Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 176/2017 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 8.º, n.º 3, do decreto legislativo regional…

Processo n.º 231/17

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1 - O Representante da República para a Região Autónoma da Madeira vem, ao abrigo do artigo 278.º, n.os 2 e 3, da Constituição da República Portuguesa, submeter à apreciação do Tribunal Constitucional, em processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, diversas normas do decreto legislativo regional intitulado «Oitava alteração do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, que estabelece a estrutura orgânica da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira» («Decreto»), aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira («ALRAM»), em 23 de fevereiro de 2017, e que lhe foi enviado para assinatura como decreto legislativo regional. O Decreto foi aprovado pela ALRAM sob invocação do artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição e do artigo 37.º, n.º 1, alínea c), do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira («EPARAM»), nos termos dos quais aquela Assembleia Legislativa exerce a sua competência legislativa primária - sob a forma de decreto legislativo regional ex vi artigo 41.º, n.º 1, do mesmo Estatuto - no âmbito regional em matérias enunciadas no EPARAM e que não estejam reservadas aos órgãos de soberania.

Nos termos do requerimento do Representante da República para a Região Autónoma da Madeira, é questionada a constitucionalidade do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto, com referência à nova redação dada pelo seu artigo 1.º aos artigos 46.º, n.º 1, e 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, do artigo 48.º-A deste diploma, aditado pelo artigo 2.º do Decreto e, ainda, do artigo 5.º deste último, que dispõem o seguinte:

«Artigo 8.º

Entrada em vigor e produção efeitos

1 - ...

2 - ...

3 - O disposto no n.º 1 do artigo 46.º e n.º 1 do artigo 47.º da Estrutura Orgânica da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, na redação dada pelo presente decreto legislativo regional, tem natureza interpretativa e aplica-se aos exercícios económicos anteriores.

4 - ...»

Tais preceitos têm a seguinte redação (cf. o artigo 1.º do Decreto):

N.º 1 do artigo 46.º (com a epígrafe «Subvenção à atividade parlamentar»):

«Os grupos parlamentares e deputado único representante de um partido dispõem, para encargos de assessoria aos deputados, para a utilização de gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha, nomeação, exoneração e qualificação, para atividade política e partidária em que participem e para outras despesas de funcionamento, de uma subvenção anual»;

N.º 1 do artigo 47.º (com a epígrafe «Subvenção aos partidos»):

«A cada partido que haja concorrido a eleição para a Assembleia Legislativa da Madeira, ainda que em coligação, e que nela obtenha representação é concedida uma subvenção anual, desde que requerida ao Presidente da Assembleia, que consiste numa quantia em dinheiro, fixada nos termos dos números seguintes, adequada às suas necessidades de organização e funcionamento».

«Artigo 2.º

Aditamento

São aditados ao Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, com as alterações introduzidas pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 2/93/M, de 20 de fevereiro, 11/94/M, de 28 de abril, 10-A/2000/M, de 27 de abril, 14/2005/M, de 5 de agosto, 16/2012/M, de 13 de agosto, 10/2014/M, de 20 de agosto e 2/2015/M de 26 de janeiro os artigos 48.º-A e 50.º-A, com a seguinte redação:

"Artigo 48.º-A

Antigos Deputados

1 - Os Antigos Deputados que tenham exercido mandato de Deputado na Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, durante pelo menos quatro anos, têm direito a um cartão de identificação próprio, conforme anexo V do presente diploma.

2 - Os antigos Deputados a que se refere o número anterior têm, além de outros direitos e regalias que venham a ser fixados por despacho do Presidente da Assembleia, direito a livre trânsito no edifício da Assembleia Legislativa durante o período normal de funcionamento, o qual compreende a circulação e permanência nas instalações comuns e o direito de assistir às reuniões plenárias na galeria reservada aos convidados.

3 - As associações constituídas por antigos deputados que reflitam pluralidade partidária e democrática, desde que reconhecidas por maioria de dois terços do Plenário da ALM como revestidas de interesse parlamentar, podem beneficiar de apoio logístico à sua atividade.

4 - O apoio previsto no número anterior é concedido por despacho do Presidente da Assembleia, mediante requerimento dos interessados e sob proposta do Conselho de Administração, ouvido o Conselho Consultivo.

5 - Perde o estatuto de Antigo Deputado quem:

6 - A perda do estatuto de Antigo Deputado, nas circunstâncias referidas no número anterior, é declarada pelo Presidente da Assembleia Legislativa."»

«Artigo 5.º

Associações de interesse parlamentar

Para efeitos da aplicação do regime previsto nos números 3 e 4 do artigo 48.º-A é reconhecido à "Aedal-Ram - Associação dos Ex-Deputados da Alram" o estatuto de associação de interesse parlamentar.»

2 - Segundo o requerente, o regime jurídico constante destes preceitos do Decreto padece de diversos vícios de inconstitucionalidade.

2.1 - No que se refere ao artigo 8.º, n.º 3, do Decreto, considera o requerente, desde logo, que está em causa matéria de financiamento de partidos políticos, para a qual as Assembleias Legislativas das regiões autónomas somente passaram a ter competência a partir da publicação da Lei n.º 4/2017, de 16 de janeiro - que procedeu à sexta alteração à Lei n.º 19/2003, de 20 de junho (diploma que regula o financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais) -, nomeadamente em consequência da nova redação dada ao artigo 5.º, n.º 8, da Lei de 2003:

«20 - Sendo pacificamente aceite que as regras respeitantes aos requisitos e limites do financiamento público dos partidos políticos, enquanto elementos nucleares do seu funcionamento, dos seus direitos e obrigações, à luz da preeminência que detêm no sistema constitucional, por imposição do princípio do Estado de direito e do princípio democrático, integram o âmbito da reserva absoluta de competência legislativa do Parlamento nacional, à luz do disposto nos artigos 51.º, n.º 6 e 164.º, alínea h) da Constituição.

21 - Terá sido, aliás, na decorrência deste entendimento que foi aprovado, em janeiro de 2017, o referido artigo 5.º, n.º 8 da Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais que permite que as Assembleias Legislativas possam conceder subvenções anuais a cada partido que haja concorrido a ato eleitoral.

22 - Consequentemente, e estando em causa uma matéria - atribuição de subvenções a partidos - que não podia, até janeiro de 2017, ser concretizada pela Assembleias Legislativas, não pode esta, agora, pretender conferir "natureza interpretativa" ao disposto nos artigos 46.º e 47.º, como decorre do artigo 8.º, n.º 3 do Decreto em apreço.

23 - Questão de natureza idêntica, relativa à natureza interpretativa de uma norma da Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, foi colocada, no passado, ao Tribunal Constitucional, tendo consequentemente sido proferido o Acórdão n.º 801/2014.

24 - Nesse Acórdão n.º 801/2014, o Tribunal Constitucional, suportando-se no Acórdão n.º 535/2014, afirmou o seguinte:

"Como se disse no Acórdão n.º 32/87 e se reafirmou nos Acórdãos n.º 372/91 e 139/92, deste Tribunal (todos acessíveis em www.tribunalconstitucional.pt), '... seja qual for a índole da lei interpretativa em causa, a interpretação autêntica, isto é, a fixação obrigatória (para todos os operadores jurídicos) do sentido de uma norma, feita pelo 'legislador' - é algo que integra o próprio exercício da função normativa...', e por isso só tem legitimidade para tal interpretação - ou seja para impor a injunção nela contida - o próprio autor da norma interpretada, isto é, o órgão que detém competência para, ab initio produzi-la. E nessa atividade o legislador parlamentar está sujeito às regras relativas à forma e ao procedimento que a temática legislativa exige para a sua criação."

25 - Consequentemente não pode a Assembleia Legislativa pretender conferir natureza interpretativa a uma norma - o artigo 47.º do Decreto em apreço - relativamente à qual não dispunha de competência até à aprovação da Lei n.º 4/2017, de 16 de janeiro, pelo menos com efeitos reportados a momento anterior ao da entrada em vigor desta mesma Lei, o que violaria o disposto nos artigos 51.º, n.º 6 e 164.º, alínea h) da Constituição.»

Não obstante esta referência autónoma à interpretação autêntica do artigo 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, na redação dada pelo Decreto, certo é que, além da referência conjunta aos artigos 46.º e 47.º do mesmo diploma feita no citado n.º 22 do requerimento, na conclusão deste é igualmente pedida a apreciação preventiva da constitucionalidade «da norma contida no artigo 8.º, n.º 3, do Decreto em apreço, por violação dos artigos [...] 51.º, n.º 6, e 164.º, alínea h), 227.º, n.º 1, alínea a) e 228.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa». Ou seja, a inconstitucionalidade orgânica é imputada ao artigo 8.º, n.º 3, no seu todo, sem diferenciar a sua articulação com o artigo 46.º, n.º 1, ou com o artigo 47.º, n.º 1.

O requerente invoca ainda a inconstitucionalidade material deste preceito, agora por violação do princípio da legalidade, na sua dimensão de precisão ou determinabilidade das leis, ancorado no artigo 2.º da Constituição, em virtude de o mesmo determinar a sua aplicação «aos exercícios económicos anteriores», sem que se precise quais os exercícios concretamente em causa:

«27 - Sem prejuízo de se saber que não pode ser conferida, à norma em apreço, "natureza interpretativa" fica igualmente por determinar a que "exercícios económicos anteriores" é que esta se refere.

28 - Sendo legítimo interrogarmo-nos, de forma exemplificativa, se está em causa o ano económico transato, os anos decorridos desde o início da legislatura ou até, por absurdo, os últimos dez ou quinze anos.

29 - Aqui suscita-se o princípio da precisão ou determinabilidade das leis, não tendo o artigo 8.º, n.º 3, o requisito da clareza e densidade suficiente para oferecer uma medida jurídica capaz de constituir uma norma de atuação para a administração, impossibilitando também o controlo e a defesa dos direitos e interesses dos cidadãos.

30 - Pelo que a não descrição suficientemente precisa dos "exercícios económicos anteriores", a que se refere o artigo 8.º, n.º 3, traduz uma violação do princípio da legalidade e, em particular, do princípio da precisão ou determinabilidade das leis, violando o disposto no artigo 2.º da Constituição.»

2.2 - No que se refere ao artigo 48.º-A aditado ao regime orgânico da ALRAM constante do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M pelo artigo 2.º do Decreto, considera o requerente que a criação do estatuto de «antigo deputado» na Região Autónoma da Madeira, se desdobra num conteúdo normativo tripartido: «(i) o estatuto do "antigo deputado", disciplinando o inerente conjunto de direitos e regalias, e possibilidade de atribuição de outros não expressamente previstos; (ii) o regime das associações de "antigos deputados", enquanto associações de interesse parlamentar, incluindo a possibilidade de atribuição de benefícios; e (iii) regras relativas à perda de estatuto de "antigo deputado", incluindo seus deveres e competência para a determinação da mesma perda» (n.º 31). Tal regime reveste um caráter inovador, uma vez que nem o EPARAM, nem o regime orgânico da ALRAM contemplam a figura do "antigo deputado". De resto, a mesma não encontra acolhimento em qualquer diploma regional.

Quanto ao próprio estatuto do "antigo deputado", o requerente, depois de assinalar a «considerável similitude» das figuras do antigo deputado e suas associações introduzidas pelo Decreto e as figuras homónimas consagradas no artigo 28.º do Estatuto dos Deputados (à Assembleia da República), aprovado pela Lei n.º 7/93, de 1 de março ("EDepAR"), questiona se o mesmo corresponde a matéria «aberta ao legislador regional, ou se, pelo contrário, não está reservada aos órgãos de soberania, com a consequente proibição constitucional de ser editada legislação regional a este respeito (artigo 227.º, n.º 1 da Constituição)» (n.os 34 e 35):

«36 - O estatuto dos deputados constitui matéria da reserva absoluta da Assembleia da República, nos termos do disposto no artigo 164.º, alínea m) da Constituição da República Portuguesa. Esta norma vai mais longe, reservando ao Parlamento (de forma absoluta) não apenas o "estatuto dos titulares dos órgãos de soberania", como também o estatuto dos titulares dos órgãos "do poder local, bem como dos restantes órgãos constitucionais ou eleitos por sufrágio direto e universal".

37 - As Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas preenchem esta dupla qualificação: são órgãos constitucionais, na medida em que a sua existência, estatuto e competências resultam imediatamente da Constituição (sem prejuízo de compleição a jusante, pelos estatutos político-administrativos respetivos); e são órgãos cujos titulares são eleitos por sufrágio universal e direto.»

Daí que, para o requerente, não só as Assembleias Legislativas das regiões autónomas devam estar abrangidas pela parte final do artigo 164.º, alínea m), da Constituição, como é «absolutamente inequívoco [...que] o estatuto dos deputados às Assembleias Legislativas Regionais é matéria de estatuto político-administrativo e, por consequência, matéria absolutamente reservada à competência legislativa da Assembleia da República, por força do disposto no artigo 161.º, alínea b) da Constituição» (n.º 39) e, como tal, «matéria absolutamente reservada à competência legislativa da Assembleia da República» (n.º 41).

Por outro lado, sustenta também o requerente não poder defender-se, in casu, que a normação relativa aos "antigos deputados" regionais esteja abrangida pela equiparação constante do artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM, que pretende «uma equiparação estatutária em termos de direitos, regalias e imunidades, entre os deputados às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas e os Deputados à Assembleia da República. Assim, quaisquer direitos, regalias ou imunidades que não se encontrem previstos no EPARAM para os deputados regionais, mas que estejam consagrados no Estatuto dos Deputados à Assembleia da República ou na Constituição para estes últimos, serão extensíveis aos primeiros» (n.os 42 e 43). Contudo, o requerente defende:

«44 - Não parece [...] que tal extensão possa aplicar-se ao próprio estatuto de "antigo deputado". O "antigo deputado" é uma figura a se, até hoje sem correspondência no EPARAM. Caso ela já existisse, poderia considerar-se a possibilidade de uma "equiparação", nos termos em que se encontra disposto para os deputados em funções. Porém, para que qualquer equiparação possa operar, é necessário que ambos os normativos em relação contemplem a figura ou o estatuto cuja equiparação se pretenda fazer ocorrer. O que não é o caso, pois a figura do "antigo deputado" existe apenas no Estatuto dos Deputados e não no EPARAM».

O requerente defende ainda que, embora a aquisição do estatuto de "antigo deputado" possa ser tida como um «direito dos deputados em sentido próprio ou efetivo», tal não é suficiente para fazer operar a extensão por via da equiparação prevista no artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM. Com efeito, o estatuto em causa permite ao respetivo titular beneficiar de alguns direitos e regalias que são típicos dos deputados em funções quando deixam de o ser, «o que não deixa de ser politicamente relevante e com implicações no funcionamento do próprio órgão» (n.os 45 e 46). Sustenta, por isso, que o estatuto de "antigo deputado" introduzido pelo Decreto «não pode consistir num resultado da equiparação constante do artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM».

Assim, para o requerente, o disposto no artigo 2.º do Decreto, na parte em que adita o artigo 48.º-A ao Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, sob a epígrafe «Antigos deputados», é inconstitucional, por invasão da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do disposto nos artigos 161.º, n.º 1, alínea b), e 164.º, alínea m), da Constituição.

O regime das associações de "antigos deputados" previsto nos n.os 3 e 4 do artigo 48.º-A em análise é objeto de autónoma atenção por parte do requerente, que suscita a sua inconstitucionalidade:

«51 - Na verdade, a matéria das associações de "antigos deputados", nos termos em que se encontra regulada no artigo 48.º-A, n.º 3 do Decreto em apreço - necessidade da pluralidade partidária, do reconhecimento do "interesse parlamentar" por maioria de dois terços do plenário da Assembleia Legislativa, e, enfim, a possibilidade de as mesmas beneficiarem de apoio logístico e financeiro à sua atividade, a conceder por despacho do Presidente da Assembleia - integra o próprio estatuto do "antigo deputado".

52 - Nestes termos, também na parte em que dispõe sobre o regime das associações de "antigos deputados" o artigo 2.º do Decreto em causa, ao introduzir o regime do artigo 48.º-A no Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, é inconstitucional por invasão da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do disposto nos artigos 161.º, alínea b), e 164.º, alínea m) da Constituição da República Portuguesa.»

Por outro lado, mesmo colocando a hipótese de tais associações de "antigos deputados" poderem ser qualificadas como "associações políticas", entende o requerente que as mesmas serão sempre, pelo menos, manifestações da liberdade de associação, garantida pelo artigo 46.º da Constituição. Nesse sentido, a introdução, pelo Decreto, de uma «disciplina geral quanto a um certo tipo de associação, no âmbito de direitos, liberdades e garantias» interferiria sempre com a reserva relativa de competência da Assembleia da República (n.os 53 e 54). Por isso, não podendo sequer haver autorização legislativa, nesta matéria, às Assembleias Legislativas das regiões autónomas, o requerente conclui pela inconstitucionalidade de tal regime, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea b), 227.º, n.º 1, alínea b), e 228.º, n.º 1, da Constituição.

Finalmente, em relação à perda do estatuto de "antigo deputado", considera o requerente que a sua previsão, nos termos dos n.os 5 e 6 do artigo 48.º-A - um regime «claramente de natureza sancionatória» (n.º 61) -, enferma adicional e especificamente de dois outros vícios: por um lado, inconstitucionalidade material, decorrente da violação do «direito ao procedimento equitativo», «um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, constitucionalmente protegido por via da cláusula aberta do artigo 16.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa» (tendo em conta a sua consagração nos artigos 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e 10.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem) (n.os 63, 64, 67 e 68), e, bem assim, por constituir «uma restrição arbitrária a esse direito fundamental, violando-se, portanto, também, os artigos 2.º e 18.º, n.os 2 e 3, da Constituição (n.º 69); e, por outro, inconstitucionalidade orgânica, já que a matéria dos direitos, liberdades e garantias «se encontra na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, sem possibilidade sequer de autorização às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas (artigos 227.º, n.º 1, alínea b), e 228.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa» (n.º 70).

2.3 - Estabelecida a inconstitucionalidade do regime jurídico das associações de "antigos deputados" constante do artigo 48.º-A, nos termos do artigo 2.º do Decreto, o requerente conclui, também, pela inconstitucionalidade (consequente) da norma contida no artigo 5.º do mesmo Decreto, a qual reconhece à "Aedal-Ram - Associação dos Ex-Deputados da Alram", o estatuto de associação de interesse parlamentar (n.º 56.º).

3 - A ALRAM, na pronúncia ao abrigo do artigo 54.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (a Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante também referida como "LTC"), sustenta que o Tribunal não deve pronunciar-se pela inconstitucionalidade das normas objeto do requerimento apresentado pelo Representante da República para a Região Autónoma da Madeira.

3.1 - No que se refere ao artigo 8.º, n.º 3, do Decreto, a ALRAM confirma ser objetivo primacial do Decreto «materializar a alteração efetuada pela Lei n.º 4/2017, de 16 de janeiro, ao artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho», mas sublinha, tendo em conta os argumentos mobilizados pelo requerente para fundamentar a invocação da inconstitucionalidade de tal preceito, ser necessário «distinguir as alterações efetuadas [pelo Decreto] ao artigo 46.º das efetuadas ao artigo 47.º» do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M (n.os 1 e 2 da pronúncia).

Assim, com base na jurisprudência do Acórdão n.º 376/2005, considera o órgão autor da norma:

«[4 - A] competência para legislar sobre a matéria a que alude o artigo 46.º do decreto em apreciação [- matéria atualmente contemplada no n.º 4 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003 -] não radica [todavia, nesse preceito legal], pois relativamente a subvenções à atividade parlamentar, stricto sensu, os parlamentos podem legislar direta e imediatamente com suporte na matriz conceptual dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas.

5 - Pois na verdade é a própria Constituição que, ao instituir os parlamentos regionais os habilita, desde logo, com os poderes de autoconformação necessários ao cumprimento da respetiva atividade e de harmonia com o seu estatuto constitucional.

6 - Desta forma, a conformidade constitucional das normas contidas no artigo 46.º do presente Decreto exige apenas que estas não desviem a afetação das verbas relativas à atividade dos grupos e representações de partido, a fins que não sejam os previstos no referenciado n.º 4 do artigo 5.º da LFP [- isto é, da citada Lei n.º 19/2003 -], desiderato alcançado pelo presente Decreto, como se pode alcançar da simetria entre o disposto no n.º 1 do referido art. 46.º e o n.º 4 do artigo 5.º da LFP.»

Já quanto às alterações aprovadas ao mencionado artigo 47.º, importa analisar os trabalhos preparatórios do Decreto e a articulação dos mesmos com a citada Lei n.º 4/2017. Com efeito, o projeto de decreto legislativo regional que está na origem da aprovação do Decreto foi apresentado em 28 de março de 2016 e, na sequência da publicação daquela Lei, surgiram diversas propostas de alteração ao projeto inicial, tendo em vista acomodar as alterações introduzidas pela mesma Lei em matéria de financiamento dos partidos políticos e do controlo das respetivas contas (n.os 14 e 15). Deste modo, «as alterações ao artigo 47.º aprovadas em sede de discussão em especialidade, correspondem e sucedem às preocupações e ao propósito do legislador nacional impressas na redação conferida pela Lei n.º 4/2017 ao n.º 8 do artigo 5.º» da Lei n.º 19/2003 (n.º 16).

Tal propósito, no entender da ALRAM, foi o de conferir ao legislador regional competência para proceder a uma alteração do tipo da que se consagra no artigo 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a possibilidade de atribuir efeitos interpretativos a tal alteração até, pelo menos, 2014. Em defesa desta posição, e contrariando a tese sustentada pelo requerente, são invocados os seguintes argumentos:

«[17 - A] Lei n.º 4/2017, de 16 de janeiro [- que, entre outras disposições, veio dar nova redação ao n.º 8 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho -], tem no [respetivo] artigo 5.º, sob a epígrafe "Efeitos Jurídicos", a seguinte estipulação, "Aplica-se à presente lei o disposto no artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015, de 10 de abril", o qual, por seu turno, sobre [sic] idêntica epígrafe dispõe, "Para efeitos da entrega das contas no Tribunal Constitucional com vista à sua apreciação e fiscalização a presente lei aplica-se ao exercício económico de 2014 e seguintes." (sublinhado nosso)

18 - Ou seja, o n.º 8 do artigo 5.º da LFP [- isto é, a Lei n.º 19/2003 -] produz efeitos reportados ao exercício económico de 2014, o que, se desde logo contraria o entendimento de que, "a atribuição de subvenções a partidos não podia até janeiro de 2017 ser concretizada pela assembleia legislativa" [- cf. o n.º 22 do requerimento do Representante da República para a Região Autónoma da Madeira -], por maioria de razão constitui elemento interpretativo que não permite concluir que, de todo em todo, fique "por determinar a que exercícios económicos anteriores é que esta [norma] se refere" [- cf. o n.º 27 do mesmo requerimento].

19 - Desta forma, o legislador regional tem competência para proceder à presente alteração, por via do n.º 8 do artigo 5.º da LFP (já em vigor à data da respetiva aprovação) e tem legitimidade para atribuir efeitos interpretativos a tais alterações reportados seguramente a 2014, pelo que não se verifica violação do princípio da legalidade, havendo, quanto muito que proceder à interpretação do preceito contido no n.º 3 do artigo 8.º [do Decreto] em conformidade com o referido artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015, ex vi artigo 5.º da Lei n.º 4/2017.»

3.2 - No que se refere ao artigo 48.º-A aditado ao regime orgânico da ALRAM constante do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M pelo artigo 2.º do Decreto, a ALRAM entende ser necessário começar por aferir se se trata de matéria incluída na reserva de estatuto constante das disposições combinadas dos artigos 161.º, alínea b), 226.º, n.º 1, 231.º, n.º 7, e 117.º, todos da Constituição (n.os 21 e 22).

Com efeito, tal reserva integra apenas o «núcleo essencial desse estatuto» (cf. declaração de voto do Conselheiro António Vitorino, aposta ao Acórdão n.º 92/92, citada no n.º 24), o que significa que basta que, nos estatutos político-administrativos, «se definam as grandes linhas base ou os critérios de fixação [de tais matérias], quer definindo-os expressamente, quer por intermédio de remissão para outros vigentes estatutos, podendo, por isso, e em nome da autonomia política, administrativa, orçamental e financeira das Regiões, intervir as respetivas assembleias legislativas no sentido de complementarem as ditas linhas ou critérios, respeitado que seja o núcleo essencial que nelas ou neles se contêm» (cf. declaração de voto do Conselheiro Bravo Serra anexa ao Acórdão n.º 637/95, citada no n.º 25). Assim, respeitado tal núcleo essencial, nada impede que os estatutos - que não podem "delegar" essa matéria em decreto regional - sejam "regulamentados" por diploma regional.

Seguidamente, a ALRAM analisa se as concretas normas em causa do artigo 48.º-A do Decreto são subsumíveis «ao direito fundamental e estatutário, de harmonia com o enquadramento aí definido» (n.º 26), concluindo negativamente:

«47 - [O] facto de o Estatuto dos Deputados à Assembleia da República conter regras aplicáveis aos antigos deputados não determina, de per se, que tal matéria integre o acervo estatutário a que a jurisprudência supra citada tem vindo a apelidar de "núcleo essencial" do Estatuto dos titulares de cargos políticos, tal como este se contra constitucionalmente consagrado no artigo 117.º, da Lei Fundamental».

48 - Por esta razão, não há também que compaginar a aludida equiparação prevista no n.º 8 do artigo 24 do EPARAM, nem pode ou deve, relativamente às normas aprovadas pelo presente Decreto, falar-se com propriedade dum "Estatuto de Antigo Deputado", embora a expressão se encontre efetivamente grafada no artigo 48.º-A.»

Procedendo à análise detalhada do artigo 48.º-A do Decreto, entende a ALRAM:

«27 - Estamos [...] na presença de uma norma que, em concreto, confere a quem tenha exercido pelo período mínimo de quatro anos o mandato de deputado na Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, os seguintes direitos, (cartão de identificação próprio, previsto no n.º 1), bem como (ii) e (iii) livre trânsito e assistência às reuniões plenárias, ambos nas condições especificadas no n.º 2.

28 - Nos termos do referido n.º 2 do preceito, a livre circulação só opera no edifício da Assembleia legislativa (e não nos demais edifícios onde se encontram instalados serviços de apoio da ALM ou dos partidos com assento parlamentar) e mostra-se restrita às instalações comuns e ao período normal de funcionamento da Assembleia. Por outro lado, a assistência às reuniões plenárias pode ocorrer nos assentos reservados aos convidados.

29 - Ora, a verdade é que todas as descritas "regalias" podem ocorrer com qualquer outro visitante autorizado, sendo aqui diferente, apenas o estabelecimento duma autorização prévia e genérica, ao invés da habitual autorização pontual e concreta, pelo que estamos, na verdade perante situações habituais e que ocorrem com toda a normalidade relativamente a qualquer visitante deste parlamento, sendo esta uma matéria que bem pode, aliás, ser objeto do regulamento interno da ALM.

30 - Desta forma, estamos em crer que não é razoável considerar o acervo de normas em causa "politicamente relevante e com implicações no funcionamento do próprio órgão" pois nos termos estipulados, os antigos deputados em nada ficam habilitados a qualquer intervenção nova ou acrescida, que diga respeito ao exercício da atividade política parlamentar.

31 - Embora imbuído de um assumido reconhecimento público pelo pretérito exercício do cargo político, o legislador mais não fez do que agraciar os antigos titulares do cargo de deputado com a distinção dum acolhimento privilegiado em relação ao visitante comum, mas desacompanhado de quaisquer benefícios tangíveis suplementares.»

Daí que, segundo o órgão autor da norma: (i) ao invés do que sucede no EDepAR, não se atribui um «cartão de deputado próprio», e sim um «cartão de identificação próprio»; e (ii) «os direitos e regalias previstos no n.º 3 [do artigo 28.º do EDepAR], são fixados por mero despacho do Presidente da Assembleia da República» (n.º 32).

A propósito do conteúdo material do estatuto dos titulares de cargos políticos previsto nos n.os 1 e 2 do artigo 48.º-A, entende a ALRAM:

«34 - [Importa partir dos direitos relevantes nesta sede, sendo esclarecedoras as considerações de] Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação VIII ao artigo 117.º da CRP:

"Os direitos que a constituição tem em vista nesta sede - «estatuto dos titulares de cargos políticos» - são os direitos relacionados com a qualidade de órgãos e titulares do órgão político. A articulação de um mandato ou cargo político com os respetivos órgãos é o fundamento da existência de direitos estatutários que pertencem aos titulares de cargos ou mandatos. Não se trata, porém, de direitos típicos do estatuto de funcionário (carreira, progressão na carreira, estabilidade) mas de direitos conexionados, desde logo, com o estatuto jurídico constitucionalmente garantido do cargo político. Dentre estes direitos incluem-se os chamados poderes jurídico-funcionais (cf. por exemplo, o artigo 156.º referente aos "poderes de deputados") e direitos pessoais (direitos referentes a vencimentos, garantias de regresso às respetivas funções sem prejuízo de segurança social, promoção, antiguidade, direito à compensação pelas desvantagens resultantes do exercício do cargo) e as chamadas regalias reconduzíveis a privilégios ou benefícios justificados pelo exercício pleno do cargo ou mandato ou pela sua dignidade político-constitucional (adiamento do serviço militar, livre trânsito e passaporte especial, cartão especial de identificação, abonos complementares, ajudas de custo).

As regalias estão estritamente ligadas ao exercício do cargo (...)" - Constituição da República Portuguesa Anotada - Coimbra Editora (sublinhados nossos)

35 - Estamos assim em crer que, não sendo os antigos deputados titulares dos deveres, responsabilidades, incompatibilidades e imunidades a que alude o artigo [117.º], n.º 2 da CRP e sendo os direitos e regalias ali referidos inerentes ao exercício do cargo, naturalmente que toda e qualquer regalia ou benefício atribuído a quem já não o exerce nem e seu titular, não se encontram circunscritos ao "núcleo essencial" da credencial estatutária.

36 - Razão pela qual as normas em causa não se encontram feridas de inconstitucionalidade em virtude da indicada violação do disposto nos artigos 161.º, alínea b) e 164, alínea m) (esta última, aliás, inaplicável por se lhe sobrepor o bloco normativo habilitante composto pelos artigos 161.º, al. b), 226.º, n.º 1 e 231.º, n.º 7, todos da CRP).»

Especificamente no que se refere às associações de antigos deputados - n.os 3 e 4 do artigo 48.º-A -, considera a ALRAM valerem as mesmas considerações, «já que tais entidades constituem uma extensão (coletiva) da dimensão do pretérito exercício da atividade política parlamentar» (n.º 37).

«38 - Desde logo e uma vez mais, os direitos e regalias previstos na disposição congénere, contida no n.º 3 do referido artigo 28.º do Estatuto dos Deputados e a atribuir a estas associações, são fixados por mero despacho do Presidente da Assembleia da República, descaraterizando tal matéria da índole estatutária e paramétrica.

39 - Por outro lado, com o devido respeito, as considerações tecidas nos pontos 53. a 56. do [requerimento] apresentado afiguram-se desproporcionais ao teor da disposição sob escrutínio, pois resulta evidenciado pela análise das disposições contidas nos n.os 3 e 4 do artigo 48.º-A, que estes preceitos não "introduzem uma disciplina geral quanto a um certo tipo de associação".

40 - Registe-se que o legislador não institui em que termos os antigos deputados se constituem em associação, apenas disciplina em que termos e condições a instituição parlamentar pode vir a conceder determinado tipo de apoios a associações previamente constituídas, disciplina essa que não só pode, como aliás deve estabelecer, a bem da transparência e da boa gestão, face à exiguidade dos dinheiros públicos.

41 - Desta feita, não se vislumbra em que medida a norma legisle sobre "direitos, liberdades e garantias", nomeadamente, em matéria de liberdade de associação, nos termos em que a mesma vem configurada no artigo 46.º da CRP (que aliás nem é invocado).

42 - Nesta matéria, como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotações àquele preceito da Constituição, deve ter-se em conta que a proteção constitucional abrange apenas a não ingerência do Estado quanto à criação, organização e vida interna de associações e não propriamente uma função de garantia da aquisição de personalidade jurídica.

43 - Assim sendo, e para o efeito das considerações tecidas a este propósito, não é concebível que a realização de objetivos das associações dependa da concessão de quaisquer apoios por ente público, nem que tais apoios constituam requisito da sua constituição.

44 - Tanto assim é, que a "Aedal-Ram - Associação dos Ex-Deputados da Alram", validamente constituída em 22 de julho de 2015 se encontrava em plena atividade até ser reconhecido o seu interesse parlamentar por via do artigo 5.º do presente Decreto e prosseguirá tal atividade independentemente do mesmo.

45 - Haverá pois que concluir que os requisitos enunciados no n.º 3 do artigo 48.º-A para a concessão dos apoios a associações com interesse parlamentar não constituem exigências legais relativas à aquisição da personalidade jurídica deste tipo de associações nem do seu válido funcionamento, pelo que em nada beliscam a proteção constitucional ao direito de associação.»

Sem prejuízo de entender que a expressão "estatuto" utilizada nos n.os 5 e 6 do artigo 48.º-A «favorece o entendimento perfilhado no requerimento», considera a ALRAM que «vale, mutatis mutandis, a precedente argumentação relativamente ao conteúdo essencial da credenciação estatutária» (n.º 49), «sendo que o [conteúdo daqueles dois números] apenas permite traduzi-los como normas atinentes ao correto, estável e eficaz funcionamento da atividade interna do parlamento e relativamente a atividades nas quais os visados não intervêm nem podem intervir» (n.º 50).

«51 - [T]ais disposições não assumem a relevância de um regime e muito menos estatuto atribuível a antigo deputado ou qualquer outra figura com relevo parlamentar.

52 - Dos referidos preceitos apenas resulta que os antigos deputados passam a beneficiar de um mero "tratamento preferencial" e em aspetos menores em tudo idênticos aos que já resultam do regulamento interno e aplicáveis a qualquer outro visitante que aceda, circule, permaneça e interaja no interior das instalações do parlamento regional, sendo esta circunstância relevante para a apreciação da mens legis subjacente à aprovação do artigo 48.º-A.

53 - No que diz respeito à organização e funcionamento da assembleia Regional, o Estatuto político-administrativo da Região Autónoma da Madeira concede à ALM competência para elaborar o seu próprio Regimento (artigo 49.º, al. a).

54 - Por seu turno, em desenvolvimento da referida habilitação, o Regimento estipula que o Presidente da Assembleia "exerce autoridade sobre todos os funcionário e agentes e sobre as forças de segurança postas ao serviço da Assembleia Legislativa" (artigo 78, n.º 1) e é competente para "assegurar a ordem e disciplina, bem como a segurança da Assembleia Legislativa, podendo para isso requisitar e usar os meio necessários, tomando as medidas que entender convenientes." (artigo 22.º, al. k).

57 - A perda de benefícios [prevista no n.º 5 do artigo 48.º-A] resume-se - é bom recordar - à restituição do cartão de identificação atribuído e à subsequente submissão do visado às regras gerais vigentes sobre acesso e circulação no interior das instalações e sobre a assistência às reuniões plenárias. [...]

61 - [Assim], não há lugar à configuração de qualquer procedimento, nomeadamente de natureza sancionatória, que deva impor-se às decisões que o Presidente haja de tomar, relativamente a condutas que não respeitem a dignidade da Assembleia Legislativa e de todos os que nela têm assento, não acatem a sua autoridade enquanto Presidente ou desprestigiem os trabalhos desta Assembleia, pelo que inexiste violação do direito fundamental ao procedimento equitativo nas descritas circunstâncias.»

3.3 - Concluindo que os requisitos enunciados no n.º 3 do artigo 48.º-A para a concessão dos apoios a associações com interesse parlamentar não constituem exigências legais relativas à aquisição da personalidade jurídica deste tipo de associações nem do seu válido funcionamento - pelo que em nada beliscam a proteção constitucional do direito de associação -, entende a ALRAM que idêntica conclusão se impõe retirar quanto ao artigo 5.º do Decreto, «uma vez que o Plenário, após aprovar a norma definidora da competência, passa a exercer essa mesma competência nos exatos termos pré-definidos» (n.º 46).

4 - Foi discutido em Plenário o memorando apresentado pelo relator e fixada a orientação do Tribunal sobre as questões a resolver, de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 59.º da LTC, cumprindo agora decidir em conformidade com o que então se estabeleceu.

II. Fundamentação

A) Delimitação do objeto do pedido: as normas a apreciar e as questões de inconstitucionalidade suscitadas

5 - O pedido reporta-se à apreciação da inconstitucionalidade das seguintes normas:

A norma do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto, que se reporta aos artigos 46.º, n.º 1, e 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, com a redação dada pelo próprio Decreto, por violação dos artigos 51.º, n.º 6, e 164.º, alínea h), 227.º, n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1, da Constituição e, ainda, por violação do artigo 2.º do mesmo normativo;

A norma contida no artigo 2.º do Decreto, na parte em que adita o artigo 48.º-A ao Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, em matéria de estatuto dos "antigos deputados", suas associações e regime de perda do estatuto de "antigo deputado", por violação do disposto nos artigos 2.º, 16.º, n.º 1, 18.º, n.os 2 e 3, 161.º, alínea b), e 164.º, alínea m), 165.º, n.º 1, alínea b), 227.º, n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1, da Constituição;

E, em consequência da invocada inconstitucionalidade quanto às associações de "antigos deputados" previstas no citado artigo 48.º-A, a norma contida no artigo 5.º do Decreto, que reconhece o estatuto de associação de interesse parlamentar a uma associação de "antigos deputados", por violação das mesmas disposições constitucionais violadas pelo estabelecimento do regime das associações de "antigos deputados".

A apreciação da inconstitucionalidade destas normas implica a análise de diferentes questões de inconstitucionalidade, em função dos parâmetros concretamente invocados. Seguir-se-á a ordem indicada pelo requerente, exceto nos casos em que a relação de interdependência entre as questões justifique uma alteração. Assim, o Tribunal procederá à apreciação das seguintes questões:

ii) Na medida em que não tenha ficado prejudicada, a inconstitucionalidade material do mesmo preceito;

iii) A inconstitucionalidade orgânica do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, que cria o estatuto do "antigo deputado";

iv) Na medida em que não tenha ficado prejudicada, a inconstitucionalidade orgânica dos n.os 3 e 4 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, respeitantes às associações constituídas por antigos deputados;

vi) Na medida em que não tenha ficado prejudicada, a inconstitucionalidade orgânica dos n.os 5 e 6 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, respeitantes à perda do estatuto de "antigo deputado";

vii) Na medida em que não tenha ficado prejudicada, a inconstitucionalidade material dos n.os 5 e 6 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto.

B) A inconstitucionalidade orgânica do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto

6 - O artigo 8.º, n.º 3, do Decreto vem atribuir natureza interpretativa ao disposto no n.º 1 do artigo 46.º e no n.º 1 do artigo 47.º da estrutura orgânica da ALRAM constante do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, na redação dada pelo próprio Decreto.

A especificidade da lei interpretativa prende-se com a intenção e a força vinculante do próprio ato normativo: este visa ou declara pretender apenas fixar o sentido de um ato normativo anterior, mas, por ser de valor igual ao do ato interpretando, determina-lhe o sentido para todos os efeitos, independentemente da correção hermenêutica de tal interpretação. A interpretação fixada pelo autor da lei interpretativa - a chamada "interpretação autêntica" - «vale com a força inerente à nova manifestação de vontade» do respetivo autor (cf. Batista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1983, p. 177). Daí a consequência de a lei interpretativa se integrar na lei interpretada (cf. o artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil). Aliás, o legislador pode declarar interpretativa certa disposição de uma lei nova, mesmo quando essa disposição é na realidade inovadora, tratando-se em tais casos de um disfarce de retroatividade dessa lei. E, «quando não existe norma de hierarquia superior que proíba a retroatividade, tal qualificação do legislador deve ser aceite para efeito de dar a tal disposição um efeito equivalente ao de uma lei interpretativa, nos termos do artigo 13.º [do Código Civil]» (v. Autor cit., ibidem, p. 245).

Da integração da lei interpretativa na lei interpretada decorre, naturalmente, e conforme tem sustentado a jurisprudência deste Tribunal que, «seja qual for a índole da lei interpretativa em causa, a interpretação autêntica, isto é, a fixação obrigatória (para todos os operadores jurídicos) do sentido de uma norma, feita pelo 'legislador' - é algo que integra o próprio exercício da função normativa...", e por isso só tem legitimidade para tal interpretação - ou seja para impor a injunção nela contida - o próprio autor da norma interpretada, isto é, o órgão que detém competência para, ab initio produzi-la. E nessa atividade o legislador parlamentar está sujeito às regras relativas à forma e ao procedimento que a temática legislativa exige para a sua criação» (v. o Acórdão n.º 801/2014, acessível, como os demais adiante citados, em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/, e as referências jurisprudenciais que aí são feitas).

No caso em apreço, verifica-se que a declaração expressa do caráter interpretativo dos artigos 46.º, n.º 1, e 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a redação dada pelo Decreto, feita no artigo 8.º, n.º 3, deste último diploma, visa exclusivamente projetar os seus efeitos para o passado; para o futuro, são diretamente aplicáveis os citados artigos, com a nova redação. Tal decorre tanto da determinação de as mesmas disposições se aplicarem «aos exercícios económicos anteriores» (artigo 8.º, n.º 3, in fine, do Decreto), como da regra estabelecida quanto ao início de vigência do Decreto (o «dia seguinte ao da sua publicação», segundo o n.º 1 do respetivo artigo 8.º). Por outras palavras, em (mais uma) derrogação à regra geral da produção de efeitos do Decreto, dependente da respetiva entrada em vigor conforme previsto no n.º 1 do artigo 8.º, o n.º 3 desse artigo estatui que a nova redação dada ao n.º 1 dos artigos 46.º e 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M vale, também, para os exercícios económicos anteriores ao de 2017 - que é aquele em que o Decreto tem o seu início de vigência.

Esta distinção quanto ao âmbito de aplicação temporal de cada um dos preceitos considerados - artigos 46.º, n.º 1, e 47.º, n.º 1, por um lado, e artigo 8.º, n.º 3, por outro - é importante, uma vez que o pedido apenas tem por objeto esta última disposição do Decreto, e não, diretamente, a nova redação dada pelo Decreto ao n.º 1, seja do artigo 46.º, seja do artigo 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M. Assim, e como resulta do entendimento assumido nos n.os 21 e 22 do requerimento de fiscalização, importa indagar se, em exercícios económicos anteriores ao do ano de 2017, a ALRAM podia atribuir subvenções do tipo daquelas que se encontram previstas nos artigos 46.º, n.º 1, e 47.º, n.º 1, do citado Decreto Legislativo Regional, com a redação que lhes foi dada pelo Decreto, pois que, como mencionado, «só tem legitimidade para [fazer uma interpretação autêntica] - ou seja para impor a injunção nela contida - o próprio autor da norma interpretada, isto é, o órgão que detém competência para, ab initio produzi-la».

Sublinhe-se que, assumindo tratar-se de figuras autónomas - daí a respetiva previsão em dois preceitos diferentes -, está em causa exclusivamente o tipo de subvenção a atribuir de acordo com o n.º 1 dos artigos 46.º e 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, e não já os critérios de atribuição, a fórmula do respetivo cálculo, a responsabilidade pelo seu financiamento ou o modo e regularidade do seu processamento - matérias que são objeto de disciplina nos números seguintes daqueles mesmos preceitos.

Deste modo, o alcance imediato da interpretação autêntica operada pelo artigo 8.º, n.º 3, do Decreto é o de remover eventuais dúvidas quanto à legitimidade de subvenções já atribuídas, na vigência do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, e até 31 de dezembro de 2016 - último dia do último exercício económico anterior àquele que se localiza no âmbito de aplicação temporal dos artigos 46.º e 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a nova redação dada pelo Decreto -, a título de apoio à atividade parlamentar dos grupos parlamentares e dos deputados (artigo 46.º, n.º 1, com a redação dada pelo Decreto) ou a título de apoio aos próprios partidos e, portanto, destinadas à atividade partidária fora do quadro da sua representação parlamentar (artigo 47.º, n.º 1, com a redação dada pelo Decreto).

Quanto às subvenções a atribuir futuramente, isto é, depois da entrada em vigor do Decreto, as mesmas são naturalmente reguladas pelos citados artigos 46.º e 47.º, com a nova redação.

7 - Estes dois artigos, com a redação dada pelo Decreto, têm como epígrafes, respetivamente, «Subvenção à atividade parlamentar» e «Subvenção aos partidos». Estas epígrafes, só por si, indiciam alguma correspondência com as versões anteriores dos mesmos preceitos e, consequentemente, uma ideia de continuidade. Com efeito, a epígrafe do artigo 47.º vem já da redação originária do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M. A epígrafe do artigo 46.º foi alterada pelo Decreto, mas, desde a redação originária do referido Decreto Legislativo Regional, tem estado relacionada com a atividade parlamentar: «Gabinetes dos grupos parlamentares» (Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro) e «Gabinetes dos partidos e dos grupos parlamentares» (Decreto Legislativo Regional n.º 2/93/M, de 20 de fevereiro).

As mesmas epígrafes inculcam, por outro lado, e conforme já sublinhado, que estão em causa subvenções de tipo diferente: subvenções atribuídas em vista da atividade parlamentar, nomeadamente aos grupos parlamentares e aos deputados (artigo 46.º), e subvenções destinadas aos próprios partidos políticos, sem qualquer conexão com a sua atuação no quadro da representação parlamentar (artigo 47.º).

Porém, como a jurisprudência constitucional tem evidenciado, com particular destaque para os Acórdãos n.os 376/2005 e 26/2009, é imprescindível olhar além das epígrafes e analisar a função e conformação das subvenções ou apoios financeiros concretamente em causa, em ordem a determinar se material e teleologicamente se trata de financiamento, imediato ou mediato, dos partidos políticos ou de apoio financeiro aos grupos parlamentares e aos deputados. Na esteira do direito comparado e da doutrina, e na sequência da análise do direito positivo português, tem o Tribunal considerado existir uma diferença qualitativa e constitucionalmente relevante entre esses dois tipos de subvenções, a qual, não obstante o nomen iuris ou as epígrafes das disposições que as preveem, se pode projetar em diferentes juízos de inconstitucionalidade.

Assim, por exemplo, o primeiro dos citados arestos entendeu que, não obstante a epígrafe do artigo 47.º («Subvenção aos partidos»), tal preceito, na versão então apreciada - e que veio a ser consagrada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 14/2005/M, de 5 de agosto -, atento o modo como se definia normativamente «a vinculação-afetação dos valores aí disponibilizados às representações parlamentares [,] apenas pode conduzir à conclusão de que se trata aqui [...] de um financiamento em prol da atividade da Assembleia Legislativa que ao assumir os encargos de assessoria, contactos com os eleitores e outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos parlamentares está a disciplinar as condições materiais do seu financiamento e não, tout court, a subvencionar os partidos qua tale» (G.2.6). E, por isso, o Tribunal não se pronunciou pela inconstitucionalidade da norma.

Ao invés, no Acórdão n.º 26/2009, perante uma intencionada modificação do artigo 46.º - que abrangia a respetiva epígrafe, a qual passaria a ser «Gabinetes dos Partidos na Assembleia» -, entendeu o Tribunal que a subvenção devida aos grupos parlamentares, de acordo com as alterações projetadas, «deixa de estar incindivelmente afeta ao exercício da atividade parlamentar, para passar a encontrar nesta, tão-somente, a sua fonte criadora, isto é, o respetivo critério ou pressuposto legal de atribuição [não podendo, pois, deixar de se retirar] a conclusão de que se trata de um financiamento à atividade partidária e independente do concreto exercício da atividade parlamentar [...]» (8.6.). Em conformidade, o Tribunal acabou por se pronunciar pela inconstitucionalidade da norma em causa.

8 - A natureza e fundamento das subvenções à atividade parlamentar e aos partidos políticos, assim como o respetivo enquadramento jurídico-constitucional, foram objeto de reflexão aprofundada no Acórdão n.º 376/2005.

8.1 - O Tribunal começou por verificar, no plano da evolução legislativa, que o tratamento político-legislativo da questão do financiamento dos partidos políticos no quadro do regime democrático teve sempre implícita uma destrinça entre um e outro tipo de subvenções. Com efeito, e sem prejuízo de a questão em apreço não ter sido equacionada no momento em que a Constituição de 1976 atribuiu à exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a matéria das "associações e partidos políticos" (artigos 167.º, alínea g), e 168.º, n.º 1, na redação originária), cedo o legislador ordinário se apercebeu da importância do que estava em causa. Em conformidade, as sucessivas leis reguladoras da estrutura orgânica da Assembleia da República - nomeadamente, a Lei n.º 32/77, de 25 de maio (artigo 16.º), a que se seguiram as Leis n.os 5/835/83, de 27 de julho, e 77/88, de 1 de julho (a "Lei Orgânica da Assembleia da República", desde a Lei n.º 28/2003, de 30 de julho, redenominada "Lei de Organização e Funcionamento dos Serviços da Assembleia da República (LOFAR)") -, assim como o legislador das regiões autónomas passaram a prever a atribuição de subvenções aos partidos que conseguissem representação parlamentar, consignando-se, todavia, expressamente, quase sempre, que a subvenção era atribuída «para a realização dos seus fins próprios [dos partidos], designadamente de natureza parlamentar» (cf. o Acórdão cit,, secções E. e G.1.). Mesmo após a definição de um regime autónomo relativo ao financiamento dos partidos políticos (e das campanhas eleitorais) - com a Lei n.º 72/93, de 30 de novembro, a que se sucederam as Leis n.os 56/98, de 18 de agosto, e 19/2003, de 20 de junho -, verifica-se que as subvenções aos partidos, não respeitantes às campanhas eleitorais, que antes estavam previstas dentro da estrutura orgânica da Assembleia da República, passaram a ser vistas como um modo de financiamento mediato aos partidos para a realização dos seus fins próprios, desligadamente do exercício de atividade parlamentar, mas ainda aí supondo-a, enquanto a representação parlamentar era elemento constituinte do critério de atribuição (cf. ibidem, secções F. e G.1.).

8.2 - Num segundo passo, o Acórdão n.º 376/2005 analisa, do ponto de vista dogmático, as especificidades orgânico-materiais e teleológico-funcionais da figura dos grupos ou representações parlamentares, tendo em vista determinar se as mesmas justificam um especial tratamento normativo dos apoios financeiros dispensados à atividade desenvolvida no quadro da representação parlamentar (cf. ibidem, G.1.). Para o efeito, assume-se a conclusão alcançada no Acórdão n.º 63/91, quanto à relevância constitucional dos grupos parlamentares:

«[Estes] configuram[-se] como um específico sujeito da atividade, organização e funcionamento do órgão parlamentar.

Tais grupos são, como se sabe, constituídos por deputados eleitos por cada partido ou coligação de partidos, enquanto tais, a eles se deferindo pela Constituição uma expressa importância. O que se compreende, já que, assim, se alcança a conferência de expressão no Parlamento às forças políticas que se apresentaram, como tal, ao eleitorado, com os respetivos programas e objetivos políticos.

Perante esta postura da Constituição, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (...) sublinham que os grupos parlamentares não são simples formas de organização dos deputados, sem poderes parlamentares autónomos, mas antes "verdadeiras entidades parlamentares, com poderes parlamentares próprios, os quais mesmo quando paralelos aos dos deputados, são exercidos cumulativa e independentemente", funcionando a Assembleia da República, na prática parlamentar, "muito mais como um conjunto de GPs do que como conjunto de deputados", integrando, homogeneizando e unificando "as posições dos deputados que os integram, substituindo às múltiplas posições individuais uma posição de grupo unificado", pelo que os deputados, "ao intervirem na atividade parlamentar", funcionam, em geral, "como simples transmissores ou porta-vozes da posição do grupo".»

Deste modo, e sem prejuízo de admitir uma natureza dualista dos grupos parlamentares - dualidade essa, que, não obstante os diferentes matizes refletidos nas posições dos vários autores, se reconduz, no essencial, a serem simultaneamente órgãos do partido e sujeitos da ação parlamentar -, conclui-se no Acórdão n.º 376/2005 «que a atividade dos grupos parlamentares no seio de uma assembleia legislativa, contribui decisivamente para tornar possível e efetiva a realização das funções do próprio parlamento (cf. Alejandro Saiz Arnaiz, Los grupos parlamentarios, cit., p. 306) [e que,] mesmo que se afirme existir algum nexo de dependência política dos grupos e representações parlamentares em face dos partidos, nexo este que pode até ser visto na circunstância de alguns dos estatutos dos partidos os poderem ter como seus órgãos estatutários, é indefetível reconhecer-lhes, sempre, uma autonomia funcional no seio da instituição parlamentar assente em poderes parlamentares próprios, funcionalmente preordenados à realização das tarefas de natureza parlamentar» (G.2.2.). E a consequência a retirar é a seguinte:

«2.3 - Ora, esta autonomia funcional - ou, pelo menos, a particular relevância que os grupos parlamentares assumem enquanto elementos constitutivos da vida parlamentar - tem manifestos reflexos ao nível da compreensão das subvenções outorgadas para a prossecução e cumprimento das tarefas parlamentares, enquanto conditio sine qua non da realização da função parlamentar - e, bem assim, da efetiva atuação do complexo orgânico de soberania legislativa do Estado -, havendo que reconhecer as necessárias diferenciações de qualidade perante o problema do financiamento da atividade partidária realizada sem aquela conexão orgânica fundamental.

Tal constatação torna-se, de resto, bem patente ao nível da discussão global sobre o(s) financiamento(s) dos partidos porquanto, independentemente do modelo que aí seja adotado - com o "fiel da balança" a pender para o financiamento público ou para o financiamento privado, com os fundamentos e as consequências aí inerentes (cf. Hans Peter Schneider, Democracia y constitución, Madrid, 1991, pp. 273 e ss.) -, as subvenções "de âmbito parlamentar" são, em todo o caso, reconhecidas como instrumentos de atuação no seio das assembleias legislativas.

Nesta medida, como condição operacional que caberá aos parlamentos efetivar no âmbito do seu complexo de autonomia organizacional, essa matéria presta-se a ser menos sensível às tensões político-jurídicas latentes no debate comummente traçado em torno do financiamento da atividade partidária tout court (cf. Martin Morlok, «Finanziamento della politica e corruzione: il caso Tedesco», in Quaderni costituzionali, 1999, fasc. 2, p. 263). [...]

E, mesmo quando se assuma, quanto à natureza dos grupos e representações parlamentares, que estes, para além da realidade parlamentar, possam também ser vistos como "órgãos de um partido político", são, na essência, diferenciáveis os conceitos - ou pelo menos os fundamentos e as finalidades - subvencionais, pois o "financiamento" dos grupos parlamentares apenas se compreende quando outorgado a entidades atuantes no órgão parlamentar, para a realização das funções que cumprem no seio desse mesmo órgão. [...]

Assim sendo, compreender-se-á, pela referência ao fundamento subvencional, que o financiamento dos grupos parlamentares constitua - ou possa ser visto como... - um financiamento do próprio parlamento, para a realização dos objetivos que lhe são constitucionalmente adstritos, sendo certo que se pode considerar como traduzindo a realidade parlamentar que "em última instância, qualquer Câmara é inseparável dos grupos nos quais ela se divide, os grupos são o esqueleto e a alma da Câmara" (cf. Rescigno, «Gruppi parlamentari», in Enciclopedia del diritto, vol. XIX, Milão, 1970, p. 795).»

Especificamente, no que se refere à matéria das subvenções, entendeu-se em conformidade:

«2.4. - Daí resulta que as subvenções conexionadas com a vida do parlamento, contendendo, na sua essência, com "as condições formais e materiais de exercício" dessa atividade e por respeitarem a um domínio de natureza orgânico-funcional, têm um diferente fundamento material das que se inserem num quadro geral de financiamento da vida dos partidos. Se estas podem ser outorgadas independentemente da representação parlamentar dos partidos, sendo causadas pelo especial papel político que estes desempenham enquanto elementos vitais do pluralismo democrático, já aquelas, sendo causadas pelo desempenho da função parlamentar, «respondem seguramente também a exigências "internas" da instituição parlamentar, conexionadas com a sua funcionalidade, com particular referência à tentativa de conciliar, por um lado, a quantidade de produção normativa com a qualidade da mesma e de, por outro lado, tornar mais eficaz o processo de decisão política (e com acrescida validade democrática)» (a expressão é de Giancarlo Rolla, «Riforma dei regolamenti parlamentari ed evoluzione della forma di governo in Italia», in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2000, fasc. 3, p. 603; são "fundos que são utilizados pelas Câmaras para o seu próprio funcionamento" - pode ler-se num texto dos Servicios Jurídicos de la Secretaría General del Congresso, mencionado por Alejandro Saiz Arnaiz, Los grupos parlamentarios, cit., pp. 183-184).

Partindo desta dualização e reportando as subvenções a um domínio orgânico-funcional, a experiência jurídica além fronteiras concretiza e enquadra o problema das subvenções relativas à atividade parlamentar no seio de uma autoconformação e autodisposição dos recursos orgânicos afetos ao trabalho de produção legiferante, sendo que tais subvenções não se reportam apenas a um "hardware" ou a uma logística física - estática - de apoio à atividade prosseguida nos parlamentos (as "subvenções indiretas" a que se refere José Luis García Guerrero, Democracia representativa de partidos y grupos parlamentarios, cit., p. 489).»

8.3 - Passando ao plano jurídico-positivo, importará distinguir entre os dois tipos de subvenções, uma vez que aquelas que se reportam à atividade parlamentar, tendo em conta a respetiva finalidade, têm um diferente fundamento material das que se inserem num quadro geral de financiamento da vida dos partidos políticos, não lhes sendo, por isso, necessariamente aplicáveis as mesmas exigências constitucionais que incidem sobre os financiamentos partidários em sentido estrito.

Nesse sentido, o mesmo Acórdão n.º 376/2005 confrontou «as considerações que subjazem à produção legiferante relativa ao financiamento dos partidos com as que concernem à disciplina jurídica da orgânica parlamentar, estas enquanto manifestação de um poder de autoconformação normativa»:

«[2.5 - Assim], não pode desconsiderar-se o facto de o regime aplicável ao financiamento dos partidos políticos qua tale assumir como fundamento subvencional do financiamento público a realização dos seus fins próprios independentemente da afetação de recursos relativos à prossecução de uma atividade parlamentar.

Na verdade, ainda que a representatividade na Assembleia da República seja assumida como critério do montante subvencional a atribuir pelo Estado, é manifesto que a ratio, subjacente a tal financiamento, não tem a natureza instrumental da subvenção que é concedida para realização de fins estritamente parlamentares e que a estes está funcionalmente condicionada.