Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 176/2017 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 8.º, n.º 3, do decreto legislativo regional…

9.3 - Resulta do exposto, que a diferença qualitativa entre subvenções aos partidos - que concretizam a obrigação constitucional de financiamento público dos partidos - e subvenções à atividade parlamentar - tanto dos grupos parlamentares, como dos deputados - se projeta não apenas nos critérios de atribuição e nos limites à respetiva disposição por parte dos seus beneficiários, como, também na competência para a sua atribuição. Com efeito, o financiamento partidário em sentido estrito está sujeito a uma reserva de lei estadual, materialmente justificada pela vocação nacional dos partidos e pela necessidade de garantir a igualdade de oportunidades e o pluralismo partidário. Já a subvenção da atividade parlamentar, porque geneticamente fundada no seu exercício e funcionalmente destinada ao seu bom desempenho no quadro de uma democracia representativa, traduz-se num financiamento ao próprio parlamento, relevando, por isso, da respetiva autonomia e do seu poder de auto-organização. Por ser assim, tais subvenções podem ser criadas por decreto legislativo regional, mesmo na ausência de qualquer previsão estatutária a seu respeito.

10 - Decorre da precedente análise que o juízo sobre a competência da ALRAM para atribuir subvenções como as previstas no n.º 1 dos artigos 46.º ou 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, na redação dada pelo Decreto, pode variar consoante as mesmas subvenções se reconduzam a apoios à atividade parlamentar ou financiamento, imediato ou mediato, de partidos políticos. Cumpre, por isso, proceder à qualificação das subvenções em causa e, seguidamente, verificar se a previsão das mesmas subvenções respeita as exigências constitucionais aplicáveis. Deste modo, há que analisar sucessivamente as mencionadas previsões do artigo 46.º, n.º 1, e do artigo 47.º, n.º 1, com a redação dada pelo Decreto, confrontando-as com as versões anteriores, nomeadamente as que constam da versão consolidada do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M publicada em anexo ao Decreto Legislativo Regional n.º 16/2012/M, de 13 de agosto.

11 - É o seguinte o teor do artigo 46.º, n.º 1, na redação a considerar:

«Os grupos parlamentares e deputado único representante de um partido dispõem, para encargos de assessoria aos deputados, para a utilização de gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha, nomeação, exoneração e qualificação, para atividade política e partidária em que participem e para outras despesas de funcionamento, de uma subvenção anual»

Como referido, o Decreto substituiu a anterior epígrafe - «Gabinetes dos partidos e dos grupos parlamentares» - pela seguinte: «Subvenção à atividade parlamentar». E, numa primeira análise, verifica-se um alargamento significativo das finalidades a que se reporta a subvenção. Com efeito, além da referência à utilização de gabinetes - que já constava do artigo 46.º na sua redação originária -, passou aquele preceito a referir-se também às seguintes finalidades: encargos de assessoria aos deputados, atividade política e partidária em que (os deputados) participem e outras despesas de funcionamento.

Note-se, contudo, que o artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, na redação anterior ao Decreto, e que remonta ao artigo 10.º do Decreto Legislativo Regional n.º 10-A/2000/M, de 27 de abril, já considerava na subvenção a atribuir às representações parlamentares, ao lado dos encargos de assessoria, finalidades correspondentes aos contactos (dos deputados) com os eleitores e outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos. Por outro lado, a diferença de acentuação entre a epígrafe do artigo 47.º - «Subvenção aos partidos» - e o seu conteúdo normativo - atribuição de uma subvenção às representações parlamentares dos partidos - tem a sua origem na modificação do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M feita pelo artigo 38.º do Decreto Legislativo Regional n.º 11/94/M, de 28 de abril (ainda que o n.º 3 do mesmo artigo 47.º, na sua redação originária, já contemplasse uma subvenção aos grupos parlamentares «para encargos de assessoria aos deputados»).

Todas as referidas finalidades do n.º 1 dos mencionados artigos 46.º e 47.º foram objeto de apreciação e qualificação pelo Acórdão n.º 376/2005, que se debruçou sobre um decreto enviado para assinatura e que deu origem ao Decreto Legislativo Regional n.º 14/2005/M, o qual, por sua vez, alterou diversos preceitos do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M. Nesse Acórdão, entendeu o Tribunal que a subvenção a atribuir com as referidas finalidades tinha a natureza de subvenção à atividade parlamentar, e não aos partidos políticos. Por isso mesmo, considerou-a constitucionalmente legítima. Importa verificar os fundamentos de tal juízo e ver os termos em que as novas formulações justificam, ou não, uma qualificação diferente.

11.1 - No referido aresto, entendeu o Tribunal quanto às subvenções previstas nos artigos 46.º e 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, na redação que então se pretendia dar-lhes e que veio a ser acolhida por força do citado Decreto Legislativo Regional n.º 14/2005/M:

«[A] partir do Decreto Legislativo Regional n.º 11/94/M, mediante a alteração introduzida ao artigo 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, e cujo sentido se mantém nas normas posteriores, [verifica-se] não só uma acentuação dos fins parlamentares da atribuição da subvenção, como também uma modificação do titular a quem essa subvenção é atribuída, passando este a ser não os partidos representados na Assembleia Legislativa mas as representações parlamentares, em termos correspondentes, aliás, aos que ocorrem relativamente à subvenção prevista no referido do artigo 46.º, n.º 1, na redação [ora] vigente na legislação regional [...].

Assim, enquanto, neste caso, a subvenção é atribuída aos grupos parlamentares para ocorrer às despesas com a utilização dos gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha, onde será possível descortinar um variado leque de despesas, como os gastos administrativos; naquele outro caso estão incluídas as despesas dos deputados com "encargos de assessoria, contactos com os eleitores e outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos" ou, seja, as despesas que perfunctoriamente se poderão designar como despesas com a atividade parlamentar de ligação entre o eleito e o eleitor.

A circunstância de a falta de grupo parlamentar conduzir à atribuição da verba ao partido, como acontece na situação regulada no artigo 46.º, em nada altera a natureza das coisas, porquanto o partido surge aqui como mero centro de imputação da despesa, dado que o deputado único não inserido em grupo parlamentar acaba por externar os fins parlamentares do partido em cuja lista foi eleito.» (G.1.; itálicos adicionados)

Especificamente no que se refere ao artigo 46.º:

«A redação atual do artigo 46.º, relativo aos Gabinetes dos partidos e dos grupos parlamentares, resultante do Decreto Legislativo Regional n.º 2/93/M, de 20 de fevereiro, e que se manteve inalterada, dispõe que "Os partidos com um único deputado e os grupos parlamentares dispõem, para a utilização de gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha, nomeação, exoneração e qualificação, de uma verba anual, resultante do quadro seguinte (...)". O objetivo subjacente a tal norma mostra-se concretizado expressis verbis nesse diploma, aí se referindo ser necessário "dignificar o órgão máximo da autonomia regional, criando-se melhores condições de trabalho quer ao próprio Parlamento, quer aos deputados e funcionários".

Ora, é indubitável que esta subvenção assume a natureza de um típico financiamento relativo ao exercício da atividade parlamentar destinando-se a fazer face aos encargos decorrentes da utilização dos gabinetes das representações parlamentares.

Na verdade, tal norma não pode deixar de traduzir a imperiosa necessidade de assegurar, num plano imediato, a atividade dos grupos parlamentares, dotando-os de uma estrutura humana e material operativa que seja funcionalmente adequada à participação nos trabalhos da Assembleia Legislativa, traduzindo-se deste modo, num plano mediato, numa conditio de manutenção dos trabalhos desse órgão legislativo regional: garantir aos grupos parlamentares condições de funcionamento interno ao nível do acesso a recursos humanos e materiais indispensáveis para a atividade dos gabinetes não redunda num financiamento do partido, mas antes, na sua essência, na concretização de um instrumentarium finalisticamente ordenado à realização da vida parlamentar e que assim se haverá de consumir no interior de cada gabinete em prol do funcionamento do próprio parlamento regional.» (G.2.6.)

No tocante ao que se dispõe no artigo 47.º, diz-se no mesmo Acórdão:

«E, mutatis mutandis, a mesma conclusão deve impor-se quanto ao disposto no artigo 47.º, ultrapassadas que sejam a expressão "subvenção aos partidos", constante da sua epígrafe, e o termo "partidos", constante do seu n.º 3.

A redação em vigor dessa norma, saída do Decreto Legislativo Regional n.º 10-A/2000/M, de 27 de abril, preceitua que "Às representações parlamentares é atribuída uma subvenção mensal para encargos de assessoria, contactos com os eleitores e outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos no valor de dois terços do salário mínimo nacional aplicável nesta Região Autónoma (SMNR) por deputado eleito, mais a ponderação dos seguintes fatores (...)" - e também aqui o artigo 30.º do diploma sindicando apenas altera a ponderação do montante a atribuir à "representação de um só deputado e grupos parlamentares", prevista na alínea a).

É manifesto estar também aqui em causa um fundamento subvencional conexionado com o estrito exercício da função parlamentar, numa clara relação de instrumentalidade para com esta.

O modo como se define normativamente a vinculação-afetação dos valores aí disponibilizados às representações parlamentares apenas pode conduzir à conclusão de que se trata aqui, na esteira das considerações supra tecidas, de um financiamento em prol da atividade da Assembleia Legislativa que ao assumir os encargos de assessoria, contactos com os eleitores e outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos parlamentares está a disciplinar as condições materiais do seu funcionamento e não, tout court, a subvencionar os partidos qua tale.

Na verdade, estas contribuições visam possibilitar uma maior qualidade técnica da produção legiferante - aspeto particularmente sensível quando estão em causa matérias cuja complexidade pode não dispensar uma tarefa de assessoria qualificada (cf. Giancarlo Rolla, «Riforma dei regolamenti parlamentari ed evoluzione della forma di governo in Italia», cit, p. 603) ou quando importa conhecer, com profundidade, uma concreta realidade social a regular -, concorrendo, em geral, para um melhor funcionamento da instituição parlamentar.

São, pois, no fundo, subvenções dirigidas ao financiamento da atividade parlamentar, porquanto se traduzem na mobilização de recursos que, por natureza, no seio da organização e funcionamento dos serviços da Assembleia, devem ser tidos como conditio sine qua non da atuação parlamentar, aqui encontrando a sua causa e aqui esgotando os seus efeitos.» (ibidem)

11.2 - À luz do exposto, não se colocam quaisquer dificuldades à qualificação do apoio a atribuir em vista das finalidades previstas no artigo 46.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a redação que lhe é dada pelo Decreto, correspondentes ao financiamento da utilização de gabinetes, dos encargos de assessoria aos deputados e de outras despesas de funcionamento como subvenção à atividade parlamentar e, enquanto tal, sujeita ao seu específico regime jurídico, o qual, como referido, contempla a admissibilidade de atribuição pelas Assembleias Legislativas das regiões autónomas, mesmo na ausência de previsão estatutária a tal respeito (cf. supra o n.º 9.3). De resto, tal entendimento foi expressamente reiterado pelo Tribunal relativamente à subvenção homóloga atribuída pela Assembleia da República para encargos de assessoria aos deputados e outras despesas de funcionamento dos grupos parlamentares (cf. o Acórdão n.º 711/2013, no trecho transcrito supra no n.º III.4.2).

Maiores dúvidas poderia suscitar a finalidade do apoio reportada à «atividade política e partidária em que [os deputados] participem».

Trata-se de previsão paralela à introduzida pela Lei n.º 55/2010, de 24 de dezembro, no n.º 8 do artigo 5.º da Lei do Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais (a Lei n.º 19/2003). Porém, nessa sede, e conforme o Tribunal Constitucional considerou, a finalidade em causa aparece inserida numa «norma adjetiva de atribuição de competência, não assumindo qualquer relevância substantiva, ou pelo menos, não alterando a natureza da subvenção [reportada à assessoria aos deputados e despesas de funcionamento dos grupos parlamentares] prevista nos n.os 4 e 6 do mesmo artigo» (cf., de novo, o Acórdão n.º 711/2013 e, bem assim, o Acórdão n.º 535/2014).

Mas tal consideração, desde logo pelos termos em que se encontra prevista no n.º 1 do artigo 46.º com a nova redação dada pelo Decreto, não é transponível para o quadro dos apoios financeiros aos partidos e grupos parlamentares previstos no regime orgânico da ALRAM constante do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M.

Por outro lado, aquela finalidade tem antecedentes na previsão do n.º 1 do artigo 47.º com a redação anterior, designadamente na referência às finalidades «contactos com os eleitores» e «outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos» (dos deputados): tais menções, inequivocamente reportadas à atividade parlamentar, não surgem na redação dada agora pelo Decreto ao mesmo preceito nem transitaram para o novo n.º 1 do artigo 46.º Contudo, é inescapável que as mesmas, do ponto de vista literal, se integram perfeitamente na cláusula geral «atividade política e partidária em que [os deputados] participem». E, do ponto de vista teleológico, nada obsta - antes tudo aponta nesse sentido - a que tal cláusula seja interpretada como visando essencialmente despesas com a atividade dos deputados de ligação entre o eleito e o eleitor, seja a fim de «conhecer, com profundidade, uma concreta realidade social a regular» (Acórdão n.º 376/2005) -, seja a fim de cumprir as obrigações de accountability, cada vez mais importantes para o reforço da legitimidade democrática - nomeadamente, numa perspetiva de legitimidade de exercício ou em função dos resultados (output-legitimacy) - do poder político (governo não apenas do povo, mas também para o povo, segundo a famosa "Fórmula de Lincoln" do Gettysburg Address).

Por todas essas razões, ainda reforçadas pela intenção clara do Decreto de contrapor sistematicamente, clarificando quaisquer dúvidas que anteriormente se pudessem suscitar, a subvenção à atividade parlamentar a atribuir aos grupos parlamentares e deputado único representante de um partido (artigo 46.º) à subvenção aos partidos adequada às suas necessidades de organização e funcionamento (artigo 47.º), parece inequívoco que, também no caso do apoio financeiro destinado à «atividade política e partidária em que [os deputados] participem», se trata de um financiamento em prol da atividade da ALRAM destinado a cobrir os encargos associados aos contactos dos deputados com os eleitores e outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos parlamentares, suscetível de ser reconduzido à disciplina das condições materiais do funcionamento da própria Assembleia Legislativa, e não, tout court, a uma subvenção dos partidos qua tale (Acórdão n.º 376/2005). Decerto que a amplitude destes fins comporta riscos de desvios, mas, como reconhecido no mesmo Acórdão n.º 376/2005, a propósito de riscos paralelos, «a possibilidade de existência de uma tal violação da lei não afeta a validade da mesma, sendo dela independente» (G.2.6).

11.3 - Em suma, o direito uma subvenção anual conferido no artigo 46.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a redação que lhe é dada pelo Decreto, aos grupos parlamentares e deputado único representante de um partido para «encargos de assessoria aos deputados», para «a utilização de gabinetes constituídos por pessoal da sua livre escolha, nomeação, exoneração e qualificação», para «atividade política e partidária em que participem» e para «outras despesas de funcionamento» corresponde a um modo de financiamento da atividade parlamentar, com correspondência nas diferentes versões do regime orgânico da ALRAM e para cuja definição por via de decreto legislativo regional esta é constitucionalmente competente, mesmo na ausência de previsão estatutária. Consequentemente, a interpretação autêntica daquele preceito feita no artigo 8.º, n.º 3, do Decreto, em vista da sua projeção para os exercícios económicos anteriores a 2017, não é organicamente inconstitucional.

12 - Importa agora apreciar se idêntica conclusão se pode retirar quanto ao artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a redação dada pelo Decreto. É o seguinte o respetivo teor:

«A cada partido que haja concorrido a eleição para a Assembleia Legislativa da Madeira, ainda que em coligação, e que nela obtenha representação é concedida uma subvenção anual, desde que requerida ao Presidente da Assembleia, que consiste numa quantia em dinheiro, fixada nos termos dos números seguintes, adequada às suas necessidades de organização e funcionamento».

12.1 - Neste caso, o Decreto manteve a anterior epígrafe - «Subvenção aos partidos» -, observando-se que a intenção foi justamente a de conformar com esta o conteúdo normativo do preceito. Para tanto, o legislador regional prevê uma subvenção anual sem qualquer correspondência no artigo 47.º, com a redação anterior ao Decreto (e que se afasta, mesmo, da redação originária desse preceito, a qual previa a atribuição de uma subvenção anual aos partidos políticos representados na Assembleia «para a realização dos seus fins próprios» - o que, apesar de tudo, abria espaço para uma leitura que conjugasse tais fins com a própria atividade parlamentar dos partidos). A menção de que a subvenção em causa é atribuída diretamente aos partidos e concebida em função das suas necessidades de organização e funcionamento torna evidente que o objetivo é apoiar os partidos políticos, enquanto tais, não se mostrando a mesma geneticamente fundada no exercício da atividade parlamentar. Inexiste, por conseguinte, qualquer condicionante relativa à utilização de tais verbas com encargos relacionados ou decorrentes do exercício da atividade parlamentar ou por causa desse exercício. Tal significa que as mesmas podem ser utilizadas para qualquer tipo de despesa partidária (despesas com pessoal, despesas com as sedes, aquisição de bens e serviços, incluindo material de propaganda, etc.).

A representação parlamentar dos partidos beneficiários é um mero pressuposto e critério da medida da subvenção a atribuir; não a respetiva justificação constituinte. O fundamento último da atribuição é o reconhecimento da importância dos partidos políticos no quadro de um Estado de direito democrático e a consequente obrigação de assegurar um financiamento público de tais entidades. In casu, devido ao referido pressuposto, trata-se de financiamento mediato (cf. supra o n.º 9.1).

Esta conclusão é corroborada pelo paralelismo que se deteta com a subvenção prevista no artigo 5.º, n.º 1, da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, que tem por objeto, justamente, o financiamento público estadual dos partidos políticos):

«A cada partido que haja concorrido a ato eleitoral, ainda que em coligação, e que obtenha representação na Assembleia da República é concedida, nos termos dos números seguintes, uma subvenção anual, desde que a requeira ao Presidente da Assembleia da República.»

12.2 - Como referido supra no n.º 9.1, o regime de financiamento dos partidos políticos - todo ele - tem sido considerado por este Tribunal matéria de reserva de lei estadual (v., em especial, os Acórdãos n.os 376/2005 e 26/2009, mas também a demais jurisprudência citada, respeitante ao controlo das contas dos partidos políticos). Assumindo tal entendimento, verifica-se que no período correspondente ao âmbito temporal em que o artigo 8.º, n.º 3, do Decreto projeta os seus efeitos - ou seja, desde o primeiro exercício económico em que foi aplicado o Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M até ao exercício económico correspondente ao ano de 2016 -, a ALRAM não tem competência para aprovar legislação em matéria de financiamento público dos partidos políticos, diferentemente do que sucede em relação às subvenções a atribuir à atividade parlamentar.

Contudo, é justamente este entendimento que a ALRAM vem questionar com base nas alterações introduzidas à Lei n.º 19/2003 pela Lei n.º 4/2017, de 16 de janeiro.

13 - Segundo o órgão autor do Decreto, tal Lei constitui um dado novo, uma vez que, na interpretação que dela faz, a mesma - já em vigor à data da aprovação do Decreto -, veio conferir competência legislativa às Assembleias Legislativas das regiões autónomas em matéria de financiamento de partidos políticos, nos termos da nova redação dada ao n.º 8 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, designadamente para fixar, no diploma que estabelece a orgânica dos serviços da respetiva Assembleia Legislativa, a quantia em dinheiro correspondente à subvenção anual a atribuir a cada partido, que haja concorrido a ato eleitoral e que obtenha representação nessa mesma Assembleia Legislativa, adequada às suas necessidades de organização e de funcionamento. Acresce que, por força do disposto no artigo 5.º da mesma Lei n.º 4/2017, em conjugação com o artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015, de 10 de abril, entende a ALRAM que o citado n.º 8 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, com a redação que lhe foi dada em 2017, «produz efeitos reportados ao exercício económico de 2014, o que, [...] desde logo contraria o entendimento de que "a atribuição de subvenções a partidos não podia até janeiro de 2017 ser concretizada pela assembleia legislativa" [...]» (v. o n.º 18 da pronúncia, com referência ao n.º 22 do requerimento).

A redação das normas em causa é a seguinte:

«Artigo 2.º [da Lei n.º 4/2017]

Alteração à Lei n.º 19/2003, de 20 de junho

Os artigos 5.º e 12.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, alterada pelo Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de novembro, pelas Leis n.os 64-A/2008, de 31 de dezembro, 55/2010, de 24 de dezembro, e 1/2013, de 3 de janeiro, e pela Lei Orgânica n.º 5/2015, de 10 de abril, passam a ter a seguinte redação:

"Artigo 5.º

[1 a 7]

8 - A cada partido que haja concorrido a ato eleitoral, ainda que em coligação, e que obtenha representação na Assembleia Legislativa da região autónoma é concedida uma subvenção anual, desde que a requeira ao Presidente dessa Assembleia Legislativa, que consiste numa quantia em dinheiro fixada no diploma que estabelece a orgânica dos serviços da respetiva Assembleia Legislativa, adequada às suas necessidades de organização e de funcionamento, sendo paga em duodécimos, por conta de dotações especiais para esse efeito inscritas no Orçamento da respetiva Assembleia Legislativa, aplicando-se, em caso de coligação, o n.º 3."»

«Artigo 5.º [da Lei n.º 4/2017]

Efeitos jurídicos

Aplica-se à presente lei o disposto no artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015, de 10 de abril.»

«Artigo 3.º [da Lei Orgânica n.º 5/2015]

Efeitos jurídicos

Para efeitos da entrega das contas no Tribunal Constitucional com vista à sua apreciação e fiscalização a presente lei aplica-se ao exercício económico de 2014 e seguintes.»

Importa analisar o argumento.

14 - Em primeiro lugar, cumpre ter presente que, a ser procedente, tal argumento só permitiria afastar a inconstitucionalidade orgânica da norma do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto em relação aos exercícios económicos de 2014, 2015 e 2016.

Com efeito, no pressuposto de que a Lei n.º 4/2017, com efeitos reportados ao exercício económico de 2014, teria atribuído competência às Assembleias Legislativas das regiões autónomas para fixarem o valor das subvenções devidas nos termos dessa mesma Lei n.º 4/2017 aos partidos políticos nelas representados e adequadas às respetivas necessidades de organização e de funcionamento, a ALRAM estaria não só habilitada a aprovar uma norma como a do artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a nova redação dada pelo artigo 1.º do Decreto, como a atribuir-lhe efeitos retroativos, pelo menos, até ao exercício económico de 2014, nos termos em que se encontram previstos no artigo 8.º, n.º 3, do Decreto: tal competência seria exercida a partir do exercício económico de 2017, com fundamento direto no citado artigo 47.º, n.º 1; e com referência aos exercícios económicos anteriores de 2014, 2015 e 2016, o mesmo preceito seria igualmente aplicável, mas por via da interpretação autêntica consignada no artigo 8.º, n.º 3, do Decreto.

Ainda assim, e como referido, este último preceito careceria do pressuposto normativo consubstanciado na competência atribuída às Assembleias Legislativas das regiões autónomas para fixarem o valor das subvenções devidas aos partidos políticos nelas representados e adequadas às respetivas necessidades de organização e de funcionamento decorrente, segundo a interpretação defendida pela ALRAM, do artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação dada pela Lei n.º 4/2017, em conjugação com o artigo 5.º desta última, relativamente a todo o período anterior ao exercício económico de 2014 em que o citado artigo 8.º, n.º 3, projeta os seus efeitos. Consequentemente, e nessa mesma medida, tal preceito continuaria a ser inconstitucional, mesmo que o argumento da ALRAM fosse procedente.

15 - Em segundo lugar, há que aprofundar o argumento deduzido pela ALRAM a partir da sua base hermenêutica.

A Lei Orgânica n.º 5/2015 surge na sequência da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, pelo Acórdão n.º 801/2014, das alterações introduzidas à Lei n.º 19/2003 pela Lei n.º 55/2010, quanto à competência do Tribunal Constitucional para fiscalizar a matéria das subvenções à atividade parlamentar auferidas por grupos parlamentares ou deputados, tanto na Assembleia da República, como nas Assembleias Legislativas das regiões autónomas, alterações essas que a mesma Lei n.º 55/2010 considerou revestirem natureza interpretativa (cf. o respetivo artigo 3.º, n.º 4, na redação dada pela Lei n.º 1/2013, de 3 de janeiro, igualmente declarado inconstitucional pelo mesmo aresto). Deste modo, quando o legislador de 2015 recuperou o essencial da solução de 2010 quanto à competência para a fiscalização das subvenções atribuídas à atividade parlamentar, agora por via de lei orgânica, colocava-se a questão de saber a partir de que exercício económico é que a mesma seria aplicável. E, em vez de se limitar a atribuir caráter interpretativo, como fizera em 2010, optou por fixar um exercício económico determinado, a partir do qual a entrega das contas no Tribunal Constitucional, para que este as fiscalize, passa a dever incluir as contas dos grupos parlamentares e deputados: o exercício económico de 2014.

Portanto, o sentido e alcance do artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015 reporta-se exclusivamente à determinação do momento a partir do qual o Tribunal Constitucional é competente para a fiscalização das contas dos partidos políticos - "matéria adjetiva de atribuição de competência", na perspetiva do Acórdão n.º 711/2013 -, nelas incluindo as dos grupos parlamentares ou deputados da Assembleia da República ou das Assembleias Legislativas das regiões autónomas. O regime substantivo das subvenções parlamentares em causa ou não foi afetado de todo em todo - é o que se passa relativamente às Assembleias Legislativas das regiões autónomas, em que tal matéria permaneceu regulada no âmbito dos respetivos regimes orgânicos -; ou sem modificações essenciais - como sucedeu no caso da Assembleia da República, por via da nova redação dada ao n.º 4 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, sedes materiae na sequência da transposição sistemática operada pela Lei n.º 55/2010, a partir do artigo 47.º da LOFAR (cf. supra o n.º 9.2.1).

Segundo o entendimento preconizado pela ALRAM, a referência contida no artigo 5.º da Lei n.º 4/2017 ao artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015 corresponde a uma remissão: vale para a previsão da norma do citado artigo 5.º a estatuição da norma deste artigo 3.º, de tal modo que também a Lei n.º 4/2017 projeta os seus efeitos para o exercício económico de 2014.

No que ora interessa, tudo se passaria, assim, como se o legislador de 2017 tivesse adotado uma técnica legislativa similar à por si utilizada em 2010 e em 2015, mas, agora, em relação à competência para a própria atribuição de subvenções aos partidos pelos órgãos das regiões autónomas, nomeadamente no que se refere à fixação da quantia em dinheiro a atribuir pelo Presidente da Assembleia Legislativa, na sequência de requerimento de cada partido representado nessa Assembleia Legislativa. Recorde-se que, de acordo com a jurisprudência deste Tribunal, tal matéria integra a reserva de lei estadual (cf. supra o n.º 9.1). Nesta perspetiva, a nova redação dada ao artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, pelo artigo 2.º da Lei n.º 4/2017 - substituindo a redação anterior dada pela Lei Orgânica n.º 5/2015, que se limitava a acolher no âmbito da Lei n.º 19/2003 a (nova) competência do Tribunal Constitucional em matéria de fiscalização de contas dos grupos parlamentares e deputados, atribuída pelo artigo 1.º da mesma Lei Orgânica, por via da modificação do artigo 9.º, alínea e), da Lei do Tribunal Constitucional -, visaria, justamente - e exclusivamente - habilitar as Assembleias Legislativas das regiões autónomas a fixarem o valor pecuniário das subvenções a atribuir.

É a essa luz que se pode compreender a remissão do artigo 5.º da Lei n.º 4/2017 para o artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015: a nova competência atribuída pela Lei n.º 4/2017 - a de as Assembleias Legislativas das regiões autónomas fixarem nos respetivos regimes orgânicos a quantia em dinheiro adequada às necessidades de organização e de funcionamento dos partidos nelas representados e destinada a ser-lhes atribuída a título de financiamento público dos partidos políticos -, à semelhança do que sucedeu com a nova competência de fiscalização em matéria de contas de partidos políticos atribuída em 2010 e 2015 ao Tribunal Constitucional, nomeadamente a fiscalização das contas dos grupos parlamentares e deputados, seria aplicável - no sentido de valer para todos os efeitos - «ao exercício económico de 2014 e seguintes».

16 - Sem prejuízo da admissibilidade de outras interpretações do citado artigo 5.º da Lei n.º 4/2017 e, bem assim, da sua articulação com o artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015, a verdade é que a interpretação defendida pela ALRAM não é implausível. Com efeito, a mesma encontra sustentação nos planos teleológico e sistemático e tem na letra da lei «um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso» (artigo 9.º, n.º 2, do Código Civil), exigível para que deva ser considerada. Acresce que os trabalhos preparatórios da mesma Lei - acessíveis a partir de https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=40679 - são consistentes com a interpretação que a ALRAM faz dos preceitos em questão.

A Lei n.º 4/2017 contém três artigos com disposições substantivas e inovatórias: a redução das subvenções públicas e dos limites máximos dos gastos nas campanhas eleitorais (artigo 1.º), alterações aos artigos 5.º, n.º 8, e 12, n.º 9, da Lei n.º 19/2003 (artigo 2.º) e um "travão" quanto aos encargos adicionais, por referência ao montante total anual de 2015, dos apoios pecuniários para a atividade política, parlamentar e partidária, atribuídos por cada uma das Assembleias Legislativas das regiões autónomas (artigo 3.º).

As reduções definitivas de subvenções públicas e dos limites máximos dos gastos nas campanhas eleitorais a que se refere o artigo 1.º da mesma Lei substituem as reduções temporárias previstas nos n.os 1, 2 e 3 do artigo 3.º da Lei n.º 55/2010, na redação dada pela Lei n.º 1/2013, de 3 de janeiro, sendo por isso estas últimas revogadas pelo artigo 4.º, n.º 1, da Lei n.º 4/2017 (o n.º 2 desse preceito revoga igualmente a Lei n.º 62/2014, de 26 de agosto, que veio interpretar autenticamente o n.º 2 do artigo 3.º da Lei n.º 55/2010). Daí que, no quadro da interpretação que a ALRAM faz do artigo 5.º da Lei n.º 4/2017, em relação a tais reduções a norma do mesmo artigo 5.º não tenha qualquer sentido útil: as reduções temporárias estabelecidas em 2010, deviam, de acordo com a redação originária do artigo 3.º da Lei n.º 55/2010, vigorar até 31 de dezembro de 2013; e este termo final foi adiado, pelas Leis n.os 1/2013 e 62/2014, até 31 de dezembro de 2016.

Existiriam, assim, dois blocos normativos na Lei n.º 4/2017: por um lado, a redução definitiva de subvenções e de limites máximos de despesas em campanhas eleitorais, a que correspondem os artigos 1.º e 4.º; por outro lado, a atribuição de competência às Assembleias Legislativas das regiões autónomas para fixarem o valor pecuniário de subvenções a atribuir aos partidos políticos nelas representados, a que correspondem os artigos 2.º, 3.º e 5.º

Este último artigo - o 5.º - seria, segundo a perspetiva subjacente à argumentação da ALRAM, inspirado em soluções passadas para o mesmo tipo de problema: a relevância da competência atribuída ex novo a um dado órgão em momento anterior ao fixado para o início de vigência da lei que atribui tal competência. E a retroatividade de efeitos jurídicos nele preconizada só teria sentido relativamente à aludida competência conferida ex novo às Assembleias Legislativas das regiões autónomas. Por outro lado, a mesma competência conexionar-se-ia igualmente com o aludido "travão" ou limite ao aumento de encargos em consequência dos apoios pecuniários atribuídos por aquelas Assembleias.

No que se refere aos trabalhos preparatórios, certo é que os projetos de lei cuja apresentação determinou o início do procedimento legislativo que culminou na aprovação da Lei n.º 4/2017 respeitavam apenas à matéria que veio a ser objeto dos seus artigos 1.º, 4.º e 6.º (entrada em vigor). Consequentemente, a discussão conjunta desses projetos, na generalidade, apenas incidiu sobre tais matérias (cf. o Diário da Assembleia da República, 1.ª série, de 28 de outubro de 2016, pp. 4 a 14). Aprovados os projetos, os mesmos baixaram à comissão de especialidade (1.ª Comissão, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos Liberdades e Garantias). Aí, em 14 de dezembro de 2016, os Grupos Parlamentares do PSD, CDS/PP e PS apresentaram propostas de alteração ao Projeto de Lei n.º 315/XIII (PSD), traduzidas no aditamento dos artigos 1.º-A, 1.º-B e 2.º-A, os quais no diploma final - a Lei n.º 4/2017 - correspondem, respetivamente, aos artigos 2.º, 3.º e 5.º O quadro comparativo dos projetos, incluindo as aludidas propostas de alteração ao Projeto de Lei n.º 315/XIII, elaborado para efeito de discussão na especialidade, não deixa margem para qualquer dúvida a tal propósito. Todos os artigos do Projeto de Lei n.º 315/XIII, incluindo os artigos aditados foram aprovados por unanimidade na Comissão (cf. a ata da reunião de 16 de dezembro de 2016). Submetido o texto final preparado pela Comissão à votação em reunião plenária - que se realizou no dia 16 de dezembro de 2016 -, foi o mesmo aprovado sem votos contra e com a abstenção do PAN (cf. o Diário da Assembleia da República, 1.ª série, de 17 de dezembro de 2016, pp. 37 e 38).

17 - Deste modo, e de acordo com a perspetiva assumida pelo órgão autor da norma, a legitimidade constitucional do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto fundar-se-ia na competência da ALRAM, atribuída pelo artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação dada pela Lei n.º 4/2017, em conjugação com o artigo 5.º da mesma Lei, para fixar a quantia em dinheiro a atribuir aos partidos nela representados, a título de financiamento público aos partidos políticos, pelo menos desde o exercício económico de 2014.

Contudo, ainda que se pudesse aceitar como correta a interpretação defendida pela ALRAM quanto à conjugação do artigo 5.º da Lei n.º 4/2017 com o artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015, a verdade é que nem assim a inconstitucionalidade do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto seria afastada, porquanto a atribuição à mesma Assembleia Legislativa de uma tal competência com base no artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação dada pela Lei n.º 4/2017, coloca diversos problemas de constitucionalidade, que são prévios e põem em causa a aplicabilidade do mesmo por este Tribunal.

Na verdade, a defesa da não inconstitucionalidade do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto por parte da ALRAM pressupõe a aplicabilidade de uma lei estadual - a Lei n.º 4/2017 - que lhe confere, enquanto Assembleia Legislativa de região autónoma, competência para fixar a quantia em dinheiro a atribuir aos partidos nela representados. Deste modo, ficaria afastada a objeção que esteve na base do juízo positivo de inconstitucionalidade do Acórdão n.º 26/2009. Todavia, e porque iura novit curia, existindo problemas de constitucionalidade com o pressuposto normativo da validade constitucional daquela norma do Decreto, não pode este Tribunal deixar de os apreciar, em ordem a determinar se, afinal, o artigo 8.º, n.º 3, do Decreto satisfaz todas as exigências constitucionais. Ponto é que o possa fazer.

18 - Prima facie, a circunstância de se tratar de uma questão de direito colocada num feito submetido ao julgamento do Tribunal aponta no sentido da admissibilidade desse conhecimento incidental, desconsiderando a norma em causa, com base diretamente no artigo 204.º da Constituição ou em razões análogas às que justificam tal preceito. Mas, em sentido inverso, poderá objetar-se com a diferença do tipo de fiscalização em causa - aqui, fiscalização abstrata; no artigo 204.º, fiscalização concreta - e, bem assim, com o princípio do pedido, tal como consagrado no artigo 51.º, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional.

Em primeiro lugar, cumpre ter presente que o artigo 204.º da Constituição, apesar de se encontrar na base do sistema de fiscalização concreta da constitucionalidade, não preclude o genérico poder dos tribunais de interpretarem e aplicarem a lei em vista da específica missão que constitucionalmente lhes compete: «administrar a justiça em nome do povo» (artigo 202.º da Constituição). Para o fazerem, e uma vez que os tribunais «apenas estão sujeitos à lei» (artigo 203.º da Constituição), não podem deixar de resolver todas as questões jurídicas quanto à determinação do direito a aplicar nas suas decisões (iura novit curia). Assim, atenta a unidade de uma ordem jurídica que tem o seu fundamento último na Constituição (artigo 3.º, n.º 3), devem os tribunais observar sempre a "legalidade" - ou porventura mais exatamente, a cadeia de legitimidade - do direito, desaplicando as normas que reputem ilegais. É o que sucede com a desaplicação de regulamentos ou leis ilegais. Nesse sentido, pode entender-se com Gomes Canotilho e Vital Moreira:

«IV. Os tribunais apenas estão sujeitos à lei. A "lei" designa aqui obviamente não apenas as leis em si mesmas (art. 112.º-1) mas também todas as demais normas que constituem a ordem jurídica, a começar, naturalmente, pela Constituição que é a lei fundamental da República.

Quando exista discrepância entre normas de hierarquia diferente ou quando exista qualquer relação de precedência ou preferência normativa decorrente da Constituição ou (se for caso disso) da lei, então os tribunais devem desaplicar a norma subordinada (norma inconstitucional, norma regulamentar ilegal, etc.), Tal como o tribunal deve em cada caso aferir da conformidade constitucional das normas aplicáveis (art. 204.º), deve igualmente verificar a sua conformidade com todas as normas a que elas devem sujeitar-se (normas internacionais, europeias, legais, etc.).

É óbvio que sendo o Estado constitucional informado pelo princípio do Estado de direito, a subordinação à lei significa subordinação a normas legítimas, isto é, normas materialmente válidas: jurisdição significa "dizer o direito", não o "não direito". Por outro lado, o princípio do Estado de direito implica a sujeição aos princípios jurídico-materiais inerentes ao estado democrático-constitucional.

[...]

IX. A recusa de aplicação judicial de normas inconstitucionais não é mais do que a concretização do princípio geral de que os tribunais não devem aplicar normas inválidas por motivo de desconformidade com normas de grau superior ou perante as quais devam ceder. Na mesma ordem de ideias, os tribunais não devem aplicar normas que infrinjam as normas de direito internacional ou normas da União Europeia que devam respeitar, normas que sejam desconformes com as leis de valor reforçado, normas infralegislativas que desrespeitem qualquer norma legal, normas regulamentares que infrinjam outros regulamentos de grau superior, etc. A diferença está em que das respetivas decisões não cabe recurso para o TC, salvo nos casos de desconformidade equiparados à inconstitucionalidade, nos termos dos arts. 280.º e 281.º da CRP.

Trata-se de um princípio geral que decorre da própria subordinação dos tribunais à lei (em sentido amplo) expressa no art. 203.º [...], e que a Constituição não cuidou de explicitar, salvo quanto à desconformidade constitucional, justamente porque essa faculdade judicial continua a não ser universal, sendo recusada nos sistemas de fiscalização da constitucionalidade de tipo concentrado (ou "austríaco"), em que os tribunais comuns não podem recusar a aplicação de normas por inconstitucionalidade (pelo menos as normas de natureza legislativa), tendo de deferir as decisões de inconstitucionalidade para o Tribunal Constitucional» (v. Autores cits., Constituição...cit., vol. II, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, respetivamente, anot. IV ao art. 203.º, p. 514, e anot. IX ao art. 204.º, pp. 521-522)

Ora, neste particular, e relativamente ao dever de respeitar a "legalidade" do direito, o Tribunal Constitucional, enquanto «tribunal ao qual compete especificamente administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional» (artigo 221.º da Constituição), não se encontra numa posição diferente da dos demais tribunais, pelo que também ele não pode aplicar normas ilegais lato sensu.

Em segundo lugar, quando aprecia a inconstitucionalidade de normas em processos de fiscalização abstrata, o Tribunal Constitucional está a decidir, não um qualquer «feito submetido a julgamento», mas a apreciar a validade de atos normativos, tendo em vista a declaração da sua invalidade causada por um qualquer vício com relevância invalidante. Na fiscalização preventiva, a diferença reside essencialmente em o objeto de apreciação ser um ato aprovado pelo órgão competente com vista à sua futura eventual promulgação ou assinatura como ato jurídico-público de natureza normativa sob uma das formas constitucionalmente previstas. Ora, tanto na fiscalização sucessiva, como na fiscalização preventiva, não pode o Tribunal, para cumprir a missão que constitucionalmente lhe compete, deixar de apreciar os requisitos normativos de validade desse ato, designadamente quanto ao procedimento, forma, conteúdo ou, mesmo, quanto aos pressupostos de que o Tribunal possa conhecer, atentos os limites postos pelo princípio do pedido. Tal é, manifestamente, o caso dos pressupostos normativos vinculados, já que o Tribunal não pode ignorar o direito que vigora (iura novit curia), tendo o poder-dever de o aplicar da forma mais correta possível.

Assim sendo, e relativamente ao princípio do pedido, cumpre esclarecer, a propósito da resolução de questões prévias de legalidade, que não está em causa alargar o objeto da decisão do Tribunal a preceitos cuja apreciação não foi pedida pelo requerente: não é um problema de determinação ou delimitação do objeto do pedido - o qual é apurado em face dos termos do requerimento inicial. Diferentemente, a questão coloca-se a partir da verificação de uma relação de conexão normativa entre o objeto do pedido e outras normas que detenham um caráter paramétrico relativamente àquelas.

Problemas desta índole podem surgir nos casos de parametricidade de normas interpostas entre a Constituição e outras normas de direito ordinário. São paradigmáticos, mas não únicos, os casos de lei de autorização legislativa ou de lei de bases, relativamente aos correspondentes decretos-leis ou decretos legislativos regionais autorizados ou decretos-leis ou decretos legislativos regionais de desenvolvimento: estando em causa a fiscalização abstrata da constitucionalidade dos segundos, pode o Tribunal, no quadro da sua apreciação, ver-se confrontado com uma questão de inconstitucionalidade referente aos primeiros diplomas, que, correspondendo a pressupostos da validade dos segundos, não podem deixar de relevar como questão prévia. Tal questão consiste em esclarecer se, as normas paramétricas interpostas, existem e estão aptas a desempenhar essa função paramétrica, e sobre a mesma não pode o Tribunal Constitucional deixar de se debruçar, sob pena de ver os seus poderes de garantia da Constituição coartados.

Deste modo, sendo a aplicabilidade da Lei n.º 4/2017 invocada pelo órgão autor da norma como pressuposto de validade das normas objeto do presente processo, a validade constitucional de tal Lei, na parte em que respeita às normas objeto do processo - in casu ao artigo 8.º, n.º 3, do Decreto - constitui igualmente um pressuposto de validade do ato normativo em que se integram essas normas e, portanto, uma questão prévia a resolver pelo Tribunal no quadro da sua apreciação.

Sobre este aspeto pronuncia-se expressamente Jorge Miranda, salientando os poderes de cognição do Tribunal Constitucional em situações deste tipo:

«Requerida a apreciação da constitucionalidade ou da legalidade de uma norma, nada impede que o Tribunal Constitucional aprecie também a de outra, nela implícita ou contida.

Na fiscalização sucessiva, o Tribunal deve conhecer das inconstitucionalidades consequentes, quando a sua enunciação, embora não explicitada, resulte de todo indissociável de uma apreciação global do pedido. O artigo 51.º, n.º 5, da Lei n.º 28/82, sistematicamente entendido, permite tal conhecimento.

Tal como parece poder responder-se positivamente ao problema simétrico: chamado a apreciar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de uma norma que se funda noutra norma legal (por exemplo, a norma de um decreto-lei autorizado, o qual pressupõe lei de autorização), ele pode também apreciar esta segunda norma, desde que haja uma relação necessária entre uma e outra.» (v. Autor cit., Manual de Direito Constitucional, tomo VI, 4.ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2013, pp. 301-302).

O próprio Tribunal, no seu Acórdão n.º 624/97, também admitiu expressamente essa possibilidade (ainda que, no caso, estivesse em causa um processo de fiscalização da legalidade, e não de constitucionalidade):

«[T]endo o Tribunal Constitucional [...] o poder-dever de não considerar, nos processos de fiscalização abstrata de legalidade de normas, previstos nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição, como parâmetros de aferição dessa mesma legalidade, leis com valor reforçado, leis gerais da República ou disposições dos estatutos das regiões autónomas que colidam com a Constituição, deve o Tribunal Constitucional, no âmbito dos referidos processos, recusar, como questão prejudicial, a essas mesmas normas o valor de padrão ou de parâmetro aferidor do juízo de legalidade, sempre que elas sejam inconstitucionais [...].»

Por força do disposto no artigo 51.º, n.º 5, da LTC, tem, portanto, o Tribunal Constitucional competência para conhecer da questão prévia sub iuditio atinente à disciplina introduzida pela Lei n.º 4/2017. Saliente-se, ainda, que a validade da mesma não só é assumida pelo requerente como, mesmo que tal não sucedesse, este não teria competência para suscitar a fiscalização sucessiva da respetiva constitucionalidade, atenta a legitimidade que decorre do disposto no artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição; tal como não teve legitimidade para desencadear um processo de fiscalização preventiva em relação ao decreto - o Decreto n.º 55/XIII - que antecedeu a Lei n.º 4/2017, atento o disposto no artigo 278.º, n.º 2, da Constituição.

Assim, e atendendo à cadeia normativa que se apresenta nos autos de acordo com a perspetiva assumida pelo órgão autor da norma - em que a validade das normas do artigo 8.º, n.º 3, é necessariamente condicionada pela existência e validade das normas do artigo 2.º da Lei n.º 4/2017, na parte em que altera o artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, e do artigo 5.º do mesmo diploma, que confere eficácia retroativa à referida alteração - o não conhecimento de tal questão prévia implicaria, além de uma omissão de pronúncia, não só a mencionada diminuição dos poderes do Tribunal Constitucional em sede de garantia da Constituição, como uma restrição da própria legitimidade do requerente, no que se refere à fiscalização preventiva de normas constantes de decretos legislativos regionais que lhe tenham sido enviados para assinatura.

19 - Os problemas de constitucionalidade mais evidentes colocados pela atribuição às Assembleias Legislativas das regiões autónomas da competência para fixar a quantia em dinheiro a atribuir aos partidos nelas representados, a título de financiamento público aos partidos políticos, nos termos do artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação dada pela Lei n.º 4/2017, resultam da essencialidade de tal competência para a definição da subvenção em causa.

Note-se que, comparando com a subvenção paralela prevista para os partidos representados na Assembleia da República, todos os pressupostos desta última fixados nos n.os 1, 2, 3 e 6 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, estão igualmente fixados no n.º 8 do mesmo artigo em relação à subvenção regional, com exceção do quantum - aquilo que expressivamente o legislador diz ser a "consistência" da subvenção em causa (cf. o n.º 2 do citado artigo 5.º). Portanto, a aludida competência regional não respeita a um aspeto marginal, acessório, secundário ou adjetivo: a fixação pelas Assembleias Legislativas das regiões autónomas da quantia em dinheiro a atribuir a título de subvenção aos partidos nelas representados corresponde a um elemento essencial da subvenção em causa.

Por outras palavras, no respeitante à determinação da quantia a atribuir - isto é, à definição dos critérios de quantificação da subvenção a pagar - aos partidos políticos representados nas Assembleias Legislativas das regiões autónomas adequada às suas necessidades de organização e de funcionamento, é a própria Assembleia da República que, por via da Lei n.º 4/2017, comete essa competência àquelas Assembleias Legislativas, determinando ainda que tal competência seja concretizada no «diploma que estabelece a orgânica dos serviços da respetiva Assembleia Legislativa», ou seja, num dado decreto legislativo regional.

Ora, esta atribuição legal de competência às Assembleias Legislativas regionais contraria, desde logo, a proibição constitucional de delegação de poderes não constitucionalmente prevista decorrente dos princípios da fixação constitucional da competência dos órgãos de soberania e da indisponibilidade de competências (v., respetivamente, os artigos 110.º, n.º 2, e 111.º, n.º 2, ambos da Constituição).

19.1 - Tal conclusão afigura-se óbvia no quadro de uma reserva de lei estadual constitucionalmente fundada em matéria de financiamento público de partidos políticos - nos termos sufragados pela jurisprudência constitucional (cf. supra o n.º 9.1, em especial com referência aos Acórdãos n.os 376/2005 e 26/2009): se a competência para atribuir subvenções aos partidos é constitucionalmente cometida aos órgãos de soberania, estes, sem permissão constitucional expressa, não podem delegá-la ou transferi-la para as regiões autónomas.

Nesse sentido, afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira, a propósito do princípio da indisponibilidade de competências:

«Ele significa que nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou do poder local pode "transferir" para outros órgãos "poderes" que só a eles foram constitucionalmente atribuídos. Este princípio é um corolário lógico do princípio do Estado de direito democrático: se as competências constituem a medida de poder correspondente a cada órgão, impõe-se não deixar subverter a ordenação de competências através de "delegações" ou "transferências" de poderes. [...] As consequências práticas mais relevantes, sob o ponto de vista constitucional, do princípio da indisponibilidade de competências são: [...] (c) a proibição de renúncia a competência, sendo nulos os atos dos órgãos de soberania cujo objeto seja a renúncia à titularidade ou ao exercício da competência.

VII. A Constituição admite algumas exceções ao princípio da indisponibilidade de competências, mas a possibilidade de delegação de poderes tem de ter fundamento normativo expresso, constitucional ou legal. Exige-se determinação normativo-constitucional, relativamente aos poderes (dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local) individualizados e definidos pela Constituição [...]; exige-se reserva de lei autorizativa de delegação, relativamente aos poderes dos mesmos órgãos, cuja definição se encontra na lei, mediante expressa autorização constitucional [...].

VIII. A última parte do n.º 2 [do artigo 111.º] - delegação de poderes expressamente prevista "na lei" - pode dar origem a interpretações incorretas. Pelo menos em relação aos órgãos de soberania, cuja competência é, nos termos do art. 110.º-2, a definida na Constituição, não se vê como possa haver delegação de poderes que não esteja prevista na Constituição. A lei ordinária é incompetente para autorizar qualquer outra delegação de poderes. O mesmo raciocínio deverá fazer-se em relação a toda a competência constitucionalmente definida para qualquer outro órgão, desde logo os órgãos das regiões autónomas e do poder local. A possibilidade de a lei autorizar a delegação de poderes deve, pois, circunscrever-se aos poderes atribuídos por lei, excluindo os poderes constitucionalmente atribuídos (sem prejuízo, quanto a estes, dos casos em que a própria Constituição o autoriza). De outro modo, a lei poderia subverter, não só o princípio da separação dos órgãos de soberania (n.º 1 [do artigo 111.º]; mas, também, o princípio da fixação constitucional da sua competência (art. 110.º-2)» (v. Autores cits., Constituição... cit., vol. II, cit. anots. VI-VIII ao art. 111.º, pp. 47-48; no mesmo sentido, v. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo II, Coimbra, Coimbra Editora, 2006, anots. IV e V ao art. 111.º, p. 254; e Jorge Miranda, Manual..., cit., tomo V, 4.ª ed., 2010, p. 218 e ss.)

19.2 - À mesma conclusão chegará igualmente quem acompanhe o entendimento expresso na declaração de voto do Conselheiro Pamplona de Oliveira, junta ao Acórdão n.º 26/2009: discordando da existência da aludida reserva de lei estadual após a revisão constitucional aprovada pela Lei n.º 1/2004, de 24 de julho, aquele Conselheiro equacionou o problema no quadro da competência legislativa regional prevista no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, em conjugação com o artigo 46.º da citada Lei Constitucional, o qual, no caso da Região Autónoma da Madeira, remete para o artigo 40.º do respetivo Estatuto Político-Administrativo a definição do âmbito material da competência dessa Região Autónoma. Verificando que este preceito não contempla a matéria do financiamento dos partidos políticos, haverá que, segundo tal entendimento, retirar a consequência de que o princípio da indisponibilidade de competências, nos termos anteriormente referidos, não permite que, sem prévia modificação do EPARAM - modificação essa, cuja iniciativa, nos termos do artigo 226.º, n.os 1 e 4, da Constituição, não depende da Assembleia da República - seja conferida às Assembleias Legislativas das regiões autónomas - ou para elas transferida - uma competência que constitucionalmente não lhes cabe imediatamente. Com efeito, e continuando a seguir o citado entendimento, enquanto a matéria correspondente à competência em apreço não constar do EPARAM, a mesma competência pertence aos órgãos de soberania, não podendo por eles ser transferida para as regiões autónomas.

20 - Deste modo, no que se refere ao argumento invocado pela ALRAM - que pressupõe a aplicação retroativa da nova redação dada ao n.º 8 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003 pelo artigo 2.º da Lei n.º 4/2017 (cf. supra o n.º 13) -, quer se conclua pela sua improcedência, em virtude de o mesmo assentar numa interpretação errónea do artigo 5.º da Lei n.º 4/2017, já que este preceito não visaria atribuir efeitos retroativos ao n.º 8 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, com a nova redação; quer tal improcedência resulte da necessária desconsideração com fundamento em inconstitucionalidade dos efeitos retroativos daquela nova redação reportados aos exercícios económicos de 2014, 2015 e 2016, certo é que o direito a uma subvenção anual conferido no artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a redação que lhe é dada pelo Decreto, aos partidos que hajam concorrido a eleição para a Assembleia Legislativa da Madeira e que nela obtenham representação destinada a satisfazer as suas necessidades de organização e funcionamento corresponde a uma modalidade de financiamento de partidos políticos, não prevista na versão do regime orgânico da ALRAM vigente à data da aprovação do Decreto, e para cuja definição, por via de decreto legislativo regional, esta não é constitucionalmente competente. Por isso, a interpretação autêntica daquele preceito feita no artigo 8.º, n.º 3, do Decreto, em vista da sua projeção para os exercícios económicos anteriores a 2017 - é esse, e só esse, o âmbito de aplicação temporal do preceito em causa -, é organicamente inconstitucional, por violação do artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição.

Acresce que, para decidir a questão de constitucionalidade colocada pelo requerente, não tem o Tribunal de indagar a razão de ser última de tal inconstitucionalidade orgânica, já que, por qualquer uma das vias equacionadas - a da reserva de lei estadual, seja ela delimitada nos termos em que o fez o Acórdão n.º 376/2005 ou nos termos do Acórdão n.º 26/2009, ou a da falta de enunciação da matéria no estatuto político-administrativo -, o juízo positivo de inconstitucionalidade é certo e fundado no mesmo parâmetro.

C) A inconstitucionalidade material do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto

21 - O vício orgânico do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto, em virtude da incompetência da ALRAM para proceder à interpretação autêntica do artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a redação que lhe é dada pelo mesmo Decreto, embora constitua condição suficiente para impedir a assinatura desse diploma sem que aquele preceito seja modificado, suprimindo-se a referência ao artigo 47.º, n.º 1, não exclui que a alteração se limite à eliminação do referido vício, deixando incólume a referência do mesmo artigo ao artigo 46.º, n.º 1, do mencionado Decreto Legislativo Regional. Ou seja, aquele vício, só por si, é insuficiente para impedir que, com uma formulação que atribua caráter interpretativo apenas ao artigo 46.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, o artigo 8.º, n.º 3, do Decreto volte a ser enviado ao requerente para assinatura. Aliás, e como resulta da precedente análise, o artigo 8.º, n.º 3, contém duas normas interpretativas distintas - uma referida à nova redação dada ao artigo 46.º, n.º 1, e outra referida à nova redação dada ao artigo 47.º, n.º 1, ambos do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M -, e não apenas uma.

Impõe-se, por isso, apreciar igualmente a inconstitucionalidade material do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto invocada pelo requerente.

22 - A inconstitucionalidade em causa baseia-se numa alegada violação do princípio da legalidade, na sua dimensão de precisão ou determinabilidade das leis, ancorado no artigo 2.º da Constituição, em virtude de o citado artigo 8.º, n.º 3, estatuir a sua aplicação «aos exercícios económicos anteriores», sem que se precise quais os exercícios concretamente em causa.

Em primeiro lugar, cumpre ter presente que o conceito de "exercício económico" é corrente e perfeitamente determinado no âmbito da prestação de contas dos partidos políticos, correspondendo ao ano civil, de 1 de janeiro a 31 de dezembro (cf. o artigo 14.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho).

Depois, cabe recordar o sentido normativo da interpretação autêntica operada por esse artigo 8.º, n.º 3: conforme referido supra no n.º 6, o seu alcance é apenas o de remover eventuais dúvidas quanto à legitimidade de subvenções já atribuídas (e, com toda a probabilidade, já despendidas) na vigência do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M até 31 de dezembro de 2016 - último dia do último exercício económico anterior àquele que já se localiza no âmbito de aplicação temporal dos artigos 46.º e 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a nova redação dada pelo Decreto -, a título de apoio à atividade parlamentar dos grupos parlamentares e dos deputados (artigo 46.º, n.º 1, com a redação dada pelo Decreto) ou a título de apoio aos próprios partidos e, portanto, destinadas à atividade partidária fora do quadro da sua representação parlamentar (artigo 47.º, n.º 1, com a redação dada pelo Decreto).

Inexiste, portanto, qualquer indeterminabilidade.

No que se refere aos «exercícios económicos anteriores» a ter em conta, e mesmo sem considerar os efeitos retroativos da Lei n.º 4/2017 invocados pela ALRAM na sua pronúncia (v. o respetivo n.º 19), estão em causa todos aqueles a que se aplicaram as normas dos artigos 46.º e 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a redação anterior à que lhes foi dada pelo Decreto, ou seja, até ao ano de 2016, inclusive.

Quanto aos efeitos visados, está em causa clarificar a legitimidade de subvenções atribuídas aos grupos parlamentares e deputados e aos partidos políticos, desde que as mesmas se reconduzam aos tipos previstos no n.º 1 dos artigos 46.º e 47.º daquele Decreto Legislativo Regional, com a nova redação, e tenham considerado as finalidades referidas nesses preceitos.

Pelo exposto, o artigo 8.º, n.º 3, do Decreto, não viola o princípio da precisão ou determinabilidade das leis, ancorado no artigo 2.º da Constituição. Não sendo evidente nenhuma outra inconstitucionalidade material de que o Tribunal possa conhecer, nos termos do artigo 51.º, n.º 5, da Lei do Tribunal Constitucional, conclui-se não dever o Tribunal pronunciar-se pela inconstitucionalidade material do preceito em causa.

D) A inconstitucionalidade orgânica do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto

23 - O artigo 2.º do Decreto pretende aditar um novo artigo 48.º-A ao Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, definindo o que pode compreender-se como um estatuto próprio dos antigos deputados à ALRAM: nos termos do n.º 1 do citado artigo 48.º-A, são "antigos deputados" aqueles que tiverem exercido o mandato de deputados na ALRAM durante pelo menos quatro anos, cabendo-lhes, nessa qualidade, um conjunto de posições jurídicas subjetivas. Como o próprio requerente reconhece, trata-se de situação paralela à que consta do artigo 28.º do Estatuto dos Deputados à Assembleia da República ("EDepAR").

O requerente sustenta, ainda, que o legislador regional não tem competência para disciplinar tal matéria, uma vez que a mesma integra a reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (cf. os artigos 164.º, alínea m) - com referência à aprovação do estatuto dos titulares de órgãos constitucionais ou eleitos por sufrágio direto e universal - e 161.º, alínea b) - com referência à aprovação dos estatutos político-administrativos das regiões autónomas -, ambos da Constituição). Consequentemente, o referido artigo 2.º seria, nessa parte, inconstitucional por violar o disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição.

Já o órgão autor da norma, reconhecendo embora alguma proximidade entre as duas citadas disposições - o artigo 48.º-A pode ter colhido inspiração no artigo 28.º, mas o seu alcance é muito mais modesto -, começa por discordar que o preceito aditado pelo Decreto ao regime orgânico da ALRAM se reconduza a um status em sentido próprio: trata-se «de uma norma que, em concreto, confere a quem tenha exercido pelo período mínimo de quatro anos o mandato de deputado na [ALRAM], os seguintes direitos, (i) cartão de identificação próprio, previsto no n.º 1, bem como (ii) e (iii) livre trânsito e assistência às reuniões plenárias, ambos nas condições especificadas no n.º 2» (n.º 27 da pronúncia). Ou seja, «[e]mbora imbuído de um assumido reconhecimento público pelo pretérito exercício do cargo político, o legislador mais não fez do que agraciar os antigos titulares do cargo de deputado com a distinção dum acolhimento privilegiado em relação ao visitante comum, mas desacompanhado de quaisquer benefícios tangíveis suplementares» (n.º 31 da pronúncia).

E, em qualquer caso, para a ALRAM, os direitos que a Constituição tem em vista relativamente ao «estatuto dos titulares de cargos políticos» (artigo 117.º) são os direitos relacionados com a qualidade de órgãos e titulares de órgão político, sendo que os direitos e regalias referidos a tal propósito se encontram ligados ao exercício do cargo (cf. o n.º 34 da pronúncia). Ora, «não sendo os antigos deputados titulares dos deveres, responsabilidades, incompatibilidades e imunidades a que alude o artigo [117.º], n.º 2 da CRP e sendo os direitos e regalias ali referidos inerentes ao exercício do cargo, naturalmente que toda e qualquer regalia ou benefício atribuído a quem já não o exerce nem é seu titular, não se encontram circunscritos ao "núcleo essencial" da credencial estatutária» (n.º 35 da pronúncia).

O requerente e o órgão autor da norma colocam duas questões referentes ao estatuto dos titulares de cargos políticos, que, sendo relacionadas, têm autonomia: a questão da relevância estatutária da matéria, isto é, do conjunto das posições jurídicas subjetivas a considerar, e a questão da competência para disciplinar matéria com relevância estatutária.

Cumpre apreciá-las.

24 - No que se refere à primeira questão, verifica-se, desde logo, que a disciplina contida nos n.os 1 a 4 do artigo 48.º-A do regime orgânico da ALRAM, segundo as alterações introduzidas pelo Decreto, é claramente inspirada no artigo 28.º do EDepAR. Aliás, como o requerente sublinha, existe uma «considerável similitude entre o estatuto do "antigo deputado" e suas associações constante do Estatuto dos Deputados [...], e as soluções normativas que, correspondentemente, o legislador regional agora pretende para o "antigo deputado regional"» (n.º 34). A mesma é mais rica do que a ALRAM pretende fazer crer e, sobretudo, não pode ser reduzida a um mero, ainda que «assumido reconhecimento público pelo pretérito exercício do cargo político». Assim, confrontando os dois preceitos, observa-se que:

Em ambos os casos, o estatuto de "antigo deputado" é conferido a quem exerceu o mandato durante pelo menos quatro anos;

Em ambos os casos se prevê que os "antigos deputados" têm direito a um cartão de Deputado próprio (nos termos do EDepAR) ou de identificação próprio (nos termos do novíssimo artigo 48.º-A) (os próprios cartões seguem estruturas muito próximas, como decorre do Anexo V do Decreto e do Despacho n.º 1/95, de 24 de fevereiro, do Presidente da Assembleia da República, que regula os Direitos dos Antigos Deputados e dos Deputados Honorários, publicado no Diário da Assembleia da República, 2.ª série, de 3 de março de 1995);

Em ambos os casos se prevê que os "antigos deputados" têm direito a livre trânsito no edifício das respetivas assembleias (n.º 2 do artigo 48.º-A e n.º 2 do artigo 28.º do EDepAR);

Em ambos os casos se prevê que os "antigos deputados" podem beneficiar de outros direitos e regalias que venham a ser fixados, respetivamente, por despacho do Presidente da Assembleia da República ou por despacho do Presidente da Assembleia Legislativa Regional (artigo 28.º, n.º 3, do EDepAR e artigo 48.º-A, n.º 2);

Em ambos os casos se prevê a possibilidade de reconhecimento de interesse parlamentar às associações constituídas por "antigos deputados", decorrendo desse reconhecimento a possibilidade de as associações terem certos benefícios - «apoio logístico à sua atividade» (artigo 48.º-A, n.º 3) ou «direitos e regalias» (artigo 28.º, n.º 3 do EDepAR) - que vierem a ser fixados por despacho do presidente do órgão.

Em segundo lugar, há que apreciar se existe ou não alguma correlação estatutariamente relevante entre os "deputados em funções" e os "antigos deputados", tal como previstos no EDepAR, ou se correspondem a realidades independentes. E a resposta é positiva, desde logo porque só pode ser "antigo deputado" quem já tiver exercido as funções de deputado. Mais: a importância e sentido da "figura" do "antigo deputado" resulta da projeção, positivamente valorada pelo legislador, da atividade dos antigos deputados sobre a atividade dos deputados atualmente em funções e do próprio parlamento.

Existe, por conseguinte, uma conexão e dependência entre a figura do "antigo deputado" e os deputados em funções, a qual justifica a respetiva previsão no EDepAR.

De resto, a previsão do artigo 117.º, n.º 2, da Constituição consente ao legislador um amplo espaço de conformação dos diferentes estatutos - relativamente aos direitos e regalias dos Deputados à Assembleia da República, apenas condicionado pelo disposto no artigo 158.º da Constituição, que, também ele, abre a possibilidade de o legislador ir mais além do que aí se encontra previsto -, pelo que, deve ser em função do exercício concreto dessa mesma liberdade constitutiva do legislador que se afere o que, em cada caso, se deva ter como "núcleo essencial" de uma dado estatuto. Por outras palavras, e no caso dos Deputados à Assembleia da República, o "núcleo essencial" do respetivo estatuto é um conceito não determinável com base apenas na Constituição; há que, para além dela, e por causa das remissões que a mesma faz para a lei ordinária, considerar também as opções realizadas pelo legislador na definição de tal estatuto.

Por isso, a menos que inexista uma qualquer conexão relevante entre os direitos e regalias legalmente previstos e as funções dos titulares dos cargos públicos (relevando in casu a situação dos Deputados à Assembleia da República) - caso em que se poderá falar de mero "privilégio injustificado" -, não pode deixar de afirmar-se uma coincidência entre a perspetiva formal e a perspetiva material: os direitos pessoais e as regalias formalmente previstos no estatuto devem ser havidos como matéria estatutária. Ou seja, quer do ponto de vista material, quer do ponto de vista formal, os direitos e regalias reconhecidos aos "antigos deputados" integram, por escolha legislativa, o estatuto dos Deputados à Assembleia da República, a menos que ostensivamente se trate de meros "privilégios", isto é, posições jurídicas subjetivas sem qualquer conexão estatutariamente relevante com o exercício do cargo de Deputados.

Deste modo, é exata a afirmação do requerente de que «a aquisição do estatuto de "antigo deputado" constitui um direito dos deputados em sentido próprio ou efetivo» (n.º 45, itálico adicionado). Com efeito, o «estatuto de "antigo deputado" permite ao respetivo titular beneficiar de alguns direitos e regalias que são típicos dos deputados em funções quando deixam de o ser [...]» (ibidem). E, tal como sucede nesses casos, esses direitos e regalias dos "antigos titulares" não são independentes; antes constituem um aspeto em que se analisa o estatuto dos titulares dos cargos públicos em causa.

Importa agora analisar a relevância estatutária formal e material da situação dos antigos deputados à Assembleia da República.

24.1 - O EDepAR prevê, desde a versão originária da Lei n.º 7/93, de 1 de março, a categoria de antigos deputados:

«Artigo 26.º

Antigos Deputados

1 - Os antigos Deputados que tenham exercido mandato de Deputado, durante pelo menos, quatro anos, têm direito a um cartão de identificação próprio.

2 - Os antigos Deputados a que se refere o número anterior têm direito de livre trânsito no edifício da Assembleia da República.

3 - Os Deputados a que se refere o presente artigo têm ainda as regalias que vierem a ser fixados por despacho do Presidente da Assembleia da República, ouvida a Conferência dos Representantes dos Grupos Parlamentares.

4 - Os Deputados que tenham exercido as funções de Presidente da Assembleia da República gozam de estatuto próprio, fixado nos termos do número anterior.»

Por força da renumeração resultante das alterações introduzidas pela Lei n.º 8/99, de 10 de fevereiro, a matéria passou a constar do artigo 28.º, o qual, na sequência das alterações introduzidas pela Lei n.º 3/2001, de 23 de fevereiro - entre elas, a previsão das «associações de interesse parlamentar» - e, bem assim, pelas Leis n.os 9/2001, de 13 de março, e 43/2007, de 24 de agosto, dispõe do seguinte modo (a Lei n.º 16/2009, de 1 de abril, referida pelo requerente e que aprovou a última alteração ao EDepAR, não modificou o artigo 28.º):

«Artigo 28.º

Antigos Deputados

1 - Os antigos Deputados que tenham exercido mandato de Deputado durante, pelo menos, quatro anos têm direito a um cartão de identificação próprio.

2 - Os antigos Deputados a que se refere o número anterior têm direito de livre trânsito no edifício da Assembleia da República.

3 - Os Deputados a que se refere o presente artigo, ou associação ou associações que entre si resolvam constituir, nos termos gerais, quando reconhecidas pelo Plenário da Assembleia da República como associações de interesse parlamentar, podem beneficiar dos direitos e regalias que vierem a ser fixados por despacho do Presidente da Assembleia da República, ouvidos a Conferência de Líderes e o conselho de administração.

4 - Os Deputados que tenham exercido as funções de Presidente da Assembleia da República gozam de estatuto próprio, fixado nos termos da última parte do número anterior.»

Desta evolução pode extrair-se a conclusão de que a figura do "antigo deputado" se encontra presente no EDepAR desde a versão originária de 1993.

24.2 - E, de um ponto de vista jurídico-material, há que assinalar que a figura em causa se encontra incindivelmente ligada ao estatuto dos deputados.

Fernando Amaral sublinha que a mesma pretendeu «manter laços de relacionamento entre a A.R. e os Deputados que por ela passaram, no exercício do seu mandato, por um período de 4 anos, pelo menos» (cf. Autor cit., Estatuto dos Deputados - notas e comentários, Assembleia da República, Lisboa, 1995, p. 111). Trata-se da aquisição automática por quem deixou de ser deputado de um estatuto correlacionado com o estatuto de deputado em funções, na sequência do exercício de funções como deputado por um período mínimo de quatro anos. Como refere aquele Autor:

«[A a criação da figura do "antigo deputado"] pretendeu garantir um salutar relacionamento, ainda que ténue, dos Deputados da A.R. com aqueles que desempenharam funções no exercício do seu mandato pelo período de quatro anos, pelo menos. Esse relacionamento será um interessante veículo para fortalecer amizades e despertar solidariedades sempre vantajosas para quem exerce o mandato de Deputado. Além disso, permite que os que deixaram de ser Deputados continuem, de algum modo, ligados à sede das suas vivências políticas como Deputados. É que não se passa impunemente pela A.R., não só pela diversa e rica experiência vivencial que ela proporciona, no âmbito dos espaços políticos, mas, também, pelo relacionamento social, cultural e humano que promove. Além disso, a gratificante oportunidade de ter sido Deputado constitui motivo plenamente justificado, para os que o foram se mantenham ligados aos que continuam e permanecem na atividade parlamentar» (cf. ob. cit., p. 112).

O "antigo deputado" surge, assim, teleologicamente, como um estatuto associado ao desempenho do mandato parlamentar por um período mínimo de quatro anos, justificando-se, por um lado, como reconhecimento do parlamento àqueles que o serviram por períodos consideráveis, como refere o autor da norma; e, por outro, como resultado da consciência de que a manutenção da ligação entre antigos e atuais deputados é algo não só do interesse dos segundos, como, também, dos próprios espaços políticos que acolhem a vida parlamentar.

24.3 - A análise dos dados jurídico-positivos realizada comprova a importância reconhecida pelo legislador à figura dos "antigos deputados" e permite encontrar na mesma uma racionalidade que justifica a respetiva inclusão no estatuto dos Deputados à Assembleia da República, a que se reporta o artigo 117.º, n.º 2, da Constituição, e que constitui matéria integrada na reserva absoluta da sua competência legislativa, conforme previsto no artigo 164.º, alínea m), do mesmo normativo.

25 - Antes de analisar o estatuto dos deputados à ALRAM, em ordem a apreciar a inconstitucionalidade orgânica imputada ao artigo 48.º-A aditado pelo Decreto ao Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, cumpre recordar a especialidade competencial prevista em relação à definição daquele estatuto.

Como o órgão autor da norma refere (cf. o n.º 36 da sua pronúncia), a Constituição prevê no seu artigo 231.º, n.º 7, que o estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas seja definido nos respetivos estatutos político-administrativos. Tal matéria integra, portanto, a reserva de estatuto regional. Nesse sentido, salientou-se no Acórdão n.º 92/92:

«7 - Depois da revisão constitucional de 1982 (Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro), a Constituição da República passou a dispor, no n.º 5 do artigo 233.º, que "o estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas é definido nos respetivos estatutos político-administrativos". Estes - os estatutos regionais -, tal como já sucedia na versão originária da Constituição [cf. artigos 164.º, alínea b), e 228.º; e, ainda, o artigo 302.º, n.º 3], têm que ser aprovados pela Assembleia da República. A iniciativa dos respetivos projetos cabe, no entanto, às respetivas assembleias regionais [cf. artigos 164.º, alínea b), e 228.º].

Devendo o estatuto dos titulares dos órgãos de governo regional (membros do governo regional e membros das assembleias regionais: cf. artigo 233.º, n.º 1) constar do respetivo estatuto político-administrativo e tendo este que ser aprovado pela Assembleia da República, embora mediante iniciativa das assembleias regionais, era de entender que o estatuto destes últimos se incluía na reserva de lei estatutária a que se referia o n.º 5 do artigo 233.º.»

Gomes Canotilho e Vital Moreira observam a este propósito:

«O estatuto dos titulares dos órgãos de governo regional (membros da Assembleia e membros do Governo) deve ser definido, naturalmente, pelo estatuto regional (n.º 7), respeitando os princípios constitucionais pertinentes (art. 117.º), bem como, com as devidas adaptações, os princípios deduzíveis do regime constitucional dos deputados da AR [...]. Ao reservar explicitamente para o estatuto regional a definição do estatuto dos titulares dos órgãos regionais, a Constituição não deixa por isso margem para dúvidas de que tal matéria não cabe nem na competência legislativa reservada comum da AR (v. art. 164.º/m), nem na competência legislativa regional, através de decreto legislativo regional [...] Mas nada parece impedir que os estatutos - que não podem "delegar" essa matéria em decreto regional - sejam "regulamentados" por diploma regional [...]» (v. Autores cits., Constituição..., cit., vol. II, cit., anot. VI ao art. 231.º, p. 699).

Antes da introdução do preceito pela Lei Constitucional n.º 1/82, não existia, portanto, a reserva de estatuto em matéria de estatuto dos deputados das Assembleias Legislativas das regiões autónomas. Tal determinou que, tanto na Região Autónoma da Madeira, como na Região Autónoma dos Açores, surgissem diplomas regionais sobre o estatuto dos respetivos deputados, em adaptação das normas contidas no estatuto geral dos deputados aprovado, então, pela Lei n.º 5/76, de 10 de setembro: o Decreto Regional n.º 1/81/A, de 23 de março, e o Decreto Regional n.º 9/81/M, de 2 de maio. Posteriormente, a matéria veio a ser regulada nos estatutos político-administrativos.

Hoje em dia, tanto o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (Lei n.º 39/80, de 5 de agosto, na redação dada pela Lei n.º 2/2009, de 12 de janeiro), como o EPARAM contemplam tal matéria (cf., respetivamente, os artigos 92.º a 105.º e os artigos 20.º a 35.º, quanto aos deputados à ALRAM, e 64.º a 68.º, quanto aos membros do Governo Regional).

26 - Analisando o estatuto dos deputados à ALRAM contido no EPARAM, em especial no que se refere aos respetivos direitos e regalias, verifica-se que o mesmo sempre assentou num princípio de equiparação estatutária - equiparação entre o estatuto daqueles deputados e o estatuto dos Deputados à Assembleia da República -, mormente por via de uma remissão para o EDepAR. De resto, isso mesmo é expressamente reconhecido pelo requerente, a propósito do artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM («[p]or equiparação os deputados gozam ainda dos demais direitos, regalias e imunidades atribuídos aos Deputados aÌ Assembleia da República, consagrados constitucionalmente ou no respetivo Estatuto»):

«Esta última disposição inserida no EPARAM pretende, como aí se afirma, uma equiparação estatutária em termos de direitos, regalias e imunidades, entre os deputados às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas e os Deputados à Assembleia da República. Assim, quaisquer direitos, regalias ou imunidades que não se encontrem previstos no EPARAM para os deputados regionais, mas que estejam consagrados no Estatuto dos Deputados à Assembleia da República ou na Constituição para estes últimos, serão extensíveis aos primeiros.» (n.º 43 do requerimento)

Com efeito, logo na versão aprovada pela Lei n.º 13/91, o EPARAM previa, quanto aos direitos e regalias dos deputados, o seguinte:

«Art. 22.º Os deputados gozam dos seguintes direitos e regalias: