Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 176/2017 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 8.º, n.º 3, do decreto legislativo regional…

A parte final do disposto na alínea d) do artigo 22.º contém uma remissão para a lei, remissão essa que deve ser entendida como feita para uma lei que preveja "outras regalias de deputados" não previstas no EPARAM. Ora, dada a reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de estatuto dos titulares dos órgãos de soberania (artigo 164.º, alínea m), da Constituição), e sendo a Assembleia da República o único órgão de soberania do tipo assembleia que, tal como as Assembleias Legislativas das regiões autónomas, detém poderes legislativos (artigos 110.º, n.º 1, e 161.º, alínea c), ambos da Constituição), a remissão em causa não pode deixar de ser entendida como feita à eventual lei da Assembleia da República que, para os deputados da Assembleia da República, conferisse "regalias" não previstas nas restantes alíneas do mesmo artigo 22.º Considerando que, à data, vigorava o Estatuto dos Deputados, aprovado pela Lei n.º 3/82, de 13 de março (e alterada pelas Leis n.os 94/89, de 29 de novembro, e 98/89, de 29 de dezembro), a mesma remissão referia-se, pois, a esse Estatuto ou a outras leis da Assembleia da República que, em matéria de direitos dos deputados, o viessem completar ou substituir. E, de facto, tal Estatuto veio a ser revogado pelo EDepAR, aprovado pela Lei n.º 7/93, de 1 de março.

Na redação do EPARAM atualmente em vigor, resultante, na parte que ora interessa, das alterações introduzidas pela Lei n.º 130/99, a matéria dos direitos e regalias dos deputados à ALRAM consta do artigo 24.º, o qual resultou da fusão dos anteriores artigos 21.º, n.º 2, e 22.º (cf. o artigo 22.º da mencionada Lei n.º 130/99) e tem a seguinte redação:

«Artigo 24.º

Direitos

1 - Os deputados gozam dos seguintes direitos:

2 - Os deputados têm direito, por sessão legislativa, a duas passagens aéreas entre a Região e qualquer destino em território nacional.

3 - Os deputados têm ainda direito, por sessão legislativa, a duas passagens, aéreas ou marítimas, entre a Madeira e o Porto Santo.

4 - A falta de deputados por causa de reuniões ou missões da Assembleia Legislativa Regional a atos ou diligências oficiais a ela estranhos constitui sempre motivo justificado de adiamento destes, sem qualquer encargo.

5 - Ao deputado que frequentar curso de qualquer grau ou natureza oficial é aplicável, quanto a aulas e exames, o regime mais favorável entre os que estejam previstos para outras situações.

6 - Os deputados que, no exercício das suas funções ou por causa delas, sejam vítimas de atos que impliquem ofensa à vida, à integridade física, à liberdade ou a bens patrimoniais têm direito a indemnização.

7 - Os factos que justificam a indemnização são objeto de inquérito determinado pelo Presidente da Assembleia, o qual decide da sua atribuição, salvo e na medida em que os danos estejam cobertos por outros meios.

8 - Por equiparação os deputados gozam ainda dos demais direitos, regalias e imunidades atribuídos aos deputados à Assembleia da República, consagrados constitucionalmente ou no respetivo Estatuto.»

Este n.º 8 do artigo 24.º do EPARAM não só confirma a interpretação anteriormente preconizada quanto à remissão contida na parte final do artigo 22.º, alínea d), do mesmo Estatuto, como reitera a remissão para o estatuto dos Deputados à Assembleia da República.

Mas, mais importante ainda, é a consagração expressa do aludido princípio de equiparação estatutária como razão fundante de tal remissão. Isto é, em matéria de direitos, regalias e imunidades dos deputados à ALRAM, o legislador estatutário, considerando juridicamente equiparável a dignidade daqueles deputados à dignidade dos Deputados à Assembleia da República, decidiu que os primeiros devem gozar dos direitos e regalias consagrados no EPARAM, e ainda - como expressamente refere - de todos aqueles direitos e regalias (não consagrados no EPARAM) que são reconhecidos aos Deputados à Assembleia da República pelo respetivo estatuto.

Saliente-se que idêntica opção político-legislativa foi realizada no tocante aos deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores. Com efeito, o artigo 97.º do respetivo Estatuto Político-Administrativo dispõe do seguinte modo:

«Artigo 97.º

Direitos, regalias e imunidades dos deputados

O Estatuto dos Deputados à Assembleia da República é aplicável aos deputados à Assembleia Legislativa no que se refere aos direitos, regalias e imunidades constitucional e legalmente consagrados, com as necessárias adaptações e de acordo com as especificidades consagradas no presente Estatuto e no respetivo regime legal de execução.»

27 - Como referido, este entendimento não é questionado pelo requerente. O que este contesta é que a figura do "antigo deputado", introduzida pelo novo artigo 48.º-A do regime orgânico da ALRAM, se possa conter no âmbito daquela equiparação.

27.1 - Em primeiro lugar, sustenta o requerente que, sendo o "antigo deputado" uma figura a se, prevista apenas no EDepAR e até hoje sem correspondência no EPARAM, não pode a mesma ser transposta para o âmbito deste último. «Caso ela já existisse [no quadro do EPARAM], poderia considerar-se a possibilidade de uma "equiparação", nos termos em que se encontra disposto para os deputados em funções. Porém, para que qualquer equiparação possa operar, é necessário que ambos os normativos em relação contemplem a figura ou o estatuto cuja equiparação se pretenda fazer ocorrer. O que não é o caso, pois a figura do "antigo deputado" existe apenas no Estatuto dos Deputados e não no EPARAM» (n.º 44 do requerimento).

Subjaz a este argumento um entendimento segundo o qual, os "deputados em funções" e os "antigos deputados", tal como previstos no EDepAR, correspondem a realidades independentes. Mas não é assim, pois, como já evidenciado, a importância e sentido da figura do antigo deputado resulta da projeção, positivamente valorada pelo legislador, da atividade dos antigos deputados sobre a atividade dos deputados atualmente em funções e do próprio parlamento.

Daí a conclusão da existência de uma conexão e dependência entre a figura do "antigo deputado" e os deputados em funções que, do ponto de vista jurídico-material, justifica a respetiva previsão no EDepAR, a título de matéria com relevância estatutária.

Mais: a evolução legislativa do tratamento do "antigo deputado" pelo EDepAR permite demonstrar que tal figura se encontra presente naquele Estatuto, desde a versão originária do mesmo, constante da Lei n.º 7/93, de 1 de março (artigo 26.º). Tal significa que a equiparação a que procedeu o artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM, na versão de 1999, teve necessariamente em conta a existência, no âmbito do EDepAR, daquela figura. Consequentemente, de um ponto de vista jurídico-formal, também nada justifica a exclusão da figura do "antigo deputado" do âmbito da equiparação prevista no artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM.

27.2 - Questão diversa, e que pode suscitar dúvidas no caso em apreciação, é a de saber se, integrando a figura do "antigo deputado" o estatuto dos Deputados à Assembleia da República - e, nessa medida, sendo abrangida pela equiparação prevista no artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM -, e sendo o estatuto dos deputados das Assembleias Legislativas das regiões autónomas matéria de reserva estatutária (artigo 231.º, n.º 7, da Constituição), ainda há espaço para uma autónoma intervenção do legislador regional, nos termos intencionados pelo autor do Decreto. Recorde-se a posição Gomes Canotilho e Vital Moreira acima transcrita: ao reservar explicitamente para o estatuto regional a definição do estatuto dos titulares dos órgãos regionais, a Constituição não deixa por isso margem para dúvidas de que «tal matéria não cabe na competência legislativa regional, através de decreto legislativo regional» (cf. supra o n.º 25). Na verdade, inexistindo tal espaço, o artigo 48.º-A, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, invadiria a aludida reserva estatutária e, consequentemente, teria de ser considerado inconstitucional, por dispor sobre matéria reservada à competência legislativa da Assembleia da República (cf. o artigo 227.º, n.º 1, alínea a), com referência ao artigo 161.º, alínea b), ambos da Constituição).

27.2.1 - Todavia, são os mesmos Autores que formulam um princípio de resposta: «nada parece impedir que os estatutos - que não podem "delegar" essa matéria em decreto regional - sejam "regulamentados" por diploma regional» (ibidem).

No mesmo sentido, Rui Medeiros sublinha que o princípio da reserva estatutária decorrente do artigo 231.º, n.º 7, da Constituição não deve ser «absolutizado, não se podendo olvidar que, não apenas por razões pragmáticas, mas também por força da dignidade normativa e da rigidez da lei estatutária, não se deve exigir dos estatutos uma regulamentação exaustiva e de pormenor desta matéria de reserva estatutária» (cf. Rui Medeiros/Tiago Fidalgo de Freitas/Rui Lanceiro, Enquadramento, págs. 46-47, cit. apud Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo III, Coimbra, Coimbra Editora, 2007, anot. IX ao art. 231.º, p. 410).

De resto, é isso mesmo que se encontra previsto, com referência às necessárias adaptações, no artigo 97.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (cf. supra o n.º 26). Com efeito, nos termos desse preceito, o Estatuto dos Deputados à Assembleia da República também é aplicável aos deputados à Assembleia Legislativa no que se refere aos direitos, regalias e imunidades constitucional e legalmente consagrados, «com as necessárias adaptações». E estas, consoante o que estiver em causa, podem naturalmente ser realizadas por via normativa, mediante a aprovação de decretos legislativos regionais.

27.2.2 - A equiparação estatutária prevista no artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM deve, assim, ser entendida como um princípio que não impõe a uniformidade nem a identidade das soluções por ela abrangidas. Aliás, nem tal seria conciliável com o princípio da subsidiariedade (artigos 6.º, n.º 1, da Constituição, e 11.º do EPARAM) ou com o poder de auto-organização próprio das assembleias, para mais tratando-se - como sucede no caso da ALRAM - de um órgão representativo dotado de legitimidade democrática direta. A referida equiparação significa, justamente, o reconhecimento, por parte do legislador estatutário, da igual dignidade democrática das duas assembleias e dos seus membros: a atribuição aos deputados da ALRAM dos direitos, regalias e imunidades atribuídos aos Deputados à Assembleia da República pelo respetivo estatuto, funda-se na equiparação dos primeiros aos segundos. E tal equiparação coenvolve o reconhecimento da dignidade própria da ALRAM, enquanto Assembleia Legislativa de uma região autónoma.

Deste modo, é de entender que, salvaguardadas as opções de princípio e as escolhas primárias - como, por exemplo, a criação de um estatuto do "antigo deputado" ou a previsão de assembleias de interesse parlamentar constituídas por tais deputados - realizadas pela lei da Assembleia da República que defina o estatuto dos seus deputados, o princípio da equiparação estatutária consagrado no artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM habilita a ALRAM, no exercício do seu poder de auto-organização, e sob a forma de decreto legislativo regional, a aprovar ajustamentos e adaptações ao regime dos direitos, regalias e imunidades previsto na citada lei da Assembleia da República, considerados necessários, pela própria ALRAM, em razão das suas especificidades (cf. também os artigos 37.º, n.º 1, alínea c), e 40.º, alínea vv), ambos do EPARAM).

Consequentemente, a criação do estatuto de "antigo deputado", nos termos previstos no artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, não é de per si organicamente inconstitucional, uma vez que prima facie pode ser entendido como o resultado da adaptação às especificidades regionais de uma figura ou regime igualmente consagrado no estatuto dos Deputados à Assembleia da República, designadamente no artigo 28.º do EDepAR.

Porém, daqui não se segue que todas as normas do referido artigo 48.º-A devam ser objeto de um juízo negativo de inconstitucionalidade. Aliás, tal juízo só poderá incidir sobre aquelas normas que se limitem a uma adaptação sem quebra do paralelismo ou analogia com a solução homóloga aplicável aos Deputados à Assembleia da República. A falta de solução paralela ou a contradição teleológica das soluções, essas sim, determinarão um juízo positivo de inconstitucionalidade.

28 - Uma vez que, de acordo com o pedido formulado pelo requerente, a inconstitucionalidade dos n.os 3 e 4 e 5 e 6 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, será objeto de apreciação autónoma, cumpre, por ora, verificar tão-somente se as mencionadas exigências subjacentes ao princípio da equiparação se mostram respeitadas no tocante às normas dos n.os 1 e 2 do mesmo preceito.

Ora, quanto a estas últimas normas, supra no n.º 24, já se apurou existir o paralelismo exigido no que se refere aos aspetos nelas contemplados: (i) o exercício de funções como deputado durante pelo menos quatro anos, como pressuposto de aquisição do estatuto de "antigo deputado"; (ii) direito a um cartão de identificação como "antigo deputado"; (iii) direito a livre trânsito dos "antigos deputados" no edifício das respetivas assembleias; (iv) previsão de os "antigos deputados" poderem vir a beneficiar, na sequência de atribuição por despacho do Presidente da Assembleia da República ou do Presidente da Assembleia Legislativa Regional, de outros direitos e regalias para além dos que já se encontram previstos no seu estatuto (cf. o artigo 28.º, n.º 3, do EDepAR e o n.º 2 do novo artigo 48.º-A).

E) A inconstitucionalidade orgânica dos n.os 3 e 4 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto

29 - No que se refere às associações de interesse parlamentar previstas no n.º 3 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, verifica-se, igualmente, que as mesmas têm paralelo nas associações a que se reporta o artigo 28.º, n.º 3, do EDepAR: aquelas que os antigos Deputados à Assembleia da República resolvam entre si constituir, nos termos gerais, e que o Plenário da Assembleia da República reconheça como sendo associações de interesse parlamentar.

É certo que estas últimas associações de antigos deputados são introduzidas no EDepAR apenas pela Lei n.º 3/2001, de 23 de fevereiro - isto é, num momento posterior à segunda revisão do EPARAM operada pela Lei n.º 130/99, de 21 de agosto, e que foi esta Lei que consagrou no EPARAM o princípio da equiparação estatutária nos termos que constam do seu artigo 24.º, n.º 8. Mas daí não decorre que a referência ao estatuto dos Deputados à Assembleia da República contida nesse preceito deva ser feita para o regime estatutário em vigor à data do início de vigência da Lei n.º 130/99 - ou seja, para o EDepAR, na versão da Lei n.º 8/99, de 10 de fevereiro.

Bem pelo contrário, o referido princípio da equiparação estatutária, enquanto razão fundante da remissão para o estatuto dos Deputados à Assembleia da República (cf. supra o n.º 26), impõe, pela sua própria lógica interna (cf. supra o n.º 27.2.2), que a remissão em causa revista uma natureza dinâmica e não estática, ou seja: «não visa incorporar rigidamente um certo conteúdo da norma para que se remete mas tanto o conteúdo da norma atual como o conteúdo de qualquer outra que a venha a substituir no futuro» (cf. Dias Marques, Introdução ao Estudo do Direito, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, 1972, p. 165). Por isso, adianta o mesmo Autor, nesses casos, o que se tem em vista «não é a própria norma mas o regime jurídico da matéria a que ela respeita» (ibidem), o qual pode sofrer modificações ao longo do tempo.

30 - O requerente não suscita nenhuma específica questão de inconstitucionalidade do regime das associações de interesse parlamentar conexionada com o respeito das exigências de paralelismo de soluções subjacentes ao princípio da equiparação. Neste particular, limita-se a reconhecer que a matéria de tais associações de "antigos deputados", nos termos em que se encontra regulada no artigo 48.º-A, n.º 3, aditado pelo Decreto, «integra o próprio estatuto do "antigo deputado" (n.º 51 do requerimento). Assim, se este estatuto, globalmente considerado é inconstitucional, a disciplina nele integrada também o será (cf. ibidem, o n.º 52). Daí que, seguindo a metódica anteriormente referida relativamente à apreciação do respeito pelo princípio da equiparação estatutária (cf. supra o n.º 27.2.2), se imponha a análise de eventuais aspetos desviantes contidos nessa disciplina.

Antes, porém, cumpre apreciar uma outra questão de constitucionalidade, ainda a propósito de tais associações, que o requerente também suscita, mas que é autónoma da problemática colocada pelo referido princípio da equiparação.

31 - Sustenta o requerente que, considerem-se ou não as associações de "antigos deputados" como revestindo uma natureza política (isto é, podendo as mesmas fundar-se na liberdade de associação garantida pelo artigo 46.º da Constituição ou no direito de constituir ou participar em associações políticas, abrangido pelo disposto no artigo 51.º do mesmo normativo), «certo é que as mesmas constituem, pelo menos, manifestações da liberdade de associação garantida pelo artigo 46.º da Constituição» (n.º 53). Entende, por isso, «que o Decreto em apreço introduz uma disciplina geral quanto a um certo tipo de associação, no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, que é matéria da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, sobre a qual não pode sequer haver (e não houve) autorização legislativa às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas» (n.º 54). Daí retirar a conclusão de que as normas dos n.os 3 e 4 (na parte referente às associações de interesse parlamentar) do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, são organicamente inconstitucionais, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do disposto nos artigos 165.º, n.º 1, alínea b), 227.º, n.º 1, alínea b), e 228.º, n.º 1, todos da Constituição (n.º 55).

Porém, quanto a este aspeto, e como é sublinhado pela ALRAM na sua pronúncia (n.os 39 a 45), o requerente labora num evidente equívoco: o regime em apreciação não interfere com o âmbito de proteção da liberdade de associação - a não ser assim, poderia equacionar-se uma eventual invasão da reserva relativa competencial da Assembleia da República. Do que se trata é - e é apenas - da especificação dos requisitos necessários ao reconhecimento do interesse parlamentar de associações de "antigos deputados" já constituídas; e não dos requisitos que presidem à constituição de tais associações.

Assim, fica afastada a invocada inconstitucionalidade orgânica, por violação do artigo 227.º, n.º 1, alínea a) - pois que, não apenas inexiste uma lei de autorização legislativa, como a emissão da mesma não é na matéria em causa admissível (cf. a alínea b) desse artigo 227.º, n.º 1) - com referência ao artigo 165.º, n.º 1, alínea b), ambos da Constituição.

32 - Há aspetos da disciplina relativa às associações de interesse parlamentar contida nos n.os 3 e 4 do artigo 48.º-A aditado pelo Decreto ao regime orgânico da ALRAM que não têm uma correspondência exata com as previsões homólogas constantes do artigo 28.º do EDepAR. Estão em causa, nomeadamente: (i) a exigência, como requisito do reconhecimento de interesse parlamentar, de que as associações de "antigos deputados" «reflitam pluralidade partidária e democrática»; (ii) a exigência de que o reconhecimento do interesse parlamentar das associações de "antigos deputados" seja feito por maioria de dois terços do plenário da ALRAM; e (iii) a possibilidade de as mesmas associações, uma vez reconhecido o seu interesse parlamentar, beneficiarem de apoio logístico à sua atividade, a conceder por despacho do Presidente da Assembleia.

Importa, por isso, apreciar se, em relação a tais aspetos, o Decreto se limitou a uma adaptação sem quebra do paralelismo ou analogia com a solução homóloga aplicável aos Deputados à Assembleia da República; ou, ao invés, consagrou soluções que vão para além, ou mesmo contra, o que em tal domínio se encontra estabelecido no EDepAR. Somente neste último caso se imporá um juízo positivo de inconstitucionalidade, por violação da reserva de estatuto, quanto às normas do Decreto que consagrem soluções desviantes (cf. supra o n.º 27.2.2).

32.1 - A exigência, como requisito do reconhecimento de interesse parlamentar, de que as associações de "antigos deputados" «reflitam pluralidade partidária e democrática» consta do n.º 3 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, e não tem correspondência expressa no artigo 28.º do EDepAR. Contudo, a mesma exigência não suscita dificuldades de maior.

Por um lado, o "interesse parlamentar" das associações de "antigos deputados" não é dissociável do interesse parlamentar justificativo da criação da própria figura e correspondente estatuto de "antigo deputado". Ora, tal interesse, como referido supra no n.º 24.2, assenta na própria experiência, solidariedade e relacionamento dos deputados enquanto tais, e independentemente das suas filiações partidárias ou orientações políticas. Para mais, sendo a Assembleia da República um órgão de soberania e «representativa de todos os cidadãos portugueses» (artigos 110.º, n.º 1, e 147.º da Constituição), e Portugal um Estado de direito democrático baseado na soberania popular e no pluralismo de expressão e organização política democráticas (artigo 2.º da Constituição) - correspondendo, portanto, aquela Assembleia ao parlamento de uma democracia representativa -, não se concebe um interesse parlamentar que não seja simultaneamente expressão do pluralismo democrático.

Por outro lado, sendo as candidaturas às eleições para a Assembleia da República necessariamente apresentadas por partidos políticos (artigo 151.º, n.º 1, da Constituição), o pluralismo democrático no plano parlamentar é necessariamente também pluralismo partidário.

Deste modo, a pluralidade partidária e democrática é inerente ao interesse parlamentar de associações de "antigos deputados", pois só respeitado tal requisito podem essas associações contribuir, não só para o fortalecimento da amizade e solidariedade dos seus membros - finalidade em si mesma positiva, mas de natureza exclusivamente privada -, como também contribuir positivamente no espaço público e na sociedade em geral para o fortalecimento de uma cultura democrática e plural.

Este aspeto foi justamente salientado, a propósito do reconhecimento do interesse parlamentar da "AEDAR - Associação dos Ex-Deputados da Assembleia da República" (cf. o Projeto de Deliberação n.º 7/X, do Presidente da Assembleia da República, publicado no Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, n.º 68, de 10 de dezembro de 2005, que esteve na origem da Deliberação n.º 1-PL/2006, publicada no Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, de 19 de janeiro de 2006):

«A AEDAR [integra membros que] foram eleitos nas listas dos diversos partidos que tiveram assento parlamentar com vista a promover e a consolidar as relações entre si e as da Associação com todos os atuais deputados.

Esta Associação tem, portanto, no universo político um património de conhecimentos, experiência e tolerância que lhe permite dar um contributo válido em ações de divulgação política e formação democrática.

O pluralismo dos membros da AEDAR, a competência dos seus membros, a natureza, os objetivos e o seu empenhamento na Associação caracterizam-na e identificam-na como associação de interesse parlamentar, tal como é definida no n.º 3, do artigo 28.º do Estatuto dos Deputados.»

Pelas razões expostas, é de considerar que a exigência de que as associações de "antigos deputados" «reflitam pluralidade partidária e democrática», estatuída no n.º 3 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, não só não contraria o disposto no artigo 28.º do EDepAR, quanto às associações de interesse parlamentar aí previstas, como até explicita um conteúdo importante - ou mesmo, porventura, essencial - dessas mesmas associações.

32.2 - No tocante à exigência de que o reconhecimento do interesse parlamentar das associações de "antigos deputados" seja feito por maioria de dois terços do plenário da ALRAM, verifica-se que a mesma, apesar de também não ter correspondência no artigo 28.º do EDepAR, se conjuga com a exigência anteriormente analisada de as associações em causa refletirem pluralidade partidária e democrática. Recorde-se que o número dos deputados à ALRAM é significativamente mais reduzido do que o número de Deputados à Assembleia da República, o que potencia uma maior concentração da representação dos maiores partidos e uma maior facilidade na obtenção de maiorias.

A regra é a de que as deliberações dos órgãos colegiais sejam tomadas à pluralidade de votos (artigo 116.º, n.º 3, da Constituição). O próprio Regimento da ALRAM prevê no seu artigo 104.º, n.º 1, que «[s]alvo nos casos previstos na Constituição, no Estatuto da Região ou no Regimento, todas as deliberações são tomadas à pluralidade de votos, estando presente a maioria do número legal de deputados para o apuramento da maioria». Ou seja, a exigência de maioria simples para a adoção de deliberações da ALRAM - assim como sucede em relação aos demais órgãos colegiais, nos termos do artigo 116.º, n.º 3, da Constituição - é uma regra geral que cede quando a Constituição, a lei ou os regimentos dos próprios órgãos exijam maiorias qualificadas.

Compreende-se, por isso, que o artigo 28.º, n.º 3, do EDepAR seja omisso em relação à maioria exigida para que o Plenário da Assembleia da República reconheça as associações de "antigos deputados" como associações de interesse parlamentar. Aquele Estatuto limitou-se a estabelecer a competência subjetiva e objetiva, no pressuposto de que a maioria exigida para que o Plenário delibere já se encontra fixada.

A competência para aprovação do regimento da ALRAM pertence, segundo o artigo 49.º, alínea a), do EPARAM, em concretização da previsão contida no artigo 232.º, n.º 3, da Constituição, à própria ALRAM.

Entendeu este órgão que, pelas razões ligadas à representatividade e garantias de pluralismo político-partidário exigíveis às associações de "antigos deputados" às quais seja de reconhecer interesse parlamentar, a deliberação sobre tal reconhecimento deveria ser aprovada por uma maioria qualificada de dois terços. Podia o mesmo órgão, no exercício do seu poder de autoconformação normativa e de auto-organização, ter consignado tal maioria deliberativa no respetivo regimento. Diferentemente, optou por o fazer diretamente na lei que definiu a competência para proceder a tal reconhecimento. Certo é que, esta escolha, justificada materialmente quanto ao seu conteúdo - a exigência de uma certa maioria qualificada - não deixa de também corresponder a um modo de exercício do poder de auto-organização da ALRAM, o qual, nos termos constitucionais e estatutários, se situa fora do âmbito de aplicação do princípio da equiparação estatutária consignado no artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM.

32.3 - Finalmente, quanto à possibilidade, prevista no n.º 3 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, de as associações de "antigos deputados", uma vez reconhecido o seu interesse parlamentar, beneficiarem de «apoio logístico à sua atividade», a conceder por despacho do Presidente da Assembleia, a diferença face à previsão homóloga do artigo 28.º, n.º 4, do EDepAR é a de que, neste último, se fala de «direitos e regalias». Em rigor, o referido apoio logístico é uma das possíveis expressões destes direitos ou regalias que podem ser atribuídos às associações de interesse parlamentar, pelo que não existe qualquer desconformidade. Quando muito, poderá dizer-se que os apoios possíveis a atribuir àquele tipo de associações por parte da ALRAM revestem, à partida, uma natureza mais concreta (a referência a apoio logístico exclui, por exemplo, apoios financeiros, sem que isso signifique necessariamente apoios de menor valia). Trata-se, de todo o modo, de um aspeto de pormenorização que em nada contende com a teleologia da solução prevista no EDepAR.

33 - Em suma, verifica-se que os desvios constantes da disciplina das associações de interesse parlamentar contida nos n.os 3 e 4 do artigo 48.º-A, introduzido pelo Decreto no regime orgânico da ALRAM, relativamente à disciplina do mesmo tipo de associações consagrada no artigo 28.º do EDepAR, não põem em causa nem contrariam o princípio da equiparação estatutária consignado no artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM. Consequentemente, as normas dos n.º 3 e 4 do citado artigo 48.º-A não são organicamente inconstitucionais.

F) A inconstitucionalidade consequente do artigo 5.º do Decreto

34 - As conclusões relativamente à invocada inconstitucionalidade orgânica dos n.os 3 e 4 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, na redação dada pelo Decreto - nomeadamente no sentido de não dever ser emitido um juízo positivo de inconstitucionalidade - são relevantes para a apreciação da questão de constitucionalidade suscitada pelo requerente quanto ao artigo 5.º do Decreto.

O requerente considera estar em causa tão-somente uma inconstitucionalidade consequente: sendo a previsão normativa que cria um estatuto especial para as associações constituídas por antigos deputados com base no respetivo reconhecimento como associações de interesse parlamentar organicamente inconstitucional, também é inconstitucional «a norma contida no artigo 5.º do Decreto em apreço, que, sob a epígrafe "Associações de interesse parlamentar", estabelece que "Para efeitos do regime previsto nos n.os 3 e 4 do artigo 48.º-A é reconhecido à "Aedal-Ram - Associação dos Ex-Deputados da Alram" o estatuto de associação e interesse parlamentar." (n.º 56 do requerimento).

Com efeito, o citado juízo negativo de inconstitucionalidade referente às mencionadas normas do artigo 48.º-A, vale igualmente para a norma do artigo 5.º do Decreto. Acresce que não são evidentes outras inconstitucionalidades que pudessem afetar a norma em causa.

G) A inconstitucionalidade orgânica dos n.os 5 e 6 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo artigo 2.º do Decreto

35 - O requerente chama ainda a atenção para a circunstância de a disciplina contida nos n.os 5 e 6 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, na redação dada pelo Decreto, não ter qualquer paralelo com o disposto no artigo 28.º do EDepAR ou em qualquer outro preceito desse diploma, retirando de tal ausência de paralelismo a conclusão de que, independentemente das razões para essa imprevisão na legislação nacional, a mesma implica que tal disciplina seja inconstitucional por invasão da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do disposto nos artigos 161.º, alínea b), e 164.º, alínea m), da Constituição (n.º 60 do requerimento, com referência ao seu n.º 52).

Como se referiu supra no n.º 27.2.2, a questão suscitada pela falta de previsão no artigo 28.º do EDepAR de solução homóloga à consagrada no Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M releva, atento o disposto no artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM, de uma eventual invasão da reserva de estatuto consagrada no artigo 231.º, n.º 7, da Constituição, a qual ocorrerá, desde logo, nos casos de ausência no referido EDepAR de solução paralela correspondente a uma opção primária ou essencial para o estatuto dos Deputados à Assembleia da República.

Assim como a criação do estatuto de "antigo deputado" representa uma escolha político-legislativa primária por parte do legislador nacional, a definição das condições de perda de tal estatuto não pode deixar de revestir idêntica natureza. Consequentemente, a disciplina inovatória de tal matéria pelo legislador regional não se mostra habilitada pelo princípio da equiparação estatutária consignado no artigo 24.º, n.º 8, do EPARAM. Por isso, tratando a disciplina em causa de matéria que, segundo o artigo 231.º, n.º 7, da Constituição, deveria constar do citado Estatuto Político-Administrativo, a mesma não pode deixar de ser tida como inconstitucional, face ao disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição.

36 - Esta inconstitucionalidade orgânica da disciplina contida nos n.os 5 e 6 do artigo 48.º-A do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, aditado pelo Decreto, não pode ser afastada por qualquer reformulação desses preceitos e impede a renovação de iniciativas legislativas tendo por objeto a perda do estatuto de antigo deputado sem que, previamente, seja alterada: (i) a legislação nacional relativa ao estatuto dos Deputados à Assembleia da República; ou (ii) a disciplina contida no EPARAM, de modo a contemplar autonomamente a possibilidade de perda do estatuto de antigo deputado. Assim, considerando a relação de precedência do vício de inconstitucionalidade orgânica arguido pelo requerente relativamente à mesma dimensão normativa dos citados preceitos daquele artigo 48.º-A, fica prejudicado o interesse no conhecimento da respetiva inconstitucionalidade material.

III. Decisão

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal decide, com referência ao decreto legislativo regional intitulado "Oitava alteração do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, que estabelece a estrutura orgânica da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira", aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, em 23 de fevereiro de 2017, que foi enviado para assinatura ao Representante da República para a Região Autónoma da Madeira:

Lisboa, 6 de abril de 2017. - Pedro Machete - Lino Rodrigues Ribeiro (com declaração) - Fernando Vaz Ventura - Maria Clara Sottomayor (de acordo com a declaração de voto anexa) - Maria José Rangel de Mesquita - Claudio Monteiro (de acordo com a declaração de voto anexa) - Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros (com declaração de voto) - João Pedro Caupers (vencido, nos termos da declaração em anexo) - Gonçalo Almeida Ribeiro [vencido quanto à parte da alínea c) do dispositivo, nos termos da declaração da Senhora Conselheira Joana Fernandes Costa] - Joana Fernandes Costa [parcialmente vencida quanto à alínea c) do dispositivo nos termos da declaração que junto] - Catarina Sarmento e Castro (parcialmente vencida, nos termos constantes da declaração de voto junta) - Manuel da Costa Andrade.

Declaração de voto

Embora tenha votado a pronúncia de inconstitucionalidade da norma constante do artigo 8.º, n.º 3 do decreto legislativo regional, na parte em que atribui natureza interpretativa ao disposto no artigo 47.º, n.º 1 do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, na redação dada por aquele Decreto, deixo expresso o entendimento de que essa inconstitucionalidade se verifica independentemente do juízo de inconstitucionalidade da norma do n.º 8 do artigo 5.º da Lei n.º 19/2003, de 20 de junho, na redação dada pela Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro.

Assim, por considerar que a validade constitucional daquela norma não depende necessariamente do juízo de constitucionalidade que se faça quanto a esta, não acompanho a fundamentação a este propósito aduzida nos pontos 18, 19 e 20 do acórdão. Esta objeção não significa, porém, uma tomada de posição em sentido contrário a essa questão prévia. Simplesmente se considera que a desconformidade da norma interpretativa - artigo 8.º n.º 3 - com o artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da CRP deriva do simples argumento de que se o legislador regional não tem poderes para criar a subvenção partidária prevista no n.º 1 do artigo 47.º, na redação dada pelo Decreto, também não tem poderes para a interpretar, independentemente do sentido que lhe pretenda atribuir.

Para além de uma acentuada dimensão voluntarista, a interpretação autêntica envolve sempre um raciocínio circular: o legislador cria uma norma (lei interpretativa) que tem por referência uma outra norma por si próprio criada, manifestando-se a finalidade interpretativa numa declaração expressa nesse sentido. É por ser «dono» da norma interpretada que o legislador tem o poder para, ex voluntate, fixar o sentido dessa norma. Mas só tem legitimidade para impor a injunção contida na lei interpretativa o órgão que tem competência para ab initio produzi-la.

O legislador regional tinha competência para criar a norma do n.º 1 do artigo 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, na redação anterior ao Decreto. Essa norma estabelecia uma subvenção destinada à atividade parlamentar dos partidos, que embora distinta da subvenção aos grupos parlamentares prevista no artigo 46.º, foi credenciada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 376/2005, dada a natureza de subvenção parlamentar. Quando se pretendeu alterar o artigo 47.º, estabelecendo norma idêntica à ora questionada, o Tribunal Constitucional pronunciou-se no Acórdão 26/2009 pela inconstitucionalidade orgânica, por se tratar de matéria da reserva absoluta dos órgãos de soberania. Por conseguinte, está assente que o legislador regional não tem competência para criar uma subvenção partidária, porque tal matéria é de reserva absoluta da Assembleia da República (artigos 164.º, alínea h), e 51.º, n.º 6 da CRP).

Não obstante qualificar o n.º 1 do artigo 47.º como lei interpretativa, o sentido normativo representa uma solução que não corresponde a um dos sentidos possíveis da norma anterior: enquanto a norma original estabelecia um subvenção parlamentar, a norma questionada prevê uma subvenção partidária. Por não haver qualquer controvérsia anterior quanto aos sentidos possíveis da lei anterior - o Tribunal Constitucional legitimou-a como subvenção parlamentar -, em vez de servir para interpretar ou esclarecer a disposição anterior, acaba por introduzir uma disciplina nova em matéria de financiamento partidário. Apesar de se qualificar como interpretativa, afinal é uma disposição de caráter inovador, equivalendo a norma interpretativa a uma mera "cláusula de retroatividade". E se assim é, como já decidido pelo Tribunal Constitucional, o ordenamento jurídico-constitucional não permite que legislador regional aplique retractivamente uma norma inovadora que não tem competência para criar.

O autor da norma responde ao pedido alegando que tem legitimidade para atribuir "efeitos interpretativos" à alteração do n.º 1 do artigo 47.º, "por via do n.º 8 do artigo 5.º da LFP" (Lei n.º 19/2003, de 20 de junho - LFP -, na redação dada pela Lei n.º 4/2017, de 16 de janeiro), «havendo, quando muito, que proceder à interpretação do preceito contido no n.º 3 do artigo 8.º em conformidade com o referido artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015, ex vi artigo 5.º da Lei n.º 4/2017». Nesta interpretação, que o acórdão aceita como possível, o autor da norma entende que o n.º 8 do artigo 5.º da LFP, ao delegar-lhe a competência para fixar o quantum da subvenção partidária prevista nessa norma, também lhe dá o poder de atribuir a essa subvenção efeitos reportados ao exercício económico de 2014.

Ora, o n.º 8 do artigo 5.º da LFP, na alteração dada pela Lei n.º 4/2017, introduz uma disciplina nova em matéria de financiamento partidário: concede pela primeira vez aos partidos que obtenham representação na Assembleia Legislativa da região autónoma uma subvenção anual, cuja quantia é fixada pelo legislador regional. Essa norma inovadora, na parte em que concede o direito à subvenção partidária, é transposta pelo Decreto ora questionado para o n.º 1 do artigo 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro. Apesar de não ter o poder de criar uma norma com esse conteúdo, atribuiu-lhe "efeitos interpretativos", com a pretensão de lhe dar eficácia retroativa. Mas com tal técnica legislativa acaba por sair da "relação de circularidade" própria das normas interpretativas, dando sentido a uma norma que não foi por si próprio criada. Por se tratar de matéria de reserva absoluta, só o legislador da República tem competência para criar a subvenção partidária e determinar a sua aplicação retroativa.

E não se pode dizer que o tenha feito com a norma do artigo 5.º da Lei n.º 4/2017, de 16 de janeiro, que se limita a determinar a aplicação do disposto no artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015, de 10 de abril: «para efeitos da entrega das contas no Tribunal Constitucional com vista à sua apreciação e fiscalização a presente lei aplica-se ao exercício económico de 2014 e seguintes». O sentido desta norma não é o de atribuir eficácia retroativa à norma inovadora do n.º 8 do artigo 5.º da LFP. Se esse fosse o sentido, das duas uma: ou se concediam novas subvenções partidárias, no quantitativo fixado pelo legislador regional, com efeitos retroativos aos anos de 2014 e seguintes; ou se transformavam as subvenções já atribuídas ao abrigo artigo 47.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro - que tinham natureza parlamentar - em subvenções partidárias. Nenhum destes sentidos é sugerido pelo referido artigo 5.º que se limita a determinar a aplicação da lei "para efeitos de entrega de contas no Tribunal Constitucional". As subvenções já atribuídas não alteram a natureza nem o quantitativo por força dessa disposição, apenas devem ser apresentadas nos termos definidos no diploma, designadamente na nova redação dada por essa Lei ao n.º 9 do artigo 12.º da LFP. - Lino Rodrigues Ribeiro.

Declaração de voto

Não acompanho a opção argumentativa do Acórdão quanto ao conhecimento da constitucionalidade da norma do artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 4/2017, por entender, conforme as declarações de voto da Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros e do Conselheiro Lino Ribeiro, que o conhecimento deste argumento é desnecessário para chegar à decisão de inconstitucionalidade do artigo 8.º, n.º 3, em conjugação com o artigo 47.º, n.º 1, do Decreto.

O facto de o autor da norma ter utilizado, na resposta ao pedido do requerente, um argumento baseado na inconstitucionalidade do artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 4/2017, não obriga este Tribunal, sob pena de nulidade por omissão de pronúncia - como entendeu o Acórdão - a tomar dele conhecimento, entrando por caminhos argumentativos que vinculam o Tribunal em questões de constitucionalidade noutros processos.

Por outro lado, o conhecimento da inconstitucionalidade da norma interposta, num processo de fiscalização preventiva, não respeita a função que o legislador constitucional atribuiu a esta espécie de controlo de constitucionalidade de normas: aferir de inconstitucionalidades grosseiras de que estejam feridos os atos jurídico-públicos mais importantes. - Maria Clara Sottomayor.

Declaração de voto

Não acompanho a fundamentação do acórdão, na parte em que o Tribunal decidiu pronunciar-se pela inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 48.º-A, n.os 5 e 6, aditado ao Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, alterado pelo decreto legislativo regional enviado para assinatura, por violação dos artigos 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa.

1 - Ao contrário do entendimento sufragado pela maioria, não creio existir uma "correlação estatutariamente relevante" entre os deputados em funções e os antigos deputados, a ponto de estender ao regime destes últimos a reserva de competência legislativa estabelecida para a definição dos direitos, regalias e imunidades dos primeiros.

Para efeitos do disposto no artigo 117.º, n.º 2 da Constituição, considero que apenas são titulares de cargos políticos os cidadãos que concorrem para o exercício da função política, o que em minha opinião pressupõe a sua integração atual nos órgãos do poder político previstos na Constituição e a titularidade de uma competência, poder ou responsabilidade que relevem do exercício daquela função.

Ora, por maior que seja a sua relevância individual, os antigos deputados não desempenham qualquer função no sistema político, o que aliás resulta evidente da natureza das regalias de que beneficiam, tanto a nível nacional como no agora proposto regime regional. Tais regalias se enquadram perfeitamente no âmbito da definição das regras de organização e funcionamento daqueles órgãos, e por isso cabem ainda dentro dos seus poderes de autoconformação normativa.

Embora exista uma certa "conexão" entre o estatuto dos atuais e dos antigos deputados, que pode eventualmente justificar o seu tratamento normativo integrado no mesmo diploma legal, como sucede atualmente no Estatuto dos Deputados à Assembleia da República, não há entre eles uma identidade material suficiente para fundar uma reserva de competência legislativa, não só porque a competência para definir o estatuto dos antigos deputados não se presume e não pode, por isso, subentender-se da competência para definir o estatuto dos deputados atualmente em funções, como também porque ela não é cristalizada em consequência da inserção sistemática do respetivo regime neste ou em qualquer outro diploma legal.

2 - O facto de não se tratar de matéria de reserva estatutária não significa, contudo, que o legislador não esteja obrigado a justificar materialmente a razão pela qual atribui aos antigos deputados determinadas regalias, nomeadamente de acesso e livre trânsito no edifício da Assembleia Legislativa Regional, e sobretudo, as razões pelas quais permite que essas regalias sejam retiradas.

E neste caso parece-me evidente que as normas em questão, que conferem ao Presidente da Assembleia Legislativa Regional o poder de declarar a perda do estatuto de antigo deputado a quem não respeitar a dignidade da Assembleia Legislativa ou desprestigiar os seus trabalhos, são materialmente inconstitucionais à luz dos princípios constitucionais da proibição do excesso ou proporcionalidade e da igualdade.

Na verdade, se algum antigo deputado abusar do seu direito de acesso e livre trânsito no edifício da Assembleia Legislativa Regional e desrespeitar a dignidade do órgão ou desprestigiar os seus trabalhos, o respetivo presidente poderá fazer uso dos seus poderes de direção para fazer respeitar as normas regimentais aplicáveis, se necessário com o auxílio das autoridades policiais. Não se justifica, para salvaguardar esses valores, retirar permanentemente ao prevaricador o seu estatuto de antigo deputado, nem muito menos estabelecer, num domínio tão permeável às valorações políticas subjetivas, uma discriminação injustificada entre antigos deputados dignos e indignos. E menos ainda sem um processo devido. - Claudio Monteiro.

Declaração de voto

1 - Acompanho o sentido da pronúncia, mas não a fundamentação, no que diz respeito à inconstitucionalidade da norma que atribui natureza interpretativa ao disposto no artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, na redação agora introduzida, decorrente do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto enviado para fiscalização.

2 - Considera o Representante da República que, quanto a este aspeto, «estando em causa uma matéria - atribuição de subvenções a partidos - que não podia, até janeiro de 2017, ser concretizada pela Assembleia Legislativa, não pode esta, agora, pretender conferir "natureza interpretativa"» à redação conferida ao artigo 47.º, através do artigo 8.º, n.º 3 do Decreto (cf. n.º 22 do pedido). Concordo. Efetivamente, a atribuição dessa "natureza interpretativa" redunda num efeito retroativo proibido pela Constituição, porque pretende sanar a invalidade de atos passados, praticados pela Assembleia Legislativa num momento anterior ao da atribuição da competência para a sua aprovação.

A fundamentação do acórdão assenta na interpretação do autor da norma, segundo a qual o artigo 5.º da Lei n.º 4/2017, em conjugação com o artigo 3.º da Lei Orgânica n.º 5/2015, lhe conferia essa competência retroativamente.

3 - Não é esse, porém, o sentido dos referidos preceitos legais pressuposto no pedido, o qual - como acima já se referiu -, é bastante para que seja proferida uma pronúncia de inconstitucionalidade. Para além disso, a interpretação contraposta pelo autor do preceito não apresenta a virtualidade de afastar uma pronúncia de inconstitucionalidade. Efetivamente, a inconstitucionalidade orgânica de uma norma, concretamente por falta de atribuição ao órgão legislativo de competência para a produzir, não pode ser sanada pela atribuição de eficácia retroativa à competência posteriormente atribuída. Reitera-se aqui o entendimento de que os vícios de natureza orgânico-formal de uma norma legal se aferem pelas normas de competência e de forma vigentes no momento da sua emissão, sendo, em princípio, irrelevantes quaisquer alterações supervenientes de parâmetro (cf., por exemplo, o Acórdão n.º 246/2005, ponto 5; embora o aresto se refira à alteração de parâmetro constitucional, o mesmo raciocínio é aplicável no caso).

4 - Irrelevante se torna, assim, avaliar a conformidade constitucional do artigo 5.º, n.º 8, da Lei n.º 19/2003, na redação dada pela Lei n.º 4/2017, uma vez que a norma objeto do pedido sempre seria inconstitucional, independentemente da interpretação proposta pelo autor da norma. Por esta razão não acompanho o acórdão na parte em que alargou o âmbito do presente processo de fiscalização preventiva do Decreto Regional à apreciação da Lei n.º 4/2017, que é uma lei da República. - Maria de Fátima Mata-Mouros.

Declaração de voto

Não acompanho o sentido da decisão do Tribunal no que respeita à pronúncia de a inconstitucionalidade da norma constante do artigo 8.º, n.º 3, do decreto legislativo regional em causa, na parte em que atribui natureza interpretativa ao disposto no artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, por violação do artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa.

Na base da minha dissensão está o entendimento de que a Assembleia da República podia, como fez, atribuir às assembleias legislativas das regiões autónomas competência para, dentro dos parâmetros que fixou, determinar, por via de decreto legislativo regional, o valor das subvenções a pagar aos partidos políticos representados naquelas assembleias, por conta do seu próprio orçamento.

O objetivo da norma do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição é impedir que a regulação legal primária de determinadas matérias ou aspetos substanciais do seu regime jurídico seja exercida, concorrentemente, por órgãos legiferantes, nacionais e regionais, em termos que possam implicar a adoção de regimes jurídicos conflituantes (cf., neste sentido, Acórdão n.º 26/2009). Por isso, as regiões autónomas carecem de poderes legislativos em matérias que a lei fundamental reserva aos órgãos legislativos da República, conforme dispõe a alínea a) daquele preceito.

Tratando-se, porém, como no caso, de uma opção legislativa do órgão com competência para a tomar, julgo não só legítimo, se não mesmo constitucionalmente imposto, que, no respeito devido à autonomia financeira das regiões autónomas (artigos 227.º, n.º 1, alínea j), e 232.º, n.º 1, da Constituição), o legislador da República confira às assembleias legislativas destas regiões o poder de determinar, dentro daqueles parâmetros, os montantes das subvenções a pagar aos partidos políticos nelas representados.

Não se olvide que, por um lado, se trata de uma competência atribuída por lei aprovada por um órgão legislativo de natureza parlamentar a outros órgãos legislativos da mesma natureza (a minha posição seria bem outra se a competência tivesse sido atribuída aos governos regionais); por outro, que seria insólito, do ponto de vista da autonomia regional, que um aspeto da organização interna de um órgão regional - o mais importante órgão regional -, com repercussão financeira exclusiva no respetivo orçamento, fosse direta e completamente regulado por um órgão de soberania da República.

Não julgo, nesta linha de raciocínio, existir qualquer transferência de poderes, mas, antes, uma partilha de competências, que, sendo justificada e imposta pelo próprio princípio da autonomia financeira das regiões autónomas, não afeta, por suficientemente parametrizada, a unidade da ordem jurídica nacional. - João Pedro Caupers.

Declaração de voto

Vencida quanto à decisão constante da alínea c) do dispositivo, na parte em que não se pronuncia pela inconstitucionalidade da norma contida no artigo 8.º, n.º 3, do decreto legislativo regional intitulado "Oitava alteração do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro", no segmento em que atribui natureza interpretativa ao disposto no artigo 46.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, alterado pelo decreto legislativo regional enviado para assinatura, pelas razões que passam a expor-se:

Tal como faz o acórdão, reconheço existir uma diferença qualitativa e constitucionalmente relevante entre a «Subvenção à atividade parlamentar» e «Subvenção aos partidos», previstas e reguladas, respetivamente, nos artigos 46.º e 47.º, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, com a nova redação que agora lhe é dada.

A relevância constitucional dessa diferença reside, desde logo, no facto de, somente a competência para aprovar legislação em matéria de subvenção à atividade parlamentar se encontrar constitucionalmente atribuída às assembleias legislativas regionais por força da conjugação dos artigos 232.º, n.os 3 e 4, e 180.º, ambos da Constituição.

Conforme igualmente salientado no acórdão, entendo também que o critério relevante para resolver a questão de saber se nos movemos num ou noutro domínio pressupõe que, olhando para "além das epígrafes", se analise a "função e conformação das subvenções ou apoios financeiros concretamente em causa, em ordem a determinar se material e teleologicamente se trata de financiamento, imediato ou mediato, dos partidos políticos ou de apoio financeiro aos grupos parlamentares e aos deputados".

Ora, partindo justamente deste postulado, creio que as dúvidas que a própria maioria reconheceu existirem na finalidade do apoio reportada à «atividade política e partidária em que [os deputados] participem» - contemplada, enquanto modalidade possível de «Subvenção à atividade parlamentar», na nova redação do n.º 1 do artigo 46.º do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M - deveriam ter sido resolvidas no sentido inverso.

Podendo embora ter antecedentes na previsão do n.º 1 do artigo 47.º do referido Decreto, com a redação anterior - em especial na referência às finalidades «contactos com os eleitores» e «outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos» (dos deputados) -, a redação agora conferida ao n.º 1 do artigo 46.º é, relativamente àquela, de âmbito, não apenas mais amplo, como, sobretudo, menos incerto ou ambíguo.

Com efeito, de acordo com a redação conferida pelo decreto em apreciação, admite-se expressamente que possam ser qualificáveis ainda como subvenções à atividade parlamentar - e sujeitas, por isso, ao regime que para estas vale - aquelas que se destinem ao financiamento da «atividade política e partidária em que [os deputados] participem» (itálico aditado).

Ao contemplar a subvenção da atividade partidária em que os deputados participem, a nova redação do n.º 1 do artigo 46.º acomoda, assim, o financiamento de um conjunto de ações que, para além de não serem confináveis já ao estrito âmbito dos encargos associáveis aos "contactos dos deputados com os eleitores e outras atividades correspondentes aos respetivos mandatos parlamentares", são insuscetíveis de serem reportadas ao funcionamento da assembleia legislativa regional e/ou a qualquer prestação "geneticamente fundada no exercício da atividade parlamentar".

Sendo de natureza partidária a atividade financiada, creio que a circunstância de nela participarem deputados não permite descaracterizá-la ao ponto necessário para torná-la subvencionável nos termos em que o pode ser a atividade parlamentar.

A solução que fez vencimento acolhe implicitamente a ideia de que, para efeitos de determinação do regime aplicável, a qualidade do interveniente se sobrepõe à natureza da atividade subvencionada, sendo suficiente para que se admita o financiamento desta em condições que, conforme o próprio acórdão reconhece, não seriam de outro modo constitucionalmente viáveis.

Por entender que, do ponto de vista material e teleologicamente fundado em que se colocou a maioria, é a natureza da atividade financiada e não a qualidade de quem nela participa o elemento de conexão relevante para a determinação do tipo de subvenção em causa, considero que o juízo a que foi sujeita a norma constante do artigo 8.º, n.º 3, do citado decreto legislativo regional, na parte em que atribui natureza interpretativa ao disposto no artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, alterado pelo decreto enviado para assinatura, deveria ter sido estendido ao segmento daquela norma que confere a mesma natureza ao disposto no n.º 1 do respetivo artigo 46.º

Tratando-se, tal como ali, do financiamento da atividade partidária, entendo, em síntese, que, também na parte em que confere natureza interpretativa ao disposto no n.º 1 do respetivo artigo 46.º, o artigo 8.º, n.º 3, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, alterado pelo decreto enviado para assinatura, é organicamente inconstitucional, por violação do artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição. - Joana Fernandes Costa.

Declaração de voto

1 - Votei a inconstitucionalidade da norma constante do artigo 8.º, n.º 3, do Decreto Legislativo Regional em apreciação, na parte em que atribui natureza interpretativa ao disposto no artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, alterado pelo Decreto Legislativo Regional enviado para assinatura, constante da alínea a) da decisão, mas não subscrevi grande parte da fundamentação.

Desde logo, não acompanhei o disposto (em especial) nos pontos 17, 18, 19 e 20 do acórdão, já que entendi que não seria necessário que se conhecesse da constitucionalidade das normas pressupostas, constantes da Lei n.º 4/2017, cuja apreciação não foi, aliás, pedida pelo requerente.

Também não acompanhei a fundamentação do acórdão quando se argumenta que a falta de conhecimento da questão de constitucionalidade, relativa ao que se diz ser um pressuposto normativo da validade constitucional da norma, resultaria numa nulidade por omissão de pronúncia. Na verdade, o requerente não pede a fiscalização da constitucionalidade da disciplina introduzida pela Lei n.º 4/2017, pelo que esta não integra o objeto do pedido, sendo apenas mencionada pelo requerente como mais um argumento que utiliza para sustentar a inconstitucionalidade das normas cuja fiscalização vem efetivamente suscitada, pelo que, nos termos gerais do processo civil, o seu não conhecimento não acarretaria nulidade, como vem sendo repetidamente afirmado na jurisprudência do Tribunal Constitucional.

A meu ver, bastaria resolver, de imediato, a questão de constitucionalidade objeto do pedido, que consistia em saber se a norma que o requerente põe em crise poderia proceder à interpretação autêntica do artigo 47.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, definindo a sua produção de efeitos.

Ora, não podendo um Decreto Legislativo Regional disciplinar as matérias objeto do artigo 47.º, atinentes a financiamento partidário, não poderia proceder à sua interpretação autêntica, dispondo sobre os respetivos efeitos.

E para tal bastaria que o acórdão invocasse, como acabou por fazer, ou, uma reserva de lei estadual em matéria de financiamento público de partidos políticos, por estar cometida aos órgãos de soberania (seguindo os Acórdãos n.º 376/2005 e n.º 26/2009). Ou, o próprio quadro de competência legislativa regional que resulta da conjugação do artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa (CRP), com o Estatuto Político Legislativo da Região Autónoma (artigo 40.º), linha de argumentação que ganhou força especial depois da revisão constitucional de 2004, já que, como o Tribunal tem vindo a dizer (veja-se, por exemplo, o Acórdão n.º 187/2012), a função dos Estatutos Político-Administrativo das Regiões Autónomas alterou-se, desde então, e estes passaram a integrar e a complementar o modelo de repartição de competências entre a República e as Regiões. Verificando-se não constar daquele preceito do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma da Madeira a matéria de financiamento dos partidos políticos, estaria vedado à Região Autónoma sobre ela dispor. O que determinaria a solução de inconstitucionalidade.

Sempre, em qualquer dos casos, a esta conclusão se chegaria sem ter de chamar qualquer norma pressuposta. Ou seja, não haveria que discutir sobre a possibilidade de atribuição legal destas competências à Assembleia Legislativa da Região Autónoma, sob invocação dos artigos 110.º, n.º 2 e 111.º, n.º 2 da Constituição.

2 - O mesmo se diga quando está em causa a norma do artigo 8.º, n.º 3, por referência ao artigo 46.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, alterado pelo Decreto Legislativo Regional enviado para assinatura. Também em relação a esta norma se dispensaria a discussão sobre as normas pressupostas.

O raciocínio anteriormente exposto acerca da previsão do artigo 8.º, n.º 3, quando referida ao artigo 47.º, n.º 1, baseou-se no facto de a subvenção em causa neste último corresponder a um financiamento de partido político. Devido à diferente natureza das subvenções, justifica-se que, em sentido inverso, se tenha o Tribunal pronunciado acerca da outra norma retirada do mesmo preceito (8.º, n.º 3) que dispõe sobre os efeitos do artigo 46.º, n.º 1, confirmando que esta não padece de inconstitucionalidade, conforme também decide o acórdão. É que, neste caso, a norma já não dispõe em matéria de financiamento dos partidos, mas acerca do financiamento da atividade parlamentar, constituindo uma subvenção para fins funcionais parlamentares, para organização do trabalho parlamentar e instrumento de atuação parlamentar, aqui subscrevendo, como o acórdão, a distinção anteriormente efetuada pelo Acórdão n.º 376/2005, retomada no Acórdão n.º 26/2009 ou no Acórdão n.º 711/2013.

Assim sendo, a regulação destas subvenções pelas Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas sempre teria cabimento imediato na previsão constitucional do artigo 232.º, n.os 3 e 4, da CRP, que define a competência da Assembleia Legislativa da Região Autónoma para elaborar e aprovar o seu regimento, bem como da aplicação que este preceito reconhece do artigo 180.º da CRP, enquanto poder de autoconformação orgânica da Assembleia Legislativa da Região Autónoma, independentemente de qualquer previsão estatutária.

3 - Não acompanhei a fundamentação relativamente à pronúncia pela não inconstitucionalidade da norma que vem alterar a disciplina do artigo 48.º-A, n.os 1 a 4. Chegaria à mesma solução de não inconstitucionalidade, mas como consequência de não considerar válido o entendimento de partida do acórdão, segundo o qual o estatuto dos antigos deputados faz materialmente parte do estatuto dos deputados, sustentado, pelo contrário, como referido no próximo ponto, que a sua definição pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma ainda relevaria da auto-organização parlamentar.

4 - Fiquei, ainda, vencida quanto à alínea b) da decisão, que se pronunciou pela inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 48.º-A, n.os 5 e 6, aditado ao Decreto Legislativo Regional n.º 24/89/M, de 7 de setembro, pelo artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional enviado para assinatura. Havendo o acórdão emitido pronúncia no sentido da inconstitucionalidade orgânica das normas, não acompanhei essa decisão. Em meu entender, não tendo eu acolhido a principal premissa de que parte o acórdão, não chegaria à solução de inconstitucionalidade orgânica das normas questionadas, que o acórdão faz derivar da violação do artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da CRP.

Segundo creio, apesar da integração formal a que o legislador procedeu, não é possível sustentar-se a integração dos direitos ou regalias previstos para o antigo deputado no estatuto material dos deputados, apesar da sua integração formal, considerando-o, ainda, conforme faz o acórdão, como estatuto de titular de cargo público, ou, no caso, de titular de órgão de governo próprio das Regiões Autónomas. O estatuto em causa nas normas em apreciação, relativo aos antigos deputados, não deve considerar-se estatuto de deputado, mas de quem o foi, muito embora possa estar associado ao desempenho anterior de mandato parlamentar, e possa ter importante função de reconhecimento do parlamento a quem nele serviu. Ao contrário do que defende o acórdão, a criação do estatuto de antigo deputado, e a definição das condições da sua perda, não é uma opção político-legislativa primária do legislador. Tendo, desde logo, em conta a concreta modelação que da sua disciplina é feita (direito a cartão de identificação; direito de livre trânsito no edifício, direito de assistir às sessões plenárias na galeria dos convidados), pode a mesma ser reconduzida ao já mencionado poder de auto-organização da Assembleia Legislativa da Região Autónoma.

Ora, rejeitando esta equiparação entre o estatuto de antigo deputado e o estatuto dos titulares efetivos do cargo em causa, não posso fazer atuar o parâmetro escolhido pelo acórdão, determinante da solução de inconstitucionalidade orgânica. Consequentemente, dissenti da pronúncia que considerou as normas violadoras do artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da CRP. - Catarina Sarmento e Castro.