Decreto Legislativo Regional n.º 17/2020/M — Aprova o Plano de Desenvolvimento Económico e Social da Região Autónoma da Madeira 2030 - PDES Madeira 2030

Aprova o Plano de Desenvolvimento Económico e Social da Região Autónoma da Madeira 2030 - PDES Madeira 2030

Nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 36.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, na redação conferida pela Lei n.º 130/99, de 21 de agosto, compete à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira aprovar o Plano de Desenvolvimento Económico e Social da Região Autónoma da Madeira (RAM) 2030, o qual toma, a designação de «PDES Madeira 2030».

O PDES Madeira 2030 tem por objetivo central dotar a Região Autónoma da Madeira de um instrumento orientador nos vários domínios do desenvolvimento regional no horizonte de 2030, servir de apoio aos trabalhos preparatórios do novo ciclo de programação da Política de Coesão para o período de programação 2021-2027, bem como para a preparação dos instrumentos de recuperação europeus em reação ao vírus SARS-CoV-2 apresentando os desafios estratégicos, a estratégia regional Madeira 2030 e as prioridades de atuação das políticas públicas regionais, tendo por suporte o diagnóstico de um vasto conjunto de domínios de intervenção.

O processo de preparação do PDES Madeira 2030 teve início ainda no decurso do primeiro semestre de 2019, atendendo a que o Governo Regional da Madeira pretendia um envolvimento alargado, quer das entidades públicas, quer das entidades representadas no Conselho Económico e da Concertação Social, permitindo à Região intervir, de modo qualificado, no planeamento e programação estratégica do desenvolvimento regional na próxima década.

No entanto, com o surgimento da crise pandémica, causada pelo vírus SARS-CoV-2, os pressupostos para o desenvolvimento deste Plano sofreram grandes alterações, tanto a nível interno, como a nível das linhas orientadoras nacionais e europeias. Assim, com a paralisação da atividade económica, ao atingir de modo profundo as atividades de especialização regional, fortemente dependentes da circulação de pessoas e bens, e a incerteza relativa às condições de retoma, levaram a que o Governo Regional da Madeira tenha decidido proceder a uma revisão destes documentos por forma a acomodar a nova realidade neste instrumento de planeamento.

Deste modo, optou por uma nova consulta às entidades no sentido de identificar, nos diferentes setores, quais as dimensões-problema resultantes da crise, as oportunidades de desenvolvimento, os novos objetivos estratégicos a considerar e quais os ajustamentos necessários das políticas públicas regionais, tendo sido incluído um que reflita a avaliação económica do impacto da referida pandemia na RAM.

O PDES Madeira 2030 constitui-se, assim, como o quadro estratégico de referência para o desenvolvimento regional e, também, para apoiar os trabalhos preparatórios da programação da Política de Coesão que deverá viabilizar o acesso da RAM aos recursos de financiamento do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027.

Foi dado cumprimento ao disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º e no n.º 1 do artigo 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2003/M, de 23 de agosto, na redação atual, tendo sido obtido parecer favorável do Conselho Económico e Social da Região Autónoma da Madeira.

Assim:

A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira decreta, ao abrigo do disposto na alínea p) do n.º 1 do artigo 227.º e no n.º 1 do artigo 232.º da Constituição da República Portuguesa, na alínea b) do n.º 1 do artigo 36.º e no n.º 1 do artigo 41.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, e revisto pelas Leis n.os 130/99, de 21 de agosto, e 12/2000, de 21 de junho, o seguinte:

Artigo 1.º

É aprovado o Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM 2030 designado «PDES Madeira 2030».

Artigo 2.º

É publicado em anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante, o documento mencionado no artigo anterior.

Aprovado em sessão plenária da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira em 11 de novembro de 2020.

O Presidente da Assembleia Legislativa, José Manuel de Sousa Rodrigues.

Assinado em 9 de dezembro de 2020.

Publique-se.

O Representante da República para a Região Autónoma da Madeira, Ireneu Cabral Barreto.

ANEXO — PLANO DE DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO E SOCIAL DA RAM 2030

SUMÁRIO EXECUTIVO

PARTE A - ESTRATÉGIA E PRIORIDADES DE ATUAÇÃO

A.1 - DESAFIOS E ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

A.1.1 - Elementos de balanço do compromisso Madeira 2020

A.1.2 - Intervenção das políticas públicas regionais no horizonte 2030

A.1.2.1 - Evolução recente e incertezas cruciais

A.1.2.2 - Estratégia de Desenvolvimento Regional Madeira 2030

A.2 - PRIORIDADES DE ATUAÇÃO, POR DOMÍNIO DE POLÍTICA PÚBLICA

A.2.1 - Recuperação e resiliência no contexto do novo ciclo de programação

A.2.2 - Objetivos estratégicos e domínios de política pública

A.2.2.1 - Inovação e Conhecimento

[] I&DT e Inovação Empresarial

[] Ensino Superior/Formação Avançada

A.2.2.2 - Cadeias de Valor Regional e Desenvolvimento Empresarial

[] Desenvolvimento Empresarial

[] Turismo, Cultura e Património

[] Economia Azul (Mar, Pescas e Aquicultura)

[] Agricultura, Desenvolvimento Rural e Florestas

[] Energia e Mobilidade Sustentável

[] Reabilitação Urbana

A.2.2.3 - Qualificação de Competências

[] Ensino e Competências

[] Aprendizagem ao Longo da Vida

[] Competências na área da Digitalização

A.2.2.4 - Emprego e Inclusão Social

[] Emprego e Inclusão Social

[] Saúde

[] Habitação

A.2.2.5 - Ação Climática, Mobilidade e Energia Sustentáveis

[] Ordenamento Urbano, Territorial e da Paisagem

[] Adaptação às Alterações Climáticas e Prevenção e Gestão de Riscos

[] Gestão de Recursos Hídricos

[] Economia Circular e Gestão de Resíduos

[] Energia Sustentável

[] Mobilidade Urbana/Transportes

A.3 - NECESSIDADES DE INVESTIMENTO E FINANCIAMENTO DO PDES 2030

A.4 - MONITORIZAÇÃO E AVALIAÇÃO DO PLANO

PARTE B - DIAGNÓSTICO PROSPETIVO REGIONAL

B.1 - POSICIONAMENTO DA MADEIRA NO CONTEXTO NACIONAL E EUROPEU

B.2 - ELEMENTOS-CHAVE DE DIAGNÓSTICO

B.2.1 - Demografia, emprego, inclusão e igualdade

B.2.1.1 - Demografia

B.2.1.2 - Mercado de emprego

B.2.1.3 - Inclusão e desigualdade

B.2.2 - Inovação e qualificações

B.2.2.1 - Inovação

B.2.2.2 - Qualificação escolar e profissional

B.2.2.3 - Capacitação das instituições

B.2.3 - Competitividade externa e coesão interna

B.2.3.1 - Competitividade externa

(a) Especialização da economia regional

(b) Tendências de evolução recente da especialização turística

(c) Cultura e património

(d) Agricultura

(e) Pescas e aquicultura

(f) Diversificação económica

B.2.3.2 - Coesão interna

(a) Povoamento e ocupação do território

(b) Organização territorial

(c) Coesão económica - O estatuto da Ilha do Porto Santo

(d) Desenvolvimento rural

(e) Coesão territorial e atividades económicas - A atração de empresas e investimentos

B.2.4 - Sustentabilidade e valorização dos recursos endógenos

(a) Transição energética

(b) Mobilidade sustentável

(c) Eficiência energética das cidades

(d) Economia Azul

(e) Florestas

(f) Adaptação às alterações climáticas e proteção do ambiente

(g) Economia circular e gestão de resíduos

(h) Ciclo urbano da água

(i) Gestão ambiental integrada

Anexo 1 - Impacto COVID-19 na RAM

1 - A crise mundial provocada pelo COVID-19 e o impacto da RAM

1.1 - A pandemia associada ao COVID-19 na RAM

1.2 - Principais impactos na Região

1.2.1 - Impacto no tecido empresarial

1.2.2 - Impacto no mercado de trabalho

1.2.3 - Inclusão e desigualdade

1.3 - Medidas extraordinárias de apoio ao COVID-19

1.4 - Cenários e impactos quantitativos na economia da RAM

1.5 - Finanças públicas perante a crise

2 - Análise SWOT

Anexo 2 - Lista de entidades que participaram no processo de programação do Desenvolvimento Regional Madeira, 2030

FIGURAS:

Figura 1. Diamante estratégico da Madeira no horizonte 2020

Figura 2. RIS 3 Madeira 2020

Figura 3. Quadro de referência das incertezas cruciais

Figura 4. Arquitetura estratégica Madeira 2030

TABELAS:

Tabela 1. Matriz de relação entre a Arquitetura Estratégica Madeira 2030 e os Objetivos Operacionais na ótica do Desafio da Recuperação e Resiliência

Tabela 2. Matriz de relação entre a Arquitetura Estratégica Madeira 2030 e os Referenciais-chave da Política de Coesão para 2021-2027

Tabela 3. Matriz de relação entre a Arquitetura Estratégica Madeira 2030 e os Domínios de Política Pública

Tabela 4. Indicadores de desenvolvimento económico e emprego

Tabela 5. Evolução do Índice Sintético de Desenvolvimento Regional (2013-2018)

Tabela 6. Indicadores-chave da RAM - Evolução pós-2013

Tabela 7. População residente, segundo o escalão etário

Tabela 8. Projeções demográficas RAM

Tabela 9. Evolução trimestral do emprego - Total e por setor

Tabela 10. Evolução dos principais indicadores de atividade, emprego e desemprego

Tabela 11. Taxa de emprego dos 20 aos 64 anos

Tabela 12. Número de trabalhadores por conta de outrem, segundo a CAE

Tabela 13. Taxa de desemprego jovem

Tabela 14. Taxa de jovens NEET com idade entre 15 e 34 anos

Tabela 15. Evolução dos indicadores do mercado de emprego (desemprego registado)

Tabela 16. Taxa de jovens NEET com 15-24 anos

Tabela 17. Iniciativa Garantia Jovem/RAM - Principais indicadores

Tabela 18. Rendimento salarial médio mensal líquido da população empregada por conta de outrem

Tabela 19. Beneficiários do Rendimento Social de Inserção

Tabela 20. Indicadores de desigualdade na distribuição dos rendimentos (2018)

Tabela 21. Indicadores de pobreza (2018)

Tabela 22. Investimento em I&D

Tabela 23. Principais indicadores de inovação empresarial na RAM (2014-2016)

Tabela 24. Doutorados por ano nas instituições de ensino superior

Tabela 25. Doutorados do ensino superior por 1000 habitantes (n.º)

Tabela 26. Posicionamento das Regiões Portuguesas no Regional Innovation Scoreboard

Tabela 27. Projetos aprovados no Eixo 1 do PO Madeira 14-20, por Tipologia de Operação

Tabela 28. Taxa de pré-escolarização por ano letivo

Tabela 29. Taxa de abandono precoce de educação e formação, por ano letivo

Tabela 30. Taxa de retenção e desistência, segundo o nível de ensino e ciclo de estudo, por ano letivo

Tabela 31. Taxa de jovens com 20-24 anos que concluíram, pelo menos, o ensino secundário

Tabela 32. Taxa de estudantes do ensino secundário profissional (CITE 3)

Tabela 33. Taxa de diplomados do ensino superior com 30 a 34 anos (CITE 5-8)

Tabela 34. Taxa de diplomados do ensino superior com 25 a 64 anos (CITE 5-8)

Tabela 35. Taxa de emprego de recém-diplomados (CITE 3-8)

Tabela 36. Taxa de participação de adultos com 25 a 64 anos em ações de educação e formação

Tabela 37. População ativa, por nível de escolaridade completo (2017)

Tabela 38. Trabalhadores por conta de outrem, segundo as habilitações

Tabela 39. Quociente de localização dos estabelecimentos e do pessoal ao serviço nos estabelecimentos, entre a RAM e o Continente

Tabela 40. Indicadores das sociedades não financeiras (RAM)

Tabela 41. Evolução dos indicadores de turismo, no período 2013-2019

Tabela 42. Principais indicadores do alojamento local

Tabela 43. Indicadores de realização da Medida 4. Investimentos em ativos físicos do PRODERAM 2020

Tabela 44. Indicadores socioeconómicos das pescas e da aquicultura da RAM

Tabela 45. Distribuição das cinco atividades mais representativas, no VAB e no volume de negócio

Tabela 46. Evolução da população residente (2001-2018)

Tabela 47. Dinâmicas de ocupação dos parques empresariais (2012-2019)

Tabela 48. Indicadores de resíduos

Tabela 49. Indicadores de águas residuais

Tabela 50. Principais medidas de apoio regional

Tabela 51. Impactos anuais na RAM em 2020 e 2021

GRÁFICOS:

Gráfico 1. Evolução do indicador regional de atividade económica

Gráfico 2. Dívida das Administrações Públicas da RAM

Gráfico 3. Saldo das Administrações Públicas da RAM

Gráfico 4. Despesa em I&D em percentagem do PIB, por Região

Gráfico 5. Padrões de execução de despesa em I&D, por NUT III (2016)

Gráfico 6. Resultados do inquérito excecional às empresas no âmbito da pandemia para a RAM

Gráfico 7. Indicador regional de atividade económica (média móvel de três meses)

Gráfico 8. Evolução do número de dormidas em 2020

Gráfico 9. Evolução anual da população em risco de pobreza na RAM, em Portugal e na Zona Euro (%)

Gráfico 10. Impacto por setor no VAB da Região

Gráfico 11. Saldo orçamental previsto para 2020

SUMÁRIO EXECUTIVO

Apresentação

A Elaboração do Plano de Desenvolvimento Económico e Social da RAM 2030 (PDES Madeira 2030) tem por objetivo central dotar a Região Autónoma da Madeira de um instrumento orientador do desenvolvimento económico, social e territorial no horizonte 2030. Com essa finalidade, o Documento apresenta os Desafios Estratégicos, a Estratégia Regional Madeira 2030 e as Prioridades de Atuação das políticas públicas regionais, tendo por suporte o Diagnóstico de um vasto conjunto de Domínios de intervenção.

O PDES Madeira 2030 deve constituir-se como o quadro estratégico de referência para o desenvolvimento regional e, também, para apoiar os trabalhos preparatórios, quer dos novos instrumentos de recuperação europeus em reação à crise, quer do novo ciclo de programação da Política de Coesão que deverá viabilizar o acesso da RAM aos recursos de financiamento do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027.

Os trabalhos de programação deste novo ciclo de desenvolvimento da RAM foram impactados pela emergência da pandemia COVID-19 que veio alterar a situação de partida da programação dados os efeitos resultantes da interação entre crise sanitária e crise económica. A paralisação da atividade económica, ao atingir de modo profundo as atividades de especialização regional (fortemente dependentes da circulação de pessoas e bens) e a incerteza relativa às condições de retoma, aconselharam a uma reconsideração do quadro de incertezas cruciais que envolvem as políticas de investimento público e as estratégias de investimento privado.

A nova situação de partida, refletida nos documentos de Estratégia e no Diagnóstico, bem como nos instrumentos de programação, deve ter em consideração também as novas respostas que estão a ser preparadas a nível europeu, combinando mecanismos de recuperação económica de curto e de médio prazo (e a criação de um período transitório) com alterações específicas à nova geração de programas de política de coesão e, portanto, de mais longo prazo.

Na preparação do PDES Madeira 2030 foi assegurada a participação, no processo de trabalho técnico, das entidades públicas (Organismos do Governo Regional, Municípios e Institutos Públicos), de entidades representadas no Conselho Económico e da Concertação Social (CECS-RAM) e outros stakeholders, às quais foram solicitados contributos técnicos, segundo uma matriz de recolha de informação que contemplou:

. Contributos setoriais para o Diagnóstico Prospetivo Regional;

. Contributos setoriais para sistematizar elementos de fundamentação e conteúdos dos futuros eixos de intervenção e instrumentos de política; e

. Contributos setoriais para identificar claramente dimensões-problema e oportunidades resultantes da crise pandémica (surgida em março de 2020), bem como eventuais alterações ao quadro de desafios/objetivos estratégicos e prioridades de atuação das políticas públicas regionais.

O Documento processou, ainda, informação documental existente, nomeadamente Relatórios de Monitorização do Programa Operacional Madeira 14-20 e Planos setoriais (Plano Integrado Estratégico de Transportes, Plano de Mobilidade Urbana Sustentável, Agenda Regional para a Economia Circular, Alterações Climáticas, ...) e o PROTRAM, cujos conteúdos contribuíram para robustecer o Diagnóstico Prospetivo e a Estratégia Regional incorporando elementos de balanço do PDES 2020 e lições extraídas da experiência de implementação dos instrumentos de financiamento das políticas públicas regionais no período 2014-2020.

O PDES Madeira 2030 está estruturado em duas Partes: A - Estratégia e Prioridades de Atuação; e B - Diagnóstico Prospetivo Regional. Em anexo é apresentada uma componente relativa ao «Impacto COVID-19 na RAM».

» Parte A - Estratégia e Prioridades de Atuação

• Desafios e Estratégia de Desenvolvimento Regional

• Prioridades de Atuação, por Domínio de Política Pública

• Plano Financeiro

• Monitorização e Avaliação do Plano

» Parte B - Diagnóstico Prospetivo Regional

• Posicionamento da Madeira no Contexto Nacional e Europeu

• Elementos-chave de Diagnóstico Prospetivo Regional

• Análise SWOT

• Anexo 1 - Impacto COVID-19 na RAM

A estabilização formal do futuro PDES 2030 poderá, ainda, valorizar o seu alcance enquanto referencial orientador e integrador de outros instrumentos de estratégia e política da RAM, ganhando por essa via novos campos de extensão da sua influência, reforçando a respetiva coerência externa e aumentando o seu grau de vinculação.

Nessa perspetiva, a Estratégia de Desenvolvimento Regional 2030 deverá nortear, entre outros, os seguintes instrumentos:

. PROTRAM - Modelo Territorial e Proposta de Plano;

. Estratégia Regional de Especialização Inteligente; e

. Plano de Recuperação da Economia Regional.

A - Estratégia e Prioridades de Atuação

As alterações de contexto de partida resultantes da crise pandémica tiveram efeitos assinaláveis nas capacidades regionais para ultrapassar as vulnerabilidades existentes, mas não deixaram fazer perder de vista os desafios estruturantes identificados para a Região, sem prejuízo das intervenções de remediação indispensáveis que terão o seu tempo e os instrumentos próprios em preparação, a nível europeu, nacional e regional.

Arquitetura estratégica do PDES Madeira 2030

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25200/0002100166.pdf))

A solução encontrada em face das alterações com que a Região se confronta, absorve não só os desafios estratégicos pré-identificados, como acolhe uma nova dimensão/preocupação transversal. Assim, a nova arquitetura assenta nas seguintes apostas estratégicas da Região no horizonte 2030:

1 - Reforçar a especialização inteligente regional em torno de áreas de excelência da Madeira, sempre com a preocupação de fomentar a transferência de conhecimento para o setor empresarial, estimulando a procura das empresas com apoios à inovação e ao estabelecimento de parcerias suprarregionais.

2 - Consolidação das cadeias de valor regional. Face aos riscos de fragmentação das cadeias de valor, a RAM tem de explorar oportunidades de diversificação aproveitando de forma inovadora massas críticas de recursos com maior potencial, orientando a análise em torno de vários setores, especificamente Turismo/Lazer; Património e Cultura; Agroalimentar; Economia Azul; Serviços da Economia Digital; Energia e Mobilidade; e Reabilitação Urbana.

3 - Formação de novas competências, combinando as modalidades de formação escolar e profissional clássicas com novas abordagens adequadas às mudanças transformadoras, as quais reclamam soluções de reconversão profissional e de aprendizagem de novas competências.

4 - Fomento de experiências inovadora de adaptação às Alterações Climáticas e de Transição Energética, concretizando as propostas constantes de instrumentos de ordenamento e planeamento setorial da Região nas áreas dos Transportes, da Mobilidade urbana sustentável, da Economia circular, do CLIMA Madeira, da Energia sustentável, da Gestão de Resíduos e do PROTRAM, entre outros.

5 - Combate à pobreza e Exclusão Social, mobilizando um espectro largo de políticas e intervenções sociais (habitação, saúde, prestações sociais, medidas ativas de política de emprego, ...).

6 - Estímulo à Recuperação e Resiliência, uma aposta/Desafio que tem um estatuto ambivalente: Transversalidade na relação com os diversos desafios estratégicos; e Transição, geradora de condições de relançamento das dinâmicas económicas e do capital social indispensáveis ao aproveitamento das oportunidades para alavancar as mudanças necessárias.

Necessidades de investimento e financiamento do PDES 2030

Tendo presente a Arquitetura de Desafios/Objetivos estratégicos do PDES Madeira 2030, a repartição financeira do PDES deverá evoluir dentro da seguinte estimativa (preços constantes):

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25200/0002100166.pdf))

B - Diagnóstico Prospetivo Regional

O Diagnóstico faz uma análise da trajetória do desenvolvimento da Região no período entre 2014-2020, bem como, do seu posicionamento face aos indicadores referenciais nacionais e europeus. Para o efeito, foram considerados indicadores relativos à evolução demográfica, ao mercado de emprego, à inclusão social e desigualdades, para além de uma análise aprofundada em termos dos principais setores económicos e das políticas públicas da Região.

A matriz de Oportunidades e Ameaças seguinte sistematiza os principais elementos de síntese que fundamentam a identificação de um conjunto de Desafios/Objetivos Estratégicos que constituem a Arquitetura estratégica do PDES Madeira 2030, apresentada na Parte A.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25200/0002100166.pdf))

ANEXO 1 — Impacto COVID-19 na RAM

As perspetivas económicas para a Madeira em 2020 mantinham um ritmo de crescimento positivo, até ao surgimento da pandemia COVID-19, que veio colocar desafios adicionais à Região e às perspetivas económicas para os próximos anos.

As medidas adotadas pelo Governo Regional da Madeira para controlar esta pandemia, revelaram-se extremamente eficazes, mas não deixaram de ter as suas naturais consequências económicas e sociais gravosas

Assim, apresenta-se em anexo um capítulo com a avaliação do Impacto da COVID-19 na Região, no qual se destaca os efeitos da paralisação da atividade económica, ao atingir de modo profundo as atividades de especialização regional, expondo a vulnerabilidade da Região aos mercados externos, com efeitos imediatos no setor do turismo e a incerteza relativa às condições de retoma, aconselharam uma reconsideração do quadro de trabalho.

PARTE A - ESTRATÉGIA E PRIORIDADES DE ATUAÇÃO

A.1 - DESAFIOS E ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL

A.1.1 - Elementos de balanço do compromisso Madeira 2020

No momento em que se preparam os novos referenciais e instrumentos de planeamento de desenvolvimento regional pós 2020, afigura-se importante refletir sobre a conceção e a implementação do período de programação 2014-2020 tanto mais quanto esta apresentou o desígnio ambicioso de «promover a sustentação dinâmica das atividades económicas instaladas, preparando a sua autonomização gradual dos apoios públicos».

1 - A longa maturação de um modelo de desenvolvimento com especialização económica mais diversificada e mais conhecimento-intensivo

A programação 2014-2020 na Região Autónoma da Madeira, essencialmente plasmada no Programa Operacional Regional Madeira 14-20 e nos vários «Planos e Programas de Investimento e Despesas de Desenvolvimento» foi precedida de um exercício de prospetiva estratégica vertido no referencial do Plano de Desenvolvimento Económico e Social, Madeira 2020.

A implementação concretizada desse período de programação, até meados de 2019, e a preparação do quadro estratégico para 2021-2027 (no horizonte 2030), não podem deixar de ser contextualizadas no processo de longa maturação de um modelo de desenvolvimento com especialização económica mais diversificada e com maior incorporação de conhecimento preocupação acentuada pelas incertezas e novos constrangimentos, gerados pela crise pandémica e respetivas consequências a nível económico e social.

Tal como no Continente, em que o impacto sucessivo da crise financeira de 2007-2008 e da crise das dívidas soberanas com resgate financeiro para a economia portuguesa se observou num modelo de crescimento económico fortemente baseado nos setores não transacionáveis, também na RAM a crise financeira e o impacto do ajustamento se observaram num modelo económico que necessitava de renovação e de novos fatores de impulso. De facto, o modelo económico baseado na dinâmica turístico-imobiliária com forte investimento de modernização de infraestruturas, não ignorando as limitações e os constrangimentos da ultraperifericidade para fixar novas atividades económicas, dava sinais que necessitava de ser reconvertido e renovado tendo em conta os novos fatores de crescimento económico. Com a emergência sanitária e consequente crise económica, tornou-se evidente a vulnerabilidade da RAM, que demonstrou sofrer impactos superiores ao Continente, precisamente por este forte peso turístico e pela ultraperificidade e insularidade da Região, que per si já condiciona a competitividade e aumenta a vulnerabilidade da Região.

A transformação de um modelo como o que sustentou o crescimento económico regional nas duas últimas décadas constitui um desafio de grandes proporções e assenta, seguramente, numa lenta maturação. Os traços dessa transformação são conhecidos:

. Uma progressiva desaceleração do peso das dinâmicas imobiliárias na sustentação da economia regional;

. O estabelecimento de complementaridades mais robustas, e diversificadas e de maior valor acrescentado, entre o núcleo central de especialização turística e os outros ramos da economia regional, com destaque para o potencial associado às diversas vertentes da Economia Azul, incluindo a aplicação do conhecimento científico adquirido com vista à identificação, monitorização e mapeamento de recursos marinhos e modelação oceanográfica, em que a Região tem procurado construir um novo quadro de interações entre conhecimento, produção sustentável, qualidade e segurança, uma forte aposta que o aproveitamento das potencialidades do CINM poderá vir a impulsionar;

. A incorporação de uma maior intensidade em conhecimento e em inovação no modelo de especialização; e

. A procura e sustentação de produtos turísticos suscetíveis de assegurar uma maior diferenciação do destino turístico Madeira, no sentido de assegurar uma mais robusta resposta à concorrência internacional na faixa de preços em que a RAM pretende afirmar-se (com elevado investimento em capital fixo nessa orientação) e acautelar os efeitos associados a efeitos negativos decorrentes do Brexit.

Não é difícil compreender, percorrendo os traços de mudança atrás assinalados, as exigências da longa maturação que é pedida à especialização económica da RAM:

. A recolocação das atividades de real estate na economia regional é lenta e será tanto mais rápida quanto mais incisivos se revelarem os já referidos esforços de diversificação;

. As complementaridades reforçadas com a economia regional exigem capacidade de resposta do empresariado regional e existem limitações à capacidade dos grandes grupos hoteleiros em adaptar os seus padrões de compras a modelos de maior incorporação de recursos regionais, aumentando o valor acrescentado regional;

. A conceção e montagem de uma Estratégia Regional de Especialização Inteligente (EREI) foi objeto de intervenção por parte do Governo Regional, deu os seus primeiros passos neste período de programação, criando as bases institucionais para um mais elevado esforço de I&D regional, mas constituirá sempre um processo de lenta materialização de resultados;

. A partir do momento em que está a revelar-se difícil manter limiares de procura nas faixas de preços a que o modelo turístico da RAM aspira, os agentes turísticos e hoteleiros começam a revelar propensão para reinventar o seu modelo de afirmação competitiva internacional, a que não será também seguramente estranho reavivar a excelência da formação turística da RAM, estendendo-a a outras funções, depois de um período de alguma estagnação. Ainda, com o novo contexto atual, o turismo da Madeira terá a curto prazo se reinventar e garantir condições de segurança e certificações de destino aos seus consumidores, de modo a recuperar a procura;

. Finalmente, a transformação digital do tecido empresarial e da administração pública regional, um dos fatores mais importantes para atenuar o impacto nas atividades económicas, viu o seu valor aumentado com o surgimento da atual crise pandémica e o recurso crescente a ferramentas digitais e a promoção do teletrabalho, acrescem as necessidades de qualificação e aperfeiçoamento da literacia digital.

O período de programação 2014-2020 deveria marcar o início de uma transição (a transformação da economia regional para uma sustentação mais competitiva das suas fontes de crescimento), representando um desafio relevante para um novo ciclo de políticas públicas mais ajustado às necessidades de transformação do modelo económico. Essa transição apelava a investimentos públicos e apoios específicos às empresas que potenciassem mudança organizacional nas mesmas e uma maior autonomia financeira, e ao uso dos apoios FSE com maior foco na formação de ativos. Estas necessidades de transição estão a sofrer constrangimentos e desafios adicionais com a crise pandémica, que reforçam as necessidades de investimento público nestes domínios de intervenção.

Uma boa forma de demonstrar que o período de programação 2014-2020 representa uma viragem nas políticas públicas da RAM, no sentido de favorecer a pretendida transição para um modelo económico que assegure fontes mais sustentadas de crescimento regional, consiste no reconhecimento da relevância do Diamante Estratégico (DE) que enquadrava o Compromisso Madeira 2020, futuro PDES Madeira 2020.

Nem sempre a formatação concreta de um período de programação consegue harmonizar na perfeição o referencial estratégico que enquadra a prospetiva regional e as exigências da programação nacional e comunitária, com os seus próprios referenciais estratégicos. A programação efetivamente implementada constitui um compromisso entre aqueles referenciais, ao qual se deve acrescentar a nem sempre fácil resposta por parte da procura aos apoios desenhados, sobretudo quando estes apresentam recortes inovadores que requerem um período de formação de novas procuras, nem sempre moldáveis à pressão dos ritmos de execução dos instrumentos de financiamento.

Ao consagrar o mote «Inovação na tradição», o DE que inspirou globalmente a prospetiva 2020 para a RAM teve em conta a mensagem crucial segundo a qual não se tratava de uma mudança radical da especialização regional, antes se tratava trabalhar com o núcleo central da especialização turística, combinando-o com um outro conjunto de fatores de crescimento, procurando novas complementaridades e desenhando, sobretudo, uma nova trajetória tecnológica e de inovação para a RAM.

Figura n.º 1

Diamante estratégico da Madeira no horizonte 2020

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25200/0002100166.pdf))

Os desafios colocados pelo DE relevam, sobretudo, da constatação segundo a qual, mais do que um conjunto estático de 5 blocos de aposta estratégica, a sua capacidade de resposta aos constrangimentos estruturais do modelo de especialização regional depende do seu entendimento como um sistema de interligações e dinâmicas de complementaridade. Como ponto de partida de todas essas complementaridades destaca-se a especialização turística, sobre a qual se pretendia construir uma base de conhecimento e inovação capaz de induzir e disseminar inovação no tecido económico regional e atrair investimento em serviços intensivos em conhecimento.

A construção sustentada de uma nova trajetória tecnológica e de inovação para a RAM, reforçando e redirecionando a sua base de produção de conhecimento e de investigação científica e tecnológica, constitui uma prioridade do novo rumo dinâmico para o qual apontou o DE. Esta nova trajetória tecnológica visava articular positivamente com outras prioridades, nomeadamente:

. Estabelecer uma marca de excelência internacional na formação superior e de alta direção no turismo e hotelaria, contribuindo também para uma ampla e generalizada qualificação da população ativa, base de atração de investimento em serviços intensivos em conhecimento;

. Consolidar uma inimitabilidade regional por via da marca da sustentabilidade associada a uma economia de mais baixa intensidade em carbono e valorizadora da biodiversidade, esforço que exige uma grande adaptação ao marketing turístico e territorial da RAM; este esforço exige um forte alinhamento dos principais grupos hoteleiros regionais com uma imagem obviamente cosmopolita do turismo da RAM, mas também capaz de compreender a biodiversidade como fator de atratividade. Atualmente esta estratégia deve também englobar o ângulo de segurança, na qual a RAM tem vindo a destacar-se positivamente no contexto internacional, a qual deve ser transmitida e executada de forma articulada, de modo a conquistar a segurança e confiança dos turistas;

. Preservar a coesão social e o valor de capital social e confiança que a mesma representa numa região em que os níveis de pobreza permanecem bastante elevados, atualmente agravados pela crise pandémica, o que se explica pela incapacidade de remunerar suficientemente uma parte dos ativos e pela difícil integração e empregabilidade de grupos sociais com níveis mais baixos de qualificações.

2 - O que nos trouxe a implementação da programação 2014-2020

• Em matéria de Conhecimento e Inovação

A RAM partia em 2014 de níveis muito baixos de esforço de I&D medidos pelo peso no PIB regional das despesas totais e da despesa empresarial em I&D, o que é melhor compreendido quando se percebe o posicionamento da Região relativamente às NUTS II mais dinâmicas do Continente, situadas na aglomeração de Lisboa, nas regiões do Norte e do Centro. Para além disso, a RAM apresenta um ainda incipiente grau de maturação do seu Sistema Regional de Inovação (SRI). A literatura mais relevante confirma-nos que toda a trajetória regional bem-sucedida de inovação assenta em sistemas regionais de inovação estruturados e, sobretudo, ricos de interação entre os seus principais stakeholders: universidades, infraestruturas de base tecnológica, interfaces investigação-empresas, centros tecnológicos e empresas. Não admira, por isso, que a EREI (Estratégia Regional de Especialização Inteligente) tenha iniciado a sua implementação com o objetivo de estruturar o SRI inserindo-se nesse propósito a criação da Agência Regional para o Desenvolvimento da Investigação, Tecnologia e Inovação (ARDITI).

Com este ponto de partida em matéria de esforço tecnológico, e não existindo financiamento do risco (p. ex., através do envolvimento de investidores privados), não é legítimo esperar uma resposta imediata das empresas em termos de procura-investimento em I&D e inovação; também é conhecida a fraca propensão da atividade turística para gerar níveis elevados de I&D empresarial. Neste contexto, o aumento dos níveis de esforço tecnológico tem de assentar, inicialmente, no esforço público o qual será tanto mais sustentado quanto mais incidir na criação de condições a montante das empresas, estimulando parcerias institucionais consistentes suscetíveis de atrair a atenção e a confiança das empresas.

A Avaliação da Implementação das estratégias nacional e regionais de especialização inteligente durante o atual período de programação (Avaliação promovida pela AD&C e coordenada pela Quaternaire Portugal) concedeu a devida atenção à experiência da RAM nesta matéria, concluindo que a EREI Madeira está a fazer o seu caminho, reforçando a sua notoriedade junto dos empresários, através da dinamização exercida pela ARDITI. O esforço público de criação a montante das empresas de condições institucionais favoráveis a um mais intenso esforço tecnológico, é já visível com relevo para o reforço de centros de investigação e de competências em C&T [e neste âmbito devem ser referenciados projetos com o «Observatório Oceânico da Madeira», o «MITIExcell - Excelência internacional de IDT&I nas TIC», o «Centro de Química da Madeira - CQM+», o «CASBio - Avaliação e monitorização da Agrobiodiversidade e da Sustentabilidade dos Agrossistemas nos novos cenários climáticos» e o Projeto Turismo (UMa)]

Figura n.º 2

RIS 3 Madeira 2020

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25200/0002100166.pdf))

Fonte: ARDITI, PIDT&I - Plano de Ação para a Investigação, Desenvolvimento Tecnológico e Inovação.

O racional da EREI Madeira elegeu o Turismo e os Recursos e Tecnologias do Mar como os grandes domínios de estruturação da trajetória de inovação, para os quais devem concorrer o conjunto das restantes seis áreas: Saúde e Bem-estar, Qualidade Agroalimentar, Sustentabilidade, Gestão e Manutenção de Infraestruturas, Bio-Sustentabilidade, Energia, Mobilidade e Alterações Climáticas e TIC.

O estádio de implementação da programação não permite ainda apreender se, para além da estruturação do (SRI) da Madeira que os projetos atrás mencionados pretendem configurar, as articulações entre as áreas prioritárias estarão ou não a ser recriadas. O Turismo e os Recursos e Tecnologias do Mar não têm o mesmo grau de implementação, pois o turismo é, regra geral, considerado como uma atividade pouco propensa a incorporar conhecimento e inovação sob a forma de I&D estruturada. Os Recursos e Tecnologias do Mar são atividades propensas a incorporar o conhecimento e inovação sob a forma de I&D estruturada, nomeadamente na área das pescas, aquicultura, conservação e observação de vida marinha.

Tal como está configurada a oferta turística, as articulações mais promissoras à partida serão as que ocorrem com a Saúde e Bem-estar, a Qualidade Agroalimentar e as TIC, estimando-se que à medida que o setor possa evoluir para níveis mais elevados de sustentabilidade, as articulações com outros Domínios da EREI Madeira (Bio-Sustentabilidade, Energia, Mobilidade e Alterações Climáticas), possam ser reforçadas.

Como aspeto positivo salienta-se a promoção do empreendedorismo de base tecnológica e intensivo conhecimento promovido pela ação da Start Up Madeira, numa dinâmica de alinhamento com as apostas prioritárias da EREI Madeira que deveria traduzir-se por uma maior atração de serviços intensivos em conhecimento à Região, via interessante para novos rumos de especialização económica.

• Em matéria de Competitividade e Internacionalização

As considerações anteriores sugerem que os efeitos dos projetos e investimentos estruturantes no investimento das empresas instaladas na Região tenderão a ser diferidos no tempo, com as empresas regionais, pelo menos as menos internacionalizadas e com maiores desafios de competitividade, a balançar entre a procura de apoios que minimizem os efeitos da ultraperifericidade e das limitações associadas do mercado interno regional e a procura de apoios que suportem estratégias mais ousadas de inovação e internacionalização (sujeitos a um esforço comercial com custos muito elevados). Este último binómio é essencial, pois a inovação para o mercado interno será sempre mais limitada em termos do seu impulso estimulante do que a realizada em ambiente de mercado externo, com exceção de inovações que possam contribuir para a redução dos custos de contexto da insularidade.

Um processo de rejuvenescimento do tecido empresarial por via da atração de novas empresas do exterior da Região poderá contribuir para uma forte aceleração deste processo, mas não existem evidências de que essa atração esteja a acontecer com intensidade relevante. Este constitui um desafio renovado no contexto do relançamento das dinâmicas empresariais, com o apoio na recuperação e rejuvenescimento do tecido empresarial que apresente rentabilidade e seja competitivo na pós-crise pandémica.

A tensão entre a procura de inércia e a procura orientada para o binómio inovação-internacionalização tenderá a acentuar-se impondo à programação uma gestão mais proativa dos equilíbrios pretendidos.

• Em matéria de Educação e Formação

Portugal, e a RAM não é exceção, não pode alhear-se, em matéria de qualificações e competências, da procura de um equilíbrio entre melhoria de fluxos (a formação de jovens e a promoção da sua empregabilidade em todos os níveis de qualificações) e de stocks (corrigir desequilíbrios de formação dos ativos empregados). Embora não seja um problema exclusivo da RAM, no período de programação 2014-2020, a balança caiu para a melhoria de fluxos, privilegiando os jovens e a formação de qualificações iniciais e trabalhando sobre as mesmas o potencial para uma maior empregabilidade.

A transformação do modelo de especialização da RAM não constitui um processo alimentável exclusivamente pela injeção na economia regional de novas atividades. Essa transformação tem de ser trabalhada a partir do seu núcleo de especialização central para o que a formação de ativos não pode ser desvalorizada. Preparar as empresas para uma trajetória mais exigente de investimentos em formação, inscrevendo esses investimentos (com preocupações de retorno) na agenda das práticas colaborativas com as empresas, deve constituir uma prioridade a colmatar ainda neste período de programação e para ter em devida prioridade na preparação do Programa Operacional Regional Madeira 2021-2027.

As oportunidades de potenciar a prestação de serviços para o exterior, com a qualificação e integração de recursos na área das TIC, call-center, suporte remoto, ..., pressupõem investimentos em competências digitais e linguísticas, entre outras, por parte das empresas.

A política de formação profissional na RAM tem espaço, também, para retomar com vigor a formação de ativos e também a formação de adultos, em linha com duas prioridades: a da transformação do modelo económico da Região e a da promoção da empregabilidade dos menos qualificados.

A este nível, torna-se necessário criar condições para que a formação-ação assuma na RAM uma outra dimensão e representatividade, designadamente no campo de formação hoteleira, contribuindo para ultrapassar um período de menor afirmação da Escola de Hotelaria, na relação com importantes modalidades de formação escolar e profissional as quais pressupõem forte interação formativa com as empresas regionais.

A formação-ação exige instituições regionais capazes de organizar o processo, uma seleção criteriosa de consultores empresariais apetrechados para um diálogo com as necessidades de formação e, sobretudo, uma forte motivação para a participação das empresas. Ou seja, pressupõe uma trajetória de capacitação e aprendizagem que pode constituir uma via interessante para projetar a RAM num outro estádio de formação destinada às empresas, implicando um papel mais interveniente das instituições públicas e das associações empresariais nas lideranças de iniciativa indispensáveis para organizar esta modalidade de formação de competências.

• Em matéria de condições de afirmação turística regional

O modelo de especialização turística da RAM tem seguramente à sua frente um vasto potencial de consolidação, o qual pode ser concretizado através de diferentes caminhos, parte dos quais em coerência com o preconizado nas orientações do Programa Regional de Ordenamento do Território da Região Autónoma da Madeira (PROTRAM):

. A gestão de excelência, designadamente em termos de formação avançada hoteleira e turística em geral, que deve constituir um desígnio regional;

. A qualidade do atendimento e o profissionalismo dos recursos humanos das unidades de maior prestígio e excelência tem de ser alargado a todas as outras faixas de preços da oferta hoteleira da RAM;

. A via de uma animação e serviços complementares mais estruturados;

. O trabalho sistemático e persistente sobre as faixas de procura que interessa cativar, com especial foco a promoção da Região como destino seguro e de qualidade;

. O esforço de envolver outras zonas do território da Região que não apenas a concentração ímpar do Funchal.

O modelo de oferta turística da Região tem capitalizado a sua tradição cosmopolita e a qualidade das suas infraestruturas turísticas, a que não é indiferente o muito elevado investimento em capital fixo hoteleiro registado na RAM. Mas a tradição cosmopolita da RAM e da sua oferta turística não podem ignorar o potencial diferenciador da sustentabilidade ambiental e dos recursos e tecnologias do mar. A incorporação dos temas da sustentabilidade ambiental e de valorização da biodiversidade no modelo de afirmação turística da RAM constitui um desafio particularmente exigente em termos de articulação entre a estratégia de desenvolvimento económico e de ordenamento do território e do espaço marítimo. Este alerta é tanto mais relevante quanto o PROTRAM está em revisão, oportunidade única para incorporar essa dimensão de sustentabilidade no próprio modelo económico da Região, e o Plano de Situação de Ordenamento do Espaço Marítimo Nacional (PSOEM), teve aprovação pelo Conselho de Ministros e foi publicado em dezembro de 2019, constituindo peça fundamental para uma visão alargada ao mar na especialização económica regional.

Nas dimensões de aposta do Diamante Estratégico, a Sustentabilidade é aquela que justificaria uma presença mais robusta na programação do que a efetivamente observada. Essa dimensão, está timidamente presente seja em projetos de investigação científica e tecnológica e em investimentos empresariais na área do turismo, seja na mobilidade urbana sustentável, onde ainda não se expressaram de forma satisfatória dinâmicas de procura ajustadas ao investimento programado pelo Madeira 14-20.

Neste domínio justifica-se, também, um maior envolvimento de entidades públicas regionais na formação de investimento, sempre na lógica de abrir caminho e sensibilizar outras entidades da sociedade civil madeirense, incluindo aí os grandes operadores turísticos e outros grupos empresariais, com o objetivo de colocar a sustentabilidade cada vez mais presente na formação das estratégias empresariais. Tendo em conta o contexto atual de crise económica e social, podemos olhar para o domínio da sustentabilidade não só a nível ambiental, como a nível social, financeiro e económico. Deste modo, os grandes grupos e empresas na RAM devem olhar para as medidas de apoio público estabelecidas pelo Governo com o objetivo de planear estratégias sustentáveis neste novo contexto mundial, bem como alinhar nas iniciativas de combate ao desemprego e à pobreza da região, de forma a ajudar a estimular e a sustentar a sua economia.

O Porto Santo apresenta inequivocamente um elevado potencial para se transformar numa espécie de laboratório de experimentação nas áreas da sustentabilidade, mas importaria que a aposta nessa dimensão não se reduzisse à opção pelo Porto Santo. Toda a RAM deveria diferenciar-se a esse nível e essa será seguramente uma linha de continuidade a explorar o próximo período de programação 2021-2027, estando fortemente representada nos 5 Objetivos de Política da Agenda Europeia.

• Em matéria de Coesão Social

No ano de 2018, a RAM apresentava resultados ainda preocupantes em termos de indicadores sociais básicos, os quais se deverão agravar devido à crise pandémica COVID-19, designadamente:

. 31,9 % de taxa de risco de pobreza e exclusão social (Portugal - 21,6 %);

. 9,4 % de privação material severa (Portugal - 6,0 %);

. 27,5 % de risco de pobreza após transferências sociais (Portugal - 17,3 %).

Os valores revelam um agravamento que transcende os efeitos do desemprego na Região, variável que envolvia no 1.º trimestre de 2020 cerca de 9800 pessoas (taxa de desemprego de 5,6 %), com uma trajetória de redução considerável desde 2013. As 24 000 pessoas que se encontravam em risco de pobreza e em privação material severa representam números mais elevados do que os associados ao conceito de desemprego, revelando dados mais estruturais, que se deverão agravar em 2020.

O fenómeno da pobreza e das condições associadas encontra-se relacionado seja com deficientes condições de rendimento (que o acesso ao mercado de trabalho permite a alguns grupos da população madeirense) seja com fenómenos mais profundos de não acesso a oportunidades de emprego e à habitação, frequentemente em situações de prolongamento geracional.

Cada vez mais, o modelo económico regional necessita de acomodar condições de coesão social, para evitar colocar o Orçamento Regional sob a pressão de provisionamento de recursos de suporte às políticas sociais de combate à pobreza. Além disso, a disseminação da pobreza cria problemas de compatibilidade com a imagem de excelência turística que se pretende implementar.

A análise da implementação do PO Madeira 14-20 evidencia que são as medidas ativas de emprego mais tradicionais (Estágios profissionais; Incentivos à criação de postos de trabalho; Criação do próprio emprego e criação de empresas; e Programas Ocupacionais) que absorvem a maior parte dos apoios. A comparação deste padrão de apoios com os dados da incidência da pobreza na Região aconselha a que as políticas sociais de combate e erradicação venham a ocupar uma maior notoriedade e focagem na afetação de recursos, pois corresponde a uma dimensão de problemas que não são corrigíveis apenas com políticas de promoção da empregabilidade e do emprego.

A.1.2 - Intervenção das políticas públicas regionais no horizonte 2030

Os principais elementos de diagnóstico do período 2014-2020, na ótica da implementação dos instrumentos de planeamento e de financiamento, devem ser apreciados à luz da evolução da economia e das finanças públicas regionais até meados de março de 2020 (seguindo uma trajetória de relativa sustentabilidade a nível económico, social e financeiro) e, num segundo momento, evidenciando o quadro complexo de efeitos de curto e médio/longo prazo gerados pela crise pandémica, num contexto de recessão mundial generalizada que atinge de forma mais acentuada territórios com características geográficas e económicas próprias da condição ultraperiférica e insular, com menor capacidade de integração potencial em cadeias de valor e fortemente dependentes do setor turístico, setor com maior peso na economia da Região e especialmente afetado pela crise.

Os termos em que será concretizada a interação entre a crise sanitária e a crise económica estão dependentes de variáveis em que a Região pode interferir de forma limitada, pese os esforços com elevada incidência orçamental que tem vindo a realizar com o objetivo de assegurar limiares mínimos de resiliência por parte do tecido empresarial, de modo a tentar reduzir a sua mortalidade, e consequentemente o desemprego, pobreza e a exclusão social, mas também das instituições públicas, garantindo o seu funcionamento pleno.

A.1.2.1 - Evolução recente e incertezas cruciais

• Trajetória recente e emergência da crise

A evolução da economia e das finanças públicas regionais conheceu um ciclo relativamente longo, entre final de 2012 e fevereiro de 2020, caracterizado por uma apreciável sustentabilidade financeira, económica e social traduzida nos seguintes principais indicadores constantes da informação publicada por entidades regionais (DREM, IEM, ...):

. Equilíbrio das contas públicas regionais, com saldos orçamentais positivos, desempenho acima das metas estabelecidas e satisfação de compromissos financeiros contratualizados;

. Gestão controlada da divida pública que diminuiu cerca de 23 %, no período 2013-2019, para se fixar em 5124 milhões de euros;

. Crescimento económico, com evolução positiva do VAB regional e dos indicadores de produto, exportações de bens e serviços e rendimento disponível;

. Comportamento favorável dos indicadores de confiança e de clima económico (trajetória positiva do Indicador Regional de Atividade Económica, ao longo de oitenta meses, pós meados de 2013);

. Melhoria acentuada dos indicadores de emprego, com a taxa de desemprego a recuar para os 7 % em final de 2019, próxima da média do País e distante dos 18 %, de 2013.

A emergência da crise de saúde pública em meados de março de 2020, com paralisação quase imediata da atividade económica, interrompeu o ciclo positivo descrito e mesmo que a dimensão sanitária não tenha atingido gravidade comparável, por exemplo, a regiões do Continente, as consequências a nível económico e social revelaram-se especialmente gravosas. De facto, os números até junho de 2020 demonstram a dimensão imediata deste impacto:

. Crescimento imediato da taxa de desemprego (segundo os dados disponibilizados pelo Instituto de Emprego da Madeira, em maio de 2020, o número de desempregados inscritos cresceu 6,3 % face ao mês precedente e 10,9 % em termos homólogos, apontando para uma estimativa de 13 % no final de 2020 em cenários otimistas);

. Até ao início de junho, a RAM contava com 3223 pedidos de layoff envolvendo um total de aproximadamente 44 mil trabalhadores (maioritariamente nos setores diretamente relacionados com o turismo);

. Na primeira quinzena de junho, 38 % das empresas declararam redução superior a 50 % no volume de negócios e 33 % uma diminuição entre 10 % e 50 %. Também 32 % das empresas referiram que o seu volume de negócios deverá demorar mais de 6 meses a regressar ao nível normal e 17 % apontaram para três a seis meses;

. O movimento de passageiros (embarcados, desembarcados e em trânsito) nos dois aeroportos da RAM, em março de 2020, reduziu-se em 50 % e quase se anulou por completo em abril e maio. Em termos homólogos, as quebras aproximam-se dos 100 % (-99 % em abril e -99,4 % em maio);

. Decréscimo de cerca de 50 % no total das dormidas, em março de 2020, face ao período homólogo, e praticamente anularam a atividade de alojamento turístico em abril, com cerca de 82 % dos estabelecimentos a se encontrarem encerrados ou sem movimento de hóspedes.

Entre as principais dimensões-problema resultantes da crise pandémica, que acentuaram vulnerabilidades já existentes, salienta-se:

. Elevada vulnerabilidade da economia regional às dinâmicas da procura externa (que caracteriza a generalidade das RUP), traduzidas nesta emergência numa quebra abrupta dos movimentos/fluxos de visita que alimentam o complexo de atividade do turismo (responsável por aproximadamente 30 % do emprego, dados de 2017) na Região (transportes, alojamento, restauração e bebidas, serviços de animação turística e outros) e, indiretamente, também as atividades do comércio, agricultura e serviços, em geral, com consequente aumento do desemprego de forma imediata.

. Decréscimo brutal das atividades turísticas, associado às restrições às deslocações e consequente redução das ligações áreas e marítimas, acompanhado de restrições do consumo interno que induziram uma redução global da atividade económica e do emprego, com efeitos imediatos e de recuperação lenta e demorada, sobretudo, nas atividades de especialização e no setor terciário, em termos mais gerais. Os setores mais afetados em consequência do decréscimo das atividades turísticas são o alojamento, a restauração e o comércio, não só pela obrigatoriedade de encerramento durante o estado de emergência, mas pela difícil recuperação da procura pós-crise.

. Fragilidades reconhecidas em algumas áreas setoriais produtivas que surgem acentuadas nesta situação de crise, nomeadamente: a fraca ou inexistente organização associativa e interprofissional na agricultura, que limita a concentração da oferta e a sua adequação a novos canais de comercialização; e a insuficiência das infraestruturas de armazenagem e conservação do pescado não comercializado (dada a quebra da procura).

. Consequências no mercado de emprego que se mostram preocupantes a nível quantitativo (estimativas do IEM de 13 % no final de 2020 que, num cenário mais pessimista, poderão atingir 14-17 % em 2021) e qualitativo (aumento do desemprego e das situações de inatividade por desencorajamento; prolongamento da duração do desemprego, sobretudo para segmentos com maior dificuldade de reintegração no mercado de trabalho; diminuição das renumerações; aumento da emigração, com agravamento dos índices de envelhecimento e dos níveis de qualificação; e crescimento de encargos com as prestações sociais, com impacto negativo no Orçamento da Segurança Social).

. Quebra dos rendimentos (fruto do desemprego, situações de layoff, quebra de atividades informais), com efeitos negativos em cadeia (quebra de consumo privado, incumprimento de encargos de habitação (rendas, mensalidades de créditos) e de empréstimos vários, etc.

. Elevados níveis de pobreza e exclusão social (a rondar os 30 % da população residente em 2019, que se deverão aumentar no contexto da crise) que revelam tendência a agravar-se estabelecendo uma pressão adicional sobre os mecanismos de proteção social e também sobre as capacidades de resposta a situações de carência alimentar.

. Agravamento do cenário macroeconómico da Região, com acentuada quebra em 2020 dos principais indicadores, tais como, o PIB com uma taxa de -20,4 %, o consumo privado com uma redução de 9,6 % e uma forte contração das exportações em 73,6 % fruto do peso do turismo.

Em vários setores de intervenção das politicas públicas regionais em que ocorreram avanços recentes (em termos de trajetória de concretização gradual de resultados e objetivos de política), têm sido evidenciados receios de retrocesso, p. ex., menor investimento das empresas e da Administração Pública na melhoria da eficiência energética, e no aproveitamento de energias de energias renováveis; perda de confiança na utilização dos transportes públicos coletivos; agravamento das dificuldades de investimento (público e privado) na transição das frotas de veículos para tecnologias mais eficientes e limpas; reforço do uso do transporte individual incentivada durante a crise; novas prioridades de investimento, norteadas pelo curto prazo como limitativas de investimentos estratégicos, por exemplo, na fileira das pescas e na economia azul.

Na sequência da paralisação da atividade económica, o Governo Regional estabeleceu um conjunto de medidas de apoio à economia, ao emprego e às famílias, tendo em vista minimizar os efeitos da crise. Entre essas medidas destacam-se: (i) Economia (layoff, moratórias de crédito, apoios à tesouraria, diferimentos de obrigações fiscais; teletrabalho; (ii) Emprego (apoio a trabalhadores independentes e a gerentes); e (iii) Famílias (apoios provisórios relativos ao consumo de energia e aos encargos com a habitação - rendas e prestações; apoios sociais, laborais e educacionais); (iv) Cuidados de saúde e proteção (material, equipamento, adaptações, limpeza).

Estes apoios públicos, sobretudo, às empresas e às famílias têm procurado minimizar efeitos da crise no tecido empresarial e social garantindo liquidez, evitando falências, mantendo postos de trabalho, proporcionando fluxos de rendimento).

Trata-se de medidas que procuram também sustentabilizar limiares mínimos de resiliência do tecido socioempresarial de modo a contribuir para uma desejável recuperação gradual com a retoma da atividade económica, que se antevê assimétrica entre setores de atividade, estratos socioeconómicos e territórios da Região.

A recuperação de níveis mínimos de atividade empresarial constitui, todavia, uma incógnita pois mostra-se sobredependente da retoma das atividades turísticas na Região. Acresce o contexto geográfico da RAM (insularidade e ultraperifericidade), que deverá agravar esta retoma da atividade turística, devido à elevada dependência do setor aéreo, o qual atravessa também um período de crise, bem como, devido às várias restrições que advêm das medidas que os governos de cada país impuseram no seu território e população relativamente às viagens além das fronteiras. Recorde-se que a última crise financeira mundial, no imediato pós-crise, expôs uma vulnerabilidade económica superior à da maior parte das regiões da União Europeia.

• Incertezas cruciais

A abordagem de variáveis de incerteza na evolução do desenvolvimento regional, em junho de 2020, é marcada pelas fragilidades das sociedades e economias que se organizaram em torno de um paradigma baseado na globalização, em que as fronteiras se tornaram cada vez mais permeáveis ao movimento das pessoas, dos bens e serviços, e dos capitais. Ou seja, a forma como uma crise sanitária de dimensão planetária se afirmou quase instantaneamente mostra que há modelos de desenvolvimento especialmente vulneráveis a crises estruturais profundas, em particular aqueles que dependem das viagens que alimentam o turismo com atividade económica principal.

Esta incerteza é agravada em regiões, como a RAM, que historicamente se debatem com sérios problemas de integração nas cadeias de valor geradas pela globalização, muito fruto da condição ultraperiférica mas onde a vontade de superar as limitações impostas pela geografia sempre se afirmou como desígnio político partilhado pelas autoridades políticas regionais, por exemplo, no Arco Atlântico.

Das realidades enunciadas, a que apresenta uma maior incidência na RAM é a que se relaciona com as ameaças que possam pairar sobre a atividade turística e sobre a imagem de cosmopolitismo da Região. Se é verdade que as características insulares permitem um melhor controlo de contágios importados, como aliás se observou em países com essas características (Grécia, Chipre, Malta), é também um facto que uma maior operacionalidade desse tipo de controlo é contraditória com a manutenção da procura turística aos níveis típicos de um período de normalidade sanitária. Isto coloca um novo conjunto de desafios ao cosmopolitismo turístico da RAM.

A experiência portuguesa recente demonstra, por sua vez, que os processos de transformação estrutural são lentos, suscetíveis de reversões perversas para os modelos anteriores e são também, de alguma forma, processos violentos e forçados. Este é o caso da viragem de extroversão da economia portuguesa que, na resposta à profunda crise da Grande Recessão de 2008, retomou de forma assinalável o crescimento das exportações que vinha a afirmar na década anterior (1). Esta transformação é mais o resultado de um «estado de necessidade» do que o efeito de medidas de política pública e, menos ainda, de instrumentos de investimento público de suporte.

A RAM beneficiou, durante um longo período, do seu sucesso na afirmação de uma especialização muito acentuada nas atividades turístico-imobiliárias e num forte investimento público. São conhecidos os efeitos económicos e sociais da dependência de uma única atividade económica ou grupo de atividades associadas e da promoção de políticas públicas contra-cíclicas, sem adequado respaldo orçamental. No caso da RAM, este diagnóstico tem sido testado ao longo dos anos quer face a variações bruscas da procura (que a Região não controla, por exemplo, na emergência de mercados concorrentes com forte capacidade competitiva), quer face à necessidade de processos de ajustamento financeiro de contornos sempre difíceis.

A sociedade madeirense conhece também os problemas que se colocam à alteração do modelo económico e da sua transformação de forma controlada, sustentada e consistente. A persistente dificuldade em utilizar o Centro Internacional de Negócios da Madeira (CINM), enquanto instrumento cujos objetivos se coloquem para além de instrumento de otimização fiscal (com negociação em curso nas instituições europeias), constitui um elemento de contexto que deve ser retido e incorporado de forma ativa no processo de formulação estratégica. As consequências ao nível do quadro de autorizações legislativas europeias para as praças financeiras da tipologia do CINM são ainda difíceis de antever sendo certo que os riscos associados ao funcionamento nos moldes atuais se afiguram elevados e incutem uma reflexão estratégica mais aprofundada.

Num contexto em que a pressão para uma harmonização fiscal mais competitiva no espaço europeu tem vindo a afirmar-se, com fortes apoios em especial nos novos Estados-Membros, este processo afigura-se inevitável. Importa por isso encontrar formas de potenciar a atividade do CINM em direção a novas atividades produtivas, designadamente as que propiciem atividade económica e emprego de elevada produtividade, integradas de forma sustentada e sustentável nas cadeias internacionais de produção.

Outra alteração estrutural que a COVID-19 trouxe para o centro da reflexão política nas economias desenvolvidas consiste na necessidade de dispor de sistemas de proteção social e de sistemas de saúde capazes de responder a irrupções epidémicas de grande dimensão e de rápida dispersão. Esta disponibilidade exige uma maior capacidade para realizar despesa pública, pressupõe um esforço fiscal muito mais significativo que o julgado suficiente até aqui e exige a capacitação do complexo público regional com novos instrumentos orgânicos para uma resposta mais estruturada a desafios semelhantes.

O quadro de Incertezas cruciais, no arranque para uma nova década de planeamento e programação, aparece assim marcado por um hexágono de incertezas em que as respostas não podem ser dadas de forma cabal, mas a sua equação, no quadro compreensivo dos instrumentos de política regional, tem forçosamente de acontecer. Este quadro é esboçado na figura seguinte.

Figura n.º 3

Quadro de referência das incertezas cruciais

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25200/0002100166.pdf))

No contexto do presente exercício de planeamento a linha estratégica axial das Incertezas cruciais será a que liga a reconfiguração do Cluster de atividades predominantes na RAM com as restrições que o Governo Regional enfrentará, em face da necessidade de aumentar a margem orçamental de base fiscal de que possa vir a dispor para fazer face às inevitáveis oscilações dos ciclos económicos e à, agora muito evidente, emergência de fenómenos gerados por uma incerteza radical que sendo, imprevisível por definição, está em linha com o quadro de ameaças estruturais (IPCC) imposto pelas alterações climáticas. A composição climática da Ilha da Madeira torna-a especialmente propícia para a residenciação de doenças tropicais e a atual crise pandémica tornou latente as ameaças inerentes a este risco, o que incute a necessidade de respostas estruturais musculadas e diferenciadoras em relação ao conjunto da Macaronésia.

As atividades turístico-imobiliárias continuarão a ter um peso muito relevante na economia da RAM, tanto mais quanto enriquecida for a respetiva cadeia de valor alicerçada na diferenciação e múltipla segurança. Em cenários de redução brusca, que agora sabemos que pode ocorrer por razões externas imprevisíveis, as alternativas emergentes ou que venham a surgir demorarão sempre um tempo longo de afirmação, com avanços e recuos, durante o qual serão inevitáveis sucessos e insucessos.

A articulação entre estes dois pontos de ancoragem do eixo de Incertezas cruciais poderá ser efetuada por dois arcos principais: (i) Arco da base demográfica e territorial que associa o efeito da dinâmica populacional e a inevitabilidade de um (re)ordenamento do território; (ii) Arco de vetores de diversificação que associa as dinâmicas emergentes de exportação de bens e serviços por empresas residentes (predominantemente de trading off-shore), as dinâmicas de atividades ligadas às TIC e às vantagens associadas aos serviços digitais, que promovem ganhos de eficiência.

As projeções demográficas existentes para a RAM evidenciam uma forte incerteza de cenarização, acompanhando as tendências para o conjunto do País, o que terá implicações relevantes quer na economia, quer nas finanças públicas. Tendencialmente é de esperar uma redução significativa da população residente (com aumento da emigração de mão de obra mais jovem e qualificada, à procura de melhor remuneração no exterior) e um acentuar das tendências de envelhecimento. Esta evolução diminui a capacidade produtiva potencial (podendo mesmo chegar a inviabilizar a emergência de novas atividades económicas de exportação) e aumenta as necessidades de despesa pública (seja corrente, principalmente em saúde e proteção social, seja de investimento em equipamentos).

Os fluxos de migrações tenderão assumir uma relevância progressiva na determinação do ambiente demográfico da RAM (algo considerado comum em contextos insulares), com uma vertente emigratória potenciada pelos efeitos socioeconómicos da pandemia, e que deverá atingir população e idade ativa e mais qualificada, e uma vertente «regresso de emigrantes». Esta última vertente (dada a expressão quantitativa da diáspora madeirense - África do Sul, Venezuela) deverá merecer especial atenção pois reveste uma dupla face: pelos encargos adicionais com a educação, a saúde, a habitação, a proteção social, num contexto de redução de remessas; e pelos eventuais efeitos positivos sobre a dinamização da atividade económica, através de novas iniciativas empresariais e de investimentos na diversificação da economia regional.

A qualidade do inevitável processo de transformação do Cluster de atividades turístico-imobiliárias, condicionará a dinâmica populacional podendo ocorrer uma redução acentuada da população em idade ativa. A contração da população residente diminuirá a pressão sobre o território, mas, em contrapartida, haverá um acentuar da tendência de concentração no litoral sul e uma diminuição dos recursos para promover a exploração do potencial turístico no território, sobretudo, onde se localizam recursos turísticos que tenderão a ser valorizados pelas novas tendências da procura turística sustentável (natureza, cultura e património). A crise pandémica veio aumentar a procura por soluções turísticas de baixa densidade, a qual pode consubstanciar uma oportunidade para os territórios rurais da Madeira, à semelhança do que está a ocorrer no Douro e no Alentejo; aliado com a procura de turismo de saúde Wellness (com respostas na Região, reforçadas em face dos bons resultados alcançados, até ao momento, na contenção da crise sanitária), a afirmação desta tendência pode constituir uma oportunidade importante para a recomposição da oferta turística regional.

Os fluxos imigratórios (abrangendo segmentos mais qualificados) podem proporcionar um refrescamento, com incorporação de talentos no stock de capital humano, que permita aumentar o potencial de crescimento da Região. A diversidade constitui um valor hoje aceite de forma quase incontestada na teoria económica: disponibiliza novas abordagens de solução dos problemas existentes, cria oportunidades de desenvolvimento de novas atividades, lança no mercado agentes com maior disponibilidade de risco por terem menos a perder na experimentação de abordagens inovadoras; no entanto, uma vez mais, não é uma garantia, antes um potencial cuja concretização constitui uma incerteza.

No arco das atividades de diversificação existe experiência na RAM que permite sinalizar pequenos sucessos já alcançados e valorizar os custos do insucesso de grandes projetos emblemáticos. Neste âmbito, é tão inútil ignorar as lições dos insucessos de políticas anteriores como é inconcebível a sua repetição acrítica.

As atividades económicas da nova revolução industrial (nomeadamente, as associadas a processos de Inteligência Artificial, a Internet das coisas, mas também as diversas expressões da digitalização da economia - nas respostas às administrações públicas, às empresas e às famílias) são geradoras de oportunidades de negócio com alguma robustez. Estas vão fazendo o seu caminho na RAM, a prazo ampliadas pelos novos cabos submarinos para melhorar as ligações de telecomunicações entre Portugal Continental, a Madeira e os Açores, e poderão beneficiar de prioridades relevantes das novas agendas europeias, especialmente as que emergem da transição digital.

Todavia, o aproveitamento efetivo dessas oportunidades económicas exige a criação e consolidação de ecossistemas complexos e com massa crítica significativa na estruturação de ofertas de serviços e competências. A localização em territórios ultraperiféricos constitui apenas um dos vários problemas que têm de ser ultrapassados na atração de tais atividades pelo que importa investir na identificação de agentes/parceiros chave (objetivo em que o CINM pode constituir um ativo relevante) evitando a focalização excessiva na capacidade de atração de infraestruturas; por mais sofisticadas e bem estruturadas que sejam, nem toda a oferta gera a sua própria procura.

O que se afigura fundamental é a necessidade de constituir na RAM centros de recursos e processos de capacitação de recursos humanos e de organizações para explorar as oportunidades associadas a estes domínios, de modo a transversalizar a sua influência à generalidade das atividades de especialização dominante na RAM. O esforço público inicial que é necessário assegurar para atingir limiares suscetíveis de induzir comportamentos de acompanhamento por parte do setor privado, deve ser salientado e considerado na programação do investimento público regional.

Os pequenos territórios, proporcionando ambientes mais facilmente controláveis, podem mesmo ser ativos valiosos, por exemplo, na localização de espaços dedicados à investigação e produção experimental de veículos autónomos, ou a valorização de um maior potencial de proteção sanitária, mesmo se eventualmente a resiliência do turismo venha a constituir uma porosidade que pode colocar em causa esta valia estratégica.

Iniciativas como a descarbonização dos transportes rodoviários no Porto Santo (Projeto de Mobilidade elétrica, em curso de execução) podem ter um papel relevante na transformação da imagem da RAM, com um elevado potencial de aumento das dimensões premium na Região, permitindo aumentar o valor acrescentado da atividade turística e reduzindo a pressão para uma utilização extensiva de recursos ambientais, sobretudo.

Mas os ecossistemas tendem a complexificar-se ou a extinguir-se, num processo evolutivo de tentativa e erro. A experiência da RAM neste domínio pode e deve ser revisitada, segundo um processo mais orientado para a atração de talento e agentes que possam ser parceiros da Região no aproveitamento do que existe e na sua potenciação, mais eficaz e seguramente mais eficiente que a retoma de iniciativas de grande visibilidade esperada, mas que não surtem efeitos por não terem quem as explore e transforme em valor (empresas e emprego). A incerteza neste processo é evidente. A tentativa de atração de novas atividades no domínio das TIC é hoje mais concorrencial que o mercado turístico e tem uma tendência de concentração muito mais pronunciada; a entrada de novos atores enfrenta um longo e incontornável caminho a percorrer.

Da mesma forma, a ultraperifericidade da RAM dificilmente torna a Região um polo de produção industrial que possa vir a integrar grandes cadeias transnacionais. No entanto, a sua proximidade a África pode proporcionar oportunidades, inicialmente de escala reduzida, por exemplo, partindo da instalação na Zona Franca Industrial (CINM) de produtores que possam explorar a combinação de eficiência fiscal com proximidade geográfica para instalar segmentos de atividade industrial ligeira e de serviços, competitivos e sustentáveis. A orientação da Zona Franca Industrial para o complexo da economia azul pode ser especialmente virtuosa, mas necessitaria de um esforço estratégico significativo que a permita alavancar para patamares de excelência como os verificados, por exemplo, na Islândia ou Noruega.

Os pontos focais onde estas Incertezas cruciais se repercutem (nomeadamente, a reconfiguração da dependência do Cluster turístico-imobiliário e a sustentabilidade das finanças regionais) exigem duas considerações que são, simultaneamente, elementos incontornáveis de contexto e Incertezas cruciais:

. O Cluster turístico-imobiliário é um ativo insubstituível a médio-prazo de grande valor, cuja sustentação tem de continuar a estar entre os focos estratégicos centrais; o grau de sucesso na sua transformação dinâmica para um papel menos determinante na Região, mas dotado de resiliência própria às mutações que irão inevitavelmente continuar a ocorrer, talvez constitua a maior incerteza para o futuro da Madeira. Esta estratégia de resiliência do setor turístico abre uma oportunidade para reafirmar a RAM como destino certificado internacionalmente e diferenciá-los dos concorrentes, como destino seguro, de qualidade e com oferta distinta;

. A sustentabilidade das finanças públicas regionais limita a capacidade de prosseguir estratégias baseadas em endividamento público. Não é uma incerteza a necessidade de manter uma orientação contra cíclica na gestão orçamental da Região, mas é uma incerteza a capacidade para manter esse esforço, seja pelo aumento das fontes de receita, seja pelo aumento da eficiência na gestão da despesa pese a trajetória que a Administração Regional tem percorrido para aprofundar a margem de gestão orçamental.

A incerteza é, sobretudo, decorrente da dependência das finanças públicas face ao ciclo macroeconómico onde avultam as incertezas presentes sobre o crescimento da economia mundial que podem, com elevada probabilidade, comprometer o crescimento económico na RAM e, por essa via, limitar a capacidade de manter uma posição orçamental positiva.

A evolução da execução orçamental e a estratégia de sustentabilidade da dívida demonstra que a RAM tem revelado capacidade para ganhar esse espaço, com melhoria de eficiência na gestão: entre 2012 e 2019, a Dívida Global da RAM decresceu 23 % tendo a Região apresentado saldos orçamentais positivos por 7 anos consecutivos, superado metas estabelecidas e revelando capacidade para satisfazer compromissos financeiros exigentes, como o reforço das políticas de crescimento, com retoma do plano de investimentos público e reforço do apoio à atividade produtiva; a trajetória descendente da taxa de desemprego e a manutenção de indicadores de confiança e clima económicos positivos.

O turismo constitui uma fonte indispensável de receita pública que deve prosseguir e, se possível, ser reforçada. A obtenção de espaço fiscal é essencial para que a Administração Pública Regional possa continuar a proporcionar os bens e serviços que só ela pode prover, garantindo a continuação do aumento do bem-estar e segurança da população residente e dos visitantes e o apoio público à atividade económica, indispensável na condição de ultraperiferia e em contexto de crises mais severas como agora demonstrado.

A crise pandémica tem-se revelado através de uma árvore densa, de efeitos complexos:

I. De curto prazo, diretos (no sistema de saúde, com sobrecarga das estruturas hospitalares, na adaptação das respostas de internamento dos infetados, no aumento das listas de espera noutras patologias, no aumento de custos com pessoal especializado) e indiretos (nas dinâmicas económicas da oferta e da procura, num contexto de recessão mundial generalizada, com implicações no amortecimento do consumo, na paralisação da atividade produtiva, na suspensão de viagens que afetam as regiões mais internacionais e na interrupção de cadeias de abastecimento, bem como a quebra do rendimento disponível das famílias e o crescimento do desemprego e das situações de empobrecimento); e

II. De médio e longo prazo, abrangendo uma debilitação acentuada da demografia empresarial, com encerramento de atividades e falências, a redução da capacidade de acesso ao crédito e de investimento privado, acompanhada de menor crescimento económico generalizado, menor capacidade de integração potencial em cadeias de valor globalizadas, deterioração do stock e das competências do capital humano e debilitação gradual dos argumentos competitivos e do posicionamento de mercado.

A RAM constitui um exemplo bem ilustrativo de que, para além da incidência sanitária da pandemia COVID-19 num dado território, o essencial consiste em captar os efeitos da interação entre crise sanitária e crise económica, com a evidência revelada de que a crise económica terá efeitos bem mais salientes do que a incidência da crise sanitária. Essa conclusão é válida para todos os territórios com forte exposição à fragmentação das cadeias de valor a nível global, sendo a especialização turística um caso extremo dessa evidência, porque a atividade turística está mergulhada num conjunto de incertezas de grande alcance. Estas são, sobretudo, estruturadas pela evidência de que a globalização dos movimentos das pessoas constitui o principal fator de transmissão pandémica e o transporte aéreo, uma das atividades impulsionadoras dessa globalização, viverá provavelmente o tempo mais longo de incerteza.

À incerteza da crise pandémica junta-se a incerteza quanto aos termos em que será concretizada a interação entre as crises sanitária e económica. Com efeito, a resiliência da economia face à suspensão das atividades num contexto de elevada concentração da produção e do emprego regionais no setor do turismo e de reduzida diversificação da economia, tenderá a implicar uma recuperação económica mais lenta, fruto também das vulnerabilidades económico-financeiras de partida do tecido empresarial.

Neste contexto, as estratégias de investimento público e privado atinentes a promover uma trajetória de reconfiguração e sustentabilidade turísticas devem reconsiderar todo o quadro de incertezas com que tais investimentos foram equacionados e configurar processos de mitigação das mesmas. Um destino turístico seguro (incorporando a dimensão sanitária e a consequente certificação), implica uma construção coletiva que tem de fluir desde os processos de comunicação conduzidos a nível regional até ao mais ínfimo pormenor de organização segura da oferta e dos locais de acolhimento turístico.

Em simultâneo, adquirem maior justificação as recomendações constantes de vários Documentos (entre todos, o PDES 2020 elaborado em 2013) no sentido de trabalhar as condições e as oportunidades para melhorar a integração da atividade turística na economia regional multiplicando e diversificando os enlaces produtivos entre as atividades da mono-especialização turístico-imobiliária e a economia regional com maior potencial de fornecimento de bens e serviços ao core turístico.

As finanças públicas regionais transformar-se-ão, por sua vez, no epicentro da interação entre crise sanitária e crise económica. Pressionadas em termos da incidência sanitária e da necessidade de robustecer o sistema público regional de saúde, as finanças públicas serão pluri-atingidas pela interação daquela com os efeitos recessivos da atividade económica, sendo praticamente inevitável reconsiderar a reprogramação temporal do investimento público e do endividamento regional.

Em síntese, os elementos de incerteza sistematizados aconselham a perspetivar a evolução da próxima década procurando calibrar com ponderação três vertentes essenciais:

I. Intensidade e ritmos de ajustamento nas atividades de especialização regional (Trajetória de Reconfiguração e Sustentabilidade do Cluster turístico regional);

II. Robustez da diversificação das atividades económicas; e

III. Sustentabilidade das finanças regionais, na capacidade de suporte às dinâmicas de investimento público indispensáveis.

A.1.2.2 - Estratégia de Desenvolvimento Regional Madeira 2030

A abordagem da Estratégia de Desenvolvimento Regional Madeira 2030 beneficia de um conjunto relevante de elementos-chave de fundamentação do exercício parte dos quais resultantes do trabalho em curso coordenado pelo IDR e processados nos Diagnóstico Prospetivo e Estratégia Regional:

. Elementos de Balanço do Compromisso Madeira 2020, sinalizando resultados e insuficiências deste quadro de referência do atual período de programação que funcionam como lições e alertas para as entidades públicas e os intervenientes/beneficiários (associativos e privados), nas atividades de planeamento e nas estratégias de procura e absorção de financiamento;

. Identificação de Incertezas cruciais que poderão modelar, com grau de probabilidade mais ou menos elevado, a promoção do desenvolvimento regional, no horizonte 2030 e que foram objeto de reconsideração crítica à luz dos efeitos perspetiváveis da crise pandémica, com especial incidência na primeira metade deste ciclo.

. Perspetivas do Governo Regional no âmbito da nova geração de Políticas de Coesão e dos desafios do Quadro Financeiro Plurianual pós-2020 formulada, nomeadamente, na Resolução n.º 20/2018, de 10 de abril, e na Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira n.º 12/2019/M, de 9 de maio;

. Contributos dos Organismos do Governo Regional, dos Municípios e de entidades representadas no Conselho Económico e de Concertação Social que se pronunciaram sobre constrangimentos e oportunidades de desenvolvimento e sobre necessidades e prioridades de intervenção, em contributos que foram processados nas fases de trabalho técnico no Diagnóstico Prospetivo e na Estratégia Regional.

Acresce ao descrito, um exercício mais recente (maio de 2020) em que foram recolhidos contributos na ótica dos efeitos da crise sanitária e da crise económica sequente, sinalizando dimensões-problema, mas também oportunidades e necessidades de afinação de objetivos estratégicos e operacionais.

Este conjunto diverso de elementos de suporte que se consideram robustos, pelos respetivos conteúdos e pela intensidade de orientação que revelaram, permite também estruturar a reflexão de reavaliação de Desafios estratégicos, à luz dos efeitos da crise pandémica. Como tal, é necessário referir que a base de partida da Estratégia de Desenvolvimento Regional da Madeira 2030 foi revisitada, tendo em conta que no curto e médio prazo, serão verificadas condições económicas e sociais com bruscas alterações relativamente ao que era anteriormente expectável.

• Diamante estratégico - Reavaliação face aos efeitos da crise pandémica

A incidência da pandemia COVID-19 no território da RAM determina que o período de programação 2021-2027 ocorra num contexto de partida muito particular. Essa particularidade é gerada pelo facto de a crise pandémica revelar na generalidade dos territórios uma dimensão económica desproporcionada face à dimensão sanitária.

Na transição para um novo período de programação vão emergir combinadas e, em certos casos com distinção difícil, as dimensões de recuperação económica e as da modelação das condições estratégicas ambicionadas para colocar a RAM num novo estádio de desenvolvimento. A pergunta inevitável consiste em interrogar o processo de planeamento e programação em curso com a seguinte questão: os efeitos da crise pandémica geram por si só a necessidade de alteração do quadro estratégico formulado antes do conhecimento da verdadeira extensão da crise pandémica?

Uma estratégia de desenvolvimento territorial não é do foro da estática comparativa, nem do confronto entre, por um lado, uma situação de partida, diagnosticada tão profundamente quanto o engenho analítico, a intuição estratégica e a informação disponível o permitam e, por outro lado, um conjunto de objetivos e metas que se pretende alcançar. Uma estratégia de desenvolvimento é uma transformação de algo que se conhece hoje numa outra coisa que se antecipa, sempre num contexto de incerteza. Ou seja, a transformação não se opera a partir de uma tábua rasa, antes acontece a partir de uma situação concreta atual que gerou dependências de percurso, interesses determinados, fatores de inércia e resistências, mas que, entretanto, foi abrindo oportunidades que os mais astutos, entre os agentes de planeamento e as empresas e investidores que antecipam oportunidades de negócio, irão procurar aproveitar. Neste entendimento da estratégia, uma crise pandémica com a desproporção conhecida entre crise sanitária e crise económica, não pode deixar de afetar as transformações ambicionadas pela Estratégia de Desenvolvimento com que a RAM pretende abalançar-se a um novo período de programação das políticas de coesão, no qual retorna ao estatuto de região de convergência.

Uma outra questão deve colocar-se ao processo de planeamento e programação: como refletir na formulação da arquitetura estratégica as implicações da profunda da alteração do contexto de partida?

Mais concretamente: os cinco vértices/pilares do Diamante conservam a sua importância orientadora, devem ser alterados ou, pelo menos, ter a companhia de outros vértices alterando, neste último caso, a configuração geométrica?

A questão não tem uma resposta infalível e rigorosa, antes deve ser o resultado da combinação dos seguintes fatores: (i) uma avaliação rigorosa dos termos em que a crise pandémica e possíveis novas ondas da mesma influenciam o contexto regional de partida; (ii) as implicações em matéria de governação e governança que qualquer alteração de configuração da arquitetura estratégica iria determinar; e (iii) o modo como as traves mestras da configuração inicial são afetadas pelo novo contexto, na sua dupla dimensão de efeitos locais e de alterações de macrotendências, nas quais essa arquitetura se insere.

Com o que se conhece e intui, parece realista admitir que a RAM necessita de planear outras condições de autonomia estratégica e de resiliência face a fenómenos desta natureza, necessidade que é praticamente transversal a todos os pilares do Diamante embora se possa expressar que as consequências económicas gravosas da pandemia afetam mais pronunciadamente os pilares das cadeias de valor regional, do emprego e da inclusão social.

Estes são os fundamentos para propor uma reconfiguração do Diamante estratégico evoluindo para uma nova geometria que absorve os Desafios estratégicos pré-identificados e acolhe uma nova dimensão/preocupação transversal, simultaneamente, de coordenação e governação da Estratégia e, sobretudo, de transição entre os dois períodos de programação, em ajustamento dinâmico às propostas dinamizadas pela Comissão Europeia.

O aprofundamento das implicações que a referida transversalidade determina na nova arquitetura de Desafios estratégicos (cf. figura seguinte), só será possível a partir de um conhecimento mais fundamentado seja dos efeitos económicos regionais da pandemia, seja da clarificação das novas macrotendências pós-pandemia.

Figura n.º 4

Arquitetura estratégica Madeira 2030

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25200/0002100166.pdf))

Tendo presente os termos desta reflexão, sistematiza-se nas entradas seguintes os Desafios estratégicos de suporte ao compromisso Madeira 2030:

• Reforço da Estratégia Regional de Especialização Inteligente

Este reforço deve ser focado, por um lado, em torno das áreas de investigação de excelência da Madeira e do fomento da transferência de conhecimento para o setor empresarial, tendo por finalidade a respetiva valorização económica e, por outro lado, orientando a descoberta empreendedora para domínios temáticos com relevância potencial na dupla ótica da recuperação e resiliência e da oportunidade.

Após uma fase em que o esforço de investimento tecnológico público se revelou necessário e coerente com as exigências de sustentação do modelo, abre-se o desafio subsequente de estimular a procura empresarial em matéria de apoios à inovação e a parcerias, com produção de conhecimento.

Os trabalhos em curso de revisão/atualização da EREI Madeira, sob iniciativa de coordenação da Secretaria da Educação, Ciência e Tecnologia (SRECT)/ARDITI, representam uma oportunidade de recentrar o investimento público e privado no foco de estruturação do Sistema Regional de Inovação, num impulso gerador da incubação de novas empresas e da consolidação de um ecossistema competitivo que se pretende fortemente internacionalizado.

A efetivação deste Desafio Estratégico compreende os seguintes Objetivos Estratégicos:

I. Afirmar a Estratégia Regional de Especialização Inteligente, com foco temático no Agroalimentar, Turismo, Mar (marinho-marítimo), Economia Circular, Bio-Sustentabilidade, Saúde e Bem-Estar e Digitalização;

II. Inserir a Madeira nas redes europeias e mundiais de I&DT via capacitação e modernização de infraestruturas de investigação, fixação de investigadores e internacionalização de Instituições e de empresas; e

III. Reforçar a incorporação de ID&T na economia regional.

• Consolidação de cadeias de valor regional

Num contexto de recessão económica mundial que questiona os novos rumos e termos da globalização, existem riscos notórios de fragmentação das cadeias de valor. Todavia, as necessidades para a RAM de explorar oportunidades de diversificação produtiva recomendam uma abordagem ambiciosa e inovadora de estruturação de cadeias de valor em torno de massas cinéticas de recursos com maior potencial, designadamente: Turismo/Lazer; Património e Cultura; Agroalimentar/Vinho; Economia Azul; Serviços da Economia Digital; Energia e Mobilidade Sustentável; e Reabilitação urbana - parte das quais em estruturação embrionária.

Na esfera alimentar, o desequilíbrio da balança comercial deverá ser contrariado dando primazia a produções locais, construindo uma maior resiliência em função de perturbações futuras de mercados externos, e a cadeias de distribuição mais curtas, com menor pegada ecológica e carbónica.

A consolidação destas cadeias pressupõe uma maior dinâmica empresarial no «ecossistema de inovação», sobretudo em torno do progresso daquelas que dispõem de capacidade regional e oportunidade internacional, incorporando resultados da Investigação, Desenvolvimento e Inovação nas estratégias de investimento, fixando novas competências e estimulando a constituição de parcerias no interface Universidades-Empresas, com ligações suprarregionais (redes e investimentos).

Este Desafio deve beneficiar, também, de uma forte interação (de racionalidade e coerência) com a nova geração de Sistemas de Incentivos e de Instrumentos Financeiros de apoio à Inovação, Qualificação e Internacionalização; e da clarificação de atribuições e competências entre entidades que atuam nas esferas de dinamização económica e da atração de investimentos e de empresas.

A efetivação deste Desafio Estratégico compreende os seguintes Objetivos Estratégicos:

I. Promover o empreendedorismo e o aumento do valor gerado pelas atividades de especialização;

II. Promover a atração de empresas, investimentos e talentos; e

III. Dinamizar a diversificação da economia através do fomento das atividades empresariais da Economia Azul, da Agricultura e Desenvolvimento Rural, da Energia e Mobilidade Sustentável, e da Reabilitação Urbana;

IV. Promover a transformação digital do tecido empresarial e da Administração pública regional, ao nível de reorganização dos processos laborais pré-existentes e da resposta às necessidades de empreendedores no acesso a serviços de qualidade a custo mais reduzido.

• Formação de Competências