Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 171/2020 — Declara a ilegalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da…

É neste quadro que se compreende a distinção entre a defesa da integridade da ordem constitucional e a defesa da integridade da ordem regional que subjaz ao artigo 281.º, n.º 2, da Constituição. Como assinalou a Conselheira Maria Lúcia Amaral na declaração junta ao Acórdão n.º 645/2013:

«[E]xiste em Portugal uma única ordem constitucional: a condição jurídica fundamental das pessoas - de todas elas, residam no continente ou nas ilhas - é, assim, aquela (e só aquela) que a CRP define; o modo de exercício do poder político soberano, que vale para todo o território nacional, é aquele (e só aquele) que a Constituição consagra. Aos estatutos político-administrativos, que nos seus termos se elaboram para valer como leis básicas das regiões, cabe apenas regular o modo de exercício do poder regional, que se exerce com autonomia no território de cada região.

[...]

[...H]avendo em Portugal uma única ordem constitucional, as questões que a essa ordem dizem respeito - como são aquelas que decorrem da eventual violação das normas constantes das Partes I e II da CRP, ou da sua Parte III, relativa ao modo de exercício do poder soberano - só podem ser colocadas à jurisdição competente para delas conhecer por 'entidades' nacionais. É que os problemas de constitucionalidade que dizem respeito a todos os cidadãos portugueses devem ser formulados, ou por órgãos representativos desses mesmos cidadãos [alíneas a), b), c) e f) do n.º 2 do artigo 281.º], ou por órgãos vocacionados para a garantia da integridade da ordem jurídica, no seu todo [alíneas d) e f)]. Resta às entidades regionais - às quais naturalmente não competirá nem a representação do todo nacional nem a função de garantia da integridade da ordem jurídica - aceder à jurisdição constitucional nas situações em que tal se justifique. E uma vez que a essas entidades só cabe a representação das populações regionais e a defesa da integridade da 'ordem regional', as situações em que se que justifica o acesso da sua parte à justiça constitucional são precisamente essas que a alínea g) do n.º 2 do artigo 280.º identifica: para defesa da Constituição, se estiverem em causa os 'direitos das regiões'; para defesa dos Estatutos Político-Administrativos (das leis básicas das regiões), se estiver em causa ofensa, por atos provindos da República ou dos próprios órgãos regionais, de normas deles constantes.»

Como se assinalou igualmente nessa declaração, os estatutos político-administrativos visam concretizar e desenvolver a Constituição, em especial no que se refere à organização democrática do governo da autonomia regional. Daí a inevitabilidade da existência de normas estatutárias que replicam ou adaptam normas constitucionais sobre a organização e o funcionamento do poder político autonómico: «as regiões não detêm apenas o 'direito' a uma autonomia organizada de acordo com os princípios constitucionais que predeterminam a sua forma de governo; mais do que isso, as regiões detêm o direito a uma autonomia estatuariamente definida (artigo 6.º e artigo 226.º). [Assim, os parâmetros constitucionais relevantes neste domínio] são mediados pelos Estatutos Político-Administrativos que, sendo a Lei Básica da região, servem para isso mesmo: para organizar o sistema de governo regional, incorporando, desenvolvendo e completando os princípios constitucionais que informam aquele mesmo sistema» (v. ibidem). Consequentemente, essas normas, devido ao respetivo conteúdo, não são estatutárias apenas por constarem de um dado estatuto político-administrativo - não são normas (apenas) formalmente estatutárias, correspondentes a «cavaleiros estatutários» -, mas antes normas que encontram em tal estatuto a sua sede própria, com vista à conformação do poder político regional - devendo, por isso, qualificar-se como materialmente estatutárias. E, nessa medida, relevam como parâmetro de legalidade da atuação dos órgãos regionais.

Deste modo, a cláusula dos «direitos das regiões autónomas» não só não deve integrar o que no n.º 10 do Acórdão se designa por «dimensão interna da autonomia regional», em ordem a salvaguardar a autonomia das regiões autónomas, como é a própria configuração constitucional da República Portuguesa como um Estado unitário com duas regiões autónomas que exige uma diferenciação entre ordem constitucional e ordem regional, assentando esta última numa lei básica própria que concretiza e desenvolve os princípios constitucionais em matéria de organização e funcionamento democrático do poder político regional.

A equiparação entre «dimensão externa» e «dimensão interna» da autonomia regional no plano da ordem constitucional e da justiça constitucional, como é defendida no n.º 10 do Acórdão, acaba por desconsiderar em larga medida a função constitucional reconhecida aos estatutos político-administrativos, a distinção feita no artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição entre declaração de inconstitucionalidade e declaração de ilegalidade e, em última análise, por confundir indevidamente a representação de uma parte - a cargo dos órgãos de âmbito regional - à representação do todo - a cargo de órgãos nacionais. - Pedro Machete.

Declaração de voto

1 - Vencido quanto à fundamentação do ponto 10 do Acórdão, já que aí se pressupõe a legitimidade dos requerentes (um décimo dos deputados à Assembleia Legislativa Regional da Madeira) para suscitar a fiscalização da constitucionalidade do artigo 104.º, n.º 3, do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, por referência a princípios e regras constitucionais que, no meu entender, «[...] não definem qualquer parcela dos poderes jurídicos constitucionalmente conferidos às regiões autónomas, enquanto pessoas coletivas territoriais, em concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional [...]», não integrando a sua afirmada violação, por isso, «[...] a causa de invalidade a que se encontra constitucionalmente subordinada a legitimidade processual para a fiscalização abstrata da constitucionalidade [protagonizada por] deputados regionais» (as citações correspondem ao Acórdão n.º 194/2016).

Vale isto pela afirmação do não preenchimento neste caso, vistos os termos da pretensão dos requerentes, da facti species do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da CRP. Tal situação deveria conduzir, por referência ao artigo 52.º, n.º 1, da LTC («[o] pedido não deve ser admitido quando formulado por pessoa ou entidade sem legitimidade [...]»), a uma decisão de não admissão do pedido, nessa parte, por ilegitimidade dos requerentes (cf., entre outros, os Acórdãos 194/2016, 421/2016 e 645/2013, devendo este último ser adicionalmente integrado pelas considerações constantes do voto da Exma. Conselheira Maria Lúcia Amaral). A verificação deste pressuposto negativo (ilegitimidade dos requerentes) sempre afastaria, na consideração de uma questão de inconstitucionalidade, a construção de uma situação de inutilidade superveniente induzida pela verificação de um vício de ilegalidade estatutária - a falta de legitimidade corresponde aqui a um desvalor originário da pretensão dos requerentes e não a uma incidência posterior gerada na dinâmica de construção da decisão. - J. A. Teles Pereira.

Declaração de voto

Pronunciei-me pelo não conhecimento do pedido de apreciação da constitucionalidade das normas objeto do pedido, constantes de diploma regional, por ilegitimidade dos requerentes, fundamentalmente pelas razões constantes do Acórdão n.º 645/2013, que subscrevi, inteiramente transponíveis para o presente caso. Não acompanho, assim, a maioria no entendimento sufragado do ponto 10 e, inerentemente, por considerar que o problema não se coloca no plano da dispensabilidade, na ponderação da ordem de conhecimento dos invocados vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade em sede de fiscalização abstrata sucessiva (ponto 12). - Fernando Ventura.

Declaração de voto

1 - Começo por saudar a evolução jurisprudencial que este acórdão representa no que diz respeito ao acesso dos representantes das regiões autónomas à jurisdição constitucional.

O presente acórdão constitui um marco importante na reversão da jurisprudência restritiva do Tribunal Constitucional relativamente à legitimidade dos atores regionais a que me venho opondo, desde a primeira hora. Esta jurisprudência não admitia, por ilegitimidade, que os deputados das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas pedissem a fiscalização da constitucionalidade em casos, como o presente, quando estava em causa a conformidade constitucional das normas reguladoras do funcionamento dos órgãos de autogoverno regional. Como escrevi na minha declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 645/2013:

«[...] como referido no voto de vencido do Senhor Conselheiro Paulo Mota Pinto no Acórdão n.º 198/2000 "pode questionar se se a violação da repartição interna de competências, constitucional e estatutariamente prevista, de órgãos da região é ainda de considerar como 'violação dos direitos das regiões autónomas' para efeitos do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição, compreendendo nessa violação a ofensa à separação interna de poderes e às competências do seu órgão mais representativo. Mesmo, porém, sem adotar tal entendimento - que contraria a jurisprudência deste Tribunal e o presente aresto -, o que me parece claro é que, neste caso, sempre estava em causa, não propriamente uma violação de direitos da região autónoma, mas ainda a defesa desta - a defesa da repartição interna de competências e das normas do estatuto da região que a preveem é ainda, certamente, defesa da região autónoma".

No caso presente, é pedido ao Tribunal Constitucional a apreciação, não propriamente da violação da repartição interna de competências, mas de uma questão mais abrangente de possível violação do próprio sistema de governo regional constitucionalmente previsto (a separação de poderes entre órgãos de governo da região), pois o que é questionado é a efetiva responsabilização do Governo Regional face à Assembleia. Ora, uma tal questão respeita à autonomia política da região, na medida em que esta pressupõe o direito da região autónoma à organização política interna democrática prevista na Constituição. Diante deste quadro, para efeitos do artigo 281.º, n.º 2, alínea g), da Constituição, não deveria a reclamação de um tal direito ser considerada defesa de um direito da região autónoma? Que caberia à República assegurar?»

É com satisfação que, perto do final do meu mandato, verifico que o Tribunal Constitucional, quando confrontado com esta questão de novo, responde afirmativamente, afastando-se da sua jurisprudência anterior.

Revejo-me, portanto, no ponto 10 do presente acórdão. O enquadramento normativo resulta da conjugação da Constituição com os Estatutos Político-Administrativos das regiões. O cumprimento das regras e dos princípios constitucionais relativos ao sistema de governo regional e à atuação dos seus órgãos deve poder ser fiscalizável por iniciativa dos atores regionais, que têm nele um especial interesse. Para além de todas as razões expressas no acórdão, não deve ser esquecido que os Representantes da República também estão incluídos na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição. Nesse caso não faz sentido restringir a sua legitimidade à defesa dos direitos das regiões, que fica fora das suas atribuições e que é prosseguida pelos órgãos de governo próprio. A inclusão dos Representantes da República no elenco da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º só pode significar que os órgãos aí referidos também têm legitimidade para questionar a validade dos atos normativos dos órgãos regionais à luz de parâmetros constitucionais relativos à sua organização e funcionamento, nomeadamente os princípios do estado democrático de direito e da separação de poderes.

2 - Infelizmente, depois de reconhecer a legitimidade dos requerentes para apresentar o pedido de fiscalização da constitucionalidade das normas em causa, o acórdão, incompreensivelmente, no seu ponto 12, conclui pela inconveniência do conhecimento da inconstitucionalidade por considerar suficiente a verificação da ilegalidade das mesmas.

2.1 - Em ambos os requerimentos formulados pelos dois grupos de deputados que viriam a ser unificados no presente processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade e ilegalidade, era pedido ao Tribunal Constitucional que declarasse com força obrigatória geral a inconstitucionalidade e/ou a ilegalidade da norma que determina que as deliberações sem eficácia externa são válidas desde que preenchido o quórum de um terço dos deputados, constante da conjugação do n.º 2 do artigo 104.º com o n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da Assembleia da Região Autónoma da Madeira (ALRAM). O grupo de 11 deputados utiliza, no pedido que deu origem ao Proc. n.º 347/2020, uma formulação alternativa («ou»); e o grupo de 6 deputados utiliza, na identificação inicial do pedido que deu origem ao Proc. n.º 364/2020, uma formulação cumulativa («e»).

Todavia, ignorando aqueles pedidos, o dispositivo do acórdão não procede à fiscalização da (in)constitucionalidade da norma resultante da conjugação do n.º 2 do artigo 104.º com o n.º 1 do artigo 63.º Regimento da Assembleia da Região Autónoma da Madeira (ALRAM).

Considerando que neste caso seria «conveniente» começar pela apreciação da ilegalidade por ser «substancialmente mais simples» e «processualmente conclusiva», a maioria entendeu que o alcance do efeito da invalidade da norma por violação do Estatuto torna dispensável a apreciação da sua conformidade constitucional. Sustenta um tal entendimento com a afirmação de que «a apreciação da legalidade é a um tempo substancialmente mais simples - atento o teor do artigo 52.º do EPARAM - e processualmente conclusiva - dispensando a apreciação da constitucionalidade».

É o que se sustenta no ponto 12 do acórdão, do qual me afasto totalmente, porquanto tal raciocínio representa não apenas uma desconsideração do pedido e uma radical inversão da jurisprudência estável e pacífica do Tribunal nesta matéria, como significa, sobretudo, alterar a compreensão da fiscalização abstrata de normas com fundamento em inconstitucionalidade.

2.2 - Antes de tudo o mais, na medida em que não responde a parte do pedido, o acórdão incorre em omissão de pronúncia que era devida. Desde logo por não estar na disponibilidade do Tribunal conhecer apenas de parte do pedido, nem mesmo a pretexto de o conhecimento dessa parte se afigurar ser mais simples do que a restante.

Razões de conveniência não permitem dispensar o conhecimento de um pedido de fiscalização abstrata de constitucionalidade apresentado por quem tem legitimidade para o efeito. Independentemente das razões com que - em vão - se procura justificar a ausência de decisão relativa à inconstitucionalidade das normas objeto do pedido, nunca poderia ser dispensada a tomada de posição no dispositivo sobre cada um dos pedidos formulados. Conhecer dos pedidos que lhe são dirigidos por quem de direito não é algo que esteja na disponibilidade do Tribunal. Antes configura a sua primeira obrigação.

2.3 - Acresce que as razões apontadas no acórdão para justificar a inversão da ordem do conhecimento das questões não são válidas para o fim para que foram convocadas: a dispensa de conhecimento da questão de constitucionalidade.

O primeiro dos argumentos apresentados é o que afirma que a apreciação da legalidade é «substancialmente mais simples». Este argumento tem pressuposto uma comparação entre apreciação de legalidade e constitucionalidade que leve à conclusão da maior simplicidade da primeira. Acontece, porém, que esse raciocínio, se existiu, não se encontra expresso ou fundamentado no texto do acórdão - pelo que esta afirmação não pode ser confirmada. Se não se chega a apreciar a inconstitucionalidade, como é que se pode afirmar que a sua apreciação é mais complexa do que a fiscalização da legalidade? Para além disso, fica por esclarecer qual é o critério adotado para concluir pela maior «simplicidade» da apreciação da legalidade - se é uma questão de argumentação disponível ou de parâmetro, por exemplo. Pelo exemplo que é dado, referindo-se o artigo 52.º do EPARAM parece ser este último caso, mas a dúvida permanece. Por outro lado, esta conclusão assenta na premissa de que, na dúvida entre a fiscalização da constitucionalidade e da legalidade, se deve optar pela apreciação que seja mais simples. Ora, nada no texto da Constituição e nos poderes de cognição do Tribunal Constitucional permite fundar esse critério.

O segundo argumento utilizado é o de que a apreciação da legalidade é «processualmente conclusiva», pelo que dispensaria a apreciação de constitucionalidade. Este argumento também não convence, pois, qualquer apreciação é processualmente conclusiva se efetuada. A apreciação da legalidade é conclusiva, uma vez que foi levada a cabo - a apreciação da constitucionalidade também seria conclusiva (no sentido de o seu processo conduzir a uma conclusão) se tivesse sido feita.

2.4 - A invocação de razões de conveniência para não conhecer da questão de constitucionalidade colocada não se encontra sustentada numa fundamentação sólida. Nem poderia estar. Tal raciocínio, para ser fundamentado, teria de assentar numa lógica de equivalência ou equiparação das declarações de inconstitucionalidade e de ilegalidade - que permitiria ao Tribunal escolher uma ou a outra livremente -, em que a verificação do vício da ilegalidade e a declaração da invalidade correspondente poderia consumir a inconstitucionalidade.

Desde logo, essa equivalência ou equiparação não tem qualquer respaldo na jurisprudência do Tribunal Constitucional. Nesse sentido, o presente acórdão representa, como foi referido, um afastamento injustificado da jurisprudência pacífica e estável do Tribunal em matéria de concorrência de vícios de inconstitucionalidade e ilegalidade. De facto, retira-se da jurisprudência do Tribunal - sem margem para qualquer dúvida - a aceitação da regra de consunção, segundo a qual a declaração da invalidade com base no vício de inconstitucionalidade pode dispensar o conhecimento da ilegalidade. Daí que a regra que o Tribunal tem seguido é a da precedência do conhecimento da inconstitucionalidade face à ilegalidade, e não a equivalência de ambos os vícios ou, muito menos, o seu contrário, ou seja, a precedência do conhecimento da ilegalidade sobre a inconstitucionalidade, como se faz neste acórdão.

No sentido de que a apreciação da conformidade constitucional de uma norma deverá preceder a verificação da respetiva legalidade poderia citar muitos acórdãos do Tribunal. Centrando-me em decisões do Plenário do Tribunal Constitucional em matéria de Regiões Autónomas, posso referir, por exemplo e sem pretensão de exaustividade, o Acórdão n.º 42/85 (ponto 4.1.3.), o Acórdão n.º 268/88 (pontos 3. e 4.), o Acórdão n.º 170/90 (pontos 5. e 6.), o Acórdão n.º 254/90 (ponto 9.), o Acórdão n.º 412/2012 (pontos 3. e 5. da fundamentação), o Acórdão n.º 767/2013 (ponto 9.) e Acórdão n.º 157/2018 (ponto 7). Noutros acórdãos, o Plenário do Tribunal apreciou tanto a inconstitucionalidade como a ilegalidade de uma mesma norma, como ocorreu no Acórdão n.º 32/2009 e no Acórdão n.º 465/2014 - e, fora do âmbito das Regiões Autónomas, no Acórdão n.º 25/2012.

Por vezes, o Tribunal Constitucional enunciou exceções a esta regra da precedência do conhecimento da constitucionalidade - que são identificadas como tais - como acontece no Acórdão n.º 268/88, ponto 4., onde se refere o caso em que «os vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade tiverem diversa dimensão temporal (p.e., se a ilegalidade for originária e a inconstitucionalidade superveniente), situação que, porventura, configurará a única exceção àquela regra». Mais tarde, o Tribunal Constitucional também admitiu conhecer primeiro da questão da legalidade por violação de Estatuto num caso em que era invocada uma «inconstitucionalidade procedimental», por violação, pela lei em causa, da «reserva procedimental de lei estatutária regional», assegurada no artigo 231.º, n.º 7, da CRP, no Acórdão n.º 139/2015, ponto 17. Ora, não só não estamos perante qualquer destas exceções no presente processo, como a inversão da ordem natural de conhecimento, de acordo com a jurisprudência do Tribunal Constitucional, nem sequer é apresentada como uma exceção - mas apenas como uma mera questão de conveniência.

Nunca o Tribunal Constitucional afirmou - pelo menos até à prolação deste acórdão - que, concorrendo os dois vícios numa mesma situação material, o conhecimento da ilegalidade dispensava o da inconstitucionalidade. Veio dizê-lo agora, socorrendo-se de um critério de conveniência, o que não pode ser aceite.

2.5 - Na tese do acórdão, uma vez alcançada a invalidade da norma por violação do Estatuto, irrelevante se torna conhecer da sua inconstitucionalidade. Não é de aceitar esta tese. A declaração de ilegalidade não equivale à declaração de inconstitucionalidade da mesma norma. Não há, nem pode haver, equivalência entre ambos os vícios.

Desde logo, aceitá-la seria ignorar o objeto específico do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade: as pretensões de verificação da conformidade constitucional de determinadas soluções normativas fundamentadas em normas constitucionais, que se deduzem perante o Tribunal Constitucional. A fiscalização abstrata de constitucionalidade tem natureza tendencialmente objetiva, visando os pedidos apresentados neste processo sobretudo a proteção da ordem jus-constitucional, objetivamente considerada.

Aceita-se sem pejo a importância dos Estatutos Político-Administrativos no contexto da regionalização portuguesa, como cartas fundamentais da autonomia e do autogoverno dos arquipélagos dos Açores e da Madeira. No entanto, estes atos normativos ocupam um lugar sub-constitucional no nosso ordenamento jurídico. A Constituição detém superioridade hierárquica sobre todos os atos jurídicos dos poderes públicos (artigo 3.º, n.º 3) e a sua interpretação tem uma valia própria e autónoma face à mera apreciação de legalidade. A primariedade da Constituição implica a sua maior força normativa. A leitura interpretativa de um preceito constitucional, no contexto específico do texto constitucional, tem uma autonomia inultrapassável pela mera interpretação de uma lei, mesmo que reforçada. A força obrigatória geral que decorre de uma declaração de inconstitucionalidade produz um conjunto de efeitos que se projetam para lá da mera resolução do caso concreto - pelo que não pode ser dispensada só porque o objetivo de destruição da norma já foi alcançado. Não o reconhecer é confundir o papel do Tribunal Constitucional e os efeitos das suas decisões no âmbito da fiscalização abstrata e da fiscalização concreta da constitucionalidade.

Por conseguinte, afirmar, como faz o acórdão, que o alcance do efeito da invalidade da norma por violação do Estatuto torna inútil a apreciação da sua conformidade constitucional significa ignorar os fins específicos que serve a fiscalização abstrata de normas com fundamento em inconstitucionalidade e as consequências dessa fiscalização. Ora, ignorar a diferença existente entre ilegalidade e inconstitucionalidade leva a uma degradação do valor normativo da Constituição, o que de modo algum pode ser aceite, ainda menos quando promovida pelo Tribunal Constitucional.

2.6 - Independentemente desta questão, a verdade é que a afirmação feita pelo acórdão é incorreta. A inconstitucionalidade invocada da norma resultante da interpretação conjugada dos artigos 63.º, n.º 1, e 104.º, n.º 2, do Regimento da ALRAM, designadamente por violação do artigo 116.º, n.º 2, da Constituição, não pode ser consumida pela ilegalidade por violação do artigo 52.º do Estatuto.

O acórdão adianta uma ideia de maior exigência do Estatuto da RAM o que justificaria que não se entrasse no conhecimento da inconstitucionalidade desta norma do Regimento. Também esta fundamentação, além de não respeitar a precedência valorativa do respeito pela Constituição, não me parece sustentável.

Na verdade, diferentemente do sustentado no acórdão, para efeitos de apreciação da norma resultante da interpretação conjugada dos artigos 63.º, n.º 1, e 104.º, n.º 2, do Regimento não se pode dizer que «a lei de valor reforçado (o EPARAM) é o parâmetro mais exigente». No Estatuto não se encontra sequer qualquer exigência expressa ao nível de quórum deliberativo.

Efetivamente, enquanto o artigo 116.º, n.º 2, da Constituição prescreve o quórum deliberativo dos órgãos colegiais, nada determinando relativamente ao quórum de funcionamento, o artigo 52.º do EPARAM só estatui o quórum de funcionamento, sendo silente relativamente ao quórum deliberativo. Assim sendo, não se encontra uma sobreposição de conteúdos normativos entre os dois parâmetros.

Isto é particularmente importante porque o artigo 104.º, n.º 2, estabelece um requisito para a validade das deliberações. Trata-se de uma norma que estabelece um quórum deliberativo, ainda que por remissão, pelo que o seu parâmetro de validade deve ser o artigo 116.º, n.º 2, da Constituição.

Não é por acaso que a Constituição, no n.º 2 do artigo 116.º, eleva a questão do quórum deliberativo ao nível de disposição constitucional. Trata-se de assegurar a presença da maioria dos membros de um órgão colegial para que este se encontre constituído e delibere validamente, desta forma se assegurando a representatividade e a legitimidade da decisão. Se essa preocupação é importante no geral, é ainda mais importante quando falamos de órgãos com legitimidade democrática direta, como é o caso de qualquer das assembleias constitucionalmente previstas. Só assim se consegue assegurar que os eleitores se possam considerar representados pelas assembleias aquando da sua deliberação e que estas deliberações sejam legítimas. Não se trata de uma questão burocrática de somenos importância. Uma deliberação adotada sem a presença da maioria dos membros do órgão colegial é uma mera aparência de deliberação, porque não representa uma decisão verdadeiramente adotada pelo órgão. A democracia depende do respeito estrito dos procedimentos e a sua derrogação ou erosão, mesmo por motivos à primeira vista aceitáveis, leva a uma perda de qualidade democrática.

O acórdão parece assentar na lógica segundo a qual, uma vez verificado o quórum de funcionamento estabelecido no Estatuto, estaria necessariamente verificado igualmente o quórum deliberativo estabelecido na Constituição - da presença da maioria dos membros do órgão colegial em causa, nos dois casos. Como o quórum de funcionamento estabelecido no artigo 52.º do EPARAM configuraria um requisito mínimo, nessa medida, abrangeria o quórum deliberativo. Estabelecendo o Estatuto um quórum de funcionamento superior ao quórum de deliberação exigido no Regimento aceita-se que, pelo menos em princípio, haverá coincidência entre o número de deputados presentes no momento da verificação do quórum de funcionamento e a soma dos votos nas deliberações. Mas isso pode não ocorrer na prática. Bem pode acontecer que no início da sessão estejam presentes deputados em número suficiente para respeitar o quórum de funcionamento da assembleia, mas durante a sessão algum deputado se ausente pontualmente da sala, coincidindo esta ausência com alguma deliberação.

Independentemente desta questão, aceitando-se a tese do acórdão, se a norma estatutária for interpretada como determinando indiretamente um quórum de deliberação, forçoso será concluir que ela replica a Constituição (no seu artigo 116.º, n.º 2) e, nesse caso, confirma-se que o problema que a norma sindicada evidencia é de constitucionalidade e não de ilegalidade por violação do Estatuto. Assim, não se compreende por que razão o Tribunal recusou a apreciação da questão de constitucionalidade neste caso. Não são apresentados na fundamentação do acórdão motivos convincentes que o justifiquem.

Diferentemente do acórdão, creio que a apreciação da questão da conformidade ou desconformidade constitucional da norma do artigo 104.º, n.º 2 (isoladamente ou em conjugação com a norma do artigo 63.º), do Regimento da ALRAM, revelava utilidade e manifesto interesse. A ilegalidade por violação do Estatuto não dispensa a apreciação da conformidade da norma com a Constituição.

Ao não conhecer desta parte do pedido - a conformidade com a Constituição da norma que determina que as deliberações sem eficácia externa são válidas desde que preenchido o quórum de um terço dos deputados, constante da conjugação do n.º 2 do artigo 104.º com o n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da ALRAM - o Tribunal prolonga uma situação de incerteza sobre a constitucionalidade desta norma.

3 - Distancio-me também do ponto 11 do acórdão, desde logo da parte em que para fundamentar o não conhecimento do pedido de declaração da inconstitucionalidade e da ilegalidade da norma constante no n.º 3 do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, entretanto derrogada pela Resolução da ALRAM n.º 24/2020/M, de 14 de julho, por falta de interesse, vai ao ponto de apreciar a validade dos atos adotados ao abrigo de norma repristinada.

Discordo da metodologia seguida. Para concluir pela inutilidade da apreciação, o acórdão aprecia, um a um, os atos adotados ao abrigo da norma repristinada. É com essa base que o Tribunal Constitucional afirma que «nenhuma das deliberações tomadas seria afetada pela declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade da norma objeto de controlo». Não consigo partilhar dessa certeza processual. Esta análise baseia-se no Diário da ALRAM e não em dados constantes do processo junto do Tribunal Constitucional. Para além disso, parece-me acima de tudo que não será competência do Tribunal Constitucional proceder a este nível de escrutínio dos atos da função política de um órgão colegial que poderiam ser afetados por uma sua declaração de inconstitucionalidade. Nem mesmo, a pretexto de justificar o não conhecimento de uma questão de inconstitucionalidade que lhe era colocada, sendo esse conhecimento, sim, inegavelmente, matéria da competência especificamente atribuída ao Tribunal Constitucional na Constituição: a fiscalização abstrata da constitucionalidade.

Havendo dúvidas sobre as consequências de uma declaração de inconstitucionalidade de uma norma, designadamente ao nível da segurança jurídica dos atos praticados ao abrigo da norma inconstitucional, o Tribunal tem no artigo 282.º, n.º 4, da Constituição um instrumento específico para limitar os seus efeitos.

A solução mais correta teria sido, portanto, que se tivesse conhecido do pedido e, sendo a norma em causa declarada inconstitucional, o Tribunal Constitucional tivesse utilizado o poder que tem de limitar efeitos ao abrigo do artigo 282.º, n.º 4, da Constituição no momento e do modo processualmente corretos. - Maria de Fátima Mata-Mouros

Acórdão retificado pelo Acórdão n.º 227/2021.