Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 171/2020 — Declara a ilegalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da…

Efetivamente, na tipologia regra de votação, dispõe o n.º 3 do citado artigo 106.º, e citamos '[...] a Mesa apura os resultados de acordo com a representatividade dos Grupos Parlamentares e Partidos [...]', ou seja, os resultados são apurados, nesta determinada como usual forma de votação, de acordo com o princípio da representatividade das respetivas bancadas parlamentares, necessariamente, como finaliza, estatuindo, aquele normativo: '[...] especificando o número de votos individualmente expressos em sentido distinto da respetiva bancada e a sua influência no resultado, quando a haja.'

40.º

Assim, o que bem se constata da leitura do Regimento segundo a versão constante da Resolução n.º 16-A/2020/M, é que a redação que ali foi dada ao n.º 3 do artigo 104.º acolheu, como aliás, já o seria sem essa alteração, que os votos expressos são apurados de acordo com a representatividade (universo do Grupo Parlamentar/Partido), sem prejuízo, claro está, do número de votos em sentido contrário e da sua influência no resultado quando a haja, como estatui a parte final do n.º 3 do artigo 106.º do Regimento desta Assembleia Legislativa, isto, na votação por levantados e sentados - a única forma de votação que, por constituir a usual, subjaz ao que estatuiu o n.º 3 do artigo 104.º, na redação em apreço.

41.º

Na verdade, nas restantes formas de votação previstas nas alíneas b) a d) do n.º 1 do artigo 106.º do Regimento desta Assembleia - votação nominal, por escrutínio secreto e por processo e registo eletrónico - o princípio do apuramento dos votos segundo a representatividade de cada bancada não se coloca e é inaplicável, tal como também é, por natureza, inexequível e inaplicável, nesses casos de votação, o que estatui o n.º 3 do artigo 104.º, cujo campo de aplicação é apenas, como não pode deixar de ser, nas votações por levantados e sentados, como estatui o referido n.º 3 do artigo 106.º, norma que tem, aliás, paralelo no n.º 3 do artigo 94.º do já citado Regimento da Assembleia da República.

42.º

No normativo regimental em apreço, obviamente, não se determina o cerceamento de presenças de deputados nem de manifestações de voto, não se desobriga os parlamentares dos seus deveres, nem se contende com o direito de oposição ou qualquer outro, constitucional, estatutário ou legalmente consagrado, pois que todos os deveres e todos os direitos dos Deputados ou dos Partidos com assento parlamentar em cada Legislatura, maioritários ou minoritários, subjazem e permanecem dentro do seu quadro legal e intocados.

43.º

Não está, outrossim, em causa, qualquer voto por 'delegação' ou por 'procuração', ou qualquer outra forma que não seja presencial, figuras inexistentes no nosso ordenamento jurídico parlamentar, pois quem vota, vota por si, presencialmente, sendo que qualquer parlamentar tem, por regra, o dever de comparecer aos Plenários, discutir as matérias em agenda, manifestar o seu próprio sentido de voto, exercer os demais direitos e cumprir os deveres que legalmente lhe assistem.

44.º

Tanto assim, que todas as votações/deliberações em Plenário foram e são tomadas, no que concerne a Legislatura em curso da Assembleia Legislativa da Madeira, estando, efetivamente, sempre presente a maioria do número legal dos seus membros, como determina o n.º 1 do artigo 104.º do Regimento e com a representatividade proporcional, efetiva, dos membros de cada Grupo e ou Partido com representação parlamentar, conforme fora deliberado na Conferência dos Representantes dos Partidos n.º 10, realizada no dia 1 de maio do ano corrente.

45.º

Porém, certo é que o normativo constante do n.º 3 do artigo 104.º é redundante, relativamente ao que já resulta do n.º 3 do artigo 106.º, na única forma de votação que ali se poderia contemplar - ou seja, no sistema de levantados e sentados, recorda-se - por isso mesmo, aquele normativo foi já alvo de novo procedimento de alteração de redação, no sentido de repor, através do citado n.º 3 do artigo 104.º, o regime que já constava do n.º 2 do mesmo artigo 104.º, anteriormente a alteração efetivada pela Resolução n.º 16-A/2020/M.

46.º

Assim, o referido n.º 3 do artigo 104.º retomou, com a Resolução da Assembleia Legislativa da Madeira n.º 24/2020/M, de 14 de julho, a seguinte redação:

'3 - Nas deliberações tomadas nos termos do número anterior, os votos expressos pelos deputados presentes serão contados como representando o universo do respetivo grupo parlamentar, desde que estejam presentes mais de dois terços dos deputados de cada grupo parlamentar.'

47.º

Todavia, a redação que fora conferida ao n.º 3 do citado artigo 104.º na versão constante da Resolução n.º 16-A/2020/M, em nada contendeu com os direitos e deveres individuais de cada Deputado, nem com os que assistem aos Grupos Parlamentares e Partidos com representação parlamentar nem, outrossim, colidiu com quaisquer limites ou normativos constantes da Constituição da República, do EPARAM ou de qualquer diploma legal, como acima se expôs.

48.º

No nosso entender, os normativos constantes do artigo 63.º e do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, segundo a redação constante da Resolução n.º 16-A/2020/M, são, pois, constitucionais e legais, legítimos e enquadrados nos poderes regulatórios da mesma Assembleia Legislativa, no respeito pela Constituição da República, pelo respetivo Estatuto Político-Administrativo e demais legislação vigente, concluindo-se que a sua conformidade com o quadro parametrizador que lhe assiste é efetiva.

III - Conclusão

49.º

Não obstante tudo o referido, constitui ponto prévio, em ambos os processos, relativamente a qualquer um dos pedidos de declaração de inconstitucionalidade, que inexiste legitimidade processual dos requerentes para os mesmos, por não estar, de modo algum, em causa, quer nos normativos constantes do artigo 63.º, nomeadamente, no seu n.º 1, quer nos do artigo 104.º, com enfoque para os n.os 2 e 3, na redação conferida pela Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira n.º 16-A/2020/M, qualquer direito constitucional das regiões autónomas ou, concretamente, da Região Autónoma da Madeira, não se configurando, em nenhum daqueles pedidos, direitos das regiões ou da Região em face do Estado nacional, como exige a alínea g) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República, pelo que devem, a essa parte, ser todos rejeitados, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal Constitucional.

Em conformidade com todo o exposto:

Julgamos, pois, que os requerimentos de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade constantes de ambos os processos, ora em resposta, devem ser todos rejeitados por falta do requisito da legitimidade e, de qualquer forma, não declarada a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de qualquer dos normativos constantes dos referidos artigos 63.º e 104.º, com enfoque para o n.º 1 do primeiramente referido e, designadamente, para os n.os 2 e 3 do segundo daqueles, na redação conferida pela Resolução da Assembleia Legislativa da Madeira n.º 16-A/2020/M, assim se cumprindo a Constituição da República Portuguesa, o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira e o Direito vigente».

7 - Discutido em Plenário o memorando previsto no artigo 63.º da LTC e fixada a orientação do Tribunal sobre as questões a resolver no âmbito dos presentes processos, cabe agora prolatar a decisão.

II - Fundamentação

8 - As normas que constituem o objeto dos processos incorporados nos presentes autos integram o Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (ALRAM). Ora, pode colocar-se, antes de mais, a questão de saber se as normas regimentais, aprovadas no uso da competência de auto-organização atribuída pelo n.º 3 do artigo 232.º da Constituição, podem ser sindicadas pelo Tribunal Constitucional.

A resposta é inequivocamente afirmativa.

É certo que os regimentos parlamentares dizem respeito ao funcionamento do órgão, pelo que as suas normas não se repercutem de forma direta na esfera dos cidadãos. Mas o funcionamento interno de qualquer órgão do poder público, e sobretudo de um órgão legislativo, é matéria com evidente pertinência constitucional (e, no caso das Assembleias Legislativas Regionais, também estatutária), desde logo em tudo o que respeita ao princípio democrático. As normas regimentais podem, assim, ser sindicadas pelo Tribunal Constitucional ao abrigo da competência genérica para fiscalizar a constitucionalidade de «quaisquer normas» [alínea a) do n.º 1 do artigo 281.º] e apreciar a «ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma regional, com fundamento em violação do estatuto da região autónoma [alínea c) do n.º 1 do artigo 281.º]». A jurisprudência constitucional tem-no dito reiteradamente, sendo dela representativo o seguinte excerto do Acórdão n.º 645/2013:

«Começando pela natureza do regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, importa referir que, no artigo 232.º, n.º 3, a CRP atribui à Assembleia Legislativa da região autónoma - enquanto manifestação dos princípios da auto-organização e da autovinculação - competência para 'elaborar e aprovar o seu regimento, nos termos da Constituição e do respectivo estatuto político-administrativo'. Por seu turno, o artigo 119.º, n.º 1, alínea f), da CRP exige a publicação dos regimentos da Assembleia Legislativa das regiões autónomas.

Constituindo o objecto do regimento a organização e funcionamento da Assembleia Legislativa da região autónoma, dele depende quer a liberdade de actuação dos deputados quer a realização do princípio representativo quer a virtualidade de o órgão parlamentar manifestar o seu poder frente aos demais órgãos do poder político (neste sentido, Jorge Miranda/Rui Medeiros, ob. cit., p. 419).

Assim sendo, o regimento deve ser configurado como um verdadeiro estatuto com normas directamente executivas da Constituição e do estatuto político-administrativo das regiões autónomas, como sejam as referentes ao procedimento legislativo (neste sentido, Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Coimbra, 2003, pp. 855 e 856).

O Tribunal já teve ocasião de se pronunciar sobre o regimento da Assembleia da República, o qual desempenha no sistema jurídico-constitucional português uma função paralela ao regimento das Assembleias Legislativas das regiões autónomas. Assim, no Acórdão n.º 63/91, o Tribunal considerou que, fixando o Regimento 'as normas necessárias ao funcionamento e organização da Assembleia da República', de acordo com o estabelecido no artigo 175.º, alínea a), da Constituição, no mesmo 'se cont[inham] variadíssimas normas que implica[vam] diretamente com os poderes e direitos dos deputados, grupos parlamentares e partidos representados no Parlamento, poderes e direitos esses expressamente consagrados na Constituição', pelo que 'seria absurdo que eventuais normas que contendessem com aqueles poderes e direitos não pudessem ser passíveis de sindicabilidade por este Tribunal, ainda que perspetiváveis como interna corporis'.

Segundo aí se concluiu, "face às características estatutárias do Regimento da Assembleia da República e à possibilidade de as respetivas normas poderem diretamente desrespeitar regras constitucionais expressas que visem a organização e funcionamento daquele órgão de soberania [...], a expressão 'regimento' não servirá, só por si, para eximir as suas normas do controlo de constitucionalidade", devendo, ao invés, ver-se nele 'um ato normativo específico ou sui generis (embora não um ato legislativo), expressão de autonomia normativa interna (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., pp. 235 e 236, e Jorge Miranda, Estudos sobre a Constituição, 1.º vol., p. 294)'.»

9 - Firmada a sindicabilidade judicial genérica das normas regimentais, cabe agora delimitar rigorosamente o objeto dos pedidos de declaração de inconstitucionalidade e ilegalidade.

Estes incidem sobre normas constantes do n.º 1 do artigo 63.º e do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (ALRAM), na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril. Os preceitos em causa têm o seguinte teor:

Artigo 63.º — Quórum

1 - A Assembleia Legislativa só poderá funcionar em reunião plenária, achando-se presente, pelo menos, um terço do número de deputados em efetividade de funções.

2 - [...]

Artigo 104.º — Requisitos da votação

1 - Salvo nos casos previstos na Constituição, no Estatuto da Região ou no Regimento, todas as deliberações são tomadas à pluralidade de votos, estando presente a maioria do número legal de deputados, na última reunião de cada semana, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 74.º

2 - As deliberações sem eficácia externa, tomadas sobre aspetos circunscritos à coordenação de trabalhos ou seus procedimentos, são válidas desde que verificado o quórum de funcionamento.

3 - Nas deliberações tomadas nos termos dos números anteriores, os votos expressos pelos deputados presentes serão contados como representando o universo do respetivo grupo parlamentar, sem prejuízo do disposto na parte final do n.º 3 do artigo 106.º

4 - As abstenções não contam para o apuramento da maioria.

5 - O resultado de cada votação é imediatamente anunciado pela Mesa.

A Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, repercutiu-se apenas no n.º 1 do artigo 63.º e nos n.os 2 e 3 do artigo 104.º, deixando intocadas as demais disposições. Na redação anterior, o n.º 1 do artigo 63.º (quórum) dispunha que, «[a] Assembleia Legislativa só poderá funcionar em reunião plenária, achando-se presente a maioria do número legal dos seus membros», tendo a alteração estabelecido um quórum de um terço dos deputados em efetividade de funções. Quanto ao artigo 104.º do Regimento, a alteração traduziu-se nos atuais n.os 2 e 3, que substituem o texto do anterior n.º 2, o qual preceituava que nas deliberações sem eficácia externa, tomadas sobre aspetos circunscritos à coordenação de trabalhos ou seus procedimentos, desde que estejam presentes mais de dois terços dos deputados de cada Grupo Parlamentar, os votos expressos serão contados como representando o respetivo universo. Tudo visto, a Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, operou três modificações substanciais no regime do funcionamento e das votações das reuniões plenárias da Assembleia Legislativa.

Em primeiro lugar, no que respeita ao quórum de funcionamento das reuniões plenárias, alterou-se a regra da «maioria legal dos membros» para a exigência de «um terço dos deputados em efetividade de funções» (n.º 1 do artigo 63.º do Regimento, na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril). Em segundo lugar, quanto às deliberações sem eficácia externa relativas à coordenação dos trabalhos ou ao procedimento, determina-se a validade da sua aprovação «desde que cumprido o quórum de funcionamento» (n.º 2 do artigo 104.º do Regimento). Tal regra contrasta com as demais deliberações que, nos termos do (inalterado) n.º 1 do artigo 104.º, só se têm por regularmente aprovadas com a presença da maioria do número legal dos deputados. Por fim, em matéria de apuramento dos votos, prevê-se no n.º 3 do artigo 104.º a contagem dos votos expressos pelos deputados presentes como representando o universo do grupo parlamentar, em «todas as deliberações da ALRAM». Esta solução inspira-se no anterior n.º 2 do artigo 104.º, que se circunscrevia «às deliberações sem eficácia externa relativas à coordenação dos trabalhos», prevendo nesse domínio a imputação dos votos dos deputados presentes ao universo do grupo parlamentar, «na condição de estarem presentes mais de dois terços dos deputados de cada grupo parlamentar». Na norma vigente, estabeleceu-se que, independentemente do número de deputados presentes de cada grupo parlamentar, em todas as votações realizadas pelo plenário da ALRAM (tendo ou não eficácia externa), a contagem dos votos é imputada ao universo do grupo parlamentar. Daí resulta a possibilidade de que o voto de um único deputado seja contabilizado como o voto de todos os deputados do respetivo grupo parlamentar para quaisquer deliberações do plenário da ALRAM - desde que verificado, como é evidente, o quórum deliberativo do órgão.

Os requerentes do Proc. n.º 347/2020 solicitam a fiscalização da constitucionalidade e da legalidade das normas do artigo 104.º do Regimento da ALRAM. Os requerentes do Proc. n.º 354/2020 identificam, como objeto do pedido, as normas dos n.os 2 e 3 do artigo 104.º do Regimento da ALRAM e a norma constante no n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da ALRAM.

No que respeita à norma do n.º 1 do artigo 63.º do Regimento, está obviamente em causa a regra que fixa o quórum de funcionamento da reunião plenária da ALRAM em um terço dos membros em efetividade de funções. Todavia, no que respeita às normas do artigo 104.º do Regimento, que disciplina toda a sorte de votações nas reuniões plenárias, há que definir com precisão os segmentos normativos cuja constitucionalidade e legalidade os requerentes pretendem controverter. É que resulta da fundamentação dos pedidos que não se pretende a fiscalização de todo o regime deliberativo, mas somente de algumas das suas regras, precisamente as introduzidas pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril. Trata-se, pois, da regra de contagem dos votos expressos dos deputados como representando a totalidade do grupo parlamentar a que pertencem (norma que se extrai do n.º 3 do artigo 104.º do Regimento da ALRAM, na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril) e da regra que fixa em um terço dos deputados o quórum deliberativo das decisões sem eficácia externa (extraída da conjugação do n.º 1 do artigo 63.º com o n.º 2 do artigo 104.º do Regimento da ALRAM, na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril). Nenhuma das demais normas constantes do artigo 104.º do Regimento, ainda que indicadas genericamente no pedido que deu origem ao Proc. n.º 347/2020, é efetivamente sindicada.

O objeto da apreciação deve, assim, restringir-se aos segmentos normativos introduzidos no Regimento pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril. Recapitulando: (i) a norma do n.º 1 do artigo 63.º, relativa ao quórum de funcionamento; (ii) a norma, resultante da conjugação do n.º 2 do artigo 104.º com o n.º 1 do artigo 63.º, que determina que as deliberações sem eficácia externa são válidas desde que observado o quórum de um terço dos deputados; e (iii) a norma, extraída do n.º 3 do artigo 104.º, que autoriza, em todas as deliberações das reuniões plenárias, a contagem dos votos expressos pelos deputados presentes, qualquer que seja o seu número, como representando o universo do respetivo grupo parlamentar.

10 - A alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição atribui a um décimo dos deputados da Assembleia Legislativa de uma região autónoma legitimidade para requerer a fiscalização abstrata da constitucionalidade e da legalidade de normas. Porém, o locus standi dos diversos sujeitos referidos nessa disposição para o pedido de declaração de inconstitucionalidade não é idêntico ao dos sujeitos referidos nas restantes alíneas daquele número, restringindo-se aos casos em que «o pedido de declaração de inconstitucionalidade se fundar em violação dos direitos das regiões autónomas ou o pedido de declaração de ilegalidade se fundar em violação do respetivo estatuto.»

Sendo a ALRAM composta por 47 deputados (artigo 11.º da Lei Eleitoral para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira - Lei Orgânica n.º 1/2006, de 13 de fevereiro, na redação dada pela Lei Orgânica n.º 1/2009, de 19 de janeiro), não restam dúvidas sobre a legitimidade dos requerentes em ambos os processos (subscritos, respetivamente, por 11 e 6 deputados) para solicitar a declaração da ilegalidade das normas objeto do pedido (constantes de diploma regional), por violação do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira. Mas é controversa a sua legitimidade para pedir a apreciação da constitucionalidade.

Esta depende de o pedido se fundar na violação de direitos das regiões autónomas. Trata-se, assim, de uma legitimidade especial, condicionada ou limitada: pela natureza das funções que desempenham, os requerentes referidos na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição não têm legitimidade para promover a defesa da constitucionalidade em geral, mas somente da parcela da ordem constitucional que se prende com os «direitos das regiões autónomas» (v., por todos, o Acórdão n.os 403/89). Esta restrição de legitimidade tem evidentes implicações nos poderes de cognição do Tribunal Constitucional quanto aos pedidos de fiscalização submetidos ao abrigo da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º: pode declarar a inconstitucionalidade apenas com fundamento na violação de «direitos das regiões autónomas», e não com base em valorações constitucionais de outra natureza (neste sentido, v. os Acórdãos n.os 264/86, 615/2003 e 239/2005).

A legitimidade conferida pela alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição para suscitar a fiscalização da constitucionalidade destina-se, em primeira linha, a garantir a conformidade constitucional de normas de âmbito nacional ou emanadas dos órgãos de soberania que ponham em causa a autonomia regional. Trata-se de um meio atribuído a representantes das comunidades regionais - ou, no caso dos Representante da República, ao órgão especificamente encarregado de preservar o equilíbrio constitucional entre os princípios da unidade do Estado e da autonomia regional - para defesa da esfera de competência própria das regiões autónomas. Ora, nos presentes autos, o pedido de fiscalização incide sobre normas constantes de um diploma regional, pelo que não está em causa a afirmação dos poderes autonómicos perante a República, mas a garantia da conformidade constitucional do exercício daqueles. Por outras palavras, não está em causa a dimensão externa da autonomia regional - a inviolabilidade do perímetro autonómico pelos órgãos de soberania -, mas uma dimensão interna - o exercício de tal autonomia segundo a forma ou pelo modo previstos na Constituição. Coloca-se, assim, a questão de saber se - e em que medida - esta outra dimensão constitucional da autonomia regional pode ainda subsumir-se na cláusula de legitimidade especial constante da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição.

A jurisprudência constitucional vem considerando há muito que os direitos das regiões autónomas a que se refere a alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º se identificam com os poderes das regiões autónomas (Acórdão n.º 198/2000). A Comissão Constitucional afirmou, no Parecer n.º 25/80, que a legitimidade para requerer a declaração da inconstitucionalidade «é um poder circunscrito na natureza e no objeto: poder instrumental, de garantia dos poderes substantivos em que se traduz o regime político-administrativo dos Açores e da Madeira». Prosseguindo tal orientação, o Tribunal Constitucional, nos Acórdãos n.os 615/2003, 75/2004, 239/2005 e 645/2013, afirmou que a legitimidade depende de o pedido ter por fundamento a violação de «normas constitucionais que definam poderes jurídicos conferidos às regiões autónomas enquanto pessoas coletivas territoriais, em concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional», justapondo os «direitos das regiões» aos poderes que lhes são constitucionalmente cometidos. O acesso à jurisdição constitucional constitui, deste ponto de vista, «um poder de garantia dos poderes das regiões» (Acórdão 483/89) «em face do Estado nacional» (Acórdãos n.os 136/2011 e 411/2012).

Com base neste entendimento, concluiu-se não existir legitimidade dos requerentes para suscitar a apreciação da constitucionalidade de normas relativas ao direito de resposta dos partidos da oposição na ALRAM, por violação do princípio da igualdade entre a RAM e a República (Acórdãos n.º 264/86); de normas da lei eleitoral da ALRAM, por violação do princípio da igualdade do sufrágio (Acórdãos n.os 615/2003 e 75/2004); de normas dos regulamentos de provas desportivas, por violação de direitos fundamentais sociais e normas relativas às tarefas do Estado (Acórdão n.º 634/2006); de normas da lei do orçamento, por violação da tipificação constitucional dos atos normativos, dos princípios da universalidade e da igualdade e do direito à proteção da saúde (Acórdão n.º 767/2013); de normas do orçamento regional, «uma vez que as normas constitucionais que consagram os princípios da igualdade, da necessidade e da proporcionalidade não podem ser tidas como normas definidoras de direitos das regiões autónomas, pois que «aí não se definem poderes das regiões, face a outras entidades que lhes são externas - maxime, o Estado» (Acórdão n.º 136/2011); de normas do sistema de avaliação dos docentes, por violação do direito de audição das associações sindicais na legislação do trabalho - pois, «é uma norma relativa a direitos das associações sindicais e não a poderes ou direitos autonómicos das regiões» (Acórdão n.º 411/2012). Em todos estes casos, a ilegitimidade dos requerentes fundou-se no facto de as normas constitucionais indicadas como parâmetros de controlo não definirem poderes das regiões face à República, mas diversas vertentes da organização dos poderes públicos.

A aplicação destes critérios aos presentes autos determinaria a impossibilidade de conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade. Por um lado, porque as normas fiscalizadas têm fonte regional, não podendo por natureza materializar a invasão, pelos órgãos de soberania, da esfera de competência constitucionalmente definida das regiões autónomas. Por outro lado, porque os parâmetros constitucionais cuja violação os requerentes invocam não consagram poderes que relevem da dimensão externa da autonomia regional, atinente à repartição de competências entre regiões autónomas e República. Aliás, quanto ao direito de oposição democrática, o Tribunal Constitucional negou-lhe a natureza de direito da região autónoma no Acórdão n.º 645/2013:

«Incluído no Título dedicado à consagração dos princípios gerais em matéria de Organização do Poder Político, o artigo 114.º da Constituição afirma a função democrática dos partidos políticos (n.º 1), reconhece às minorias o direito de oposição democrática (n.º 2) e constitucionaliza alguns desses direitos de oposição, designadamente o direito à informação regular e direta sobre os principais assuntos de interesse público, estendendo-os, não só aos partidos políticos representados na Assembleia da República que não façam parte do Governo, como também aos partidos políticos representados nas Assembleias Legislativas das regiões autónomas e em quaisquer outras assembleias designadas por eleição direta relativamente aos correspondentes executivos de que não façam parte (n.º 3).

Em qualquer dos enunciados normativos que contempla, o artigo 114.º da Constituição é um preceito relativo aos direitos dos partidos políticos e das oposições e não aos poderes ou direitos autonómicos das regiões.

Mesmo na parte em que estende aos partidos políticos representados nas Assembleias Legislativas das regiões autónomas o conjunto de faculdades compreendidas no direito de oposição, o artigo 114.º da Constituição continua a ser uma norma geral de especificação dos mecanismos democráticos de proteção das minorias em face ao executivo - no caso, do Governo Regional correspondente - e não uma norma que defina qualquer parcela dos poderes jurídicos constitucionalmente conferidos às regiões autónomas enquanto pessoas coletivas territoriais, em concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional. A sua alegada violação não integra, por isso, a causa de pedir a que se encontra constitucionalmente subordinada a legitimidade do acionamento da fiscalização abstrata pelos deputados regionais.»

No mesmo aresto, conclui-se em sentido idêntico no que respeita à responsabilidade política do Governo Regional perante a Assembleia Legislativa, estabelecida no n.º 3 do artigo 231.º da Constituição:

«O n.º 3 do artigo 231.º da Constituição contém, assim, duas proposições diferenciáveis: i) a de que o Governo Regional responde politicamente perante a Assembleia Legislativa da respetiva região autónoma (dimensão interna ou intrarregional); e ii) a de que o Governo Regional responde apenas perante a Assembleia Legislativa da respetiva região autónoma (dimensão externa ou relativa ao plano das relações entre as regiões autónomas e os órgãos de soberania). Enquanto a segunda dimensão constitui inegavelmente uma concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional, a primeira diz somente respeito às relações dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas entre si, não representando por isso qualquer concretização ou projeção dos direitos constitucionalmente reconhecidos às regiões face à República a que se refere a alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição. Conforme se escreveu no Acórdão n.º 198/2000, as questões relativas à 'distribuição interna de competências entre os diversos órgãos regionais' não permitem configurar 'um problema atinente aos direitos constitucionais das regiões em face do Estado', não se revelando, em tal situação, 'nem o fator estrutural do relacionamento direto de uma competência regional com as do Estado nem qualquer significado de defesa da região perante o Estado'».

A resposta dos requerentes ao despacho do Presidente do Tribunal Constitucional para que indicassem os direitos das regiões violados pelas normas sindicadas não altera esta conclusão.

Vejamos.

Os requerentes no Proc. n.º 347/2020 identificaram a violação do «direito da Região a elaborar o próprio Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, nos termos do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira e da Constituição», consagrado no n.º 3 do artigo 232.º da Constituição; e o «direito à concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional por via do artigo 231.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, na perspetiva de que o Governo Regional responde apenas perante a Assembleia Legislativa da respetiva Região Autónoma». Quanto à violação da norma do n.º 3 do artigo 232.º da Constituição, que atribui à ALRAM o poder de aprovar o seu próprio regimento, sustentam que a sua legitimidade decorre do facto de o direito a aprovar o regimento da ALRAM (direito atribuído à região) ter sido exercido, pelos órgãos regionais, violando regras substantivas da Constituição que não atribuem poderes específicos às regiões. Só que este raciocínio implicaria que a Constituição houvesse atribuído aos requerentes enunciados na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º uma legitimidade geral para pedir a fiscalização de normas constantes do regimento da Assembleia Legislativa desde que, no entender dos requerentes, as mesmas fossem inconstitucionais. Trata-se de uma evidente petição de princípio. E quanto ao artigo 231.º, n.º 3, da Constituição - no segmento que respeita à responsabilidade política do Governo regional perante a Assembleia Legislativa -, é claro que não se trata de uma norma relativa à repartição de competência entre as regiões autónomas e a República.

Os requerentes no Proc. n.º 364/2020 identificaram a violação do disposto no artigo 159.º e do n.º 2 do artigo 116.º da Constituição como ofensas a direitos das regiões: «Ora, não se enquadrando o artigo 159.º e o artigo 116.º da CRP, dentro da epígrafe 'Regiões Autónomas', estas matérias são, contudo, aplicáveis, diretamente, quer à Assembleia Legislativa, quer aos deputados dessas assembleias, uma vez que quer as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, quer os seus deputados, não podem estar sujeitos a normas que contrariem a Constituição. Se o Tribunal Constitucional considerar que nestas normas não estão contidos direitos das Regiões Autónomas, então podem estas, em teoria, legislar contra o previsto na CRP, uma vez que estas não podem ser alvo de escrutínio no que respeita a constitucionalidade das mesmas, por parte dos visados, que são os deputados das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas.» Ora, as normas relativas ao funcionamento dos órgãos colegiais (artigo 116.º da Constituição) e aos deveres dos deputados à Assembleia da República (artigo 159.º da Constituição), não atribuem poderes às regiões autónomas. Na expressão do Acórdão n.º 645/2013, as disposições constitucionais consubstanciam «uma norma geral de especificação dos mecanismos democráticos de proteção das minorias em face ao executivo - no caso, do Governo Regional correspondente - e não uma norma que defina qualquer parcela dos poderes jurídicos constitucionalmente conferidos às regiões autónomas enquanto pessoas coletivas territoriais, em concretização do princípio da autonomia político-administrativa regional. A sua alegada violação não integra, por isso, a causa de pedir a que se encontra constitucionalmente subordinada a legitimidade do acionamento da fiscalização abstrata pelos deputados regionais».

É assim que se tem de concluir, se os direitos das regiões autónomas forem concebidos como os seus poderes constitucionais, oponíveis aos órgãos de soberania. Pode, todavia, questionar-se se os «direitos das regiões autónomas» cuja tutela justifica a legitimidade especial para requerer a apreciação da constitucionalidade consagrada na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição não admitem uma conceção mais ampla, que compreenda, não apenas a dimensão externa da autonomia regional, mas também a sua dimensão interna. Os «direitos» constitucionalmente consagrados das regiões, desse ponto de vista, não se esgotam na defesa da esfera de competência própria das regiões autónomas contra a ingerência dos órgãos de soberania, abrangendo também os direitos das comunidades regionais ao exercício da sua autonomia nos termos constitucionais.

A autonomia regional surge-nos, nesta dimensão, não como princípio de independência face a um poder exterior ao seu âmbito, mas como princípio de autodeterminação da coletividade regional na sua esfera própria de atividade: os órgãos regionais realizam a autonomia das comunidades que representam na medida, e apenas nessa estrita medida, em que atuem segundo a forma ou pelo modo constitucionalmente estabelecidos. Ora, se a tutela da dimensão externa da autonomia regional se traduz de modo paradigmático na possibilidade de suscitar a fiscalização da constitucionalidade de normas emanadas dos órgãos de soberania que ponham em causa os poderes regionais, já a tutela da dimensão interna impõe a possibilidade de os representantes constitucionalmente reconhecidos de interesses regionais suscitarem a apreciação da constitucionalidade de normas emanadas dos órgãos do poder regional que ponham em causa a conformação constitucional da autodeterminação da coletividade a que respeitam.

Repare-se que a jurisprudência do Tribunal Constitucional, pese embora reconduza os direitos das regiões aos poderes destas face à República, em certos arestos adota uma formulação mais ampla, aludindo aos «direitos que conformam constitucionalmente de modo direto a autonomia político-administrativa das regiões» (Acórdão n.º 645/2013) - o que, em abstrato, permite considerar, como relevando dos direitos das regiões, aquelas normas constitucionais que integrem o estatuto constitucional da autonomia regional. Ora, sendo a organização democrática do poder inerente à autonomia regional - como poder de autogoverno através do exercício de competências político-legislativas próprias -, coloca-se a questão de saber se esta linha de raciocínio não deve ser estendida de modo a compreender os casos em que uma norma de fonte regional contrarie regras constitucionais sobre o funcionamento de órgãos colegiais (e que abrangem expressamente no seu âmbito as Assembleias Legislativas das regiões autónomas). Dissentindo da orientação largamente dominante na jurisprudência constitucional, respondemos a tal questão de modo afirmativo.

Várias razões depõem a favor desta interpretação.

Em primeiro lugar, se o fito da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição fosse o de restringir a legitimidade para suscitar a fiscalização da constitucionalidade a pedidos fundados na invasão pelos órgãos de soberania da esfera de competência das regiões autónomas, faria menos sentido o preceito incorporar o termo «direitos» das regiões autónomas - bastante extenso e ambíguo -, do que se referir simplesmente aos «poderes» destas. Em segundo lugar, se estivesse apenas em causa a defesa da dimensão externa da autonomia regional - a esfera de competência das regiões -, não faria sentido condicionar a legitimidade somente em função do fundamento do pedido e não também do seu objeto, que nesse caso só poderia consistir em normas emanadas dos órgãos de soberania. Em terceiro lugar, a garantia da constitucionalidade de normas emanadas dos órgãos de poder regional que ponham em causa a dimensão interna da autonomia - a forma constitucionalmente prescrita do seu exercício - ficaria debilitada se a legitimidade para suscitar a fiscalização sucessiva abstrata fosse subtraída aos órgãos ou sujeitos que, nos termos da própria arquitetura constitucional dos poderes, se presumem mais empenhados em assegurá-la, quedando-se exclusivamente confiada a órgãos ou sujeitos de âmbito nacional. Por último, a interpretação restritiva dos «direitos das regiões autónomas», para efeitos da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição, atinge em si mesma o princípio da autonomia regional na qual aqueles se fundam: negar a um décimo dos deputados das Assembleias Legislativas das regiões autónomas - como são os requerentes nos presentes autos - a possibilidade de pedirem a apreciação da constitucionalidade de normas que interferem com a autodeterminação da coletividade regional, ao mesmo tempo que tal possibilidade é inequivocamente conferida a um décimo dos deputados à Assembleia da República, consistiria na atribuição paradoxal a um poder heterónomo da legitimidade exclusiva de zelar pela integridade constitucional do processo autonómico.

Por todas estas razões, só uma interpretação da cláusula dos «direitos das regiões autónomas» mais lata do que aquela que a jurisprudência constitucional vem admitindo - compreendendo a dimensão interna da autonomia regional, mormente o respeito pelas normas constitucionais que regulam o seu exercício - pode preservar a unidade fundamental de uma ordem constitucional que integra os princípios da unidade do Estado e da autonomia regional. Ora, deste ponto de vista, o funcionamento constitucionalmente adequado dos órgãos de governo próprio de uma região autónoma não pode deixar de ser concebido como um direito da região, para efeitos da alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição, independentemente de as normas que o ponham em causa emanarem de órgãos de soberania ou regionais. No que respeita às normas que integram o objeto do pedido, a Constituição determina de forma expressa, no artigo 116.º, o funcionamento das Assembleias Legislativas das regiões autónomas, tomando posição sobre o modo de apuramento do seu quórum deliberativo. E dificilmente poderá dizer-se que, ao regular tal matéria, não está a disciplinar uma dimensão essencial da autonomia regional - a forma democrática do seu exercício. Assim, deve reconhecer-se a legitimidade dos requerentes para pedirem a fiscalização das três normas que integram o objeto dos processos, com fundamento no disposto no artigo 116.º da Constituição.

11 - O n.º 3 do artigo 104.º do Regimento da ALRAM, na redação que lhe foi dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, foi alterado pela Resolução da ALRAM n.º 24/2020/M, de 14 de julho, que estabelece outro regime de contagem de votos («[n]as deliberações tomadas nos termos do número anterior - preceitua o n.º 3 do artigo 104.º do Regimento da ALRAM, na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 24/2020/M, de 14 de julho -, os votos expressos pelos deputados presentes serão contados como representando o universo do respetivo grupo parlamentar, desde que estejam presentes mais de dois terços dos deputados de cada grupo parlamentar»).

A norma que resultou desta alteração, embora não seja inteiramente diversa daquela que é objeto do pedido - pois mantém a previsão de um regime de contagem de votos que permite a imputação ao universo do grupo parlamentar -, altera substancialmente os seus pressupostos e âmbito de aplicação. Por um lado, é agora aplicável apenas às «deliberações tomadas nos termos do número anterior» - o que restringe o seu domínio às «deliberações sem eficácia externa, tomadas sobre aspetos circunscritos à coordenação de trabalhos ou seus procedimentos», o que não sucedia com a norma introduzida pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril. Por outro lado, previu-se uma condição para que o efeito jurídico se produza - a presença de mais de dois terços dos deputados de cada grupo parlamentar - que implica a impossibilidade de o voto de um único deputado ser imputado a todos os deputados que integram o mesmo grupo, como sucedia com a norma antes vigente. Em suma, a nova redação do n.º 3 do artigo 104.º vem restaurar o sistema de contagem dos votos anterior às alterações operadas pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril.

Há que ponderar os efeitos que a alteração superveniente da redação do n.º 3 do artigo 104.º do Regimento da ALRAM produz quanto ao objeto do pedido. Interessa determinar, antes de mais, se o pedido de fiscalização incide sobre a norma derrogada, sobre a qual recai o pedido dos requerentes, ou se pode versar sobre a norma introduzida pela Resolução da ALRAM n.º 24/2020/M, de 14 de julho.

O problema não é inédito para a jurisprudência constitucional.

O Tribunal Constitucional vem entendendo que o pedido de fiscalização de normas contidas em disposições cuja redação foi alterada é idêntico, para efeitos processuais, a um requerimento de fiscalização de normas revogadas, sempre que se tenha operado «uma modificação substancial significativa, em termos de haver sido alterado o alcance e a dimensão do seu conteúdo dispositivo» (Acórdão n.º 124/87). O resultado da alteração legislativa é então uma norma diversa daquela cuja fiscalização da constitucionalidade foi requerida, norma esta que não pode ser apreciada sem violação do princípio do pedido (n.º 5 do artigo 51.º LTC); daí que o objeto do processo, nestes casos, só possa ser a norma que se extrai da redação anterior da lei (Acórdãos n.os 124/87, 135/90 e 32/2002). Pelo contrário, se a nova redação tiver operado uma «mera alteração pontual», designadamente para adequação a outro diploma entretanto reformado (Acórdão n.º 806/93), nada obsta a que a apreciação incida sobre a nova norma, porque esta é substancialmente idêntica à que consta do requerimento.

Na síntese do Acórdão n.º 57/95:

«As referidas alterações não têm sempre a mesma natureza. Em certos casos, elas têm como consequência uma modificação substancial das normas, dando origem, assim, a normas materialmente novas, ou seja, a normas que expressem uma diferente opção política do legislador. Noutros casos, as alterações traduzem-se em meros ajustamentos deixando intacta a substância da norma originária efectivamente questionada. E ainda noutros, as alterações, sendo ou não substanciais, respeitam a normas que, de todo o modo, passam a ter o seu suporte noutro preceito legal.

8.3 - A diferente natureza das modificações introduzidas nas normas questionadas no presente processo há-de reflectir-se necessariamente na posição a adoptar por este Tribunal quanto ao conhecimento da sua conformidade com a Constituição. Assim, nos casos em que as alterações suportadas pelas normas cuja conformidade com a Constituição é contestada pelos requerentes dão origem a outras normas, isto é, a normas dotadas de uma diferente substância normativa, e, bem assim, nos casos em que as alterações, substanciais ou não, conduzem a que as normas passem a constar de outro preceito legal, não deve o Tribunal conhecer da compatibilidade com a Constituição das referidas normas'

[...]

[O] não conhecimento da questão de inconstitucionalidade das normas apontadas na sua versão actual é justificado pela necessidade de observância do princípio do pedido (cf. o artigo 51.º, n.os 1 e 5, da Lei do Tribunal Constitucional), uma vez que o conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade de uma norma nova seria conhecer ultra petitum.

Já não subsistem, porém, quaisquer obstáculos processuais ao conhecimento da questão de inconstitucionalidade, nas hipóteses em que as alterações nas normas não forem de molde a afectar a sua substância originária e essas alterações estejam corporizadas no mesmo preceito legal. Aí, porque a norma é essencialmente a mesma, é possível ao Tribunal Constitucional conhecer da sua conformidade com a Constituição.»

Ora, não restam dúvidas de que a Resolução da ALRAM n.º 24/2020/M, de 14 de julho, estabeleceu um novo critério de contagem dos votos, modificando substancialmente os termos do regime. Desde logo, porque a norma vigente não é aplicável a todas as deliberações da ALRAM, mas apenas às carecidas de eficácia externa e relativas ao funcionamento dos trabalhos. Ademais, a regra de contagem dos votos é agora circunstanciada por limites distintos, operando somente quando estejam presentes mais de dois terços dos deputados de cada grupo parlamentar. Estas alterações não podem deixar de se ter por substanciais, tendo em conta que obviam ao efeito jurídico salientado no pedido de declaração de inconstitucionalidade e ilegalidade dos requerentes: o voto de um único deputado ser ficcionado como voto de todos os deputados de um grande grupo parlamentar. Não se trata, assim, de uma e a mesma norma, ainda que contida num enunciado legal diverso, mas de norma diversa, que estabelece um regime diverso de contagem de votos na ALRAM. Tal implica que o Tribunal Constitucional, por força do princípio do pedido, não possa apreciar a constitucionalidade ou a legalidade da norma criada pela Resolução da ALRAM n.º 24/2020/M, de 14 de julho.

Tendo a norma sobre a qual incide o pedido sido substituída, importa agora determinar se a apreciação da sua constitucionalidade ou ilegalidade mantém utilidade, tendo em conta que «o fim que, em primeira linha, se visa atingir com a declaração de inconstitucionalidade - expurgar o ordenamento da norma viciada - foi já atingido através da sua revogação» (Acórdãos n.os 238/88 e 117/97). Com efeito, a justiça constitucional não é um exercício académico; nos processos de fiscalização sucessiva abstrata, as questões de constitucionalidade (ou de legalidade) são colocadas ao Tribunal Constitucional no contexto de um pedido de decisão invalidatória - a declaração com força obrigatória geral -, legitimado pelo interesse em expurgar a ordem jurídica de normas inconstitucionais, aplicáveis e vinculativas enquanto vigorarem. Ora, como as normas revogadas ou substituídas não mais vigoram, a apreciação da sua validade pode parecer um exercício ocioso.

Não é exatamente assim.

Como «a revogação reveste, em princípio, eficácia prospetiva (ex nunc), enquanto, em sede de fiscalização abstrata sucessiva, de acordo com o artigo 282.º, n.º 1, da CRP, a declaração de inconstitucionalidade comporta, em regra, eficácia retroativa (ex tunc), subsiste a possibilidade de persistir interesse jurídico relevante na eliminação dos efeitos produzidos medio tempore» (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 539/2012, reproduzindo a jurisprudência constante, entre muitos outros, dos Acórdãos n.os 17/83, 238/88, 135/90, 308/93, 397/93, 804/93, 806/93, 186/94, 57/95, 580/95, 117/97, 673/99, 45/2000, 32/2002, 140/2002, 187/2003, 76/2004, 19/2007, 31/2009). Atendendo-se a esta diferença decisiva entre efeito prospetivo (ex nunc) da revogação por via de lei e efeito retroativo (ex tunc) da declaração de inconstitucionalidade, dir-se-ia que a utilidade desta não é prejudicada pela verificação daquela. Isto porque a norma revogada continua a ser aplicável aos casos ocorridos no seu domínio temporal de vigência, delimitado de acordo com as regras de sucessão de leis no tempo, ao passo que a declaração de invalidade atinge a norma desde a origem, tornando-a inaplicável a todos os casos - ressalvados, com relevantes modulações em matéria penal, disciplinar e contraordenacional, os casos julgados (n.º 3 do artigo 282.º da Constituição) -, independentemente da sua situação temporal.

Todavia, o Tribunal Constitucional vem subordinando o conhecimento do pedido quando a norma sobre o qual incide tiver sido revogada aos casos em que se demonstre um interesse jurídico relevante. Este afere-se em função de uma dupla exigência: por um lado, que a norma revogada tenha produzido efeitos jurídicos constitucionalmente relevantes durante a sua vigência; por outro, requer-se que declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral seja «indispensável para atingir efeitos corretivos ou eliminatórios de largo alcance, mormente quando seja conhecida a pendência de número significativo de casos em que foram aplicadas as normas objeto de controlo» (v. os Acórdãos n.os 238/88, 186/94, 188/94, 57/95, 117/97, 497/97, 45/2000, 32/2002, 485/2003, 76/2004, 19/2007, 497/2007, 31/2009, 539/2012), devendo tal indispensabilidade ser evidente e manifesta (v. os Acórdãos n.os 238/88 e 32/2002). O alcance desta jurisprudência é o seguinte: como o único efeito útil potencial da invalidação é o que se projeta no passado, é necessário que a norma tenha produzido efeitos relevantes antes de ter sido revogada, efeitos estes a que só com a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade se possa obviar de forma cómoda e segura.

Tal interesse jurídico relevante não existirá, segundo jurisprudência constitucional sedimentada, sempre que se verifique uma de três situações. Em primeiro lugar, quando seja previsível que a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade venha acompanhada de uma decisão de fixação de efeitos, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, que mitigue ou elimine a sua repercussão no passado (v. os Acórdãos n.os 238/88, 135/90, 308/93, 186/94, 57/95, 580/95, 497/97, 671/99. 45/2000, 531/2000, 140/2002, 404/2003, 497/2007 e 31/2009). Em segundo lugar, quando se demonstre que a declaração de inconstitucionalidade de normas não alteraria a posição jurídica dos interessados, designadamente porque as decisões que as aplicaram transitaram em julgado (v. os Acórdãos n.os 188/94, 592/99, 45/2000, 32/2002 e 76/2004), as normas eventualmente inconstitucionais seriam mais favoráveis aos arguidos (Acórdão n.º 288/88) ou os efeitos jurídicos produzidos são, por natureza, irreversíveis (Acórdão n.º 135/90). Em terceiro lugar, quando seja reduzido o número de casos em que sejam aplicáveis as normas revogadas, casos esses em que permanece aberta a via do recurso de constitucionalidade (v. os Acórdãos n.os 17/83, 32/2002, 187/2003, 485/2003 e 539/2012). A estas três categorias de casos aplica-se o entendimento segundo o qual, «seria inadequado e desproporcionado accionar um mecanismo de índole genérica e abstracta, como é a declaração de inconstitucionalidade [...] para eliminar efeitos eventualmente produzidos que sejam constitucionalmente pouco relevantes ou que possam facilmente ser removidos por outro modo. Por conseguinte, estando em causa normas revogadas, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, só deverá ter lugar - ao menos em princípio - quando for evidente a sua indispensabilidade» (Acórdão n.º 238/88).

A questão que se coloca a respeito da norma do n.º 3 do artigo 104.º do Regimento da ALRAM, na redação que lhe foi dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, é se foi aplicada num número significativo de casos. Tenha-se em conta que a norma regimental disciplina o sistema de contagem de votos nas reuniões plenárias da ALRAM, pelo que a eventual declaração de invalidade da norma (com eficácia ex tunc) poderia repercutir-se na regularidade das deliberações do plenário da ALRAM tomadas no período em que vigorou, concretamente entre 1 de maio de 2020 (data da entrada em vigor da Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, nos termos do respetivo artigo 3.º) e 15 de julho de 2020 (data de entrada em vigor da Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira n.º 24/2020/M, de 14 de julho, nos termos do respetivo artigo 3.º). Neste período, ocorreram 25 reuniões plenárias da ALRAM, situadas entre a 38.ª reunião plenária (6 de maio de 2020) e a 63.ª reunião plenária (que teve lugar em 14 de julho 2020).

Sucede que o sistema de contagem de votos estabelecido pela norma sindicada não foi aplicado em todas as deliberações aprovadas nesse período. Com efeito, a eventual declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade não atingiria a regularidade daquelas deliberações que foram tomadas por unanimidade ou sem votos contra. Em causa estão somente as deliberações relativamente às quais um sistema distinto pudesse influir no apuramento do resultado, ou seja, em que o regime de contagem de votos foi decisivo para a aprovação da deliberação. Consultado o Diário da ALRAM, conclui-se que a eventual declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade poderia ter efeitos em 24 deliberações. São elas:

Aprovação na generalidade da proposta de decreto legislativo regional intitulada «Adapta à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, que estabelece o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica», após apreciação pela 2.ª Comissão Especializada, a 6 de maio de 2020; - 13 votos a favor, 10 abstenções e 1 contra.

Aprovação do Voto de congratulação «Ao Governo Regional da Madeira pelas medidas de apoio aos setores agrícola e agroalimentar», em 14 de maio de 2020 - 13 votos a favor, 9 abstenções e 2 contra;

Aprovação do Voto de congratulação «Ao Governo Regional da Madeira pela concessão de um apoio financeiro aos apanhadores, pescadores e armadores regionais», em 14 de maio de 2020 - 13 votos a favor, 9 abstenções e 2 contra;

Rejeição do Voto de protesto «Pelo desinteresse e inoperância, por parte Governo Regional, na conclusão da estrada de ligação entre o Caminho do Lugarinho e a Estrada Regional 237», em 20 de maio de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Aprovação do Voto de protesto «Ao regime de Nicolas Maduro por suspender a ligação aérea entre Portugal e a Venezuela e prejudicar a comunidade portuguesa e lusodescendente», em 20 de maio de 2020 - 23 votos a favor, 1 contra;

Aprovação do Voto de protesto «Pela suspensão de voos da TAP para a Venezuela», em 20 de maio de 2020 - 23 votos a favor, 1 contra;

Rejeição do Voto de protesto «Pela excecional falta de solidariedade dos deputados da Assembleia da República para com as Regiões Autónomas», em 20 de maio de 2020 - 23 votos contra, 1 a favor;

Rejeição do Voto de saudação «Aos estudantes da Região Autónoma da Madeira», em 20 de maio de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição do Voto de saudação «28 de Março Dia Nacional da Juventude», em 20 de maio de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição do Voto de protesto «Pelo facto de o Governo ter faltado à verdade», em 20 de maio de 2020 - 13 votos contra, 1 a favor, 10 abstenções;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Programa de Captação de Rotas e Operações Aéreas», após apreciação pela 2.ª Comissão Especializada, em 20 de maio de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Aprovação na generalidade do projeto de resolução, intitulado «Proposta de alteração do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira», após apreciação pela Comissão de Regimento e Mandatos, em 28 de maio de 2020 - 22 votos a favor, 2 contra;

Voto de solidariedade «Aos madeirenses espalhados pelo mundo, pela forma como têm enfrentado a pandemia da COVID-19», em 4 de junho de 2020 - 23 votos a favor, 1 contra;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Saúde e Segurança do Trabalho para uma Administração Pública Regional eficiente», após apreciação pela 7.ª Comissão Especializada, em 4 de junho de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Recomenda ao Governo Regional que prolongue a isenção do pagamento do valor dos consumos de água na Região Autónoma da Madeira durante o estado de emergência», após apreciação pela 3.ª Comissão Especializada, em 4 de junho de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Garantia de seguimento psiquiátrico na comunidade dos utentes internados nos serviços de psiquiatria da RAM e Implementação de um Plano Regional de Saúde Mental», após apreciação pela 5.ª Comissão Especializada, em 9 de junho de 2020: 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Plano de Emergência para defender e reforçar o Serviço Regional de Saúde», após apreciação pela 5.ª Comissão Especializada, em 18 de junho de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Recomenda o desencadeamento dos procedimentos tendentes à extinção da Ponta do Oeste - Sociedade de Promoção e Desenvolvimento da Zona Oeste da Madeira, S. A., da Sociedade de Desenvolvimento do Norte da Madeira, S. A., da Sociedade de Desenvolvimento», após apreciação pela 2.ª Comissão Especializada, em 18 de junho de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Aprovação da Votação da Conta da Região Autónoma da Madeira do ano 2018, em 30 de junho de 2020 - 13 votos a favor, 11 abstenções;

Aprovação final global da proposta de decreto legislativo regional intitulada «Adapta à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, que estabelece o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica», em 30 de junho de 2020 - 22 votos a favor, 2 abstenções;

Aprovação do Voto de congratulação «Pela Comissão Europeia ter aprovado um regime de apoio de 40 ME às empresas da Região Autónoma da Madeira, permitindo assim à Região montar uma Linha de apoio à tesouraria das empresas madeirenses no montante de 20 ME para pequenas, médias e grandes», em 8 de julho de 2020 - 23 votos a favor, 1 contra;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Apoio aos produtores de cereja e ginja na Madeira», após apreciação pela 3.ª Comissão Especializada, em 8 de julho de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Regresso à escola no ano letivo 2020/2021», após apreciação pela 6.ª Comissão Especializada, em 8 de julho de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado «Recomenda ao Governo Regional a celebração de Contratos-Programa com as Autarquias não aderentes da empresa Águas e Resíduos da Madeira, S. A. (ARM), no que concerne ao investimento na renovação e requalificação das redes de água potável em regime», após apreciação pela 3.ª Comissão Especializada, em 8 de julho de 2020 - 13 votos contra, 11 a favor;

Mesmo no que respeita a estas deliberações, a eventual declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade - com eficácia ex tunc e correspondente repristinação da norma anteriormente vigente (n.º 1 do artigo 282.º da Constituição) - não prejudicaria necessariamente a regularidade da sua aprovação. Na verdade, a formação da maioria passaria, nessa eventualidade, a ser apreciada de acordo com o sistema de contagem de votos das normas repristinadas do artigo 104.º do Regimento, na redação anterior:

1 - Salvo nos casos previstos na Constituição, no Estatuto da Região ou no Regimento, todas as deliberações são tomadas à pluralidade de votos, estando presente a maioria do número legal de deputados, na última reunião de cada semana, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 74.º

2 - Nas deliberações sem eficácia externa, tomadas sobre aspetos circunscritos à coordenação de trabalhos ou seus procedimentos, desde que estejam presentes mais de dois terços dos deputados de cada Grupo Parlamentar, os votos expressos serão contados como representando o respetivo universo.

Quanto às deliberações em que a norma sindicada foi efetivamente aplicada, importa determinar a sua regularidade nos termos deste regime. Se nenhuma das deliberações visse a sua regularidade atingida, é certo que a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade do regime estabelecido pela norma sindicada não produziria quaisquer efeitos práticos.

Ora, verifica-se que nas reuniões plenárias da ALRAM de 6 de maio (38.ª), 14 de maio (42.ª), 20 de maio (44.ª), 28 de maio (47.ª), 4 de junho (50.ª), 18 de junho (54.ª); 30 de junho (57.ª e 58.ª) e 8 de julho (61.ª), de acordo com o registo de presenças dos deputados (disponível via https://www.alram.pt/), todos os deputados à ALRAM estiveram presentes e exerceram o direito de voto. Na reunião de 9 de junho (51.ª), apenas um deputado esteve ausente (do grupo parlamentar do CDS-PP), pelo que mesmo a ficção do seu voto através do sistema de imputação dos votos efetivos a todo o universo do grupo parlamentar não implicaria a irregularidade da deliberação de rejeição na generalidade do projeto de resolução intitulado, «[g]arantia de seguimento psiquiátrico na comunidade dos utentes internados nos serviços de psiquiatria da RAM e Implementação de um Plano Regional de Saúde Mental.» Depreende-se, pois, que nenhuma das deliberações tomadas seria afetada pela declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade da norma objeto de controlo, o que não apenas exclui a possibilidade de a esta se reconhecer um largo alcance (Acórdão n.º 539/2012, reproduzindo a orientação constante dos Acórdãos n.os 288/88, 45/2000, 32/2002, 19/2007, 31/2009), como em boa verdade lhe retira todo e qualquer efeito útil. Assim, falece inteiramente o interesse jurídico relevante na cognição desta parte do pedido.

12 - Determinada a inutilidade superveniente da apreciação da constitucionalidade e da legalidade da norma do n.º 2 do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (ALRAM), na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, cabe agora apreciar a constitucionalidade e a legalidade da norma constante do n.º 1 do artigo 63.º e da que resulta da conjugação desse preceito com o n.º 2 do artigo 104.º do mesmo diploma. Antes, porém, coloca-se uma derradeira questão prévia: requerendo-se a fiscalização da constitucionalidade e da legalidade destas normas, qual a ordem de conhecimento dos vícios e em que medida a declaração de invalidade com fundamento num torna dispensável a apreciação do outro?

A jurisprudência constitucional acolhe a noção de consunção de vícios, segundo a qual a declaração de invalidade com fundamento em inconstitucionalidade dispensa o conhecimento da questão de legalidade (v., entre outros, os Acórdãos n.os 654/2009 e 296/2015). Segundo esta orientação, quando é requerida a apreciação de ambos os vícios, o Tribunal deve começar por apreciar a questão de constitucionalidade e, se concluir que a norma é inconstitucional, fica dispensado de conhecer (afirma-se mesmo, na generalidade dos arestos, que «fica prejudicada») a questão de legalidade. A justificação é simples: por um lado, sendo o vício de inconstitucionalidade mais grave do que o de ilegalidade, em função da hierarquia das fontes e dos requisitos da sua modificação, a garantia judicial da validade das normas deve privilegiar o conhecimento daquele; por outro lado, sendo o efeito da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral a invalidação da norma inquinada - que se vê desta forma expurgada da ordem jurídica -, seria uma redundância prática a apreciação subsequente da sua legalidade. Aplicando-se esta orientação nos presentes autos, caberia começar por conhecer da conformidade constitucional das duas normas, fazendo-se a apreciação da sua legalidade depender da não verificação do vício de inconstitucionalidade.

Sucede que neste caso é conveniente começar pela apreciação da legalidade. As questões que se levantam a respeito das normas sindicadas do Regimento da ALRAM, na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, prendem-se com as exigências jurídicas em matéria de quórum de funcionamento (n.º 1 do artigo 63.º) - o número de titulares de um órgão colegial cuja presença é necessária para que o órgão se ache constituído - e em matéria de quórum deliberativo (conjugação do n.º 2 do artigo 104.º com o n.º 1 do artigo 63.º) da ALRAM - o número de titulares de um órgão colegial cuja presença é necessária para que o órgão possa deliberar. Ora, o n.º 2 do artigo 116.º da Constituição estabelece a regra da maioria em matéria de quórum deliberativo dos órgãos colegiais («[a]s deliberações dos órgãos colegiais são tomadas com a presença da maioria do número legal dos seus membros»), mas nada dispõe a respeito do quórum de funcionamento. Pelo contrário, o artigo 52.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM) estabelece a seguinte regra relativa ao quórum de funcionamento do Plenário: «[a] Assembleia Legislativa Regional considera-se constituída em reunião plenária encontrando-se presente a maioria dos seus membros.» Como é bom de ver, o EPARAM é, neste domínio, ostensivamente mais exigente do que a Constituição: ao dispor que o órgão apenas se acha constituído quando se verifica a presença da maioria dos seus membros, abrange todo o seu funcionamento, tornando-se irrelevante uma distinção decisiva do ponto de vista constitucional - entre atividade deliberativa e não-deliberativa do órgão - e dispensável a resposta à questão de saber se as «deliberações sem eficácia externa» a que se refere o n.º 2 do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (ALRAM), na redação dada pela Resolução da ALRAM n.º 16-A/2020/M, de 30 de abril, merecem a qualificação de «deliberações» para efeitos do n.º 2 do artigo 116.º da Constituição.

Significa isto que, quanto a cada uma das normas sindicadas, é possível dizer-se o seguinte: se não é ilegal, não pode a fortiori ser inconstitucional, porque a lei de valor reforçado (o EPARAM) é o parâmetro mais exigente; se for ilegal (por violação do EPARAM), deve ser invalidada através de declaração com força obrigatória geral, o que torna dispensável a apreciação da constitucionalidade para o mesmo efeito. Pelo contrário, se é certo que a inconstitucionalidade de qualquer uma das normas sindicadas dispensa a apreciação da sua legalidade por referência ao EPARAM, o contrário não é verdadeiro: a não inconstitucionalidade não garante de modo algum que a norma não tenha o vício da ilegalidade. Em suma, a apreciação da legalidade é a um tempo substancialmente mais simples - atento o teor do artigo 52.º do EPARAM - e processualmente conclusiva - dispensando a apreciação da constitucionalidade.

13 - Impõe-se, pois, apreciar os pedidos de declaração de ilegalidade.

A competência do Tribunal Constitucional para declarar a ilegalidade de normas está balizada pelo disposto nas alíneas b), c) e d) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição. Assim, o Tribunal Constitucional é competente para declarar a ilegalidade de normas constantes de atos legislativos com fundamento na violação de lei com valor reforçado [alínea b)]; de normas de diploma regional com fundamento na violação do estatuto da região autónoma [alínea c)]; e de normas de diploma emanado pelos órgãos de soberania em violação dos direitos de uma região autónoma consagrados no seu estatuto [alínea d)].

Não constando as normas fiscalizadas de ato legislativo (n.º 1 do artigo 112.º da Constituição), nem de diploma emanado dos órgãos de soberania, mas de resolução da ALRAM, a competência do Tribunal Constitucional para declaração da ilegalidade inscreve-se na alínea c) do n.º 1 do artigo 281.º Neste quadro, o Tribunal Constitucional pode apenas apreciar a conformidade das normas objeto do pedido com o EPARAM e não com outras normas regionais invocadas pelos requerentes. Acresce que os poderes de cognição do Tribunal Constitucional estão limitados à violação de normas com natureza estatutária, pelo que se impõe distinguir entre estas e outras normas (denominadas, por analogia com uma conhecida figura do direito orçamental, «cavaleiros estatutários») que, embora constem do diploma que aprova o EPARAM, não integram o estatuto da região em sentido material, carecendo da força paramétrica própria deste.

As normas do EPARAM relativas ao funcionamento dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, que os requerentes entendem ter sido violadas, inserem-se justamente na categoria das materialmente estatutárias. Como se lê no Acórdão n.º 645/2013: «[é], pois, a Constituição que convoca os estatutos político-administrativos das regiões autónomas para concretizarem e tornar exequíveis os diversos poderes das regiões autónomas, designadamente o poder de organização e funcionamento das Assembleias Legislativas das Regiões.» O Presidente da ALRAM, na Resposta apresentada nos presentes autos, sustenta que a norma do EPARAM que fixa o quórum deliberativo da ALRAM constitui um «excesso de estatuto», ofendendo a competência de auto-organização da ALRAM. Mas o argumento não procede. Com efeito, sendo materialmente estatutárias as normas sobre «organização e funcionamento das Assembleias Legislativas das Regiões» (Acórdão n.º 645/2013), e dispondo a Constituição que o regimento das Assembleias Legislativas das regiões se submete «ao respetivo estatuto político-administrativo» (n.º 3 do artigo 232.º da Constituição), as normas constantes do EPARAM que versem sobre o funcionamento da ALRAM não só revestem natureza materialmente estatutária como são o parâmetro de validade por excelência das regras regimentais.

14 - Comecemos por apreciar o pedido de legalidade da norma contida no n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da ALRAM, que dispõe: «[a] Assembleia Legislativa só poderá funcionar em reunião plenária, achando-se presente, pelo menos, um terço do número de deputados em efetividade de funções.»

O Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), aprovado pela Lei n.º 130/99, de 21 de agosto, estabelece, nos artigos 42.º e seguintes, a disciplina do funcionamento da ALRAM, regulando designadamente o funcionamento em sessão plenária e em comissões. Como vimos, no que respeita ao plenário, dispõe o artigo 52.º do EPARAM, sob a epígrafe «quórum», que a ALRAM se encontra constituída «em reunião plenária encontrando-se presente a maioria dos seus membros.» Trata-se do quórum de funcionamento. Ora, confrontando-se a norma fiscalizada com a norma paramétrica do EPARAM, não pode deixar de concluir-se que aquela é ilegal, visto que admite o funcionamento do órgão com a presença de apenas um terço dos deputados em efetividade de funções.

15 - Da conjugação do n.º 2 do artigo 104.º com o n.º 1 do artigo 63.º do Regimento da ALRAM resulta a segunda norma cuja legalidade cabe apreciar, a qual determina que «[a]s deliberações sem eficácia externa, tomadas sobre aspetos circunscritos à coordenação de trabalhos ou seus procedimentos, são válidas achando-se presente, pelo menos, um terço dos deputados em efetividade de funções.»

A incompatibilidade desta norma com o artigo 52.º do EPARAM é evidente. Se a reunião plenária não pode ter-se por constituída sem a presença da maioria legal dos seus membros, não pode haver lugar a deliberação. Podendo ser mais exigente do que o quórum de funcionamento, o quórum deliberativo não pode, pela natureza das coisas, ser menos exigente do que aquele.

16 - Declarando-se a ilegalidade de ambas as normas com fundamento na violação de estatuto da região autónoma, torna-se dispensável a apreciação dos pedidos de declaração inconstitucionalidade.

III. Decisão

Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide:

Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Manuel da Costa Andrade, que não assina por ter cessado funções. Gonçalo de Almeida Ribeiro.

Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro, com declaração, que participa na sessão por videoconferência. Gonçalo de Almeida Ribeiro.

Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Teles Pereira (com declaração), que não assina por participar na sessão por videoconferência. Gonçalo de Almeida Ribeiro.

Lisboa, 24 de março de 2021. - Gonçalo de Almeida Ribeiro (com declaração) - Joana Fernandes Costa - Mariana Canotilho (com declaração) - José João Abrantes (discordo do ponto 12 do acórdão, na medida em que entendeu não ter de apreciar os pedidos de declaração de inconstitucionalidade. Sendo, com efeito, diferentes os parâmetros de constitucionalidade e de ilegalidade, tal implica, em meu entender, que aqueles pedidos deveriam ter sido apreciados pelo Tribunal) - Maria José Rangel de Mesquita (com declaração que se junta em anexo) - Assunção Raimundo (anexo declaração de voto) - Pedro Machete (com declaração) - Fernando Vaz Ventura (com declaração) - Maria de Fátima Mata-Mouros (com declaração) - João Pedro Caupers.

Declaração de voto

Subscrevo o entendimento perfilhado nesta decisão de que a ordem habitual de conhecimento dos vícios, quando ao Tribunal Constitucional é pedida a fiscalização da constitucionalidade e da legalidade, não obedece a nenhuma exigência incondicional, devendo ser relativizada por uma cláusula ceteris paribus: deve começar-se pelo conhecimento das questões de constitucionalidade, atenta a gravidade superior do vício, se tudo o mais se mantiver constante - o mesmo é dizer, se não houver razões especialmente ponderosas para o conhecimento prioritário da questão de ilegalidade. Este é precisamente um dos casos em que a exceção se verifica: é sumamente conveniente, pelas razões aduzidas na decisão, apreciar primeiro a legalidade das normas sindicadas. Porém, falta fundamentar a afirmação de que a declaração de ilegalidade torna dispensável a apreciação da constitucionalidade de uma determinada norma.

Creio haver dois argumentos decisivos a favor desta conclusão.

Em primeiro lugar, trata-se de uma extensão da jurisprudência constitucional em matéria de ordem de conhecimento e relação consuntiva de diversos tipos de vício de inconstitucionalidade. Embora não exista nenhuma hierarquia formal de normas constitucionais - todas gozando da força jurídica própria do estalão constitucional -, os vícios de inconstitucionalidade admitem uma graduação em função da maior ou menor onerosidade da sua remoção, numa escala que tem como ponto mínimo a inconstitucionalidade formal, que pode ser removida mediante a repetição do ato pela forma adequada (v.g., lei orgânica em vez de lei, para os atos previstos no n.º 2 do artigo 166.º), e como ponto máximo a inconstitucionalidade material em domínios de incidência da cláusula de limites materiais de revisão constitucional (artigo 288.º). Ora, se isto é verdade, nunca o Tribunal Constitucional atribuiu a tais considerações importância decisiva na definição da ordem de tratamento das questões, nem sobretudo deixou de afirmar expressamente ou presumir como evidente que a verificação de vícios de inconstitucionalidade formal ou orgânica, apesar da sua menor essencialidade, dispensa a apreciação de eventuais vícios de inconstitucionalidade material (v., entre muitos, os Acórdão n.os 420/2018 e 221/2019). Está claro que as normas constitucionais e as que constam de leis de valor reforçado integram patamares diversos do sistema de fontes, ao contrário do que sucede com as normas constitucionais. Mas a diferença é de grau ou relativa, visto que o vício de ilegalidade é indiretamente um vício de inconstitucionalidade, por violação das normas constitucionais que definem a hierarquia dos atos normativos (artigo 112.º), nomeadamente através da atribuição a determinadas categorias de atos legislativos de um valor reforçado. O mais que se pode dizer é que, atenta tal diferença de grau, só razões ponderosas, como as que excecionalmente se verificam nos presentes autos, podem justificar o conhecimento prioritário dos vícios de ilegalidade e a eventual dispensa da apreciação da constitucionalidade de normas, ao arrepio da prática habitual na jurisprudência constitucional.

Em segundo lugar, não há diferença jurídica assinalável entre declaração de ilegalidade e de inconstitucionalidade num processo de fiscalização abstrata sucessiva. O efeito pretendido pelos requerentes é a eliminação de determinadas normas da ordem jurídica, o que pode ser alcançado indistintamente através da declaração de ilegalidade ou de inconstitucionalidade. É certo que a justiça constitucional tem uma vocação objetivista, no sentido em que as suas decisões têm uma relevância que transcende a tutela jurídica dos direitos e interesses das partes que a ela recorrem. É ainda verdade que essa vocação é praticamente exclusiva nos processos de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade (e da legalidade), processos estes em que a legitimidade dos requerentes assenta na sua posição geral perante a ordem constitucional, em que não se pode falar rigorosamente de um processo de partes ou «adversarial» e em que a decisão do Tribunal Constitucional tem eficácia geral, revestindo-se da forma de uma declaração com força obrigatória geral. Mas importa não confundir interesse jurídico objetivo com especulação desinteressada ou interesse intelectual. Os tribunais não são órgãos consultivos, autoridades académicas ou sociedades científicas; a sua missão é administrar a justiça e não - pelo menos diretamente - contribuir para o enriquecimento da cultura jurídica ou o esclarecimento das vexatae quaestiones que prendem a atenção doutrinária. O objetivismo significa que os interesses tutelados pela justiça constitucional não são apenas os das partes - que no caso da fiscalização abstrata nem sequer existem em sentido próprio -, mas não dispensa a utilidade da decisão judicial como forma de garantia e reposição da integridade da ordem jurídica. Desse ponto de vista, as declarações de inconstitucionalidade e de ilegalidade equiparam-se, visto que ambas salvaguardam o interesse objetivo na eliminação de normas inválidas. Por isso, pode bem dizer-se que a verificação de um dos vícios e a declaração da invalidade correspondente torna dispensável a apreciação do outro. - Gonçalo de Almeida Ribeiro.

Declaração de voto

Não acompanho os pontos 10 (cinco últimos parágrafos) e o ponto 12 do acórdão por duas razões: por um lado, os requerentes não têm legitimidade processual ativa para invocar a inconstitucionalidade das normas questionadas, porque, conforme jurisprudência constante e estabilizada do Tribunal Constitucional - referida no Acórdão - as normas constitucionais pretensamente violadas, em especial a contida no n.º 2 do artigo 116.º (princípio do quórum deliberativo) não consagram poderes das regiões autónomas face à República, tal como se exige na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da CRP; por outro, admitindo a legitimidade dos requerentes - como concluiu o Acórdão - entendo que o conhecimento da questão de constitucionalidade deve preceder o da ilegalidade, na medida em que, reproduzindo a norma estatutária pretensamente violada - artigo 52.º do EPARAM - o princípio constitucional do quórum deliberativo, o vício de inconstitucionalidade consome o vício de ilegalidade. - Lino Rodrigues Ribeiro.

Declaração de voto

Votei a o Acórdão, cujo teor acompanho. Discordo, porém, com veemência, da decisão de conhecer, em primeiro lugar, da questão de ilegalidade, com fundamento em razões de conveniência por parte do Tribunal. Este juízo de conveniência funda-se, no entender da maioria, em razões de simplicidade da decisão e de facilidade de conclusão processual. Acontece que a segunda razão não procede, e a primeira não está demonstrada.

Quanto ao argumento nos termos do qual a apreciação da legalidade é processualmente conclusiva - dispensando a apreciação da constitucionalidade - é evidente que, nos termos da jurisprudência firme do Tribunal Constitucional, o mesmo aconteceria no caso de primeiro se ter conhecido a questão de constitucionalidade; a conclusão por um juízo de desconformidade com a Lei Fundamental dispensaria a prossecução da análise da questão de ilegalidade.

Quanto à alegada maior simplicidade da decisão, não vejo como se pode afirmar, nos termos em que o faz o Acórdão, que o parâmetro consagrado no EPARAM é mais exigente, quando não se densificou -, nem se deliberou sobre -, o significado e o grau de exigência da norma constitucional alegadamente violada. Para quem defenda, por exemplo, que o quórum deliberativo dos órgãos colegiais, imposto pelo n.º 2 do artigo 116.º da CRP, se aplica, sem mais, a quaisquer deliberações, independentemente da sua eficácia (posto que não cabe fazer distinções legais, quando as não fez o legislador constituinte), as normas do EPARAM e da CRP, parametricamente aplicáveis a este caso, impõem critérios equivalentes e de idêntica simplicidade. Assim, o juízo sobre o grau agravado de exigência do EPARAM implica, em quaisquer circunstâncias, uma análise, pelo menos parcial, da questão de constitucionalidade, que, assim sendo, deveria ter sido assumida e discutida por este Tribunal.

Por estas razões, entendo que deveria ter sido mantida, no caso, a orientação clássica do Tribunal Constitucional quanto a esta problemática: quando é requerida a apreciação de ambos os vícios, o Tribunal deve começar por apreciar a questão de constitucionalidade fincando prejudicada a questão de ilegalidade se se concluir que a norma é inconstitucional. Creio que só esta orientação respeita, desde logo, a supremacia da Constituição, que leva a que o vício de inconstitucionalidade seja tido como mais grave do que o de ilegalidade, em função da hierarquia das fontes. Além disso, neste caso particular, atendendo aos requisitos de modificação das normas paramétricas (isto é, às regras jurídico-constitucionais atinentes à revisão da Constituição e à alteração dos estatutos político-administrativos das regiões autónomas) é evidente que, olhando ao papel do órgão autor da norma questionada - que é, desde logo, dono da iniciativa de alteração do EPARAM, nos termos do n.º 1 do artigo 226.º da CRP - seria da maior importância averiguar da existência (ou não) do vício de inconstitucionalidade, cujo fundamento se encontra completamente fora do seu alcance. - Mariana Canotilho.

Declaração de voto

Vencida quanto à fundamentação do Acórdão na parte em que reconhece a legitimidade dos requerentes para o pedido de fiscalização da constitucionalidade das três normas regimentais que integram o objeto dos processos (cf. II, 10.), nos termos da fundamentação dos Acórdãos n.º 194/16, n.º 421/2016 e, ainda, n.º 645/2013, que subscrevo. - Maria José Rangel de Mesquita.

Declaração de voto

1 - Acompanhando a posição inovadora do Acórdão no sentido de reconfigurar os direitos das regiões autónomas, cuja tutela justifica a atribuição de uma legitimidade especial para requerer a apreciação da constitucionalidade aos representantes das comunidades regionais previstos na alínea g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição, com o consequente reconhecimento de que a estruturação democrática do poder regional é inerente à autonomia regional - assente numa ideia de autogoverno, com as inerentes competências legislativas -, devendo esta ser exercida nos termos constitucionalmente prescritos, e, em especial, quando refere, no final do ponto 11., que «[...] a Constituição determina de forma expressa, no artigo 116.º, o funcionamento das Assembleias Legislativas das regiões autónomas, tomando posição sobre o modo de apuramento do seu quórum deliberativo. E dificilmente poderá dizer-se que, ao regular tal matéria, não está a disciplinar uma dimensão essencial da autonomia regional - a forma democrática do seu exercício», dissinto, porém, da posição assumida na ultima parte do ponto 11. e do 12., pelas razões que passo a expor:

2 - No âmbito do presente processo de fiscalização abstrata sucessiva, foi requerida a declaração, com força obrigatória geral, de inconstitucionalidade ou ilegalidade do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (ALRAM), alterado pela Resolução n.º 16-A/2020/M, e dos artigos 63.º, n.º 1, e 104.º, n.os 2 e 3, do Regimento, na redação da Resolução n.º 16-A/2020/M.

A jurisprudência constitucional acolhe consensualmente o efeito de consunção, de acordo com o qual a declaração de inconstitucionalidade de uma norma dispensa o conhecimento da sua (eventual) ilegalidade (cf. Acórdãos n.os 42/85, 249/88, 654/2009, 450/2013, 466/2013 e 296/2015), cujo conhecimento fica prejudicado (por aplicação subsidiária da regra constante do artigo 608.º, n.º 2, do Código de Processo Civil).

Nenhuma das razões apontadas no Acórdão justifica o abandono dessa jurisprudência estabilizada e, neste caso, considerando o pedido formulado pelos requerentes, não podia o Tribunal deixar de conhecer o pedido de declaração de inconstitucionalidade.

Com efeito, muito embora, os requerentes utilizem a conjunção alternativa «ou» (declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade), os respetivos pedidos e objeto do processo são estruturados, a título principal, à luz da garantia de conformidade constitucional das normas emanadas pelos órgãos do poder regional, invocando os requerentes do processo n.º 347/2020, em especial, a violação dos artigos 232.º, n.º 2, e 231.º, n.º 7, da Constituição, quanto às alterações ao artigo 104.º, n.º 3, do Regimento, e os requerentes do processo n.º 364/2020, a ofensa ao artigo 114.º da Constituição, relativamente ao n.º 3 do artigo 104.º do Regimento, e ao artigo 116.º, n.º 2, da CRP, quanto aos artigos 63.º, n.º 1, e 104.º, n.º 2, do Regimento.

Ora, deixar de conhecer da eventual violação das normas constitucionais, para além de paradoxal face à nova conceção de legitimidade delineada no Acórdão (e a que se aludiu supra no ponto 1.), desvirtua o princípio do pedido que, como tenho vindo a sublinhar, tem uma incontornável legitimidade conformadora dos poderes de cognição do Tribunal (cf. artigo 51.º da LTC).

Com efeito, a Constituição ao consagrar expressamente, no artigo 116.º, n.º 2, o princípio democrático de funcionamento dos órgãos colegiais, entre os quais se incluem as Assembleias Legislativas das regiões autónomas, toma uma posição sobre o modo de apuramento do seu quórum deliberativo. E dificilmente se poderá dizer que, ao regular esta matéria, não está a Constituição a disciplinar o direito da região autónoma, impondo que o órgão legiferante autonómico obedeça ao modelo democrático aí desenhado.

3 - Por outro lado, ao não afrontar a questão da eventual desconformidade constitucional das normas sindicadas, em meu entender, e de um ponto de vista metodológico, o Tribunal não está, neste caso, a fazer a devida ponderação da hierarquia das fontes: o valor paramétrico da Constituição impõe que a análise da conformidade constitucional preceda a da legalidade, por ofensa ao Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM).

Os argumentos apontados a favor da opção contrária não são, de todo, convincentes. Desde logo, não reconheço qualquer razão ponderosa para a inversão da ordem de conhecimento dos vícios, nem a mesma foi claramente explanada na fundamentação do Acórdão. No entanto, a diferença não será necessariamente só de grau, pelo contrário, os requerentes, enquanto representantes do órgão legislativo regional, terão todo o interesse em saber se a norma, de alguma forma, afronta a Constituição. E, nesta sede, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, representa para o legislador um verdadeiro limite negativo geral vinculativo. A função de controlo e sindicância do Tribunal Constitucional não é afetada pela vocação objetivista do processo de fiscalização abstrata sucessiva, ao invés, nestes processos, o Tribunal atua como verdadeiro «guardião» da Constituição, devendo conhecer os vícios (apenas) em função e à luz dos parâmetros constitucionais.

Acresce que, apreciada a questão da inconstitucionalidade da(s) norma(s) sindicadas, nada obsta, antes se impõe, que seja igualmente apreciada a sua legalidade, na sua vertente de conformidade com o artigo 52.º do EPARAM (designadamente, quanto à regra relativa ao quórum de funcionamento), na medida em que, sendo a Constituição omissa nesta matéria, o seu conhecimento não fica prejudicado (ou consumido) por aquela declaração. - Assunção Raimundo.

Declaração de voto

(relativa ao n.º 10 do Acórdão)

O não conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do n.º 3 do artigo 104.º do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira justifica-se, em meu entender, exclusivamente por causa da ilegitimidade dos requerentes (este pressuposto negativo precede o da inutilidade superveniente). E idêntica razão explica, desde logo, e sem prejuízo das razões de ordem pragmática invocadas no n.º 12 do Acórdão, que se aprecie e decida apenas o pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, do n.º 1 do artigo 63.º do mesmo Regimento e, bem assim, da norma que resulta da conjugação do n.º 2 do artigo 104.º com o n.º 1 do artigo 63.º, ambos de tal normativo.

Os artigos 63.º e 104.º em análise respeitam ao modo de funcionamento e de deliberação da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, um elemento fundamental da organização democrática do governo da região, que, segundo a Constituição, cabe aos estatutos político-administrativos de cada região autónoma concretizar. Estes últimos representam, em especial devido ao seu conteúdo constitucionalmente devido e ao modo como são aprovados e modificados (cf. os artigos 226.º, 227.º, n.º 1, 228.º, n.º 1, 231.º e 232.º, todos da Constituição), um mediador necessário do regime autonómico próprio dos arquipélagos dos Açores e da Madeira, no sentido de que o exercício da autonomia político-administrativa regional, a exercer no quadro da Constituição, implica uma definição e concretização estatutária. O ordenamento estatutário de cada região autónoma, sem prejuízo de se encontrar subordinado à Constituição do Estado de que aquelas fazem parte, acresce ao ordenamento constitucional. Esta combinação é a expressão normativa do Estado unitário com regiões autónomas que a Constituição consagra no seu artigo 6.º e destina-se a assegurar que a autonomia político-administrativa regional não afeta a integridade da soberania do Estado e se exerce em conformidade com a Constituição (cf. o respetivo artigo 225.º, n.º 3).