Resolução da Assembleia da República n.º 78/2020 — Apreciação da aplicação do estado de emergência, declarado pelo Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17…

Apreciação da aplicação do estado de emergência, declarado pelo Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril

A Assembleia da República, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, e do disposto no n.º 2 do artigo 28.º da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, alterada e republicada pela Lei Orgânica n.º 1/2012, de 11 de maio, resolve:

1 - Enaltecer a manutenção do exemplar comportamento cívico e o grande sentido de responsabilidade das cidadãs e dos cidadãos Portugueses e das demais pessoas residentes no território nacional no acatamento das múltiplas e difíceis restrições a alguns dos seus direitos e liberdades fundamentais, bem como no significativo constrangimento ao seu normal modo de vida, determinados pela aplicação do estado de emergência e mesmo antes de este ser decretado;

2 - Reiterar, de forma reconhecida, o enorme sentimento de gratidão a todos os profissionais e investigadores na área da saúde que, diariamente e de forma incansável, têm assegurado a capacidade de resposta do Serviço Nacional de Saúde, e do sistema de saúde na sua globalidade, às necessidades excecionais que a situação de pandemia lhes tem especialmente imposto;

3 - Expressar, uma vez mais, aos membros das forças e serviços de segurança, das Forças Armadas, aos agentes de proteção civil, incluindo os corpos de bombeiros, um especial reconhecimento pela sua permanente ação em defesa da segurança, proteção, socorro e apoio às populações;

4 - Destacar o continuado e ativo envolvimento dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, e dos autarcas dos municípios e freguesias de todo o País no apoio e informação das suas comunidades, constituindo-se numa evidente mais-valia particularmente relevante pela proximidade e conhecimento que acrescentam à intervenção das outras autoridades do Estado;

5 - Realçar novamente a disponibilidade, empenho e sentido de responsabilidade dos trabalhadores e empresários dos setores fundamentais para assegurar o abastecimento, distribuição e prestação de bens e serviços essenciais às populações;

6 - Avaliar, nos termos que se seguem, a execução pelo Governo do estado de emergência, pela segunda vez renovado pelo Presidente da República, após autorização da Assembleia da República, segundo a informação por aquele prestada à Assembleia da República em relatório entregue pelo Ministro da Administração Interna a 12 de maio de 2020 e objeto de apresentação e discussão na sessão plenária de 21 de maio de 2020, em anexo à presente resolução, dela fazendo parte integrante:

6.1 - Verificou-se o cumprimento do âmbito territorial do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, que renovou pela segunda vez a declaração do estado de emergência para todo o território nacional, realidade que tem tradução no artigo 2.º do Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, que regulamentou a aplicação do estado de emergência decretado pelo Presidente da República;

6.2 - Quanto à aplicação no tempo, o Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, determinou, no seu artigo 3.º, que a segunda renovação do estado de emergência se iniciasse às 0:00 horas do dia 18 de abril de 2020 e cessasse às 23:59 horas do dia 2 de maio de 2020, tendo o Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, produzido efeitos durante o mesmo período;

6.3 - No que se reporta à suspensão parcial do exercício de alguns direitos fundamentais prevista no Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril:

6.3.1 - Foi observado o disposto na alínea a) do artigo 4.º do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, no que respeita à suspensão do direito de deslocação e fixação em qualquer parte do território nacional, através dos artigos 3.º a 6.º do Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, que definiram, respetivamente, um dever de confinamento obrigatório (artigo 3.º), um dever especial de proteção de determinadas categorias de pessoas (artigo 4.º), um dever geral de recolhimento domiciliário (artigo 5.º), e limitações especiais aplicáveis no concelho de Ovar (artigo 6.º), estipulando-se um quadro normativo de exceções aos referidos limites ao exercício do direito, em linha com o teor do Decreto do Presidente da República, bem como através do artigo 33.º que consagrou, na sua alínea a), a possibilidade de o membro do Governo responsável pela Administração Interna determinar o encerramento da circulação rodoviária e ferroviária por razões de saúde pública, segurança ou fluidez do tráfego ou a restrição à circulação de determinados tipos de veículos. O relatório do Governo destaca, no âmbito das medidas de suspensão do direito de deslocação, as operações de controlo da circulação rodoviária, em especial durante os dias em que vigorou o Decreto n.º 2-D/2020, de 30 de abril, no qual se estabeleceram as limitações à circulação entre concelhos, no período compreendido entre os dias 1 e 3 de maio de 2020. Foram excecionadas das limitações as deslocações entre concelhos, aquelas devidamente autorizadas com vista à participação nas celebrações do Dia do Trabalhador, nos termos previstos no decreto presidencial;

6.3.2 - Foi observado o disposto na alínea b) do artigo 4.º do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, no que respeita à suspensão dos direitos de propriedade e de iniciativa económica privada, através de inúmeras disposições do Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, que mantiveram, respetivamente, as obrigações de encerramento de estabelecimentos identificados no anexo i do Decreto (artigo 9.º), a suspensão de atividades no âmbito do comércio a retalho identificadas no anexo ii do Decreto (artigo 10.º), a suspensão de atividades no âmbito da prestação de serviços identificadas no anexo ii do Decreto (artigo 11.º), a imposição de deveres de não cessação de contratos de arrendamento e afins (artigo 12.º), a manutenção de atividades de comércio eletrónico ou à distância (artigo 13.º), a permissão do exercício de atividade pelos vendedores itinerantes (artigo 14.º), a suspensão da disponibilização do livro de reclamações no formato físico (artigo 15.º), o aluguer de veículos de passageiros sem condutor (artigo 16.º), o exercício de atividade de comércio a retalho em estabelecimentos de comércio por grosso (artigo 17.º), restrições de acesso a estabelecimentos de comércio por grosso e mercados (artigo 18.º), a manutenção do exercício de atividade funerária (artigo 19.º), a definição de atividades que podem desenvolver-se em termos especiais (artigo 20.º), a aplicação de limitações especiais ao funcionamento de certas atividades económicas no concelho de Ovar (artigo 6.º), a imposição de regras adicionais de segurança e higiene e de distanciamento entre pessoas (artigos 21.º e 29.º), a fixação de regras de atendimento prioritário (artigo 22.º), a possibilidade de requisição temporária de equipamentos, bens e serviços para assegurar as necessidades do setor da saúde no contexto da situação de emergência causada pela epidemia SARS-CoV-2, bem como para o tratamento da COVID-19 (artigos 30.º e 40.º), a adoção de medidas em vários setores de atividade destinadas a assegurar o funcionamento de serviços essenciais, continuidade de cadeias de abastecimento e a prevenção e mitigação do contágio da COVID-19 (artigo 36.º quanto ao setor dos transportes, artigo 37.º quanto ao setor da agricultura, artigo 38.º quanto ao setor do mar e artigo 39.º quanto aos setores da energia e ambiente) e a determinação da possibilidade de requisição civil de bens e serviços por decisão das autoridades de saúde ou de proteção civil (artigo 40.º), referindo-se no relatório que o Governo não sentiu necessidade de, na vigência do segundo período de estado de emergência, recorrer à aplicação de tais medidas;

6.3.3 - Foi observado o disposto na alínea c) do artigo 4.º do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, no que respeita à suspensão de alguns direitos dos trabalhadores, através do disposto no artigo 8.º do Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, que determinou a continuação da obrigatoriedade da adoção do regime de teletrabalho, independentemente do vínculo laboral, sempre que as funções em causa o permitam. O relatório dá nota de que as medidas já anteriormente adotadas pelo Governo, ao longo dos 30 dias de estado de emergência, no sentido de minorar os efeitos deste período no trabalho e no emprego, tais como o regime de lay-off simplificado, ou as previstas no Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, como forma de acautelar os direitos e a proteção social dos trabalhadores por conta de outrem e dos trabalhadores independentes, continuaram a ser reforçadas, com o intuito de proteger o direito ao trabalho, os rendimentos das famílias e a sobrevivência das empresas. Neste sentido, prevê-se o reforço da capacidade inspetiva da Autoridade para as Condições do Trabalho, tal como consta no artigo 26.º do Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, e a suspensão excecional da cessação de contratos de trabalho (artigo 31.º). Neste campo, no relatório refere-se igualmente o reforço das linhas de crédito especial de apoio às empresas, de apoio à tesouraria, com o objetivo de garantir a solvência das empresas;

6.3.4 - Foi observado o disposto na alínea d) do artigo 4.º do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, no que respeita à circulação internacional, ainda que o Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, não tenha estipulado regras adicionais de execução quanto à faculdade conferida pelo Decreto do Presidente da República. Conforme dá nota o relatório, foram mantidas todas as medidas restritivas à circulação internacional de pessoas, designadamente através de:

ii) Continuação dos procedimentos de controlo de fronteira por parte do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (tal como anteriormente determinado no Despacho n.º 3659-A/2020, de 24 de março);

iii) Prorrogação de suspensão dos voos de e para Itália (através do Despacho n.º 4328-D/2020, de 8 de abril);

iv) Manutenção da interdição do desembarque e licenças para terra de passageiros e tripulações dos navios de cruzeiro nos portos nacionais (através do Despacho n.º 4394-D/2020, de 9 de abril);

vi) Definição para o transporte aéreo de um limite máximo de passageiros, bem como as exceções a esse limite e respetivos requisitos, por forma a garantir a distância conveniente entre os passageiros e a sua segurança, quer nos voos regulares, quer nos voos excecionados à regra geral sobre lotação (através da Portaria n.º 106/2020, de 2 de maio);

6.3.5 - Foi observado o disposto na alínea e) do artigo 4.º do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, no que respeita à suspensão dos direitos de reunião e manifestação, concretizada também através dos artigos 3.º a 5.º do Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, que definiram, respetivamente, um dever de confinamento obrigatório (artigo 3.º), um dever especial de proteção de determinadas categorias de pessoas (artigo 4.º), um dever geral de recolhimento domiciliário (artigo 5.º), não tendo sido previstas exceções que habilitassem o exercício dos referidos direitos. A fiscalização do cumprimento destas medidas foi atribuída às forças e serviços de segurança e à polícia municipal, tendo a garantia de cumprimento das medidas sido uma competência remetida, agora também, para as juntas de freguesia (artigo 46.º). O relatório do Governo sublinha que as celebrações do Dia do Trabalhador que se realizaram com presença física na via pública de dirigentes sindicais, e de acordo com o previsto na alínea t) do n.º 1 do artigo 5.º, se concretizaram com o cumprimento estrito das regras de distanciamento e de proteção recomendadas pelas autoridades de saúde, logrando-se alcançar desta forma o equilíbrio possível entre o direito de manifestação e a salvaguarda da saúde pública;

6.3.6 - Foi observado o disposto na alínea f) do artigo 4.º do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, no que respeita à suspensão da liberdade de culto na sua dimensão coletiva, através do artigo 28.º do Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, que manteve a proibição da realização de celebrações de cariz religioso e de outros eventos de culto que implicassem uma aglomeração de pessoas e condicionou a realização de funerais à adoção de medidas organizacionais que garantissem a inexistência de aglomerados de pessoas e o controlo das distâncias de segurança. Conforme se refere no relatório do Governo, e se aponta infra no ponto 6.4. da presente resolução, apesar da proibição de manifestações coletivas de religiosidade e de culto ao longo destes três períodos, foi sempre garantida a inviolabilidade da liberdade de consciência, de religião e de culto, na sua dimensão individual, nos termos do disposto no n.º 6 do artigo 19.º da Constituição e do n.º 1 do artigo 7.º do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril;

6.3.7 - Foi observado o disposto na alínea g) do artigo 4.º do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, no que respeita à liberdade de aprender e ensinar, através das medidas consagradas no decreto da segunda renovação do estado de emergência. De acordo com o relatório do Governo, tendo já sido anteriormente aprovado o Decreto-Lei n.º 14-G/2020, de 13 de abril, no qual se estabelecem medidas excecionais e temporárias na área da educação, no âmbito da pandemia da doença COVID-19, definindo regras relativas à realização e avaliação das aprendizagens, ao calendário escolar e de provas e exames dos ensinos básico e secundário, às matrículas, à inscrição para os exames finais nacionais e ao pessoal docente e não docente, de modo a assegurar a continuidade do ano letivo de 2019/2020, de uma forma justa, equitativa e o mais normalizada possível, não foi necessário proceder a alterações, neste âmbito, no decurso da execução do terceiro período do estado de emergência;

6.3.8 - Foi observado o disposto na alínea h) do artigo 4.º do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, no que respeita ao direito à proteção de dados pessoais. De acordo com o relatório do Governo, tal restrição poderá eventualmente ser materializada por força do envio de mensagens SMS, por parte da autoridade de saúde, sem a prévia concordância dos cidadãos. Considera-se que este envio respeita os limites da suspensão prevista, não ofendendo as normas de proteção dos dados pessoais dos cidadãos. Esta medida visaria alertar os cidadãos para situações de saúde pública relacionadas com a COVID-19, em benefício da saúde da população em geral;

6.4 - Foi observado o disposto no artigo 5.º do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, no que respeita à suspensão do direito de resistência. O Governo traduziu a regulamentação desta faculdade no Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, nos termos do respetivo artigo 47.º, que plasmou um dever geral de colaboração por parte dos cidadãos e demais entidades, nomeadamente no cumprimento de ordens ou instruções dos órgãos e agentes responsáveis pela segurança, proteção civil e saúde pública na pronta satisfação de solicitações que, justificadamente, lhes sejam feitas pelas entidades competentes para a concretização das medidas do referido decreto. Conforme se refere no relatório do Governo, foram detidas 136 pessoas pelo crime de desobediência, das quais 44 por desobediência à obrigação de confinamento obrigatório, 1 por desobediência ao dever especial de confinamento, 60 por desobediência ao dever geral de recolhimento domiciliário, 14 por desobediência ao encerramento de instalações e estabelecimentos, 1 por desobediência às regras de funcionamento do comércio a retalho, 3 por desobediência às regras de funcionamento na prestação de serviços, 12 por resistência/coação e 1 por desobediência quanto às restrições de circulação no período de 1 a 3 de maio. Foram ainda encerrados 278 estabelecimentos por incumprimento das normas estabelecidas;

6.5 - Foi observado o disposto no artigo 6.º do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, nomeadamente:

6.5.1 - O reiterado no seu n.º 1, de acordo com o disposto no n.º 6 do artigo 19.º da Constituição, no que concerne à não afetação, no quadro do estado de emergência, dos direitos à vida, à integridade pessoal, à identidade pessoal, à capacidade civil e à cidadania, à não retroatividade da lei criminal, à defesa dos arguidos e à liberdade de consciência e religião;

6.5.2 - Foi respeitado o disposto no n.º 2 do mesmo artigo 6.º, que expressamente afirmava que os efeitos do estado de emergência não poderiam afetar as liberdades de expressão e de informação;

6.5.3 - Foi igualmente observada a proibição de colocar em causa o princípio do Estado unitário ou a continuidade territorial do Estado, previsto no n.º 3, sendo dada nota no relatório da articulação observada entre as autoridades nacionais e as Regiões Autónomas;

6.5.4 - Constata-se igualmente o cumprimento do disposto no n.º 4 do artigo 6.º do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, que reafirma o que resulta do n.º 2 do artigo 18.º da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, alterada e republicada pela Lei Orgânica n.º 1/2012, de 11 de maio, tendo sido assegurado o funcionamento da Procuradoria-Geral da República e da Provedoria de Justiça em sessão permanente, com garantia dos meios necessários para o efeito e em articulação com o Governo, como resulta do artigo 35.º do Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, em relação à Procuradoria-Geral, e é refletido no relatório apresentado à Assembleia da República no que respeita à ligação à Provedoria de Justiça;

6.6 - Foi igualmente observado o disposto no artigo 7.º do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, tendo o Presidente da República e a Assembleia da República sido mantidos informados, de forma permanente e contínua, sobre a execução do estado de emergência e sobre a evolução da emergência de saúde pública ocasionada pela doença COVID-19, designadamente através de reuniões do Primeiro-Ministro com representantes dos partidos representados na Assembleia da República e de sessões de partilha de informação atualizada com especialistas em saúde pública que acompanham a evolução da situação;

6.7 - No quadro do Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, o Governo procedeu ainda à regulamentação de aspetos organizativos relevantes para a execução do estado de emergência, em cumprimento da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, alterada e republicada pela Lei Orgânica n.º 1/2012, de 11 de maio, e no exercício das suas competências constitucionais de direção, superintendência e tutela sobre os serviços e organismos da Administração Pública, designadamente no que respeita:

6.7.1 - À organização dos serviços públicos durante o estado de emergência (artigo 24.º), à definição de serviços essenciais (artigo 27.º), à manutenção de validade de licenças e autorizações administrativas durante a vigência do decreto (artigo 44.º) e à definição da forma de notificação de regulamentos e atos de execução por via eletrónica (artigo 45.º);

6.7.2 - À criação de uma estrutura de monitorização, a partir da área governativa da Administração Interna, para efeito do cumprimento da obrigação de elaboração e remessa à Assembleia da República de relatório pormenorizado das providências e medidas adotadas, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 28.º da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro [alínea b) do artigo 30.º];

6.7.3 - À atribuição ao membro do Governo responsável pela área da defesa nacional da função de assegurar a articulação com as restantes áreas governativas para garantir, quando necessário, o empenhamento de pessoas, meios, bens e serviços da defesa nacional necessários à execução do estado de emergência (artigo 34.º);

6.7.4 - Ao acionamento, no âmbito da proteção civil, das estruturas de coordenação política e institucional territorialmente competentes, para avaliação, em função da evolução da situação, da necessidade de ativação dos planos de emergência de proteção civil do respetivo nível territorial, bem como à avaliação permanente da situação operacional e da correspondente adequação do Estado de Alerta Especial do Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro (artigo 41.º);

6.7.5 - À definição das forças e serviços de segurança como entidades responsáveis pela fiscalização das medidas e providências elencadas no Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, e no Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, e à sua articulação com as autoridades de saúde, sendo ainda atribuídas competências às juntas de freguesia no quadro da garantia de cumprimento do disposto no mencionado decreto (artigo 46.º);

6.7.6 - À articulação, pelo membro do Governo responsável pela área da justiça, com os Conselhos Superiores e com a Procuradoria-Geral da República, na adoção das providências adequadas à efetivação do acesso ao direito e aos tribunais, para salvaguarda dos direitos, liberdades e garantias lesados ou ameaçados de lesão (artigo 35.º);

6.8 - Para os efeitos previstos na parte final do n.º 2 do artigo 28.º da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, alterada e republicada pela Lei Orgânica n.º 1/2012, de 11 de maio, não se identificam quaisquer providências necessárias à efetivação de eventual responsabilidade civil e criminal por violação do disposto na declaração do estado de emergência ou do disposto na referida lei;

7 - Finalmente, verifica-se que foi dado cumprimento ao disposto no n.º 4 do artigo 19.º da Constituição e ao artigo 3.º da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, alterada e republicada pela Lei Orgânica n.º 1/2012, de 11 de maio, tendo a suspensão de direitos e liberdades fundamentais sido executada em respeito pelo princípio da proporcionalidade em todas as suas vertentes e que, em particular, se limitou, quanto à sua extensão, à sua duração e aos meios utilizados, ao estritamente necessário à execução do Decreto do Presidente da República, tendo-se adotado uma atitude de execução gradual das medidas, implementando aquelas que, em cada momento, se afiguravam mais adequadas à situação vivida, sem prejuízo do recurso a medidas mais restritivas quando justificadas em face da evolução da calamidade de saúde pública que fundamentou a declaração e subsequentes prorrogações do estado de emergência.

Aprovada em 23 de julho de 2020.

O Presidente da Assembleia da República, Eduardo Ferro Rodrigues.

ANEXO — (a que se refere o n.º 6)

Estrutura de Monitorização do Estado de Emergência

Relatório sobre a aplicação da 3.ª declaração do estado de emergência

18 de abril de 2020 a 2 de maio de 2020

Ministério da Administração Interna

11 de maio de 2020

Declaração

Ao abrigo do disposto na alínea b) do artigo 33.º do Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, e para os efeitos previstos no n.º 1 do artigo 28.º da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, na sua redação atual, submeto à Assembleia da República, em nome do Governo, o relatório sobre a aplicação da declaração do estado de emergência efetuada pelo Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril.

11 de maio de 2020.

O Ministro da Administração Interna,

Eduardo Arménio do Nascimento Cabrita

ÍNDICE

2.1. Evolução epidemiológica até 3 de maio

2.2. Capacidade de resposta do Serviço Nacional de Saúde

2.2.1. Capacidade de internamento de doentes COVID-19, ventiladores, material de testagem e equipamento de proteção individual (EPI)

3.1. Medidas de apoio aos agentes económicos

3.2. Acompanhamento da situação na cadeia de abastecimento

3.3. Intervenção nas dinâmicas de mercado

3.4. Conclusões preliminares

4.1. Declaração da situação de calamidade

5.1. Direito de deslocação e fixação em qualquer parte do território nacional

5.2. Propriedade e iniciativa económica privada

5.3. Direitos dos trabalhadores

5.4. Circulação internacional

5.5. Direito de reunião e de manifestação

5.6. Liberdade de culto, na sua dimensão coletiva

5.7. Liberdade de aprender e de ensinar

5.8. Direito à proteção de dados pessoais

5.9. Direito de resistência

6.1. Enquadramento geral

6.2. Forças e serviço de segurança

6.3. Proteção civil

6.3.1. Apoio das Forças Armadas no quadro da proteção civil

6.4. Cumprimento da legislação do estado de emergência - crime de desobediência

7.1. Criação, composição e atividade

7.2. Questões nucleares

População idosa

População migrante

Equipamento de proteção individual

Preparação da reabertura gradual da economia

Restrições adicionais e específicas à mobilidade

i. Período de 1 a 3 de maio

ii. Cerca sanitária de Ovar

Apoio às associações humanitárias de bombeiros

Anexos

I. Relatórios setoriais

a. Guarda Nacional Republicana

b. Polícia de Segurança Pública

c. Serviço de Estrangeiros e Fronteiras

d. Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil

II. Atas simplificadas das reuniões da Estrutura de Monitorização do Estado de Emergência

9.ª reunião - 24.04.2020

III.Lista de atos normativos aprovados

A estratégia de resposta à pandemia da COVID-19 assenta, em grande medida, no recolhimento geral da população e na prática do distanciamento social. Neste contexto, as medidas adotadas no sentido de mitigar a disseminação do vírus implicam restrições num significativo número de direitos, liberdades e garantias só possíveis, num regime de Estado de Direito, ao abrigo de mecanismos constitucionalmente consagrados.

De forma inédita na democracia portuguesa, o Presidente da República declarou o estado de emergência, primeiramente, entre 19 de março e 2 de abril de 2020; depois, de 3 a 17 de abril de 2020. Da análise da eficácia da execução das medidas adotadas ao abrigo da declaração do estado de emergência, o Presidente da República reconheceu «o acerto da estratégia seguida, bem como da indispensabilidade das medidas adotadas para a contenção da doença, reduzindo a perda de vidas humanas. O sucesso da estratégia resultou, decisivamente, da adesão dos Portugueses à declaração do estado de emergência e às medidas que a executaram, bem como do inexcedível trabalho em particular dos profissionais de saúde, revelando um notável esforço nacional coletivo». Nestes termos, o Presidente da República, «[c]onsciente do caráter absolutamente excecional da declaração do estado de emergência, mas também da gravidade da pandemia mundial que a todos afeta», entendeu ser indispensável renovar mais uma vez a declaração do estado de emergência, com fundamento na verificação de uma continuada situação de calamidade pública, para vigorar em todo o território nacional entre o dia 18 de abril e o dia 2 de maio de 2020.

De acordo com o procedimento previsto na Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, que aprovou o regime do estado de sítio e do estado de emergência, a renovação do estado de emergência foi efetuada pelo Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, autorizada pela Assembleia da República pela Resolução n.º 23-A/2020 e executada pelo Governo através do Decreto n.º 2-C/2020, todos de 17 de abril.

O consenso e solidariedade institucionais, bem como a adesão generalizada da população às exigências de recolhimento, em muito facilitaram o esforço coletivo de combate à pandemia. Reconhecendo tratar-se de um desígnio nacional, os Portugueses demonstraram uma inexcedível consciência cívica que importa enaltecer e que atenua a dureza dos sacrifícios por todos sentidos.

À semelhança do que aconteceu nos dois primeiros períodos de declaração do estado de emergência, o Governo elaborou o presente relatório dando conta, de forma pormenorizada, e tanto quanto possível documentada, das providências e medidas adotadas na vigência da declaração do estado de emergência. Cumpre, assim, o disposto na alínea b) do artigo 33.º do Decreto n.º 2-C/2020, de 17 de abril, e no n.º 1 do artigo 28.º da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro. Na sua elaboração manteve-se a colaboração institucional entre as várias áreas governativas, em particular as da economia e da transição digital, da administração interna e da saúde.

2.1. Evolução epidemiológica até 3 de maio

Após confirmação dos primeiros casos de infeção por SARS-CoV-2, a 2 de março, a evolução do surto da COVID-19 em Portugal caracterizou-se por um aumento muito rápido do número casos logo nos primeiros dias de março (FIG.1), tendência que se manteve nos dias e meses seguintes. De facto, o número acumulado de casos confirmados ascendia a 642 no dia 17 de março, tendo atingido os 25.524 casos no dia 3 de maio. Entre 17 de abril e 3 de maio, foram notificados, em média, 382 novos casos por dia. Os atrasos de notificação provocaram alguns picos no número de casos reportados (como por exemplo, no dia 9 de abril). Porém, a 3 de maio, a curva epidémica continuava a evidenciar um elevado número de novos casos com data de início de sintomas entre os últimos dias de março e o início de abril, o que, considerando o período de incubação da doença, pode indiciar contágios ocorridos em meados de março, pouco antes da declaração do Estado de Emergência (FIG. 2), altura em que as medidas de contenção da transmissão da doença eram manifestamente mais brandas relativamente às que entretanto se foram implementando, de forma proporcional e necessária, em face da evolução da doença,

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/10/19500/0000200162.pdf))

A estimativa do R(t)(1) variou entre 0,94 e 2,49, observando-se uma tendência de decréscimo desde o dia 12 de março (anúncio fecho das escolas), com quebras mais acentuadas em 16 de março (fecho das escolas) e 18 de março (anúncio do Estado de Emergência) (FIG. 3).

(1) O número médio de casos secundários resultantes de um caso infetado, medido em função do tempo [R(t)], deve ser calculado ao longo da epidemia e mede a transmissão ao longo do tempo. Pode ser usado para medir a efetividade das medidas de contenção e atraso

A média do R(t) para o período entre 28 de abril e 2 de maio foi de 0,94, significando que, neste período, um caso infetado originou em média menos de 1 caso secundário, o que indica uma redução expressiva da transmissão da infeção desde a implementação das medidas de contenção em Portugal,

Recorde-se que a estimativa obtida para o número básico de reprodução (R0), indicador da transmissibilidade da infeção, que corresponde ao número médio de casos secundários a que cada caso dá origem, calculado na fase inicial da epidemia (ainda sem todas as medidas de contenção implementadas), com base na curva epidémica até ao dia 16 de março, foi de 2,08 (IC95%: 1,97-2,19).

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De 1 de janeiro a 3 de maio foram notificados 254.510 casos suspeitos de infeção por SARS-CoV-2, dos quais, por referência ao dia 3 de maio, 25.524 foram confirmados laboratorialmente, enquanto 2.760 casos aguardavam resultado laboratorial. Um total de 25.081 pessoas (que tinham contactado com casos confirmados) encontravam-se em vigilância ativa pelas autoridades de saúde. Assim, os resultados laboratoriais permitiram excluir infeção por SARS-CoV-2 em 226.226 do total de casos suspeitos notificados.

De 1 de março a 3 de maio foram processadas 458.702 amostras para diagnóstico de SARS-CoV-2 em laboratórios públicos, privados e universidades. Para além do Instituto Nacional de Saúde Doutor Ricardo Jorge, havia 31 laboratórios públicos em todas as regiões do país - incluindo as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira - e vários laboratórios privados e universidades a processar amostras. A capacidade laboratorial do país foi significativamente expandida durante os meses de março e abril, não apenas no número de laboratórios mas também no número de amostras processadas em cada laboratório. Enquanto em todo o mês de março haviam sido processadas 79.909 amostras para diagnóstico de SARS-CoV-2, no mês de abril foram processadas 347.260 amostras, 4 vezes mais que em todo o mês de março. Entre 27 de abril e 3 de maio, foram processadas em média 12.896 amostras para diagnóstico de SARS-CoV-2 por dia.

Até 3 de maio, haviam sido identificados 751 casos importados, associados a viagem ou estadia recente em Espanha (171), França (137), Reino Unido (88), Emirados Árabes Unidos (48) ou Suíça (45).

Até 3 de maio, 10.429 casos (40,9%) eram homens e 15.095 casos (59,1%) eram mulheres. Cerca de 24% dos casos (n=6.233) tinham idade igual ou superior a 70 anos, tendo a maioria dos casos (52,9%) idade igual ou superior a 50 anos (FIG. 4).

Do total de 25.524 casos, havia 1.712 casos (6,7%) recuperados e 1.063 óbitos (taxa de letalidade de 4,2%). A maioria dos óbitos (87,4%) tinha idade igual ou superior a 70 anos (taxa de letalidade em pessoas com 70 ou mais anos de 14,9%). A maioria dos óbitos ocorreu em indivíduos do sexo feminino (50,6%). Estavam internados 813 casos (3,2%), dos quais 143 estavam em Unidades de Cuidados Intensivos. Isso significa que 21.936 casos (85,9%) correspondiam a doença ligeira e recuperavam em casa. Existiam, a 3 de maio, 22.749 casos ativos de doença em Portugal.

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Relativamente à região de residência/notificação dos casos* (FIG. 5):

· 15.141 casos (59,3%) residiam na região Norte;

· 3.478 casos (13,6%) residiam na região Centro;

· 6.136 casos (24,0%) residiam na região de Lisboa e Vale do Tejo;

· 218 casos (0,9%) residiam no Alentejo;

· 333 casos (1,3%) residiam no Algarve;

· 132 casos (0,5%) residiam nos Açores;

· 86 casos (0,3%) residiam na Madeira.

• Os cidadãos estrangeiros não residentes em Portugal foram atribuídos à região de ocorrência.

Quanto à região de ocorrência dos óbitos (FIG. 5):

· 609 óbitos (57,3%) ocorreram na região Norte (taxa de letalidade: 4,0%);

· 209 óbitos (19,7%) ocorreram na região Centro (taxa de letalidade: 6,0%);

· 218 óbitos (20,5%) ocorreram na região de Lisboa e Vale do Tejo (taxa de letalidade: 3,6%);

· 1 óbito (0,1%) ocorreu na região do Alentejo (taxa de letalidade: 0,5%);

· 13 óbitos (1,2%) ocorreram no Algarve (taxa de letalidade: 3,9%);

· 13 óbitos (1,2%) ocorreram nos Açores (taxa de letalidade: 9,8%);

· A região da Madeira não registava, à data de 3 de maio, qualquer óbito.

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2.2. Capacidade de Resposta do Serviço Nacional de Saúde (SNS)

2.2.1. Capacidade de internamento de doentes COVID-19, ventiladores, material de testagem e equipamento de proteção individual (EPI)

No período compreendido entre os dias 18 de abril e 2 de maio, o Governo deu continuidade à estratégia de incremento da capacidade de resposta do Serviço Nacional de Saúde, não obstante, por um lado, a excelente reposta até então demonstrada e, por outro lado, a evolução controlada da situação epidemiológica.

Neste âmbito, o SNS continuou a evidenciar robustez no que tange ao rastreio e tratamento de doentes COVID-19.

Em março de 2020 o SNS dispunha de 21.582 camas. Destas, 528 eram camas em Unidade de Cuidados Intensivos, de nível 3, de adultos, excluindo resposta a doentes queimados, com patologia coronária e neurocríticos, de modo a garantir resposta a doentes destas especialidades. A 2 de maio de 2020, o SNS tinha disponíveis 713 camas desta tipologia, representando um aumento de 35% de capacidade instalada.

Em 18 de abril de 2020, estavam internados 1.253 doentes COVID-19, dos quais 228 doentes internados em UCI. Em 2 de maio de 2020, a Direção-Geral da Saúde reportava 855 doentes COVID-19 internados dos quais 150 doentes internados em UCI. É pois, notória, a evolução positiva no decréscimo de número de casos de doentes internados, para o que contribuiu, decisivamente, a adoção de medidas de contenção da doença.

No que concerne ao número de ventiladores com capacidade para utilização no tratamento da COVID-19, no início do mês de março foram contabilizados no SNS 1.142 ventiladores. No dia 17 de abril de 2020, o reforço da capacidade em número de ventiladores atingia os 1.564 aparelhos, fruto de i) compras efetuadas pela Administração Central do Sistema de Saúde, I. P. (1.151 ventiladores adquiridos, dos quais 13 entregues); ii) doações (170); iii) empréstimos (156); e iv) recuperações de aparelhos (87).

Todavia, graças à generosidade de diversos doadores, do trabalho de recuperação de equipamentos, bem como do constante esforço do Governo no sentido de ultrapassar as vicissitudes contratuais já sentidas relativamente à aquisição de ventiladores no anterior período do estado de emergência, e reportadas no respetivo relatório, foi possível continuar o caminho no sentido do fortalecimento do SNS, conforme evidenciam os dados constantes das tabelas seguintes:

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Assim, por referência à data de 2 de maio, o reforço da capacidade em número de ventiladores atingia os 1.814 equipamentos, 74% dos quais invasivos.

Também quanto à capacidade de realização de testes para rastreio de casos suspeitos de COVID-19, o SNS melhorou a sua capacidade, mantendo a tendência de aumento da capacidade de testagem, a que correspondeu, consequentemente, um aumento de testes realizados.

Com efeito, desde o dia 1 de março, foram realizados 427.346 testes de diagnóstico COVID-19, dos quais 37.742 foram positivos (8,8 % do total de testes). Do total de testes, 426.662 foram realizados nos meses de março e abril: i) 79.909 (18,7%), foram realizados, entre os dias 1 a 31 de março; ii) 346.753 (81,2%), foram realizados entre os dias 1 e 30 de abril, com uma média de 11. 558 testes/dia. O dia 30 de abril figura como a data em que foram realizados mais testes desde o início da pandemia, num total de 15.881 testes (com 7,7% de amostras positivas nesse dia), sendo de sinalizar, no entanto, que nos dias 22, 23 e 28 de abril, o número de testes realizados ultrapassou os 15.000 testes/dia, apurando-se, ainda, que entre os dias 23 e 30 de abril foram realizados, em média, 13.714 testes/dia. Na semana anterior a média havia sido de 13.161/dia.

Em termos de distribuição geográfica dos testes de diagnóstico realizados, apresentam-se os dados por referência à área geográfica de intervenção de cada Administração Regional de Saúde:

· Administração Regional de Saúde do Norte, I.P. - 153.336;

· Administração regional de Saúde do Centro, I.P. - 28.228;

· Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, I.P. - 101.098;

· Administração Regional de Saúde do Alentejo, I.P. - 5.040;

· Administração Regional de Saúde do Algarve: 15.024.

Nas Regiões Autónomas foram realizados: Madeira - 14.984; Açores - 9.984.

Do total de testes, 46,7% foram realizados nos laboratórios públicos, 43,8% em laboratórios privados e 9,5% em outros

No que tange aos EPI, entre o dia 18 de abril (tabela I) e 2 de maio (tabela II), foram realizadas diversas aquisições e efetuadas diversas entregas, de acordo com as tabelas que ora se apresentam e que patenteiam o contínuo reforço do material de proteção individual, determinante não só no tratamento da doença, mas também na sua contenção.

Tabela I

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Tabela II

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A caracterização da situação económica observada durante a terceira fase do estado de emergência não pode dispensar a consideração das conclusões constantes dos dois relatórios precedentes. Ao longo das seis semanas em apreço, o XXII Governo Constitucional interveio de forma gradual e flexível, procurando adaptar as suas respostas a um contexto marcado pela incerteza. No domínio da economia, as prioridades foram delineadas logo numa primeira instância. Desta feita, a preservação do emprego, a manutenção do rendimento dos residentes em território nacional e a garantia de acesso a liquidez por parte dos operadores económicos constituíram a tríade que orientou a ação governativa.

Ainda antes da declaração do estado de emergência, foram adotadas medidas que viriam a consubstanciar a resposta inicial à crise pandémica. Assim, procedeu-se à suspensão de um conjunto de atividades económicas, por razões de saúde pública, à conceção de instrumentos de apoio à continuidade de inúmeros negócios, além de se ter criado um grupo de acompanhamento para monitorizar e assegurar a inexistência de perturbações na cadeia de abastecimento agroalimentar. Numa etapa subsequente, procurou-se aumentar a abrangência dos mecanismos de auxílio disponibilizados, disponibilizar equipamento de proteção individual (EPI) para garantir a segurança dos trabalhadores e, ainda, corrigir certas dinâmicas de mercado, prejudiciais para os cidadãos residentes em território nacional.

A primeira análise realizada evidenciou o modo como, perante a emergência das crises sanitária e social, a área governativa da Economia e da Transição Digital reagiu, assim como a forma de adaptação dos operadores económicos à conjuntura. Neste período, não se registou nenhuma perturbação persistente capaz de impedir o acesso a bens alimentares considerados essenciais. Pese embora o encerramento dos estabelecimentos de restauração se tenha repercutido na atividade de diversos produtores, cujos negócios estavam sobretudo orientados para o canal «Horeca». O impacto das determinações de isolamento social no desempenho das empresas e na evolução do emprego foram objeto de avaliação no segundo relatório. Em tal documento, refere-se a relevância da declaração do estado de emergência, na medida em que possibilitou a fixação de preços máximos para certas categorias de gás de petróleo liquefeito (GPL) engarrafado. A menção à resiliência revelada pelos trabalhadores e operadores económicos que laboraram, neste intervalo de tempo, é comum a ambos os relatórios.

O trabalho desenvolvido nos dois primeiros estágios do estado de emergência resultou da articulação entre as áreas governativas da Economia e da Transição Digital, do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, da Agricultura, da Saúde, das Finanças, das Infraestruturas e da Habitação, do Ambiente e da Ação Climática, do Planeamento e do Mar. Os desafios que advieram da propagação da COVID-19 exigiram uma resposta transdisciplinar, já que afetaram diferentes dimensões da realidade. A definição do regime de lay-off simplificado, o controlo de preços e de taxas de lucro e a constituição do grupo de acompanhamento são exemplos da forma coordenada como o XXII Governo Constitucional atuou. Atuação esta que se pauta não só pela articulação, mas também pela flexibilidade e pela progressividade, conforme foi supracitado.

A materialização desta ação tem acontecido, em parte, mediante a conceção de medidas de apoio aos agentes económicos. Os estudos já publicados a este respeito permitem compreender que o recurso a tais medidas varia consoante a dimensão do operador económico em causa. As empresas de maior dimensão tendem a aceder a linhas de financiamento. Já as de média dimensão e as exportadoras procuram, sobretudo, os instrumentos excecionais e temporários, no âmbito dos incentivos comunitários. Por outro lado, as candidaturas ao regime de lay-off simplificado demonstram a preponderância deste mecanismo para os operadores económicos mais pequenos. A adesão significativa dos que se dedicam ao alojamento e à restauração é motivada, principalmente, pelo número de empresas cuja atividade se encontra paralisada. Mesmo as que operaram, neste período, registaram quebras assinaláveis.

O recurso dos operadores económicos que atuam ao nível do comércio e dos serviços também é substancial. Pese embora, em tal domínio, ser necessário distinguir a situação das empresas agrícolas e de retalho alimentar e especializado. Enquanto no segundo caso, o encerramento dos espaços comerciais teve um forte impacto, no primeiro, observou-se a resiliência e emergiram as capacidades de alinhamento e sintonia entre todos os intervenientes da cadeia de abastecimento. A este propósito, deve assinalar-se o reforço das cadeias de abastecimento mais curtas. Relativamente à venda de veículos automóveis, o número de novas matrículas continuou a diminuir, ao longo do mês de abril.

De acordo com a informação tornada pública, estima-se que os efeitos da pandemia no setor secundário tenham determinado a inatividade parcial de, aproximadamente, um terço das empresas. O impacto negativo registado afeta, de forma mais expressiva, as de dimensão micro, ainda que a diminuição acentuada do volume de negócios seja transversal aos diferentes tipos de operador económico. Entre as exceções, é possível identificar a fabricação de produtos farmacêuticos de base e de preparações farmacêuticas, cuja procura tem crescido significativamente. Em termos do setor primário, o já mencionado encerramento do canal «Horeca» originou a redução da comercialização de vinho, além de outros produtos, como é o caso dos hortofrutícolas e do leite de pequenos ruminantes e seus derivados. Embora para esta última situação também tenha contribuído a suspensão das feiras e de alguns mercados de base local. Os canais de distribuição digitais permitiram suster parte do decréscimo da atividade económica.

As repercussões da crise sanitária em termos económicos começam a ser gradualmente notórias, evidenciando a subsequente crise social. A diminuição da produção, a retração dos volumes de negócios e a redução do emprego são exemplos das consequências nocivas que advêm da pandemia. Ainda que a simetria do choque em apreço possa parecer evidente, verifica-se que nem todos os setores são afetados do mesmo modo. Neste sentido, pode identificar-se o alojamento e a restauração, a produção e o comércio especializado e as indústrias que recorrem a estes canais de distribuição como algumas das atividades mais prejudicadas. Conclusão esta que parece ser sustentada pela informação veiculada referente ao recurso às medidas de apoio aos agentes económicos.

3.1.Medidas de apoio aos agentes económicos

À semelhança do que foi anteriormente referido, a intervenção da área governativa da Economia e da Transição Digital norteia-se pela concretização de três objetivos. De forma a garantir a preservação de postos de trabalho e a mitigação de situações de crise empresarial, num primeiro momento e em parceria com a área governativa do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, foi regulamentado o regime do lay-off simplificado. Também nesta fase, procurou-se acautelar a proteção social dos trabalhadores temporariamente impedidos de exercer a sua atividade profissional por determinação das autoridades de saúde, assim como a necessidade de suprir a ausência de rendimento mensal que afeta os trabalhadores independentes. Com o intuito de providenciar liquidez aos operadores económicos, conceberam-se linhas de crédito e, conjuntamente com a área governativa das Finanças, prorrogaram-se os prazos de cumprimento de obrigações fiscais referentes ao Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Coletivas (IRC), além de se ter flexibilizado o pagamento de impostos para as empresas e trabalhadores independentes.

Na segunda etapa do estado de emergência, mais do que a criação de novas medidas de apoio, verificou-se o alargamento das que já vigoravam. Tal alargamento pressupôs não só uma maior abrangência das atividades económicas apoiadas, como também a extensão do prazo máximo das operações, do período de carência e o reforço da dotação das linhas de crédito. Por exemplo, empresas que se dedicam à construção, ao comércio e aos serviços ou à extração e à transformação passaram a poder candidatar-se à Linha COVID - Apoio à Atividade Económica, a qual dispõe de 4.500.000.000(euro). Paralelamente ao robustecimento da disponibilização de soluções de financiamento, deu-se o encerramento da primeira linha de crédito lançada devido à atribuição da totalidade da verba disponível. Estes instrumentos continuaram a ser complementados com a flexibilização das normas relativas à execução de programas comunitários.

Dando sequência a esta tendência de robustecimento, no dia 18 de abril, foram publicadas as Portarias n.º 95/2020 e n.º 96/2020, mediante as quais se criaram os sistemas de incentivos à inovação produtiva e às atividades de investigação e desenvolvimento, bem como ao investimento em infraestruturas de ensaio e otimização (upscaling). Por iniciativa da área governativa do Planeamento, estes diplomas visam o apoio à produção de bens e serviços, à criação de novos produtos, processos ou sistemas e, ainda, à construção ou à modernização de infraestruturas de ensaio e otimização (upscaling), necessárias ao desenvolvimento de produtos relevantes para fazer face à pandemia. A consideração conjunta dos montantes implicados em ambos os sistemas perfaz um total de 69.000.000(euro), tendo os incentivos a atribuir uma natureza não reembolsável. Do que se conhece a esta data, o nível de procura registado é significativo.

No dia 21 de abril, a área governativa da Economia e da Transição Digital apresentou sete linhas de ação para auxiliar as startups a enfrentarem as consequências nocivas da COVID-19. Este plano, cuja dotação se cifra nos 25.000.000(euro), prevê a atribuição de um subsídio equivalente à remuneração mensal mínima garantida a um máximo de 10 trabalhadores por empresa. De igual modo, compreende um incentivo não reembolsável à contratação de serviços de incubação, destinados a startups com menos de cinco anos, assim como a prorrogação do Startup Voucher por mais três meses. Complementarmente aos apoios mencionados, o plano em apreço contempla o lançamento de um aviso da sociedade pública de capital de risco e um mecanismo de crédito convertível em capital social. Por conseguinte, é possível perceber que, na terceira fase do estado de emergência, o Governo adotou novas medidas para assegurar o acesso a liquidez por parte dos operadores económicos.

Neste intervalo temporal, o empenho na disponibilização de um número superior de instrumentos de auxílio ficou, igualmente, plasmado na intervenção da área governativa da Agricultura. Através da Portaria n.º 105-C/2020, de 30 de abril, determinou-se que, no âmbito do Programa de Desenvolvimento Regional 2014-2020 (PDR 2020), as consequências negativas decorrentes da pandemia que resultem na insuficiente concretização de ações ou metas podem ser considerados motivos de força maior não imputáveis aos beneficiários na avaliação dos objetivos. A nível setorial, procurou-se, também, minimizar as perturbações observadas na apicultura, concebendo-se medidas excecionais e temporárias, que constam da Portaria n.º 105-B/2020, de 30 de abril. Por seu turno, o Despacho n.º 4946-A/2020, de 23 de abril, procedeu ao alargamento do universo dos destinos admissíveis para os produtos retirados, de modo que, a par das organizações caritativas, possam também beneficiar da referida ação as instituições penitenciárias, as colónias de férias infantis, os hospitais e os lares de idosos.

Mediante a informação disponível, pode proceder-se à avaliação preliminar da implementação de algumas das medidas supramencionadas. Tal como foi previamente abordado, a adesão a determinadas linhas de crédito disponibilizadas e a certos sistemas de incentivo tem sido considerável, o que origina uma série de desafios para as entidades e organismos responsáveis pela sua operacionalização. No que respeita ao acesso ao regime de lay-off simplificado, estima-se que, no dia 2 de maio, estivessem inscritas 102.184 entidades empregadoras, o que corresponde a 1.256.266 trabalhadores e a uma massa salarial na ordem dos 1.268.635.212 (euro). Não obstante o facto de retratarem a redução ou a suspensão acentuadas das atividades económicas, estes valores demonstram que parte substancial das empresas localizadas em território nacional optou por preservar os postos de trabalho existentes, acreditando numa futura retoma.

O recurso ao lay-off simplificado tem acontecido, eminentemente, por operadores económicos que empregam, no máximo, 25 trabalhadores (cerca de 92,6% do total de entidades empregadoras que acederam). Contudo, importa realçar que, aproximadamente, 21,3% dos trabalhadores que se encontram ao abrigo deste regime exercem as suas funções na indústria transformadora, cujo peso das empresas é significativamente inferior (9,6%). Similarmente às conclusões expostas nos dois relatórios precedentes, as atividades económicas com maior representação, entre os operadores económicos que se candidataram ao mecanismo referido, são as de comércio por grosso, a retalho, de reparação de veículos automóveis e motociclos, além do alojamento, restauração e similares (em conjunto, perto de 45,6%). Merecem, ainda, destaque as atividades administrativas e dos serviços de apoio, pelo número de trabalhadores em lay-off, e as atividades de saúde humana e apoio social, pela quantidade de entidades abrangidas.

Depois de uma fase em que a atuação do XXII Governo Constitucional se pautou pela consolidação dos instrumentos anteriormente lançados, neste terceiro estágio, robusteceu-se o auxílio aos operadores económicos e aos trabalhadores, com a disponibilização de novas medidas. Medidas estas que refletem uma clara orientação de política económica, visto que se procura fomentar a reconversão de linhas de produção e se incentiva a produção de bens e serviços necessários para fazer face à pandemia, os quais não serão só destinados ao mercado doméstico como também a outros países. Ademais, pretendeu-se estender os mecanismos de apoio a um tipo de empresas que ainda não haviam conhecido respostas especificamente moldadas de acordo com as suas características, o que reflete o cariz gradual e flexível da intervenção pública. Tal movimento de extensão registou-se, também, no setor primário, tanto ao nível do PDR 2020 como em termos do Programa Apícola Nacional (PAN) e ainda na retirada de mercado de frutas e produtos hortícolas.

3.2. Acompanhamento da situação na cadeia de abastecimento

Nos dois relatórios precedentes, ilustrou-se a relevância que as áreas governativas da Economia e Transição Digital, da Agricultura, das Infraestruturas e Habitação e do Mar atribuíram, desde o primeiro momento, ao funcionamento da cadeia alimentar. Até ao dia 17 de abril, realizaram-se sete reuniões do grupo formado para monitorizar tal funcionamento. Este acompanhamento permanente permitiu dirimir alguns problemas que foram emergindo e que afetaram, por exemplo, a atividade dos condutores dos transportes de mercadorias ou dos produtores agroalimentares. Ainda que nem todas tenham sido solucionadas, no cômputo global, não se identificaram, ao longo dos dois primeiros estágios do estado de emergência, perturbações persistentes na cadeia de abastecimento.

No dia 23 de abril, ocorreu a oitava reunião, a qual contou, como habitualmente, com as presenças de membros do Governo, de dirigentes de organismos e entidades públicas e de representantes de associações de produtores, distribuidores e operadores logísticos. Nesta ocasião, enalteceram-se as expectativas decorrentes do anúncio da apresentação do plano de retoma da atividade económica, os níveis de consumo reduzidos por comparação com o período homólogo e o dinamismo observado no comércio de proximidade. Foram, igualmente, mencionadas algumas alterações que poderiam ser efetuadas no Despacho n.º 4736/2020, de 20 de abril, e sinalizadas dificuldades referentes ao acesso a seguros de crédito. Relativamente à disponibilização de EPI, que constituía uma das principais preocupações no seio do grupo, assinalou-se uma tendência crescente.

Outra questão à qual se aludiu com frequência, nas reuniões do grupo de acompanhamento, prende-se com a consideração das atividades representadas enquanto serviços essenciais, para efeitos de acolhimento, nos estabelecimentos de ensino, dos filhos ou outros dependentes a cargo dos respetivos profissionais, conforme previsto na Portaria n.º 82/2020, de 29 de março. Esta proposta foi devidamente acolhida, tendo sido publicada, a 19 de abril, a Portaria n.º 97/2020. Neste diploma subscrito pela área governativa da Presidência do Conselho de Ministros, foram incluídos os serviços de produção agrícola e de indústria agroalimentar, juntando-se, assim, aos serviços do comércio por grosso, do comércio a retalho ou de prestação de serviços que não tivessem sido suspensos.

A agilização dos canais de comercialização de produtos alimentares locais, com vista ao alargamento das possibilidades de escoamento da produção, havia sido anteriormente determinada. A Portaria n.º 88-E/2020, de 6 de abril, expandiu o grupo de produtos elegíveis a retirar do mercado, de modo a que estes pudessem ser remetidos a entidades de solidariedade social. Através do Despacho n.º 4946-A/2020, a área governativa da Agricultura ampliou o universo de destinos admissíveis, passando a considerar instituições penitenciárias, colónias de férias infantis, hospitais e lares de idosos. Ainda que esta ação não decorra diretamente do trabalho desenvolvido pelo grupo de acompanhamento, a questão dos excedentes de produtos agrícolas foi sendo aflorada pelos representantes dos operadores económicos, no decurso das reuniões.

De igual modo, a assunção de medidas com o objetivo de assegurar as condições de normalidade na produção, transporte, distribuição e abastecimento no âmbito das pescas, aquicultura e transformação não foi abordada em sede do grupo de trabalho. Porém, importa assinalar a promulgação do Despacho n.º 5124/2020, de 30 de abril, no qual se adotam medidas fundamentais para o exercício das atividades em causa. A suspensão dos prazos em procedimentos administrativos dificultou o habitual processo de emissão de títulos de atividade aquícola (TAA) e de utilização privativa do espaço marítimo nacional (TUPEM), o que se repercutiu nos níveis de produção. Dado que tal suspensão poderia colocar em causa o normal abastecimento, entendeu-se ser essencial determinar a validade dos títulos e licenças, cujos trâmites de renovação, que exigem a emissão de TAA e TUPEM e o correspondente procedimento de consulta pública, decorrem e deram entrada na Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos (DGRM), antes da sua caducidade, assim como a prorrogação da Certificação de Segurança das embarcações, de forma administrativa pelo período de 3 meses, nos termos da lei e sem custos associados para os proprietários.

O grupo de acompanhamento das condições de abastecimento da cadeia agroalimentar foi concebido com o propósito de garantir a necessária articulação entre todos os agentes envolvidos e interessados, de modo a que se evitassem situações de rutura ou escassez, durante a pandemia. Desde o início, houve a preocupação de não se acrescentar às crises sanitária e social um problema relacionado com a ausência de bens alimentares. Neste sentido, o trabalho do grupo referido não se esgota no período do estado de emergência, sendo expectável que perdure enquanto se julgar possível a ocorrência de perturbações. Pese embora, até ao presente, tais perturbações não se tenham verificado de forma persistente, é fundamental que se continue a promover o diálogo entre as diferentes partes.

3.3.Intervenção nas dinâmicas de mercado

Desde a segunda fase do estado de emergência, o XXII Governo Constitucional tem vindo a intervir nas dinâmicas de mercado, sempre que entende ser pertinente. No relatório anterior, aludiu-se ao facto de a fixação dos preços máximos para certas categorias de GPL engarrafado ter sido possível ao abrigo da declaração do estado de emergência. Recordou-se, a esse propósito, a alínea b) do artigo 4.º do Decreto do Presidente da República n.º 17-A/2020, de 2 de abril. As razões elencadas para tal intervenção prenderam-se com a necessidade de proteção dos agregados domésticos, num contexto em que o consumo do produto em causa tende a aumentar. Motivações semelhantes justificaram novas medidas, durante a terceira etapa do estado de emergência.

Com o intuito de garantir que os necessários dispositivos médicos, EPI, álcool etílico e gel desinfetante cutâneo de base alcoólica se encontram à disposição das pessoas que residem em território nacional, sem que a sua venda aconteça a preços especulativos ou que não se consideram justos, as áreas governativas da Economia e da Transição Digital e da Saúde estipularam um limite máximo para a taxa de lucro. Assim, o Despacho n.º 4699/2020, de 18 de abril, determina que esta taxa não pode exceder os 15%, na comercialização por grosso e a retalho. A promulgação desta medida de exceção, que vigorará temporariamente, surge na sequência de um conjunto de fiscalizações desencadeadas pela Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE), as quais visam identificar práticas indevidas que possam colocar em causa a concorrência leal e a segurança dos consumidores.

A segurança e, sobretudo, os direitos dos consumidores foram um dos motivos que justificaram a publicação do Decreto-Lei n.º 17/2020, de 23 de abril. Não obstante o atual contexto, entendeu-se que a supressão dos direitos dos consumidores não seria legítima, nos casos relacionados com as atividades turísticas. Por consequência, procurou-se encontrar uma solução que também contemplasse as necessidades financeiras dos operadores económicos. Os consumidores passaram, então, a ter a possibilidade de opção entre a emissão de um vale de igual valor ao pagamento efetuado, válido até 31 de dezembro de 2021, e o reagendamento da viagem até à mesma data. Tal solução aplica-se às viagens organizadas por agências de viagens e turismo, assim como às reservas em empreendimentos turísticos e estabelecimentos de alojamento local.

Desta feita, no terceiro estágio do estado de emergência, a intervenção pública nas dinâmicas de mercado visou o equilíbrio nas relações estabelecidas entre os distintos agentes económicos, a preservação da sã concorrência, assim como a proteção dos consumidores. A vontade em assegurar que o acesso a certos bens não é obstaculizado por motivos inflacionistas determinou a necessidade do controlo de preços e de taxas de lucro. O modo como a pandemia afeta, sobretudo, as atividades turísticas exigiu que se definisse uma solução que salvaguarde a viabilidade dos negócios destas empresas e que, simultaneamente, não lese quem recorreu a tais serviços. Afinal, o modelo de desenvolvimento económico que emergir, após as crises sanitária e social, deve assentar numa perspetiva inclusiva.

3.4.Conclusões preliminares

Um facto característico da atuação do XXII Governo Constitucional, neste terceiro estágio, prende-se com a disponibilização de novos mecanismos de apoio para os agentes económicos, depois de uma etapa em que se privilegiou o alargamento dos instrumentos existentes. Desde logo, através da criação dos sistemas de incentivos à inovação produtiva e às atividades de investigação e desenvolvimento, bem como ao investimento em infraestruturas de ensaio e otimização (upscaling). Mas também mediante o plano destinado às startups, que conta com uma dotação na ordem dos 25.000.000(euro), a flexibilização das regras relativas ao PDR 2020 e as medidas temporárias adotadas para minimizar as perturbações observadas na apicultura e o alargamento do universo dos destinos da retirada de mercado de frutas e produtos hortícolas.

A criação dos sistemas de incentivos supramencionados reflete o segundo facto mais relevante desta análise. Tal facto diz respeito à orientação de política económica assumida, assente no fomento da produção de bens e serviços necessários para fazer face à pandemia, ora através do apoio a novas atividades ora mediante a reconversão de linhas de produção. Neste sentido, pretende-se abastecer o mercado doméstico, mas também responder à procura latente noutros pontos do globo. A propósito desta orientação, importa enaltecer, de igual modo, a Portaria n.º 105/2020, de 30 de abril, subscrita pelas áreas governativas da Economia e da Transição Digital, Finanças e Saúde, que visa a prorrogação das medidas excecionais relativas às formalidades aplicáveis à produção, armazenagem e comercialização, com isenção de imposto, de álcool.

O último facto que se julga oportuno destacar está relacionado com a intervenção pública em determinadas dinâmicas de mercado. Se, numa fase inicial, tal não se revelou necessário, a partir da segunda etapa do estado de emergência, o Governo reconheceu a legitimidade desta atuação. Assim sendo, em momentos distintos, houve lugar à ação para fixar os limites superiores de preço para certas categorias de GPL engarrafado, estabelecer uma taxa de lucro máxima na comercialização de dispositivos médicos, EPI, álcool etílico e gel desinfetante cutâneo de base alcoólica e, ainda, para definir uma solução que acautelasse os direitos dos consumidores, sem colocar em causa a viabilidade do negócio de certos operadores económicos que se dedicam à atividade turística.

Tendo em consideração que este é o último relatório sobre o estado de emergência, entende-se ser pertinente salientar um conjunto de conclusões que espelham a situação económica, durante a totalidade do intervalo de tempo em questão. Em primeiro lugar, realça-se a crise social subsequente à crise sanitária. Pese embora os mecanismos implementados pelo XXII Governo Constitucional tenham contribuído para minorar as consequências nocivas resultantes, o decréscimo do emprego e a retração da atividade económica foram inevitáveis. Nas secções anteriores, aludiu-se aos impactos negativos de curto prazo e ao facto de terem afetado, principalmente, um conjunto específico de atividades económicas, das quais se nomeiam o alojamento e a restauração, o comércio de bens não alimentares e todos produtores que fornecem estes canais de distribuição.

Ainda que a pandemia tenha interrompido a trajetória virtuosa da economia portuguesa, há que enfatizar o modo como alguns operadores económicos conseguiram adaptar os seus modelos de negócio a tal contexto. Um dos exemplos mais paradigmáticos prende-se com a digitalização do comércio e com o crescimento da procura nas plataformas em linha. Procura esta que se estendeu às atividades de restauração, impulsionando a criação de soluções de entrega, assim como de venda para consumo no exterior do espaço comercial. Merecem ainda ser mencionados os esforços realizados com vista à reconversão de linhas de produção, em diversas unidades industriais, além do engenho demonstrado na conceção de novos produtos. Esforços que são fruto do imperativo exógeno de territorialização.

Tal como foi previamente aludido, ao longo do estado de emergência, verificou-se o encurtamento das cadeias de abastecimento, o que constitui por si só um fenómeno de territorialização. Este encurtamento contribuiu para a inexistência de perturbações persistentes, `exceção de casos pontuais, no domínio agroalimentar, durante esta fase. Em todos os relatórios elaborados, foram referidas a resiliência e as capacidades de alinhamento e sintonia entre todos os intervenientes. Desta feita e pese embora seja imprescindível a monitorização contínua do funcionamento da cadeia de abastecimento num futuro próximo, dá-se por terminado este capítulo, dirigindo palavras de reconhecimento e de agradecimento aos trabalhadores e operadores económicos que, de forma destemida, enfrentaram a pandemia e garantiram a disponibilização de bens essenciais aos seus concidadãos.

A prorrogação do estado de emergência através do Decreto do Presidente da República n.º 20-A/2020, de 17 de abril, impôs ao Governo a necessidade de proceder a ajustamentos às medidas já aprovadas, tendo em vista o objetivo de alcançar o equilíbrio desejável entre a contenção da transmissão do vírus e a expansão da doença COVID-19, por um lado, e o bom funcionamento das cadeias de abastecimento de bens e serviços essenciais, por outro.

Neste contexto, o Governo:

ii) Adotando regras específicas para a sua renovação, em linha com as decisões adotadas pelo Comité Olímpico Internacional e pelo Comité Paralímpico Internacional;

iii) Prevendo disposições excecionais relativas à produção de efeitos de alterações aos regulamentos das federações desportivas, à duração do mandato dos titulares dos respetivos órgãos e das ligas profissionais ou associações territoriais de clubes nelas filiadas, bem como à aplicação do regime duodecimal previsto no regime jurídico dos contratos-programa de desenvolvimento desportivo;

iv) Equiparando a formação contínua à distância a formação presencial, para efeitos de obtenção de unidades de crédito com vista à manutenção do título profissional de diretor técnico e de técnico de exercício físico, bem como do título profissional de treinador de desporto;

vi) Suspendendo a renovação dos exames médico-desportivos, tendo em vista assegurar uma resposta eficaz aos constrangimentos gerados pela atual situação de exceção;

a. Determinou-se o caráter prioritário da realização de testes laboratoriais de diagnóstico da infeção por SARS-CoV-2, pela metodologia de RT-PCR, aos profissionais dos ditos estabelecimentos e aos profissionais das unidades de internamento da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI), face à necessidade de garantir que os mesmos se mantêm saudáveis e ao risco que comportam para a transmissão da infeção;

b. Previu-se que cabe às Unidades de Saúde Pública, com o envolvimento de outras unidades funcionais dos ACES da respetiva área de intervenção, assegurar que os referidos profissionais têm formação adequada, de acordo com as regras definidas pela Direção-Geral da Saúde designadamente no que respeita a:

Realça-se o facto de o regime em causa se aplicar a todos os estabelecimentos de apoio social a pessoas idosas de cariz residencial, independentemente do seu estado de licenciamento, dada a evidência de que todos os utentes merecem o mesmo tipo de acompanhamento por parte das estruturas de saúde envolvidas.