Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 545/2021 — Não declara a inconstitucionalidade da norma contida no artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, de 17 de abril, na parte em que…

Processo n.º 356/2021

Acordam em Plenário no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1 - O Primeiro-Ministro requereu, ao abrigo do artigo 281.º, n.º 2, alínea c) da Constituição, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral:

O Primeiro-Ministro requereu ainda, a título subsidiário, a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, das mesmas normas, com fundamento em «violação da Lei do Orçamento do Estado, na qualidade de lei com valor reforçado», invocando a conjugação entre os artigos 112.º, n.º 3 e 281.º, n.º 1, alínea b), da Constituição.

2 - Juntou três documentos: «Relatório sobre o impacto orçamental das alterações aprovadas na Assembleia da República aos apoios sociais», emitido pelos Ministérios das Finanças e do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, sem data (documento n.º 1), «Dados do Sistema de Informação da Segurança Social», emitido pelo Instituto de Informática I. P., sem data (documento n.º 2) e «Nota - Conceito de rendimento médio anual mensualizado - Artigo 3.º, n.º 6 do Decreto-Lei n.º 6-E/2021, de 7 de abril», emitido em 8 de abril de 2021 pela Direção Geral da Segurança Social (documento n.º 3).

3 - O pedido de declaração de inconstitucionalidade encontra-se fundamentado nos seguintes termos (transcrição parcial, sem destaques e notas de rodapé):

«1.1 - Da violação do artigo 169.º, n.º 1, da CRP

11.º A norma impugnada, no que tange à nova redação que, por via do novo artigo 4.º-C do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, de 22 de janeiro, confere aos artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, resulta ser inconstitucional por violação do prazo fixado no artigo 169.º, n.º 1, da CRP para a admissibilidade de propostas de apreciação parlamentar de decretos-leis, nos termos do qual:

"Os decretos-leis, salvo os aprovados no exercício da competência legislativa exclusiva do Governo, podem ser submetidos a apreciação da Assembleia da República, para efeitos de cessação de vigência ou de alteração, a requerimento de dez Deputados, nos trinta dias subsequentes a publicação, descontados os períodos de suspensão do funcionamento da Assembleia da República."

Sucede que,

12.º Pese embora o facto de, no plano puramente imediato e instrumental, a alteração legislativa operada por apreciação parlamentar através do artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril recair sobre o Decreto-Lei n.º 8-B/2021, de 22 de janeiro, na observância do prazo do artigo 169.º, n.º 1, da CRP, é incontornável que, no termo deste recurso legislativo indireto ou interpolado, acabou por ser o Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, o ato legislativo que, nos seus artigos 23.º e 24.º, foi objeto principal de uma alteração substancial e constitutiva, sendo certo que:

13.º Não se diga, deste modo, que o referido prazo constitucional do artigo 169.º, n.º 1, foi observado, pelo facto de, entre a data de publicação do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, objeto imediato da referida apreciação parlamentar, ocorrida no dia 22 de janeiro, e a data de entrada do requerimento originário de apreciação parlamentar desse decreto-lei, que teve lugar no dia 2 de fevereiro, terem transcorrido apenas 11 dias, já que:

da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril, aprovada mediante o instituto de apreciação parlamentar, não estabeleceu a se nenhuma disciplina própria, mas antes operou como expediente formal ou manipulatório para a alteração reflexa de normas de outro decreto-lei que regulava uma matéria distinta e que já não podia ser objeto de apreciação parlamentar por transcurso do prazo revisto para o efeito;

14.º Assim:

1.2 - A questão da desconformidade com o artigo 167.º, n.º 2, da CRP

15.º A mesma disposição normativa, por força da redação que conferiu as normas dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 24.º no Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, implica uma majoração do valor do apoio excecional a família para trabalhadores independentes, a qual importa uma despesa pública adicional não inscrita no Orçamento do Estado, estimada em um milhão e quatrocentos mil euros mensais, tendo em conta os trabalhadores abrangidos e os montantes mensais processados multiplicados por três - por passar de 1/3 para 100 % -, de acordo com os dados constantes da base de dados da Segurança Social, disponibilizados pelo Instituto de Informática, I. P., e também refletidos nos documentos anexos que se juntam como Documento 1 e Documento 2 para os devidos e legais efeitos e que aqui se dão por integralmente reproduzidos:

16.º O regime consignado neste artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, insere-se no conjunto de medidas excecionais e temporárias criadas pelo Governo no âmbito do combate a pandemia da doença COVID-19, em resultado da evolução do contexto pandémico que se iniciou em março de 2020.

17.º Tal regime visa prever um mecanismo social que permita continuar a dar resposta célere e eficaz aos constrangimentos e dificuldades sociais e económicas que decorram das medidas adotadas no âmbito da pandemia, cuja evolução, apesar de aparentemente mais controlada, permanece desconhecida, sendo este apoio aplicável e pago sempre que verificados os respetivos pressupostos, como sucede atualmente e não pode excluir-se que volte a suceder em diferentes momentos ao longo do presente ano, à semelhança do que aconteceu na primavera de 2020 e novamente no começo de 2021.

18.º Face ao exposto, tal como se observará infra na Parte III do presente Requerimento, resultando a apreciação parlamentar em análise de uma iniciativa oriunda de deputados que se traduziu numa alteração realizada a dois decretos-leis, dela derivando um aumento da despesa pública não prevista na Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2021, entende-se que a norma sindicada não se conforma com o disposto no artigo 167.º, n.º 2, da CRP.

2 - Artigo 2.º da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril, que altera o artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, de 22 de janeiro (Estabelece um conjunto de medidas de apoio no âmbito da suspensão das atividades letivas e não letivas presenciais)

19.º Por sua vez, a norma do artigo 2.º da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril, derivada das propostas de alteração 39 e 41 apresentadas em sede de apreciação parlamentar do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, de 22 de janeiro, confere nova redação ao n.º 2 do artigo 3.º do mesmo decreto-lei, modificando os critérios atributivos e o valor das medidas de apoio excecional à família no âmbito da suspensão das atividades letivas e não letivas presenciais [...].

20.º Também a nova redação dada ao n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, de 22 de janeiro, implica uma despesa pública adicional não orçamentada, calculada, no mínimo, em um milhão de euros mensais, o que coloca, de novo, uma questão de incompatibilidade com o disposto no do artigo 167.º, n.º 2, da CRP, tendo em consideração que, de acordo com os dados constantes da base de dados da segurança social (disponibilizados pelo Instituto de Informática, I. P., constantes do Documento 1 e do Documento 2 ora juntos):

21.º De igual modo, também o regime ora sindicado se insere no conjunto de medidas excecionais e temporárias de natureza social e adotadas no âmbito do combate à pandemia da doença COVID-19, as quais são implementadas, necessariamente, em razão da evolução do contexto pandémico que se iniciou em março de 2020 e que permanecem vigentes, com especial relevância, no caso concreto, sempre que as atividades letivas presenciais sejam suspensas, seja por determinação das autoridades de saúde nacionais, regionais ou municipais, como sucede atualmente em diversas escolas e pode ocorrer em qualquer local e a qualquer momento (de acordo com o previsto no artigo 22.º, n.º 1, alínea a), ex vi artigo 23.º, ambos do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, na sua redação atual), seja por determinação do Governo, como sucedeu nos 2.º e 3.º períodos do ano letivo 2019/20 e novamente nos 2.º e 3.º períodos do ano letivo 2020/21, não podendo excluir-se liminarmente que tal volte a suceder.

22.º Também quanto a este particular, da apreciação parlamentar em análise e da alteração realizada pela Assembleia da República através do artigo 2.º da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril, deriva, igualmente, um aumento da despesa pública não prevista na Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2021, pelo que, estando em causa uma atuação legislativa da iniciativa de deputados, entende-se que a norma sindicada não se conforma com o disposto no artigo 167.º, n.º 2, da CRP.

3 - Norma do artigo 2.º da Lei n.º 15/2021, de 7 de abril, que altera o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021, de 15 de janeiro (extensão das medidas extraordinárias de apoio a trabalhadores independentes, empresários em nome individual e gerentes)

23.º Já a norma do artigo 2.º da Lei n.º 15/2021, de 7 de abril, derivada nomeadamente das propostas de alteração n.os 40 e 42, apresentadas em sede de apreciação parlamentar do Decreto-Lei n.º 6-E/2021, de 15 de janeiro, o qual estabelece mecanismos de apoio no âmbito do estado de emergência, confere a seguinte redação aos n.os 1 e 6 do artigo 3.º deste diploma, cujo objeto envolve uma extensão das medidas extraordinárias de apoio a trabalhadores independentes, empresários em nome individual e gerentes:

[...]

24.º A alteração operada nas duas normas do artigo 3.º do decreto-lei mencionado implica também uma despesa adicional expressiva não orçamentada, estimada em trinta e oito milhões de euros mensais, o que implica uma desconformidade entre o artigo 2.º da Lei n.º 15/2021, de 15 de janeiro, e o disposto no artigo 167.º, n.º 2, da CRP, relevando para esse efeito, o seguinte:

25.º A apreciação parlamentar em causa introduziu a seguinte modificação: enquanto que para o cálculo de todos os apoios pagos a trabalhadores independentes é utilizado o "rendimento relevante", no apoio extraordinário a redução da atividade e na medida extraordinária de incentivo a atividade profissional passa a ser utilizado o "rendimento médio anual mensualizado".

26.º Para que se compreenda a diferença da forma cálculo imposta pela apreciação parlamentar em apreço, é necessário atentar, em primeiro lugar, aos conceitos em causa: "rendimento relevante médio mensal declarado" vs. declarado".

27.º Nos termos legais, o "rendimento relevante médio mensal declarado" do trabalhador independente (com declaração trimestral, isto é, sem contabilidade organizada) é apurado pela instituição de segurança social competente com base nos valores declarados pelo trabalhador, bem como nos valores declarados para efeitos fiscais e é determinado nos seguintes termos:

28.º Ou seja, no apuramento do rendimento relevante dos trabalhadores - como base de incidência contributiva - não são considerados todos os rendimentos do trabalhador, mas apenas uma parte da sua faturação, que corresponde aos coeficientes referidos (70 % e 20 %), sendo desconsiderada a outra parte, entendida como despesa natural da atividade profissional.

29.º Sendo que os rendimentos não considerados para efeitos de determinação do rendimento relevante - isto é, considerados custos da atividade e por isso não objeto de incidência contributiva - são previstos em legislação regulamentar.

30.º Desde a criação do apoio em causa, a forma de cálculo aplica os referidos critérios que consubstanciam as regras típicas das prestações de segurança social.

31.º Por sua vez, no apuramento do "rendimento médio mensal declarado" do trabalhador independente são considerados todos os rendimentos do trabalhador, ou seja, 100 % da sua faturação - independentemente de o trabalhador ter ou não contabilidade organizada.

32.º Ora, com a alteração do referencial para o cálculo do apoio para 100 % do rendimento do trabalhador impôs-se uma alteração significativa: o valor do apoio aumenta substancialmente, o que se traduz, necessariamente, num aumento da despesa pública associada.

33.º Em segundo lugar, é necessário atentar ao quadro seguinte relativo a evolução do rendimento médio mensal declarado e do rendimento relevante médio mensal declarado trimestralmente em 2019, de acordo com os dados constantes da base de dados da segurança social, disponibilizados pelo instituto de Informática, I. P., e também refletidos no Documento 1 e no Documento 2 ora juntos:

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2021/09/18100/0000400042.pdf))

34.º Ora, pese embora os montantes constantes do quadro anterior se tratem da média correspondente ao universo dos trabalhadores independentes e não do valor médio relativo a cada um dos trabalhadores independentes beneficiário do apoio, daqueles valores resulta claro que se o rendimento referencial - isto é, o rendimento declarado é significativamente superior ao rendimento relevante, também o valor do apoio a receber é significativamente superior.

35.º O referido aumento implica necessariamente um acréscimo de despesa com o sobredito apoio na ordem dos 123 %, tendo em conta os rendimentos médios e rendimentos relevantes médios mensais de 2019 de todos os trabalhadores independentes contantes da base de dados da Segurança Social (respetivamente, 1.403,68 (euro) e 629,79 (euro) - cf. Documento 2), pelo que seriam executados mais 38M(euro)/mês, atendendo ao número de trabalhadores independentes abrangidos pela medida.

36.º Em terceiro e último lugar, para além do referido aumento objetivo de despesa, importa também considerar que a alteração do cálculo para a consideração de 100 % do rendimento do trabalhador importa um considerável potencial aumento da despesa - pois tal alteração do cálculo é indubitavelmente mais apelativa para o trabalhador beneficiário do que o referencial aplicável até então.

37.º Tal incremento é passível e altamente provável de implicar um aumento do universo de beneficiários e, consequentemente, da despesa associada.

38.º Mas, mesmo tratando-se de um aumento apenas potencial e de difícil estimativa, tal potencialidade não pode ser ignorada ou atendida, designadamente face ao impacto na despesa pública não prevista na Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2021 - ademais, quando o âmbito temporal do apoio em apreço é necessariamente incerto porquanto é imprevisível também a evolução da situação pandémica em Portugal.

39.º Nesta medida, dúvidas não subsistem que da apreciação parlamentar em análise e da alteração realizada pela Assembleia da República, desta feita, através do artigo 2.º da Lei n.º 15/2021, de 7 de abril, resulta, igualmente, um aumento da despesa pública não prevista na Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2021, pelo que, estando em causa uma atuação legislativa da iniciativa de deputados, entende-se que a norma sindicada não se conforma com o disposto no artigo 167.º, n.º 2, da CRP.

IV. Dos fundamentos da violação da "norma-travão" prevista no artigo 167.º, n.º 2, da Constituição e do valor reforçado da lei do orçamento do estado perante todas as normas sindicadas

40.º Tendo sido suscitada a desconformidade das normas referidas nos n.os 15 a 32 do presente Requerimento, com o disposto no artigo 167.º, n.º 2, da CRP, cumpre ao Primeiro-Ministro especificar as razões que o levam a pedir a declaração da inconstitucionalidade dessas disposições normativas, por violação da chamada "norma-travão" e, ainda, por inobservância do valor reforçado da Lei do Orçamento do Estado.

1 - A norma do artigo 167.º, n.º 2, da CRP como uma regra constitucional

41.º As alterações introduzidas sob forma de lei, no Decreto-Lei n.º 8-B/2021, de 22 de janeiro, e no Decreto-Lei n.º 6-E/2021, de 15 de janeiro, como efeito da aprovação de iniciativas oriundas de grupos de deputados, ao abrigo do artigo 169.º da CRP, implicam um aumento adicional efetivo da despesa pública orçamentada para o ano de 2021, estimada provisoriamente em 250 milhões de euros anuais.

42.º Dispõe o artigo 167.º, n.º 2, da CRP que:

"Os Deputados, os grupos parlamentares, as Assembleias Legislativas das regiões autónomas e os grupos de cidadãos eleitores não podem apresentar projetos de lei, propostas de lei ou propostas de alteração que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento."

43.º O artigo enunciado consiste num instituto constitucional designado por "norma-travão", uma expressão extraída da tradição constitucional portuguesa.

44.º A referida "norma-travão" é formulada constitucionalmente sob a forma de regra jurídica, ou seja, contém um mandato de definição que determina uma conduta imperativa (...), neste caso com um sentido proibitivo (derivado da injunção "não podem"): a CRP veda, assim, linearmente, iniciativas legislativas de deputados e grupos parlamentares que, sob a forma de projeto-lei ou proposta de alteração de uma lei, aumentem as despesas ou reduzam as receitas previstas no Orçamento do Estado em execução.

45.º Como regra jurídica, a norma-travão conforma um comando determinado e imperativo, não se reconduzindo, por consequência, a natureza de um princípio constitucional, ou seja, a um enunciado normativo de conteúdo indeterminado, concebido como um mandato de otimização dirigido a realização de um fim, cujo preenchimento dependa das possibilidades jurídicas e factuais existentes (...) e cuja aplicação se sujeite a operações de ponderação com princípios concorrentes, passíveis de o afastarem, caso exibam maior "peso" em situações concretas de conflito.

Por conseguinte,

46.º O instituto jurídico previsto no artigo 167.º, n.º 2, da CRP, como regra jurídico-constitucional, não é suscetível de ser sujeito a operações de balanceamento com princípios constitucionais potencialmente colidentes na regulação de uma questão problemática, dado que:

Em conclusão,

47.º Do exposto, resulta a inexistência de uma credencial constitucional para potenciais operações de ponderação, entre a regra ínsita na "norma-travão" e princípios constitucionais de objeto difuso (tais como os princípios da solidariedade ou da democracia social) ou com normas-princípio programáticas relativas a realização de direitos sociais, cujas polissemia e capacidade de cobertura de determinações muito diferentes as tornam inaptas para fundamentar a derrotabilidade de um comando proibitivo, com semelhante nível de determinação como sucede com o artigo 167.º, n.º 2, da CRP.

48.º Uma solução inversa a acabada de destacar nominalizaria a percetividade normativa da Constituição Financeira, que ficaria exposta a uma interpretação feita ad casum que aplicaria ou desaplicaria regras constitucionais de conteúdo preciso, ao alvedrio e em razão de uma preferência movediça conferida a princípios dúcteis, passíveis de servir opções dominantes, ainda que episódicas e flutuantes, de política conjuntural, incompatíveis com os princípios de equilíbrio, estabilidade, coerência e unidade orçamental.

2 - Precedentes legais e constitucionais internos da "norma-travão" e paralelismo com institutos homólogos em ordenamentos de Estados-Membros da União Europeia

[...]

3 - Fundamentos justificantes da norma-travão na ordem constitucional de 1976

58.º De entre outros, são essencialmente três, os objetivos determinantes de política constitucional que conformam razão de ser da inclusão da "norma-travão" na Lei Fundamental de 1976, a saber:

Cumprindo examinar cada um destes objetivos, considera-se que

59.º O primeiro fundamento da introdução da norma do artigo 169.º, n.º 2, da CRP, de acordo com os objetivos referidos na alínea a) do número anterior, solda-se a salvaguarda dos princípios constitucionais e legais estruturantes:

60.º Tendo em vista a prossecução destes princípios reitores do Orçamento do Estado, a norma-travão destina-se, em especial, segundo a doutrina:

61.º O segundo fundamento que justifica a "lei-travão", já antecipado no artigo 38 deste Requerimento, prende-se com a projeção do princípio constitucional da separação com interdependência de poderes (consagrado no n.º 1 do artigo 111.º da CRP) no procedimento legislativo agravado de aprovação do Orçamento do Estado, o qual, a par de outros atributos paramétricos para os quais concorre o disposto no artigo 167.º, n.º 2, da CRP, justifica o valor reforçado reconhecido a esta lei.

62.º Assinala-se, a este respeito, a existência de uma competência compartilhada entre Governo e Assembleia da República em todo o ciclo orçamental que, fruto de uma relação fiduciária entre os dois órgãos de soberania no domínio financeiro, não obsta a uma delimitação rigorosa de reservas de competência bem distintas das duas instituições em todo o processo de produção e execução orçamental, a qual espelha, inequivocamente, o reflexo do princípio da separação de poderes.

Efetivamente, por um lado,

63.º A CRP reserva exclusivamente ao Governo:

Por outro lado,

64.º A CRP reserva a Assembleia da República, por seu turno, a competência exclusiva tanto para aprovar a Lei do Orçamento do Estado, podendo o Parlamento, nesta fase inicial, alterar como pretender a proposta governamental, como para aprovar alterações à mesma lei (alínea g) do artigo 161.º da CRP) sob proposta originária do Governo, sendo que, de acordo com a jurisprudência constitucional, as iniciativas derivadas dos deputados em sede de tramitação de um orçamento retificativo devem respeitar os limites ínsitos na iniciativa do Executivo.

65.º Sintetizando o que foi exposto, assinala-se que, no exercício deste procedimento legislativo complexo, a "norma-travão" opera como instrumento de separação de águas entre os dois órgãos de soberania, reforçando o protagonismo político-institucional do Governo através da fixação de um limite explícito às iniciativas legislativas parlamentares de natureza financeira, cujo âmbito de incidência opera nos seguintes termos e domínios:

66.º Dado que no presente Requerimento se impugnam, precisamente, normas constantes de leis da Assembleia da República que alteram decretos-leis do Governo, ao abrigo do artigo 169.º da CRP, entende-se ser pertinente explicitar os termos da respetiva submissão ao regime vinculante do artigo 167.º, n.º 2, da CRP na base das seguintes considerações:

"Os decretos-leis, salvo os aprovados no exercício da competência legislativa exclusiva do Governo, podem ser submetidos a apreciação da Assembleia da República, para efeitos de cessação de vigência ou de alteração, a requerimento de dez Deputados, nos trinta dias subsequentes a publicação, descontados os períodos de suspensão do funcionamento da Assembleia da República";

"O requerimento de apreciação de decretos-leis para efeito de cessação de vigência ou de alteração deve ser subscrito por 10 Deputados e apresentado por escrito na Mesa nos 30 dias subsequentes a publicação, descontados os períodos de suspensão do funcionamento da Assembleia da República";

67.º Em suma, deve entender-se que a Constituição determina, seja através da reserva de iniciativa orçamental atribuída ao Governo, seja através da norma-travão, que o "Parlamento tem um momento próprio para determinar ao Executivo tarefas concretas orçamentais relevantes" e esse momento, no qual o referido órgão decide em liberdade, é o da aprovação da Lei do Orçamento de Estado, estando, a partir desse momento limitado no respeitante a iniciativas dos seus titulares que tenham por objeto alterar receitas e despesas orçamentadas.

68.º Neste equilíbrio procedimentalizado de poderes, se um Governo maioritário no Parlamento logra reduzir significativamente os riscos de desequilíbrio orçamental oriundos de iniciativas de deputados, o mesmo não se passa com governos minoritários, tornados mais vulneráveis a uma desidratação paulatina da Lei do Orçamento de Estado em execução e a uma desconstrução do plano financeiro anual das suas políticas públicas por maiorias de oportunidade, cumprindo convocar sobre esta delicada questão, que se aplica no caso sub iuditio, alguma doutrina:

69.º Resulta, assim, ser juridicamente inadmissível que, por via indireta, mediante leis avulsas ou apreciações parlamentares com emendas, se vá aumentando, passo a passo, a despesa pública, como no caso sub iuditio, já que tal conduta redunda, não só, numa violação do artigo 167.º, n.º 2, da CRP, mas na desintegração da reserva de iniciativa do Governo em matéria orçamental (artigo 161.º, alínea g) da CRP) e, ainda, na vulneração do princípio da separação de poderes por intervenção legislativa parlamentar nos termos de execução de um Orçamento em vigor, tarefa que integra a reserva de Administração do Governo (artigo 111.º, n.º 1, conjugado com a alínea b) do artigo 199.º da CRP)".

70.º O terceiro e último fundamento da "norma-travão" ganhou uma especial acuidade volvida a crise das dívidas soberanas de 2008 e no contexto dos antigos e novos compromissos internacionais e supranacionais assumidos pelo Estado Português, respetivamente, junto de instituições financeiras internacionais e da União Europeia, com relevo para o controlo da despesa pública [...].

[...]

71.º Se bem que a crise pandémica tenha ditado a suspensão temporária de critérios do Pacto de Estabilidade e Crescimento, tal facto não autoriza, ainda assim, impulsos internos que gerem um descontrolo errático do défice e da dívida pública, como o que envolve, com as normas ora impugnadas, um acréscimo da despesa não orçamentada correspondente, situação agravada num contexto de forte contração da economia portuguesa e de alguma incerteza quanto a eficácia temporal da materialização do fundo de recuperação, dependente de vicissitudes de outros Estados-membros.

4 - A violação da norma-travão pelas disposições legais impugnadas como lesão a uma componente estrutural do valor reforçado da Lei do Orçamento do Estado

72.º O valor reforçado da Lei do Orçamento do Estado, sendo aceite por toda a doutrina portuguesa, deriva de uma pluralidade de fatores, tais como:

73.º Em suma, a Lei do Orçamento do Estado é uma lei reforçada "(...) porque durante o ano económico, nenhuma lei que não seja de alteração ou retificação do próprio orçamento o pode afetar".

Ora,

74.º Se, de acordo com o entendimento doutrinal acabado de expor, a Lei do Orçamento do Estado é uma lei de valor reforçado e, como tal, parâmetro vinculativo de outras leis; se a norma-travão é instrumento dessa parametrização; e se, tal como se observou no artigo 47 deste Requerimento, essa mesma norma consiste numa regra constitucional proibitiva, tal significa que leis parlamentares da iniciativa dos deputados, avulsas ou aprovadas em sede de apreciação parlamentar, que aumentem a despesa ou reduzam a receita previstas num Orçamento em execução, a par de eventual ilegalidade por violação de lei reforçada (quarto critério do artigo 112.º, n.º 2, conjugado com a alínea b) do n.º 1 do artigo 281.º da CRP), são inconstitucionais:

75.º Pelas razões expostas, essa inconstitucionalidade afeta todas as normas impugnadas, cujo acréscimo de gastos públicos que impõem implicará, no mínimo e no contexto dos montantes passíveis de serem estimados, um aumento da despesa pública, tal com o foi previamente antecipado, num valor superior a quarenta milhões e quatrocentos mil euros mensais e duzentos e cinquenta milhões de euros anuais.

76.º Para o estrito efeito da aplicação da norma-travão, resulta ser constitucionalmente irrelevante que, por força da entrada em vigor das referidas leis de iniciativa parlamentar ora impugnadas, o Governo possa, ou não, acomodar a despesa, fazendo transferências de montantes entre rubricas dentro do mesmo programa ou aumentando o total das despesas de cada missão de base orgânica, mormente, utilizando em sede de execução orçamental saldos de anos anteriores, dado que:

77.º É também constitucionalmente irrelevante que as despesas em causa possam ser, pela sua natureza, legitimamente consideradas como "justas", "excecionais" ou "socialmente necessárias", dado que a doutrina é clara quando afirma que o dispositivo da norma-travão é "cego", ou seja, indiferente a natureza da despesa ou ao fim proposto para ela: para os devidos efeitos, limita-se a proibi-la, se afetar negativamente o equilíbrio orçamental, o que se compreende, já que se o artigo 167.º, n.º 2, da CRP consiste numa regra de conteúdo fortemente determinado, esta não poderá ficar dependente de ponderações assentes em medidas de valor indefinido que flutuem ao arrepio das opções contingentes de maiorias parlamentares fortuitas ou de um balanceamento, juridicamente inadmissível com princípios constitucionais de conteúdo muito mais geral, conforme se expôs no artigo 47.º deste Requerimento.

Em conclusão

78.º A partir do momento em que a "norma-travão", como regra constitucional indispensável para garantir o equilíbrio, a coerência e a unidade de uma lei estruturante das finanças anuais do Estado, como é a Lei do Orçamento, perca a cogência que a CRP explicitamente lhe confere e passe a ser convertida num princípio fosco, passível de afastamento quando colocado em colisão com quaisquer outros princípios, ficará criado um perigoso precedente ou até incentivo para que futuras iniciativas parlamentares de ocasião:

79.º O mesmo precedente crítico poderá, igualmente, ter lugar por razões processuais, se a legislação violadora da norma-travão for declarada inválida perto do termo do processo de execução orçamental, com salvaguarda dos efeitos inconstitucionais passados que tenha produzido, dado que uma dinâmica reiterada de preservação de factos consumados converteria, futuramente, o artigo 167.º, n.º 2, da CRP, em termos jurídicos, num "tigre de papel" desprovido de qualquer consequencialidade sancionatória relevante.

80.º Não obstante, importa ressalvar que as disposições normativas impugnadas, apesar de revestirem uma natureza excecional e temporária, no âmbito do combate a pandemia da doença COVID-19, sempre se continuam a aplicar no contexto de suspensão de atividades ou encerramento de instalações e estabelecimentos por determinação legislativa ou administrativa, o que reforça a efetiva necessidade e urgência no julgamento da sua (in)constitucionalidade.

81.º Dado que as disposições normativas impugnadas têm uma vigência excecional - e consequentemente, transitória, mas com o potencial conhecido de se continuarem a aplicar durante o ano de 2021, onde serão diversas as situações e consequências do atual contexto de emergência sanitária -, mais se refere que:

V. Dos fundamentos da violação do princípio da igualdade previsto no artigo 13 da Constituição por parte do artigo 2.º da Lei n.º 15/2021, de 7 de abril, que altera o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021, de 15 de janeiro (extensão das medidas extraordinárias de apoio a trabalhadores independentes, empresários em nome individual e gerentes)

82.º Como já houve ocasião de explicar, o novo n.º 6 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021, de 15 de janeiro, aditado pela Lei n.º 15/2021, de 7 de abril, veio alterar significativamente o critério legal utilizado para a determinação, em concreto, do valor do apoio social em causa (sobre a alteração do referido critério legal e respetivas implicações, vd. o parecer da Direção-Geral da Segurança Social, que se junta como Documento 3); sucede, porém, que tal alteração, para além de implicar necessariamente um acréscimo de despesa não prevista no orçamento do Estado em vigor, como ficou amplamente demonstrado, acarreta ainda uma grave desconformidade com os ditames do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da CRP, conforme se explanará em seguida.

83.º Com efeito, até ser introduzida esta alteração legal, o apoio social em apreço era calculado tendo por base os conceitos de remuneração que são considerados nos regimes do sistema previdencial de segurança social, seja por recurso ao conceito de base de incidência contributiva, seja, especialmente para os trabalhadores independentes, por recurso ao conceito de rendimento relevante.

84.º Esta é, aliás, a razão pela qual o artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, na redação repristinada pelo Decreto-Lei n.º 6-E/2021, de 15 de janeiro, prevê que o valor do apoio corresponde a percentagens do valor da remuneração registada como base de incidência contributiva, para trabalhadores independentes, para gerentes e para empresários em nome individual (n.os 3 e 14 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março).

85.º Tal previsão encontra-se concretizada na regulamentação constante da alínea a) do artigo 3.º da Portaria n.º 94-A/2020, de 16 de abril, ao estabelecer que, "para o cálculo do apoio, a remuneração considerada corresponde para os trabalhadores independentes, a média da base de incidência contributiva dos meses em que tenha existido registo de remunerações no período dos 12 meses imediatamente anteriores ao da data da apresentação do requerimento".

86.º Ora, a referida "base de incidência contributiva" não consiste na totalidade dos rendimentos do trabalhador independente ou sócio gerente, nem coincide com a sua faturação, antes equivale a uma parte do respetivo rendimento que é considerada para cálculo das contribuições previdenciais a pagar.

87.º E essa parte não é idêntica para todos os trabalhadores independentes ou sócios gerentes, variando em função do respetivo tipo de atividade, até porque, para este efeito, são desconsiderados os valores que constituem ou refletem diretamente o peso dos encargos com o desenvolvimento da própria atividade, reconduzindo o rendimento relevante ao valor efetivamente disponível para o trabalhador.

88.º Neste sentido, tal como estatui o artigo 162.º, n.os 1 e 3, do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social, os trabalhadores independentes estão sujeitos a um tratamento distinto em razão da natureza da respetiva atividade, variando a incidência das suas contribuições em função da determinação do seu rendimento relevante nos seguintes termos:

(nestes dois casos nas situações em que os trabalhadores independentes estão enquadrados no mecanismo de entrega de declarações trimestrais)

89.º A consideração do tipo de rendimento determina, destarte, uma forma totalmente distinta, e com consideráveis variações, de determinação do rendimento relevante dos trabalhadores, de aferição do montante das respetivas contribuições para a segurança social e, consequentemente, de cálculo dos valores dos apoios sociais a que têm direito.

90.º Pois esses apoios terão necessariamente de refletir ou ter por base o rendimento que a segurança social considera relevante, em função do tipo de atividade em causa, e não o genérico valor da faturação, que - perante a multiplicidade de situações abrangidas - pode esconder rendimentos líquidos muitíssimo distintos (que o legislador, aliás, faz variar entre 20 % e 70 % da faturação, consoante esteja em causa a venda de bens ou a prestação de serviços).

91.º Ora, é em função desse rendimento líquido ou "relevante" - que constitui a "base de incidência contributiva" para o sistema de segurança social - que os apoios sociais são em regra calculados, na medida em que existe uma conexão lógica e racional entre o rendimento de que efetivamente se dispõe, a disponibilidade financeira de cada um para contribuir para o sistema e o montante do apoio a que, em momentos de aflição ou de perda do referido rendimento, se pode aspirar obter desse mesmo sistema.

92.º A Lei n.º 15/2021, de 7 de abril, contudo, veio romper a aludida conexão lógica, ao dissociar o valor do apoio social do rendimento líquido, efetivo ou "relevante" do trabalhador, e consequentemente do montante dos respetivos descontos para a segurança social, passando a atender a um referencial (o "rendimento médio mensualizado" ou o valor da faturação) que, em função das múltiplas realidades abrangidas, compreende situações muito díspares, quer em termos de receita efetivamente disponível (uma vez abatidos os encargos da atividade em causa), quer no que toca as contribuições efetuadas para a segurança social.

93.º E, ao fazê-lo, o legislador parlamentar veio autorizar que uma miríade de trabalhadores independentes, sujeitos por lei a um esforço contributivo diferenciado e, portanto, titulares de um relacionamento com o sistema de segurança social muito distinto entre si, fossem, todavia, objeto de tratamento idêntico por parte dessa mesma segurança social - em flagrante contradição com o princípio constitucional da igualdade.

Acresce que,

94.º Tanto o apoio extraordinário a redução da atividade como a medida extraordinária de incentivo a atividade profissional foram concebidos como apoios sociais, destinados a compensar a perda de rendimentos considerados diretamente como rendimento do trabalho, ou seja, rendimento da atividade disponível para o trabalhador - e não, como resulta da alteração ora introduzida pela apreciação parlamentar, compensar os encargos económicos da atividade.

95.º Esse é, aliás, o fundamento essencial para a sua qualificação como apoios sociais e consequente não sujeição ao imposto sobre o rendimento das pessoas singulares.

96.º Assim, não obstante o financiamento destes apoios pelo Orçamento do Estado, a sua qualificação como "apoio social", afastando a qualificação de "compensação de apoio a atividade económica", conduz a ancoragem do cálculo naquilo que é relevante para a segurança social.

97.º Neste contexto, para além de implicar necessariamente um aumento de despesa, como vimos no capítulo anterior, a alteração do critério legal do cálculo do apoio em causa cria, ainda, uma situação de injustiça ou desigualdade, pois, ao deixar de se ter por referência o montante pelo qual se desconta (o "rendimento relevante" ou "base de incidência contributiva") para se atender a faturação (o "rendimento mensualizado"), passa a tratar-se de forma igual situações diferentes - paga-se o mesmo valor do apoio a trabalhadores que fazem descontos e contribuem para a segurança social de forma absolutamente díspar.

[...]

102.º Com efeito, não há qualquer racionalidade num apoio pago pela segurança social que, no seu cálculo, se aparta por completo do valor do rendimento relevante para efeitos de segurança social. E que, em consequência, confere o mesmo tratamento (isto é, o mesmo montante de apoio social) a trabalhadores independentes cujo histórico de contribuições para a segurança social é notória e expressivamente diferente.

103.º Donde, fruto da apreciação parlamentar em crise, passa a tratar-se, sem fundamento material relevante, de forma igual aquilo que é diferente, ao arrepio do princípio constitucional da igualdade - cuja violação se invoca -, o qual impõe que se dê tratamento igual ao que é igual e tratamento diferente ao que é diferente.

104.º Como é consabido, o princípio da igualdade manifesta-se não só na proibição de discriminações arbitrárias e irrazoáveis, como na obrigação de diferenciar o que é objetivamente diferente.

105.º O que, de resto, está de acordo com a jurisprudência deste Tribunal, onde há muito se firmou o entendimento de que "O princípio da igualdade não proíbe, pois, que a Lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio, ou seja: proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objetivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais" (Acórdão TC n.º 186/90).

106.º Em síntese, resulta evidente que da apreciação parlamentar em análise e da alteração realizada pela Assembleia da República, desta feita, através do artigo 2.º da Lei n.º 15/2021, de 7 de abril, resulta que a norma sindicada não se conforma com o disposto no artigo 13.º da CRP.»

4 - Notificado nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da LTC, o Presidente da Assembleia da República ofereceu o merecimento dos autos e, em resposta a solicitação do Presidente do Tribunal Constitucional, no sentido da remessa de todos os elementos tidos por convenientes quanto ao impacto na despesa pública das normas sob fiscalização, enviou uma nota técnica, elaborada pelos serviços de apoio à Comissão de Trabalho e Segurança Social, relativa aos trabalhos preparatórios que conduziram à aprovação da Lei n.º 15/2021 e da Lei n.º 16/2021.

5 - Discutido o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 63.º, n.º 1, da LTC, e fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir em conformidade com o que então se estabeleceu.

II. Fundamentação

Legitimidade processual

6 - Assiste legitimidade ao Primeiro-Ministro para requerer a declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade de quaisquer normas, com força obrigatória geral, por força do disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição.

Delimitação do objeto do pedido

7 - O pedido de declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade versa a norma contida no artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, na parte em que adita um novo preceito normativo - o artigo 4.º-C - ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, o qual, por seu turno, procedeu a alterações de redação no enunciado dos artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020.

Cabe notar que o mencionado artigo 3.º contempla o aditamento ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, em sede de apreciação parlamentar, de dois outros preceitos: uma disposição determinando a proibição de as instituições de apoio à infância, educação ou ensino anularem matrículas em certas condições (artigo 4.º-A); e outra relativa à elaboração de planos de pagamento para dívidas àquelas instituições (artigo 4.º-B), os quais não são objeto da pretensão deduzida pelo Requerente.

A pretensão de fiscalização cinge-se, pois, ao segmento do artigo 3.º da Lei n.º 16/2021 que altera os artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, estabelecendo medidas excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo Coronavírus - COVID 19 (artigo 4.º-C). Na verdade, é neste segmento que a Assembleia da República, através da apreciação parlamentar de um decreto-lei publicado há menos de 30 dias, nos termos do n.º 1 do artigo 169.º da Constituição (o Decreto-Lei n.º 8-B/2021), lhe adita uma disposição que introduz alterações a um decreto-lei anterior (o Decreto-Lei n.º 10-A/2020); e são essas alterações que o requerente sustenta implicarem um aumento de despesa no ano económico em curso e configurarem uma violação da Lei do Orçamento do Estado (LOE).

Por seu turno, tomando a formulação do pedido, verifica-se que o mesmo abrange todo o âmbito da norma do artigo 2.º da Lei n.º 15/2021, que altera o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021, ou seja, quer a modificação introduzida no n.º 1, quer a modificação do n.º 6.

Todavia, os fundamentos do pedido aduzidos a esse propósito deixam perceber que a pretensão tem um âmbito mais reduzido. Resulta da argumentação que o requerente sustenta a inconstitucionalidade e a ilegalidade tão somente da norma introduzida no n.º 6 do artigo 3.º (que estabelece uma nova fórmula de cálculo de dois apoios sociais), não imputando qualquer vício à nova redação do n.º 1. Todo o discurso do requerente, seja em sede de cumprimento da norma do n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, seja quanto à conformidade com o princípio da igualdade, seja, ainda, no que concerne à sua compatibilidade com a Lei do Orçamento do Estado, é dirigido à modificação introduzida em sede de apreciação parlamentar no n.º 6 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021.

Em suma, é o novo método de cálculo do apoio extraordinário à redução da atividade económica e da medida extraordinária de incentivo à atividade profissional que concita as dúvidas de constitucionalidade que o requerente suscita perante este Tribunal. E, portanto, é sobre a norma introduzida no n.º 6 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021, através da Lei n.º 15/2021, que versa o pedido de declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade, limitando-se a esta norma a apreciação do Tribunal.

Enunciado e alcance das normas impugnadas

Medidas de apoio no âmbito da suspensão das atividades letivas e não letivas presenciais

8 - O artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, e o artigo 4.º-C, por ela aditado, têm o seguinte teor:

«Artigo 3.º

Aditamento ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, de 22 de janeiro

São aditados ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, de 22 de janeiro, os artigos 3.º-A, 4.º-A, 4.º-B e 4.º-C, com a seguinte redação:

[...]»

«Artigo 4.º-C

Alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março

Os artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, passam a ter a seguinte redação:

Artigo 23.º — [...]

1 - [...].

2 - [...].

3 - [...].

4 - [...].

5 - Salvo o disposto no n.º 9, sobre o apoio incide a quotização do trabalhador e 50 % da contribuição social da entidade empregadora, devendo o mesmo ser objeto de declaração de remunerações autónoma.

6 - [...].

7 - O previsto no número anterior não impede o direito à partilha do apoio, se os progenitores o pretenderem.

8 - Se um dos progenitores desempenhar a sua atividade noutra forma, nomeadamente por teletrabalho, o outro progenitor mantém o direito ao apoio.

9 - (Anterior n.º 7.)

10 - (Anterior n.º 8.)

11 - (Anterior n.º 9.)

Artigo 24.º — [...]

1 - [...]

2 - O valor do apoio é correspondente à totalidade da base de incidência contributiva mensualizada referente ao primeiro trimestre de 2020.

3 - O apoio a que se refere os números anteriores tem por limite mínimo 1 Indexante de Apoios Sociais (IAS) e máximo de 3 IAS, não podendo, em qualquer caso, exceder o montante da remuneração registada como base de incidência contributiva.

4 - [...].

5 - [...].

6 - [...].

7 - O previsto no número anterior não impede o direito à partilha do apoio, se os progenitores o pretenderem.

8 - Se um dos progenitores desempenhar a sua atividade noutra forma, nomeadamente por teletrabalho, o outro progenitor mantém o direito ao apoio.

9 - (Anterior n.º 7.)»

O segmento normativo fiscalizado introduz no Decreto-Lei n.º 8-B/2021 (na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 14-B/2021, de 22 de fevereiro), uma disposição a modificar o Decreto-Lei n.º 10-A/2020, diploma que acolhe um conjunto de «medidas excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo Coronavírus - COVID-19». Por efeito da norma em apreço, o legislador parlamentar alterou o regime introduzido por este último diploma, de apoio excecional à família para trabalhadores por conta de outrem (artigo 23.º) e de apoio excecional à família para trabalhadores independentes (artigo 24.º), concedidos a trabalhadores com filhos ou dependentes menores, em função de especiais necessidades de assistência familiar derivadas da suspensão das atividades letivas por razões epidemiológicas, impeditivas do normal exercício da respetiva atividade profissional.

No que concerne ao apoio excecional à família para trabalhadores por conta de outrem (constante do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020), as alterações introduzidas pela Lei n.º 16/2021, exprimem-se, do ponto de vista substantivo, na introdução dos novos números 7 e 8 do artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, procedendo-se depois à renumeração dos demais números. As novas disposições acolhem o direito à partilha do apoio por ambos progenitores (n.º 7) e o direito de aceder a este apoio mesmo quando o outro progenitor preste o seu trabalho noutra forma, designadamente através de teletrabalho (n.º 8).

Quanto a este segmento normativo, imputa-lhe o requerente o vício de inconstitucionalidade, por violação do disposto no n.º 1 do artigo 169.º da Constituição, em virtude de o legislador, através da apreciação parlamentar de um decreto-lei publicado há menos de 30 dias, ter introduzido neste último uma disposição dirigida a modificar um decreto-lei publicado há mais de 30 dias e que, por essa razão, não podia já ser submetido a apreciação parlamentar.

9 - No que tange ao apoio excecional à família para trabalhadores independentes (artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020), a norma fiscalizada comporta quatro alterações substantivas.

Em primeiro lugar, altera o n.º 2, relativo ao valor do apoio, na sua relação com a base de incidência contributiva: na redação originária estabelecia-se que «o valor do apoio é correspondente a um terço da base de incidência contributiva mensualizada referente ao primeiro trimestre de 2020», passando agora a determinar-se que «o valor do apoio é correspondente à totalidade da base de incidência contributiva mensualizada referente ao primeiro trimestre de 2020». Em segundo lugar, modifica o n.º 3, na parte em que estatui o limite máximo do apoio: na redação originária dispunha-se que "O apoio a que se refere os números anteriores tem por limite mínimo 1 Indexante de Apoios Sociais (IAS) e máximo de 2 1/2 IAS", ao passo que agora se prescreve que "O apoio a que se refere os números anteriores tem por limite mínimo 1 Indexante de Apoios Sociais (IAS) e máximo de 3 IAS, não podendo, em qualquer caso, exceder o montante da remuneração registada como base de incidência contributiva". Em terceiro e quarto lugares, adita-se um n.º 7, que passa a prever o direito à partilha do apoio por ambos progenitores; e um n.º 8, que consagra o direito de aceder a este apoio mesmo quando o outro progenitor preste o seu trabalho noutra forma, designadamente através de teletrabalho.

Também quanto a este segmento normativo, o pedido de declaração de inconstitucionalidade assenta em infração do n.º 1 do artigo 169.º da Constituição, ao ter o legislador, através da apreciação parlamentar de um decreto-lei publicado há menos de 30 dias, introduzido neste último uma norma que se dirige a modificar um decreto-lei publicado há mais de 30 dias; a que se junta a violação do disposto no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, argumentando o requerente que as alterações introduzidas têm por efeito um aumento da despesa no ano económico em curso.

Porque o requerente solicita a declaração de inconstitucionalidade da introdução da norma que, no Decreto-Lei n.º 8-B/2021, passa a alterar o Decreto-Lei n.º 10-A/2020, pede ainda a declaração de inconstitucionalidade, por conexão instrumental, da norma do artigo 2.º da Lei n.º 16/2021, na parte em que introduz uma alínea b) do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 8-B/2021. Nesta disposição define-se o objeto do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, determinando a disposição em causa que esse diploma procede à «vigésima nona alteração ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, que estabelece medidas excecionais e temporárias relativas à situação epidemiológica do novo Coronavírus - COVID-19». Então, requerida a declaração de inconstitucionalidade das alterações introduzidas neste diploma, requer-se, igualmente, a eliminação da norma que alude a tais modificações legislativas.

Medidas de apoio excecional à família

10 - A segunda dimensão normativa cuja declaração de inconstitucionalidade é peticionada encontra-se no artigo 2.º da Lei n.º 16/2021, na parte em que altera, em sede de apreciação parlamentar, o n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 8-B/2021. Estes são os seus termos:

«Artigo 3.º

[...]

1 - [...]

2 - O regime em vigor tem as seguintes adaptações:

[...]»

O preceituado no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, inscreve-se no regime do apoio excecional à família, previsto nos artigos 23.º a 25.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, estipulando as condições e os montantes das respetivas prestações.

Importa atentar na evolução que sofreu essa disciplina excecional, num quadro epidemiológico reconhecidamente marcado pela oscilação dos níveis de propagação da doença (ondas pandémicas) e decorrentes medidas de prevenção sanitária, acompanhadas de medidas de mitigação dos respetivos efeitos económicos.

Na sua redação originária, a disposição definia a remuneração relevante para o cálculo dos apoios fora dos períodos de interrupção letiva (fixados nos anexos II e IV ao Despacho n.º 6906-B/2020, de 2 de julho, ou definidos pelo estabelecimento escolar ao abrigo da Portaria n.º 181/2019, de 11 de junho, de acordo com a alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 8-B/2021), fazendo-o por referência à remuneração base declarada em dezembro de 2020, no que tange aos trabalhadores por conta de outrem e do serviço doméstico, e à base de incidência contributiva mensualizada referente ao quarto trimestre de 2020, no que tange aos trabalhadores independentes. E, no seu n.º 2, estatuiu que tais apoios não são cumuláveis com outros apoios excecionais ou extraordinários criados para resposta aos efeitos da pandemia da doença COVID-19.

Cerca de um mês decorrido sobre a sua edição, a medida foi alterada pelo Decreto-Lei n.º 14-B/2021, intervenção legislativa animada, como declarado no seu preâmbulo, pelo propósito de alargamento do apoio em certas situações, em face da agudização da situação pandémica sentida no início do corrente ano, e do decorrente prolongamento da suspensão das atividades presenciais letivas e não letivas, fazendo-o, justamente, através da modificação dos requisitos e fórmula de cálculo dos montantes do apoio excecional à família, regulados no aludido artigo 3.º Assim, na redação vigente à data da alteração legislativa sob fiscalização, o n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, alterado pelo Decreto-Lei n.º 14-B/2021, de 22 de fevereiro, dispunha:

«Artigo 3.º

[...]

1 - [...]

2 - O trabalhador que se encontre a exercer atividade em regime de teletrabalho tem também direito a beneficiar dos apoios excecionais à família previstos nos artigos 23.º a 25.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, na sua redação atual, quando opte por interromper a sua atividade para prestar assistência à família, nos termos e para os efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo anterior, e se encontre numa das seguintes situações:

[...]»

Neste contexto, o n.º 3 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, na redação em exame, modificou os termos da faculdade, atribuída a um trabalhador que esteja a exercer atividade em regime de teletrabalho, de a interromper para prestar assistência a filhos e outros dependentes e solicitar o apoio excecional à família, consagrado nos artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020; alteração legislativa que se afirma, em vários planos, no sentido da ampliação subjetiva e objetiva do apoio.

Com efeito, quanto às famílias monoparentais, o benefício era conferido apenas nos períodos em que o trabalhador estivesse com a guarda do filho ou dependente, passando, por força da nova redação da alínea a), a ser conferido sempre que a família monoparental integre filho ou dependente menor de 12 anos e mesmo que seja possível a prestação de atividade através de teletrabalho. Fora desse âmbito específico, enquanto na redação anterior tal prerrogativa era limitada aos agregados familiares que integrassem filhos ou outros dependentes a frequentar equipamento social de apoio à primeira infância, estabelecimento de ensino pré-escolar ou do primeiro ciclo do ensino básico (alínea b) da redação anterior), a medida legislativa passou agora a compreender todos os agregados familiares que integrem menores de 12 anos de idade e mesmo que o outro progenitor esteja em teletrabalho - cf. nova redação da alínea b). Por outro lado, tomando os agregados familiares que integrem dependentes com deficiência ou doença crónica, a configuração da anterior da alínea c) limitava o apoio às famílias que integrassem dependentes com deficiência geradora de incapacidade comprovada de mais de 60 %, limite esse removido, passando o apoio excecional à família a ser conferido a um dos progenitores sempre que o agregado familiar integre filho ou outro dependente «com deficiência ou doença crónica», independentemente do grau de incapacidade.

Neste contexto, invoca o Primeiro-Ministro que as alterações têm por efeito um aumento da despesa pública no ano económico em curso, em violação do disposto no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, para o que sustenta, em síntese, que a nova redação alarga o leque de potenciais beneficiários e a duração daquelas prestações, uma vez que: (i) o apoio às famílias monoparentais passa a ser por todo o período de suspensão da atividade letiva presencial; (ii) o apoio passa a poder ser concedido sempre que haja filhos ou dependentes com menos de 12 anos, e não apenas quando estes frequentem escolas do 1.º ciclo ou jardins de infância; e, (iii) o apoio passa a poder ser concedido quando um filho ou dependente seja portador de deficiência ou doença crónica, independentemente da geração de incapacidade.

Medidas extraordinárias de apoio por redução forçada da atividade económica e de incentivo à atividade profissional