Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 545/2021 — Não declara a inconstitucionalidade da norma contida no artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, de 17 de abril, na parte em que…

11 - Por último, o requerente peticiona a declaração de inconstitucionalidade da norma contida no artigo 2.º da Lei n.º 15/2021, na parte em que confere nova redação aos n.os 1 e 6 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021 (alterado pelo Decreto-Lei n.º 23-A/2021, de 24 de março), com o seguinte enunciado:

«Artigo 3.º

Extensão de medidas extraordinárias de apoio

1 - É conferido aos trabalhadores independentes, aos empresários em nome individual (ENI), com e sem contabilidade organizada e independentemente de terem trabalhadores a cargo, aos gerentes, e aos membros de órgãos estatutários com funções de direção, cujas atividades tenham sido suspensas ou encerradas, o direito a recorrer ao apoio extraordinário a redução da atividade económica pelo período da suspensão de atividades ou encerramento de instalações e estabelecimentos por determinação legislativa ou administrativa de fonte governamental, no estado de emergência, nos termos previstos no artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, na sua redação atual, o qual é repristinado para o presente efeito.

2 - [...]

3 - [...]

4 - [...]

5 - [...]

6 - Para efeitos do cálculo do apoio conferido no âmbito do apoio extraordinário a redução de atividade económica do trabalhador independente, previsto no n.º 1, e da medida extraordinária de incentivo a atividade profissional, é considerado o rendimento médio anual mensualizado do trabalhador no ano de 2019.»

A norma fiscalizada introduz duas alterações ao regime das medidas extraordinárias de apoio.

A primeira comporta, em substância, uma clarificação do âmbito subjetivo da medida, distinguindo-se da redação anterior no segmento inicial da norma, o qual passa a estabelecer que o direito ao apoio dos empresários em nome individual é conferido mesmo que estes não tenham contabilidade organizada e independentemente de terem, ou não, trabalhadores a cargo.

A segunda releva do quantum do apoio e é trazida pelo aditamento do n.º 6, o qual estatui um novo referencial de cálculo, quer do apoio extraordinário à redução da atividade económica (artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, na redação conferida, por último, pela Lei n.º 31/2020, de 11 de agosto), quer da medida extraordinária de incentivo à atividade profissional (artigo 28.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, na redação conferida, por último, pela Lei n.º 31/2020, de 11 de agosto).

Até à introdução dessa nova disposição, o apoio foi determinado de acordo com os critérios previstos no n.º 3 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, ou seja, o seu montante foi apurado em função da remuneração registada como base de incidência contributiva, normação que vigorou durante a primeira fase de instituição dos apoios extraordinários. Veja-se, para melhor esclarecimento, o que diziam os artigos 26.º e 28.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, na redação conferida, por último, pela Lei n.º 31/2020, de 11 de agosto, vigente antes da edição da norma em exame.

«Artigo 26.º

[...]

1 - [...]

2 - [...]

3 - Durante o período de aplicação desta medida, o trabalhador independente tem direito a um apoio financeiro com duração de um mês, prorrogável mensalmente, até um máximo de seis meses, correspondente:

[...]»

«Artigo 28.º-A

[...]

1 - [...]

2 - Durante o período de aplicação desta medida, o trabalhador independente tem direito a um apoio financeiro com duração de um mês, prorrogável mensalmente até um máximo de três meses, correspondente ao valor calculado nos termos do n.º 1 do artigo 162.º do CRCSPSS, com base na média da faturação comunicada para efeitos fiscais entre 1 de março de 2019 e 29 de fevereiro de 2020, com a ponderação prevista n.º 8 do artigo 26.º do presente decreto-lei, tendo como limite máximo metade do valor do IAS e mínimo correspondente ao menor valor de base de incidência contributiva mínima.

[...]»

Assim, antes do aditamento do n.º 6 ao artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021, a medida legislativa utilizava como critério de determinação do rendimento relevante do trabalhador independente, para efeitos do cálculo do valor dos apoios, o valor de remuneração registada como base de incidência contributiva, por força do reenvio para o regime do artigo 162.º do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social (CRCSPSS). Aí se estabelece que o rendimento relevante é determinado com base nos três meses anteriores ao mês da declaração trimestral, o que equivale:

• Quanto aos trabalhadores sem contabilidade organizada (n.º 1 do artigo 162.º do CRCSPSS), a 70 % do valor total das prestações de serviços e/ou a 20 % dos rendimentos associados à produção de venda de bens. Ou seja, não se associa o rendimento relevante ao total da faturação de certo trabalhador independente, mas apenas a uma sua parcela, presumindo o legislador para efeito da prestação de apoio, à semelhança do que sucede para efeitos contributivos, que nem toda a faturação corresponde a um acréscimo económico efetivo do trabalhador, devendo ser deduzidos os encargos que suporta como despesa natural da sua atividade profissional;

• Quanto aos trabalhadores independentes abrangidos pelo regime de contabilidade organizada (n.º 3 do artigo 162.º do CRCSPSS), ao valor do lucro tributável.

Por outro lado, no que concerne à medida extraordinária de incentivo a atividade profissional, estabelecia-se que o período a ter em conta para apuramento do rendimento relevante nos termos do artigo 162.º do CRCSPSS era a «média da faturação comunicada para efeitos fiscais entre 1 de março de 2019 e 29 de fevereiro de 2020», sendo o valor do benefício sujeito a um limite máximo (metade do valor do IAS) e a um limite mínimo (o menor valor de base de incidência contributiva mínima).

Ora, a norma fiscalizada aditou um n.º 6 ao artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021 (alterado pelo Decreto-Lei n.º 23-A/2021, de 24 de março), que substitui o anterior referencial pelo rendimento médio anual mensualizado do trabalhador no ano de 2019. Deste modo, passa a ser tida em conta a totalidade do rendimento auferido pelo trabalhador, independentemente de ter ou não contabilidade organizada.

Sustenta o requerente que tal modificação, não apenas tem por efeito o acréscimo de despesa para cada beneficiário - porquanto passa o apoio a ser calculado com base num referencial mais elevado - como pode gerar um aumento do número de beneficiários, face à natureza mais favorável do cálculo, implicando então um aumento da despesa no ano económico em curso, com violação do disposto no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição. Mais defende que, por atender ao rendimento médio anual mensualizado, a norma consubstancia uma ofensa do princípio da igualdade, por conduzir à concessão do mesmo valor de apoio a trabalhadores independentes que contribuem de forma dissemelhante para o sistema de segurança social. Alega-se que, ao tomar em consideração o rendimento total dos trabalhadores independentes, o legislador não atende a quaisquer diferenças contributivas, nem ao rendimento disponível de cada beneficiário, o que, de acordo com o Requerente, conduz ao tratamento idêntico de situações materialmente distintas, em violação do disposto no artigo 13.º da Constituição.

Posto isto, vejamos, então, se essas normas violam os invocados parâmetros constitucionais, seguindo a ordem do pedido.

Do disposto no n.º 1 do artigo 169.º da Constituição: prazo de apreciação parlamentar de um decreto-lei

12 - Relativamente a uma das normas fiscalizadas - a contida no artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, na parte em que adita o artigo 4.º-C ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021 -, imputa o requerente a verificação de vício de inconstitucionalidade formal, por violação do disposto no n.º 1 do artigo 169.º da Constituição (artigos 11.º a 14.º do requerimento em apreço).

Através dessa disposição, o legislador constituinte prescreve um prazo para que a Assembleia da República possa proceder à apreciação parlamentar de decretos-leis que não sejam da competência exclusiva do Governo: 30 dias subsequentes à sua publicação. Sucede que a norma contida no artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, na parte em que adita o artigo 4.º-C ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, introduz no decreto-lei sob apreciação parlamentar uma disposição que se dirige a alterar os artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020. Isto é, a Assembleia da República procedeu à apreciação de um decreto-lei nos trinta dias subsequentes à sua publicação, mas que se dirige a introduzir uma modificação num decreto-lei muito anterior.

Nessa medida, sustenta o requerente a verificação de vício de inconstitucionalidade formal, com referência à parte do artigo 3.º da Lei n.º 16/2021 que adita o artigo 4.º-C ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, por se dirigir materialmente à apreciação parlamentar de um ato legislativo mais antigo.

Importa, pois, determinar se é constitucionalmente legítima, através de apreciação parlamentar, a adição ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, do artigo 4.º-C, que por sua vez altera os artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, que já não podia ser sujeito a apreciação parlamentar.

13 - No sistema jurídico-constitucional português, goza o Governo de competência legislativa própria e normal, salvo nas matérias da competência reservada à Assembleia da República, não carecendo de autorização para adotar atos legislativos, nem de qualquer confirmação parlamentar para que estes entrem em vigor - sendo certo que leis e decretos-leis têm igual valor (n.º 2 do artigo 112.º da Constituição).

Nessa medida, dúvidas não há de que pode a Assembleia da República, mediante aprovação de uma lei, revogar, modificar ou derrogar as normas de decretos-leis anteriores (in casu, constantes nos artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020). O problema que se põe ao Tribunal é o de saber se essa alteração pode ocorrer através de lei que procede à apreciação parlamentar de um outro decreto-lei ou se, pelo contrário, a modificação apenas poderia ocorrer mediante iniciativa legislativa autónoma, nos termos do artigo 167.º da Constituição.

Com relevância para a questão, importa frisar que a introdução do artigo 4.º-C ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021 - que insere neste decreto-lei uma disposição que se dirige a alterar os artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020 -, se enquadra no âmbito de aplicação material quer do ato legislativo sob apreciação parlamentar, quer do ato legislativo que a norma aditada visa modificar (Decreto-Lei n.º 10-A/2020). De facto, o Decreto-Lei n.º 8-B/2021 (submetido a apreciação parlamentar), regula as condições de acesso ao apoio excecional à família, fixando as condições de acesso, os seus beneficiários e as regras de cálculo desse apoio social (artigo 3.º). Ora, a Assembleia da República modificou tal decreto-lei, como se viu supra, alterando os critérios de acesso e das regras de cálculo do seu montante (artigo 2.º da Lei n.º 16/2021, na parte em que altera o artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 8-B/2021). Sucede que, além de modificar as condições de acesso ao apoio excecional à família que o Governo tinha introduzido no Decreto-Lei n.º 8-B/2021, a Assembleia da República interveio em outros aspetos do mesmo apoio social (o apoio excecional à família), regulados nos artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020: na espécie, a viabilidade de partilha do apoio entre dois progenitores, a consagração do direito àquele apoio em situações em que o progenitor se encontre em teletrabalho e, ainda, o método de cálculo do montante do apoio dos trabalhadores independentes.

Ainda que a Assembleia da República haja utilizado a apreciação parlamentar de um decreto-lei publicado há menos de 30 dias (o Decreto-Lei n.º 8-B/2021), para aí introduzir uma norma modificativa de um decreto-lei mais antigo (o Decreto-Lei n.º 10-A/2020), não se pode dizer que os dois atos legislativos em causa regulem matérias distintas. Bem pelo contrário: o decreto-lei que foi submetido a apreciação parlamentar, por ter sido publicado há menos de 30 dias (Decreto-Lei n.º 8-B/2021) materializou uma intervenção legislativa do Governo relativa ao âmbito subjetivo do apoio excecional à família que foi instituído pelo Decreto-Lei n.º 10-A/2020. E a Assembleia da República, ao modificar as regras do apoio excecional à família, interveio não só nas normas editadas pelo Governo no Decreto-Lei n.º 8-B/2021 - quanto à atribuição do apoio a famílias monoparentais, progenitores em situação de teletrabalho e a famílias com crianças portadoras de deficiência - como, também, na disciplina do mesmo apoio social que estava consagrada no Decreto-Lei n.º 10-A/2020 (designadamente, quanto à viabilidade de partilha do apoio e à fórmula de cálculo).

É neste contexto que importa apurar se a introdução, no decreto-lei sob apreciação parlamentar, de uma norma de alteração de outro decreto-lei (que disciplina a mesma matéria - o apoio excecional à família) consubstancia, como sustenta o requerente, um mero expediente, de forma a obstar ao prazo constitucional de apreciação parlamentar dos atos legislativos.

A resposta a este problema depende, pois, da determinação das razões que levam a Constituição a fixar um prazo de 30 dias para que o Parlamento proceda à apreciação dos decretos-leis em matérias de competência não reservada ao Governo, sabido que sempre poderia a Assembleia da República, mediante iniciativa legislativa autónoma, alterar ou derrogar decretos-leis. É identificando os motivos fundamentantes da limitação temporal que se pode avaliar a legitimidade de, através deste procedimento, modificar normas constantes de outro ato legislativo relativas ao mesmo instituto versado no ato sujeito a apreciação parlamentar.

14 - Não obstante a amplitude da competência governativa legiferante, a Constituição reconhece preeminência legislativa ao Parlamento, prevendo a viabilidade de decretos-leis se submeterem a «um processo de fiscalização parlamentar específico, que pode conduzir a sua imediata cessação, sem que a AR tenha de recorrer ao seu próprio poder legislativo e ao processo próprio das Leis» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª Edição, 2010, p. 361).

Na sua origem encontra-se o instituto da ratificação, previsto na Constituição Política de 1933: ao atribuir poderes legislativos ao Governo, prescrevia-se a necessidade de este submeter os decretos-leis a ratificação da Assembleia Nacional.

Na versão originária, determinava-se que o Governo apenas tinha poderes legislativos quando autorizado pela Assembleia Nacional «ou nos casos de urgência e necessidade pública» (artigo 108.º, n.º 2, da Constituição de 1933), cabendo-lhe nesta última circunstância «apresentar num dos cinco primeiros dias de sessão da Assembleia Nacional a proposta para ratificação dos decretos-leis que houver publicado». No caso de não se conceder a ratificação parlamentar, perderia o decreto-lei a sua vigência (artigo 108.º, n.º 4, § 3.º, da Constituição de 1933).

Este regime viria a ser alterado pela Lei n.º 2009, de 17 de setembro de 1945, que atribuiu ao Governo competência normal para fazer decretos-leis (novo n.º 2 do artigo 108.º), embora sujeitos a ratificação parlamentar (artigo 108.º, n.º 4, § 3.º). Simplesmente, esta ratificação passou a poder ser tacitamente concedida sempre que «nas primeiras dez sessões posteriores à publicação, cinco Deputados, pelo menos, não requeiram que tais decretos-leis seja submetidos à apreciação da Assembleia» (artigo 108.º, n.º 4, § 3.º). O que implicou que «o Governo se transformou, na prática, no principal órgão legislativo» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, cit., vol. II, p. 361).

Nesta configuração do instituto da ratificação parlamentar, não restam dúvidas do propósito do estabelecimento do prazo. No fundo, a competência legislativa do Governo não era conferida em igualdade com a Assembleia Nacional: aquele poderia legislar, mas os decretos-leis careciam de uma ratificação parlamentar (mesmo que tácita) para que vissem a sua produção de efeitos definitivamente consolidada. Só depois dessa ratificação se tornavam os decretos-leis inatacáveis pelo Parlamento, pelo que razões de clarificação e de estabilidade legislativa aconselhavam que a ratificação tivesse lugar num prazo curto.

A Constituição democrática recebeu na sua redação originária, sem grandes alterações, o regime pretérito, na versão que foi dada na revisão de 1945, prevendo-se uma ratificação tácita dos decretos-leis publicados pelo Governo (artigo 172.º, n.º 1, da versão originária da Constituição: «No caso de decretos-leis publicados pelo Governo durante o funcionamento da Assembleia da República, considerar-se-á concedida a ratificação se, nas primeiras quinze reuniões posteriores à publicação do diploma, cinco Deputados, pelo menos, não requererem a sua sujeição a ratificação»). A fixação de um prazo continuava a compreender-se na perspetiva de definitiva estabilização na ordem jurídica do decreto-lei do Governo.

As revisões constitucionais subsequentes, todavia, alteraram a configuração do instituto da ratificação parlamentar. Desde logo, na versão conferida pela Lei Constitucional n.º 1/82, a ratificação (expressa ou tácita) deixa de ser necessária à estabilização do decreto-lei. Pelo contrário, à Assembleia da República foi atribuída a faculdade de submeter os decretos-leis a sua apreciação, para efeitos de alteração ou recusa de ratificação (artigo 172.º, n.º 1, da Constituição, na versão de 1982: «Os decretos-leis, salvo os aprovados na competência legislativa exclusiva do Governo, podem ser submetidos a apreciação da Assembleia da República, para efeitos de alteração ou de recusa de ratificação, a requerimento de dez Deputados, nas primeiras dez reuniões plenárias subsequentes à publicação»), sistema que, embora com importantes alterações, se manteve nas revisões constitucionais de 1989 e 1992. A revisão constitucional de 1997 alterou a designação do instituto (para apreciação parlamentar de atos legislativos), o prazo para o seu exercício (que deixa de ter em conta o número de reuniões parlamentares, mas o período de 30 dias subsequentes à publicação), e determinou a prioridade no processo legislativo (n.º 6).

Deste modo, é inequívoco que, desde 1982, os decretos-leis não carecem de qualquer ratificação (nem mesmo tácita) para a sua definitiva produção de efeitos, o que é «congruente com a autoridade legislativa do Governo constitucionalmente reconhecida, pelo que não é necessário o assentimento da AR, ainda que tácito (ratificação tácita), para fundamentar a competência legislativa do Governo» (Manuel Afonso Vaz, Lei e Reserva de Lei - A causa da lei na Constituição portuguesa de 1976, Universidade Católica Editora, 1992, p. 435, nota 171). A competência legislativa do Governo não se encontra subordinada a qualquer ato, expresso ou implícito, de concordância da Assembleia da República, sendo que a apreciação parlamentar (seja dirigida à cessação de vigência, seja à modificação dos decretos-leis) é configurada como uma faculdade do Parlamento, a exercer nos 30 dias subsequentes à publicação do ato legislativo.

Acresce que, quando a Assembleia da República procede à apreciação parlamentar de atos legislativos tendente à sua modificação, ainda que as alterações sejam introduzidas através de lei (artigo 169.º, n.º 2, da Constituição), o processo legislativo conhece algumas especificidades face àquele que decorre do regime das iniciativas legislativas autónomas (artigo 167.º). Por um lado, o «poder para chamar os DLs a apreciação da AR cabe apenas aos deputados - só podendo ser exercido por um conjunto de 10 -, e não também aos grupos parlamentares» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, cit., vol. II, p. 363), nem a um único deputado (Jorge Miranda, "Anotação ao art. 169.º", Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, 2.ª Edição, Universidade Católica Editora, 2018, p. 578); por outro, apenas pode ser desencadeado «nos trinta dias subsequentes à publicação» (artigo 169.º, n.º 1, da Constituição); por fim, os processos de apreciação parlamentar gozam de prioridade (artigo 169.º, n.º 6, da Constituição).

Neste quadro, deixando a ratificação de ser exigida, desde 1982, para a cristalização dos efeitos dos decretos-leis, importa saber por que razão a Constituição impõe que, em matérias de competência legislativa concorrente, só possa a Assembleia da República iniciar a apreciação parlamentar de decretos-leis num certo prazo, quando poderia (a todo o tempo) aprovar uma lei sobre a mesma matéria, nos termos do artigo 167.º da Constituição, que revogasse, derrogasse ou alterasse as normas de certo decreto-lei.

A alteração da configuração da apreciação parlamentar dos atos legislativos (no sentido de uma faculdade atribuída ao Parlamento) não parece ter por efeito a imprestabilidade das razões que motivavam a respetiva previsão no instituto da ratificação. Em consonância com a origem histórica do instituto, a razão persiste no propósito de assegurar estabilidade legislativa: exercendo o Governo a sua competência legislativa normal, pretende-se que as normas que a Assembleia da República pretenda modificar sejam rapidamente objeto de apreciação parlamentar, de modo a evitar a sua sedimentação na ordem jurídica, materializando a fiscalização política da atividade legislativa governamental como «um dos grandes momentos da afirmação da supremacia legislativa da Assembleia da República em relação à atividade legislativa do Governo» (Luís Sá, O lugar da Assembleia da República no sistema político, Caminho, 1994, p. 239).

Esta ideia é confortada pelo disposto no artigo 169.º, n.º 6, ao prever a prioridade do processo de apreciação parlamentar. No fundo, ainda que os decretos-leis não tenham qualquer eficácia provisória, estão «pendentes de condição; porém, não de condição suspensiva, e sim de condição resolutiva», pelo que o prazo se dirige à opção, «no caso de uma postura crítica ao decreto-lei, entre a utilização de dois processos constitucionais e regimentais para fazer cessar a sua vigência ou para o modificar» (Jorge Miranda, Funções, órgãos e atos do Estado, Lisboa, 1990, p. 510. No mesmo sentido, Joaquim Freitas Rocha, Constituição, ordenamento e conflitos normativos, Coimbra Editora, 2008, p. 650, e Rita Calçada Pires, "Da supremacia funcional da lei parlamentar", Estudos de Direito Público, org. João Caupers e Jorge Bacelar Gouveia, Âncora, 2006, p. 284).

Em segundo lugar, a imposição do prazo estará também associada à particularidade do processo legislativo das apreciações parlamentares tendentes à alteração de um decreto-lei. Nestes casos, desencadeia-se «um processo legislativo específico - não iniciado com um projeto de Lei, mas sim com as propostas de alteração ao decreto-lei em apreciação - que se consuma numa lei, no caso de alguma proposta vir a ser definitivamente aprovada» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, cit., vol. II, p. 363). Isto é, trata-se de «um processo legislativo especial, reduzido ou centrado nas emendas propostas e não em todo o decreto-lei na especialidade» (Jorge Miranda, "Anotação ao art. 169.º", cit., p. 582). O Regimento da Assembleia da República dá respaldo a esta especificidade constitucional: enquanto que as iniciativas legislativas obedecem ao processo legislativo comum (artigos 118.º e seguintes do Regimento) - envolvendo a intervenção de uma comissão parlamentar para emissão de parecer e nota técnica (artigos 129.º e ss.); a audição das organizações representativas dos trabalhadores na legislação do trabalho (artigo 134.º), das associações das autarquias (artigo 141.º) e dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas (artigo 142.º); a discussão na generalidade e na especialidade (artigo 147.º e ss. do Regimento) -, a apreciação parlamentar de decretos-leis constitui um processo legislativo especial (artigo 189.º e segs.). Quando a apreciação se dirija à alteração do decreto-lei, as propostas de alteração são imediatamente discutidas na especialidade, sem necessidade de emissão de pareceres ou notas técnicas (artigo 196.º do Regimento).

Compreende-se a previsão de um processo legislativo simplificado. Estabelecendo a Constituição que a apreciação parlamentar de decretos-leis apenas ocorre nos 30 dias subsequentes à sua aprovação, todos os documentos e audições que presidiram à aprovação do ato legislativo governamental podem ser tidos em conta na alteração das respetivas normas - ainda que se não dispensem audições constitucionalmente determinadas quanto às novas regras a introduzir (Acórdão n.º 167/2003). Acresce que a previsão constitucional da submissão de decretos-leis a apreciação parlamentar radica justamente no intuito de «permitir a AR intervir com presteza sobre a atividade legislativa do Governo, sem necessidade de recorrer ao seu poder legislativo (através de uma iniciativa legislativa formal tendente a revogação ou alteração do DL em causa)» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, cit., vol. II, p. 364).

Em suma, a apreciação parlamentar de atos legislativos tendente à respetiva alteração dirige-se a permitir à Assembleia da República, através de processo legislativo expedito, modificar normas que não estão ainda sedimentadas na ordem jurídica e que são objeto de uma postura crítica - por razões de mérito e conveniência - quanto às opções político-legislativas do Governo no momento da sua edição. Na síntese de Jaime Valle, «parece ajustado que a sua iniciativa tenha de ocorrer num período de tempo determinado e relativamente curto, para reduzir ao mínimo indispensável os efeitos que esta situação de incerteza acarreta para a certeza e segurança jurídicas relativamente à subsistência dos decretos-leis» (ob. cit., p. 278).

É, portanto, a esta luz que se pode determinar a legitimidade constitucional de a Assembleia da República, submetendo à sua apreciação um decreto-lei que versa sobre determinado instituto (in casu, o regime do apoio excecional à família), regular o mesmo instituto (in casu, a viabilidade de partilha do apoio e as regras de apuramento do montante do apoio para trabalhadores independentes), alterando normas que constam de ato legislativo diferente daquele que é submetido a apreciação parlamentar.

Ora, as razões da especificidade do processo legislativo em sede de apreciação parlamentar e, especialmente, a sua ratio legis (a fiscalização política das opções legislativas do Governo), pressupõem a introdução no ordenamento jurídico de novas normas que espelhem opções do Governo, cuja subsistência a Assembleia da República pode evitar. O propósito de uma atuação parlamentar expedita, ditado pelo prazo e pelo procedimento, é a apreciação da emanação de uma certa disciplina normativa inovatória, cujas opções político-legislativas são reponderadas, pelo que é sobre as normas governamentais editadas ex novo que se pode exercer a apreciação parlamentar. A contrario, se a Assembleia da República pretender modificar uma disciplina já sedimentada no ordenamento jurídico, constante de decreto-lei anterior, apenas poderá fazê-lo (a todo o tempo) através do seu poder de iniciativa legislativa, nos termos do artigo 167.º da Constituição, obedecendo ao processo legislativo comum regimentalmente previsto.

Se assim é, quando a Assembleia da República sujeita à sua apreciação uma nova disciplina jurídica e pretende alterar o ato legislativo inovatório - antes de os seus efeitos se consolidarem no tempo -, não lhe é vedado que a reponderação das opções de política legislativa do Governo vertidas no decreto-lei apreciado envolva, designadamente para assegurar a coerência do sistema jurídico e evitar antinomias normativas, a adaptação de disposições de outros diplomas. Neste caso é admissível que o ato legislativo sob apreciação possa determinar alterações, expressas ou tácitas, a regras estatuídas em outro ato normativo. Ponto é que tais modificações se prendam com a reponderação da nova disciplina normativa inaugurada pelo ato legislativo sob apreciação parlamentar e cuja subsistência se afetou.

Deste modo, o problema que se põe ao Tribunal é o de saber se ao proceder à apreciação parlamentar do Decreto-Lei n.º 8-B/2021 (que estabelece um conjunto de medidas de apoio no âmbito da suspensão das atividades letivas e não letivas presenciais), e aí introduzindo alterações a normas do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, a Assembleia da República atuou sobre as opções político-legislativas vertidas pelo Governo no Decreto-Lei n.º 8-B/2021 (que foi submetido a apreciação parlamentar) - caso em que a modificação daqueloutro decreto-lei é constitucionalmente legítima, desde que para o coordenar com a disciplina jurídica sob apreciação -, ou se se tratou da utilização da figura consagrada no artigo 169.º da Constituição para alterar a normação de um ato legislativo já consolidado no tempo, insuscetível de apreciação parlamentar.

Assim, importa olhar à disposição em questão - a introdução, no Decreto-Lei n.º 8-B/2021, do artigo 4.º-C, que altera os artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020 - e apurar se a norma fiscalizada ainda se reconduz à reponderação das opções legislativas do Governo no decreto-lei sob apreciação ou se, ao invés, a Assembleia da República visou alterar normas consolidadas no ordenamento jurídico.

15 - Como se viu supra, o novo artigo 4.º-C do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, aditado em sede de apreciação parlamentar, altera os artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, relativos ao apoio excecional à família de trabalhadores por conta de outrem (artigo 23.º) e de trabalhadores independentes (artigo 24.º). Em ambas as disposições foram estabelecidas normas que determinam a viabilidade de partilha do apoio excecional à família pelos dois progenitores e a faculdade de àquele aceder mesmo quando o outro progenitor esteja em situação de teletrabalho. Ademais, no caso do apoio excecional à família dos trabalhadores independentes, são alteradas as regras de cálculo do montante do apoio.

No que concerne à fixação do direito à partilha do apoio pelos progenitores e à faculdade de requerer a prestação mesmo que o outro progenitor esteja em situação de teletrabalho - n.os 7 e 8 do artigo 23.º; n.os 7 e 8 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020 -, a Assembleia da República limitou-se a modificar a definição do apoio excecional à família de modo a ajustar a mesma às opções que resultaram da apreciação parlamentar do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, não tendo, por isso, transgredido o disposto no n.º 1 do artigo 169.º da Constituição.

Em sede de apreciação parlamentar, a Assembleia da República modificou a norma do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, aí determinando a viabilidade de acesso ao apoio excecional à família mesmo quando seja possível o teletrabalho e ainda que o outro progenitor esteja em teletrabalho (alíneas a) e b) do n.º 2.º do artigo 3.º, na redação conferida pela apreciação parlamentar - Lei n.º 17/2001, de 7 de abril). Nessa medida, o aditamento do artigo 4.º-C, que modifica o Decreto-Lei n.º 10-A/2020, quanto a esta parte, limita-se a compatibilizar a definição do apoio excecional à família com a regulação que saiu da apreciação parlamentar. De facto, a Assembleia da República limitou-se a evitar uma antinomia normativa entre a definição legal do apoio em causa (constante dos artigos 23.º e 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020) e a disciplina que foi objeto de apreciação parlamentar.

Por tal razão, quanto a este segmento normativo, não pode assacar-se qualquer desvio ao prazo constitucional de submissão de atos legislativos a apreciação parlamentar, pois a Assembleia exerceu os seus poderes legislativos sobre a disciplina jurídica sujeita a apreciação parlamentar. Nessa medida, não pode prosperar o pedido de declaração de inconstitucionalidade da norma do artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, com tal fundamento, na parte que adita o 4.º-C ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, quanto ao seu segmento normativo que adita os números 7 e 8 ao artigo 23.º e os números 7 e 8 ao artigo 24.º (todos do Decreto-Lei n.º 10-A/2020), porquanto tais alterações se dirigem somente a assegurar coerência normativa com a disciplina jurídica do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, submetido a apreciação parlamentar.

16 - Todavia, o mesmo não pode ser dito relativamente à alteração operada pela Assembleia da República relativamente às normas introduzidas pelo artigo 4.º-C do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, nos números 2 e 3 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020. De facto, tal alteração modifica o modo de cálculo do apoio excecional à família para trabalhadores independentes, que estava consolidada no tempo e não foi objeto do decreto-lei submetido a apreciação parlamentar.

Quanto a este segmento normativo, a Assembleia da República introduziu no ato legislativo sob apreciação uma norma que altera outro ato legislativo mais antigo e que regula matéria distinta daquela que consta da disciplina do decreto-lei apreciado. Na verdade, o ato legislativo sob apreciação não inaugurava qualquer novo método de cálculo do montante do apoio excecional à família dos trabalhadores independentes que, por não estar ainda consolidado no ordenamento jurídico, admitisse a reponderação parlamentar; bem pelo contrário, as regras de cálculo do apoio excecional à família remontam ao Decreto-Lei n.º 10-A/2020, não podendo já ser objeto de apreciação parlamentar. Ou seja, quanto a tal segmento normativo, o Parlamento utilizou um processo legislativo simplificado e expedito para modificar uma disciplina consolidada no tempo e que não mais poderia ser submetida a apreciação parlamentar, por exaurido o seu prazo constitucional.

Assim, padece de inconstitucionalidade formal, por violação do n.º 1 do artigo 169.º da Constituição a norma do artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, na parte que adita o 4.º-C ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, quanto ao segmento normativo que altera os números 2 e 3 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, porquanto tais alterações modificam uma disciplina jurídica distinta da que foi introduzida pelo ato legislativo sob apreciação parlamentar.

Do disposto no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição (norma-travão)

17 - O Primeiro-Ministro sustenta, por outo lado, que todas as normas sindicadas infringem o disposto no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, uma vez que foram aprovadas na sequência de pedidos de apreciação parlamentar apresentados por deputados e importam um aumento da despesa pública orçamentada para o ano económico em curso (artigos 15.º a 81.º do requerimento).

Com efeito, as normas sob fiscalização constantes da Lei n.º 16/2021, resultaram dos pedidos de apreciação parlamentar do Decreto-Lei n.º 8-B/2021, n.º 39/XIV/2.ª, apresentado pelos deputados do grupo parlamentar do Bloco de Esquerda (BE) em 2 de fevereiro de 2021, e n.º 41/XIV/2.ª, apresentado pelos deputados do grupo parlamentar do Partido Comunista Português (PCP) em 3 de fevereiro de 2021. Por seu turno, as normas sob fiscalização constantes da Lei n.º 15/2021, tiveram origem nos pedidos de apreciação parlamentar do Decreto-Lei n.º 6-E/2021, n.º 40/XIV/2.ª, apresentado pelos deputados do grupo parlamentar do PCP em 3 de fevereiro de 2021, e n.º 42/XIV/2.ª, apresentado pelos deputados do grupo parlamentar do BE em 4 de fevereiro de 2021.

Estes pedidos de apreciação parlamentar - que apresentam apenas, nos termos do n.º 2 do artigo 189.º do Regimento da Assembleia da República, uma sucinta justificação de motivos - foram admitidos. E nessa sequência, vários deputados e grupos parlamentares apresentaram propostas de alteração dos decretos-leis sob apreciação, que vieram a resultar na aprovação das Leis n.os 15/2021 e 16/2021.

18 - A norma constante do n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, habitualmente designada como norma-travão, por referência à lei-travão (Lei de 15 de março de 1913, aprovada pelo Congresso da República sob proposta do Ministro das Finanças), estabelece um limite ao poder de iniciativa legislativa de deputados, grupos parlamentares, Assembleias Legislativas das regiões autónomas e grupos de cidadãos, em matéria de receita ou despesa públicas.

As suas origens remontam ao Regulamento Geral da Contabilidade Pública de 1870, tendo passado, com algumas alterações, para o Regulamento da Contabilidade Pública de 1871. Já então as respetivas normas «foram criadas para proteger o programa financeiro do Executivo e o seu equilíbrio» (António Lobo Xavier, "O orçamento como lei", Boletim de Ciências Económicas, vol. XXXIV, 1991, pp. 198-201; cf. também Tiago Duarte, A lei por detrás do Orçamento, Almedina, 2007, p. 104 e Alexandra Leitão, Os poderes do Executivo em matéria orçamental, Lisboa, 1997, p. 42). Este regime foi depois consagrado na lei-travão de 1913 e subsequentemente acolhido na Constituição Política de 1933, no artigo 97.º, depois da revisão introduzida pela Lei n.º 1885, de 23 de março de 1935: «A iniciativa da lei compete indistintamente ao Governo ou a qualquer dos membros da Assembleia Nacional; não poderão porém estes apresentar projetos ou fazer propostas de alteração que envolvam aumento da despesa ou diminuição da receita do Estado».

Como aponta a doutrina, a ratio da norma-travão «decorre diretamente dos princípios gerais da Constituição em matéria orçamental, impedindo que o plano financeiro anual vertido na lei do orçamento possa ser perturbado à revelia do Governo - a quem compete executar o orçamento - no sentido do agravamento das despesas ou da diminuição das receitas» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, cit., vol. II, p. 349). Trata-se fundamentalmente de resguardar o ano económico e a execução orçamental de alterações inesperadas, preservando a integridade do plano financeiro elaborado pelo Governo e aprovado pela Assembleia da República (nesse sentido, entre outros, cf. Sousa Franco, "Sistema financeiro e Constituição financeira no texto constitucional de 1976", Estudos sobre a Constituição, vol. III, 1979, p. 513; Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Vol. 1, 4.ª Edição, Almedina, 1992, p. 412; Alexandra Leitão, cit., p. 69 e segs.; Guilherme d'Oliveira Martins, "Paradoxos constitucionais", Polis, Ano VI, n.º 7/8, 1999, p. 21; Jaime Valle, A participação do Governo no Exercício da Função Legislativa, Coimbra Editora, 2004, p. 125; Tiago Duarte, cit., pp. 151 e 609; Guilherme d'Oliveira Martins, Guilherme Waldemar d'Oliveira Martins e Maria d'Oliveira Martins, Lei do Enquadramento Orçamental Anotada e Comentada, 2.ª Edição, Almedina, 2009, p. 251; Nazaré da Costa Cabral e Guilherme d'Oliveira Martins, Finanças Públicas e Direito Financeiro, AAFDL, 2014, p. 408; João Ricardo Catarino, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 6.ª edição, Almedina, 2020, p. 371; Nazaré da Costa Cabral, "A 'Lei-Travão' e o direito de emenda parlamentar no domínio orçamental: relações entre estas duas matérias", Conselho das Finanças Públicas, n.º 1/2020, p. 4; e Maria d'Oliveira Martins, Lições de Finanças Públicas e Direito Financeiro, 4.ª edição, Almedina, 2021, p. 295).

Como sublinha Cardoso da Costa «as grandes linhas da política financeira são fixadas de uma vez por todas para o ano económico, através da Lei do Orçamento», passando depois para o Governo a incumbência de pôr em prática aquelas políticas ("Sobre as autorizações legislativas da Lei do Orçamento", Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J. J. Teixeira Ribeiro, vol. III, 1983, p. 430).

Note-se que o limite imposto pelo n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, fica aquém do que sucedia com os regimes pregressos, quer na lei-travão de 1913, quer na Constituição de 1933. A restrição versa exclusivamente aos efeitos financeiros no ano económico em curso, nada obstando a que as iniciativas legislativas venham a produzir efeitos nos anos subsequentes, além de que tem por referência apenas a Lei do Orçamento, e não a proposta de Orçamento ou as leis anteriores (sobre tais diferenças, referidas como versão dura e versão suave, Nazaré da Costa Cabral, cit., pp. 5 a 7. Cf. igualmente, Sousa Franco, Finanças..., cit., p. 412; Guilherme d'Oliveira Martins, Lições sobre a Constituição Económica e Financeira, vol. II - Constituição Financeira, 1985, p. 321; António Lobo Xavier, cit., vol. XXXIV, 1991, pp. 209 e 215, p. 567; Alexandra Leitão, cit., p. 70; Tiago Duarte, cit., p. 605; e Jorge Miranda e Jorge Pereira da Silva, "Anotação ao artigo 167.º", Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, 2.ª edição, 2018, p. 566-567).

Incumbe à Mesa da Assembleia da República rejeitar as iniciativas legislativas que envolvam um aumento de despesa pública no ano económico em curso (n.º 2 do artigo 120.º do Regimento da Assembleia da República, que reproduz o preceituado no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição).

19 - A convocação da norma-travão como parâmetro de controlo dos atos normativos da Assembleia da República indicados no pedido, impõe a resolução de alguns problemas prévios, de cuja resposta depende a sujeição ou não das normas em crise a este parâmetro constitucional.

Trata-se, em primeiro lugar de saber se a proibição abrange apenas as iniciativas legislativas que acarretem diretamente um aumento de despesas ou diminuição de receitas orçamentais, ou se atinge também as que o façam por via indireta. E, em segundo lugar, apurar se o parâmetro apenas se aplica às iniciativas legislativas (projetos e propostas de lei), ou atinge as iniciativas de sujeição de decretos-leis à apreciação da Assembleia da República.

Observe-se que um outro problema conexo, que passa por saber se a norma-travão proíbe o aumento de qualquer despesa e a diminuição de qualquer receita ou se é permitido aos deputados apresentar iniciativas que aumentem certa despesa e diminuam outra, de modo que a despesa total fique idêntica (sobre a questão, Teixeira Ribeiro, "Os poderes orçamentais da Assembleia da República", Boletim de Ciências Económicas, vol. XXX, 1987, p. 184), não se coloca nestes autos, uma vez que os efeitos financeiros das normas em exame encontram projeção unicamente no lado das despesas, e não também no lado das receitas inscritas no Orçamento do Estado. Sobre esse problema não há, então, que tomar aqui posição.

20 - Relativamente à questão de saber se a norma-travão impede as iniciativas legislativas que apenas resultem em aumento indireto da despesa, a jurisprudência e a doutrina convergem no entendimento de que os efeitos financeiros indiretos se encontram abrangidos pelo n.º 2 do artigo 167.º da Constituição.

O Tribunal tomou posição sobre o problema no Acórdão n.º 297/86, no qual considerou violada a disposição constitucional por uma norma legal que permitia a rescisão de contratos de trabalho a todo o tempo e, em consequência, a viabilidade de indiretamente mais pessoas acederem a prestações de desemprego - independentemente de essa eventualidade se vir efetivamente a verificar. A mesma conclusão é afirmada na doutrina (António Lobo Xavier, cit., vol. XXXV, p. 90; Alexandra Leitão, cit., p. 69; Guilherme d'Oliveira Martins; Guilherme Waldemar d'Oliveira Martins e Maria d'Oliveira Martins, cit., p. 251; Guilherme d'Oliveira Martins, "Paradoxos...", cit., p. 23; e Jaime Valle, cit., p. 126).

Não existem razões para afastar esse entendimento.

Desde logo, «é difícil distinguir quais são as matérias com efeitos financeiros diretos, até porque são raras as normas que não possuem nenhuma implicação financeira» (Alexandra Leitão, cit., p. 88). A isto acresce que a ratio legis da lei-travão é, como se viu, a tutela do plano financeiro do executivo para o ano económico em curso, baseado no Orçamento que a Assembleia da República aprovou e cuja execução incumbe ao Governo. Esse propósito seria frustrado caso se permitisse que os deputados adotassem normas que, não criando uma despesa imediata, tivessem efeitos financeiros negativos naquele ano económico.

Em apoio deste entendimento concorre o argumento histórico: a atual formulação da norma-travão partiu da proposta apresentada pela 5.ª Comissão na Assembleia Constituinte, que proibia as iniciativas legislativas que diretamente constituíssem um aumento de despesa ou diminuição de receita; ora, a versão final eliminou o advérbio «diretamente», o que não pode ser tido como simples «mudanças de cosmética jurídica» (Tiago Duarte, cit., p. 152).

Aceitando-se esta interpretação, perde relevância a questão de saber se a previsão de novos apoios sociais ou a modificação das respetivas condições de concessão aumenta diretamente a despesa ou se cria condições para o seu aumento indireto: qualquer das condutas comporta à violação da norma do n.º 2 do artigo 167.º da Constituição.

21 - Por outro lado, o Tribunal não foi ainda chamado a tomar posição quanto à questão de saber se a disciplina do n.º 2 do artigo 167.º da Constituição vale somente para as iniciativas legislativas em sentido próprio ou se se estende às apreciações parlamentares de atos legislativos, que não estão expressamente referidas na regra constitucional. Já a doutrina converge na conclusão de que também a apreciação parlamentar de atos legislativos está vinculada à norma-travão, apesar de não explicitamente referida, atenta a respetivo ratio legis: proíbe-se, em sede de apreciação parlamentar, o estabelecimento de normas que aumentem a despesa pública face ao orçamentado - e não por referência à versão do decreto-lei apreciado (cf. Jorge Miranda, Funções, órgãos e atos do Estado, Lisboa, 1990, p. 392; Guilherme d'Oliveira Martins, cit., p. 325; Alexandra Leitão, cit., p. 73; Tiago Duarte, cit., p. 620; Jaime Valle, cit., p. 274; Nazaré Costa Cabral, "Breves notas sobre o enquadramento do Orçamento do Estado", Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Alberto Xavier, vol. II, 2013, p. 443; Jorge Miranda e Jorge Pereira da Silva, "Anotação ao art. 167.º", cit., p. 567; e Jorge Miranda, Atos Legislativos, Almedina, 2019, p. 249).

Este entendimento afigura-se correto. O instituto da apreciação dos atos legislativos não pode deixar de se considerar sujeito ao comando da norma-travão, sob pena de esta ficar esvaziada da sua eficácia. Se assim não fosse, nada impediria a Assembleia da República de impor ao Governo alterações não previstas na execução orçamental, bastando-lhe que as normas de aumento da despesa não fossem inseridas em novos diplomas, mas em decretos-leis do Governo que o Parlamento decidisse submeter à sua apreciação.

Em consequência, a circunstância de as normas objeto do pedido terem a sua origem em apreciações parlamentares de decretos-leis não obsta a que seja sindicável pelo Tribunal a violação do disposto no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição.

Das considerações precedentes resulta, pois, que haverá inconstitucionalidade caso as normas fiscalizadas comportem, direta ou indiretamente, um aumento de despesa pública no ano económico em curso. Importa, então, determinar os respetivos efeitos financeiros.

A norma do artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, na parte em que adita o artigo 4.º-C ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, e, através deste, altera os n.os 2 e 3 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020

22 - O primeiro segmento normativo que o requerente sustenta infringir o parâmetro de inconstitucionalidade em apreço é aquele que introduz, através do aditamento do artigo 4.º-C ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, uma modificação do regime do apoio excecional à família para trabalhadores independentes (artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020). Em concreto, o requerente baseia o seu juízo de desconformidade constitucional na nova redação do n.º 2 do artigo 24.º, referente ao valor do apoio (antes da alteração, este correspondia a um terço da base de incidência contributiva mensualizada no primeiro semestre de 2020, passando a ser da totalidade daquela base de incidência contributiva) e na redação do n.º 3 (que estabelecia como limite máximo o valor de 2,5 IAS, passando agora a ser de 3 IAS).

Invoca o requerente que «o alargamento à totalidade da base da incidência contributiva fará quase triplicar a despesa prevista e orçamentada» [artigo 15.º, alínea c) do pedido]. No documento 1, anexo ao pedido, o requerente indica que a medida não tem por efeito o alargamento do universo de beneficiários (cuja previsão mantém em cinco mil beneficiários) e sustenta que o aumento da despesa mensal é de 1,4 milhões de euros, tendo em consideração que, por referência aos pedidos de apoio na segunda quinzena de janeiro de 2021, o montante previsto para este apoio foi de 700.000 euros por cada mês. Deste modo, a partir da premissa de que o apoio passou a ser calculado sobre a totalidade do montante de referência, e não sobre um terço do mesmo, conclui o requerente que o acréscimo de despesa induzida pela alteração em exame será da mesma ordem de grandeza, ou seja, corresponde ao triplo do valor inscrito provisionalmente no Orçamento do Estado.

Esse raciocínio e a estimativa avançada suscitam reservas. Porque as normas de cálculo dos apoios têm limites mínimos e máximos, mostra-se reduzida a probabilidade de que se venha a atingir um aumento de despesa correspondente exatamente a três vezes aquele que seria despendido antes das alterações legislativas. Atente-se que no universo de beneficiários cuja base de incidência contributiva mensualizada no primeiro semestre de 2020 seja inferior ao valor do IAS, o limite mínimo de apoio fixado no n.º 3 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020 (1 IAS) implica que o trabalhador beneficiará do mesmo exato montante de apoio em ambos os regimes. E, no outro extremo do espetro, quanto aos trabalhadores independentes cuja base de incidência contributiva mensualizada no primeiro semestre de 2020 seja muito elevada, estes não beneficiarão de um aumento em três vezes do apoio, por a tal se opor o limite máximo do benefício, que, apesar de mais elevado, não aumenta naquela ordem de grandeza: deixa de ser de 2,5 IAS e passa a ser de 3 IAS.

Não se ignora, porém, que o exercício orçamental de previsão das despesas é sempre mais contingente perante despesas ou medidas novas, preponderando, quando assim sucede, os métodos empíricos de previsão (cf. Nazaré Costa Cabral e Guilherme d'Oliveira Martins, cit., pp. 386-389), por confronto com despesas já existentes em anteriores exercícios orçamentais, relativamente às quais existe já uma base de referência, facilitando o apelo a outros métodos, seja por estimativa de índole incremental, seja por modelização. Dificuldades acentuadas na espécie, dada a forte incerteza da evolução epidemiológica, designadamente ao nível da duração da suspensão, geral ou local, das atividades letivas e não letivas presenciais.

De todo o modo, qualquer que seja a abordagem econométrica mais correta, mostra-se seguro afirmar, à luz de um critério de evidência, que a modificação legislativa tem como efeito necessário um aumento da despesa no ano económico em curso, por referência ao Orçamento aprovado e em execução, o que viola o disposto no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição.

Com efeito, ao determinar-se que o apoio atribuído (com os limites mínimo de 1 IAS e máximo de 3 IAS) deixa de ser de um terço base de incidência contributiva mensualizada no primeiro semestre de 2020 para passar a ser a totalidade daquele mesmo referente, beneficiários haverá que passarão a beneficiar de um montante superior àquele a que tinham direito no regime anterior. Do mesmo modo, os contribuintes cuja base contributiva seja muito elevada passam a ter por limite máximo o montante de 3 IAS (em vez de 2,5 IAS), o que envolverá necessariamente uma maior despesa pública. Apenas assim não sucederia, ou seja, a medida só não teria por efeito o aumento da despesa pública, se todos os beneficiários tivessem por base de incidência contributiva mensualizada no primeiro semestre de 2020 um montante inferior a 1 IAS, caso em que sempre lhes seria concedido (quer pelas novas, quer pelas anteriores regras) o montante de 1 IAS, nos termos do n.º 3 do artigo 24.º Ora, não é crível que não haja nenhum trabalhador independente a solicitar o apoio excecional à família cuja base de incidência contributiva seja superior àquele valor e que, por isso, a despesa pública não seja aumentada face àquela que ocorreria antes da edição da norma agora fiscalizada.

Assim, sendo vedadas as iniciativas legislativas que importem um aumento de despesa pública, independentemente da incerteza sobre o seu exato montante, impõe-se concluir que o ato legislativo editado pela Assembleia da República viola o parâmetro do n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, padecendo a norma fiscalizada do vício de inconstitucionalidade.

A norma do artigo 2.º da Lei n.º 16/2021, na parte em que altera o n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 8-B/2021

23 - Vejamos agora a norma que modificou as condições de que depende a faculdade de um trabalhador que preste a sua atividade em regime de teletrabalho optar por suspender a sua atividade e solicitar apoio excecional à família. Por um lado, essa opção é agora conferida sempre que haja filho ou outro dependente menor de 12 anos (e não, como no regime precedente, com limitação desse apoio se o menor frequentar o 1.º ciclo do ensino básico, pré-escolar ou em equipamento de apoio a infância) e, por outro, quando o agregado familiar integre filho ou dependente com deficiência ou doença crónica (e não, como no regime anterior, apenas quando aquele seja portador de deficiência geradora de incapacidade superior a 60 %).

Invoca o requerente que, apesar da incerteza quanto à eventualidade de autoridades de saúde virem a suspender as atividades letivas em algumas ou todas as escolas do país, se estima um aumento de dois mil novos beneficiários (os trabalhadores cujos filhos ou dependentes são menores de 12 anos e não frequentam o 1.º ciclo do ensino básico) e um incremento da despesa pública de 1 milhão de euros por cada mês de encerramento das escolas (Documento 1, anexo ao pedido), sem que, todavia, sejam detalhados o método e as operações que conduzem a esses cálculos.

Todavia, independentemente da precisa quantificação do seu efeito económico, é também aqui evidente que a alteração da medida tem impactos financeiros materialmente relevantes, implicando seguramente um aumento da despesa pública. Ao alargar o número de beneficiários (atribuindo-se o apoio quando os filhos ou dependentes sejam menores de 12 anos e não que frequentem até ao 1.º ciclo do ensino básico; e quando os filhos são portadores de deficiência ou doença crónica, independentemente da sua incapacidade), é de esperar que venha a ocorrer uma atribuição do apoio excecional à família a mais trabalhadores do que sucederia antes da alteração legislativa. Apenas assim não seria caso nenhum trabalhador com um filho menor de 12 anos e que frequente o segundo ciclo do ensino básico venha a requerer o apoio, o que não é crível. Em termos idênticos, não é de esperar que nenhum trabalhador com filho ou dependente com deficiência ou doença crónica (mas sem incapacidade demonstrada superior a 60 %) venha a solicitar tal apoio.

Assim, por força da norma fiscalizada, na eventualidade de as atividades letivas serem suspensas (em todas ou apenas em algumas escolas), haverá previsivelmente um leque de beneficiários do apoio excecional à família mais amplo do que aquele que haveria na anterior conformação da medida. O que implica, pois, que também a aprovação desta norma violou o disposto no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e, em consequência, padece de inconstitucionalidade.

A norma do artigo 2.º da Lei n.º 15/2021, que alterou, em sede de apreciação parlamentar, o artigo 3.º, n.os 1 e 6 do Decreto-Lei n.º 6-E/2021.

24 - Quanto à alteração introduzida no Decreto-Lei n.º 6-E/2021, a Assembleia da República veio determinar, por um lado, que o apoio extraordinário à redução de atividade económica é conferido a trabalhadores independentes, empresários em nome individual, gerentes e membros de órgãos estatutários com funções de direção, cujas atividades tenham sido suspensas ou encerradas, independentemente de terem ou não contabilidade organizada ou trabalhadores a cargo (nova redação do n.º 1 do artigo 3.º). E, por outro, que o cálculo do apoio extraordinário à redução de atividade económica e da medida extraordinária de incentivo a atividade profissional passa a ter por referencial «o rendimento médio anual mensualizado do trabalhador no ano de 2019», em detrimento do valor de remuneração registada como base de incidência contributiva para a segurança social (novo n.º 6 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021). É sobre esta última norma que incide o pedido de declaração de inconstitucionalidade, por violação do disposto do n.º 2 do artigo 167.º da Constituição.

O montante do apoio extraordinário à redução de atividade económica, nos termos das normas vigentes antes da alteração operada pela norma fiscalizada, correspondia «ao valor da remuneração registada como base de incidência contributiva, com o limite máximo do valor de um IAS, nas situações em que o valor da remuneração registada como base de incidência é inferior a 1,5 IAS» (alínea a) do n.º 3 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, na redação conferida, por último, pela Lei n.º 31/2020, de 11 de agosto); ou a «dois terços do valor da remuneração registada como base de incidência contributiva, com o limite máximo do valor da RMMG, nas situações em que o valor da remuneração registada é superior ou igual a 1,5 IAS» (alínea a) do n.º 3 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, na redação conferida, por último, pela Lei n.º 31/2020, de 11 de agosto). Do mesmo passo, a medida de incentivo à atividade profissional tinha o valor da base de incidência contributiva, tendo como limite máximo metade do valor do IAS e como limite mínimo o valor correspondente ao menor valor de base de incidência contributiva mínima (n.º 2 do artigo 28.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, na redação conferida, por último, pela Lei n.º 31/2020, de 11 de agosto).

Deste modo, o valor de ambos os apoios era calculado a partir da «base de incidência contributiva», que é apurada nos termos do artigo 162.º do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social (CRCSPSS): 70 % do valor total das prestações de serviços e/ou 20 % dos rendimentos associados à produção e venda de bens (ou, quanto aos trabalhadores com contabilidade organizada, o valor do lucro tributável). Quer isto dizer, que o valor do apoio não correspondia à totalidade da faturação do beneficiário, mas a uma sua parcela (70 %, nos casos de prestação de serviços; 20 % nos casos de produção e venda de bens; ou, quanto aos trabalhadores com contabilidade organizada, o valor do lucro tributável), a que acresciam limites máximos e mínimos.

A opção legislativa de considerar, como base de incidência contributiva, apenas uma parte dos rendimentos do trabalhador independente, mostra-se fundada na consideração de que uma parcela do seu rendimento corresponde ao custo que o trabalhador independente suporta na sua atividade, desconsiderando-a na incidência contributiva. O que é especialmente evidente pela circunstância de, quanto aos trabalhadores independentes submetidos ao regime da contabilidade organizada, a base de incidência contributiva coincidir com o lucro tributável.

Ora, a norma fiscalizada altera o referencial constante do n.º 3 do artigo 26.º e do n.º 2 do artigo 28.º-A, ambos do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, na redação conferida, por último, pela Lei n.º 31/2020, de 11 de agosto: o montante dos apoios deixa de ter em conta a base de incidência contributiva, mas o «rendimento médio anual mensualizado do trabalhador em 2019» (n.º 6 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021). O que significa que o apoio passa a poder corresponder à totalidade dos rendimentos do trabalhador - a 100 % da sua faturação - e, nos demais casos, a ser calculado a partir desse montante. O que implicará, de acordo com o requerente, um aumento do valor do apoio em todos os casos e, consequentemente, um aumento da despesa pública no ano económico em curso.

Para demonstrar que a norma sob fiscalização tem por efeito o aumento da despesa pública, o requerente juntou aos presentes autos dois documentos comparando os valores médios dos trabalhadores independentes apurados em 2019, tendo em conta o referencial anterior à introdução da regra em crise ((euro)629,79) e o parâmetro determinado pela norma do n.º 6 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021, ((euro)1403,68). A partir de tais premissas, conclui que a medida fiscalizada comporta um aumento de 123 % na despesa pública associada ao pagamento daquele apoio e, consequentemente, uma despesa adicional mensal de 38 milhões de euros (artigo 35.º do requerimento). Ademais, sustenta o requerente que a vigência da nova norma tem por efeito uma maior atratividade do apoio social em causa, o que pode gerar um aumento substancial do número de requerentes (artigo 36.º do requerimento), ainda que impossível de quantificar (artigos 37.º e 38.º do requerimento).

Novamente, não é possível acompanhar o cômputo previsional avançado pelo requerente, fruto das dificuldades geradas pela referenciação do valor do rendimento relevante médio mensal à totalidade dos trabalhadores independentes, e não ao leque, mais reduzido, daqueles elegíveis para o apoio. Acresce que a existência de limites máximos aos apoios (nas situações, respetivamente, da alínea a) do n.º 3 do artigo 26.º, da alínea b) do n.º 3 do artigo 26.º e do n.º 2 do artigo 28.º-A, todos do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, na redação conferida, por último, pela Lei n.º 31/2020, de 11 de agosto) sempre irá restringir o incremento do benefício, podendo até, em certos casos, manter-se inalterado o montante do apoio quando a base de incidência contributiva já conduzia à sua fixação pelo limite máximo.

De todo o modo, também neste plano de análise, segundo critério de evidência, dúvidas não há que a alteração da medida tem reflexos necessários no aumento da despesa pública, mesmo que de montante inferior à estimativa constante do pedido.

Com efeito, no regime sindicado, deixando o apoio atribuído de ter por referencial a base de incidência contributiva (que corresponde apenas a uma parcela do rendimento dos trabalhadores), para passar a ser a totalidade daquele rendimento, é bom de ver que alguns beneficiários irão auferir um montante superior àquele que receberiam no regime anterior, o que implicará, em qualquer caso, um aumento da despesa pública no ano económico em curso. Mais uma vez, a medida só não teria por efeito o aumento da despesa pública se todos os beneficiários tivessem uma base de incidência contributiva que sempre conduzisse à fixação do apoio por referência ao limite máximo legalmente previsto. Ora, não é crível que não haja nenhum trabalhador a solicitar o apoio excecional à redução da atividade económica ou a medida extraordinária de incentivo à atividade profissional cuja base de incidência contributiva não conduzisse a um apoio inferior ao limite máximo e, por isso, que a despesa pública não seja aumentada face àquela que ocorreria antes da publicação da norma agora fiscalizada.

Deste modo, sendo vedadas as iniciativas legislativas que importem um aumento de despesa pública, foi violada pela Assembleia da República a norma do n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, implicando para as normas sindicadas o vício de inconstitucionalidade.

Efeitos jurídicos da violação do n.º 2 do artigo 167.º da Constituição

25 - Atingida a conclusão de que as normas impugnadas no pedido infringem a norma-travão, coloca-se a questão de saber quais os efeitos jurídicos dessa violação.

Dúvidas não subsistem sobre a natureza formal do vício, como foi afirmado no Acórdão n.º 297/86: «Trata-se de uma inconstitucionalidade por infração de uma norma sobre o processo de formação das leis - precisamente o n.º 2 do artigo 170.º [atual 167.º] - e que, por isso mesmo, é qualificada na doutrina como inconstitucionalidade formal». Já quanto aos seus efeitos temporais, o problema é mais complexo.

Na doutrina, Gomes Canotilho e Vital Moreira propõem o recurso ao instituto da ineficácia da norma durante o ano económico em curso (cit., vol. II, p. 350), ideia que colhe o acordo de Guilherme d'Oliveira Martins (cit., p. 324), Alexandra Leitão (cit., p. 73), e de Jaime Valle (cit., p. 127). Posição essa, por sua vez, acolhida no Acórdão n.º 317/86: «a inconstitucionalidade daí resultante só releva no ano económico em curso, isto é, nas suas incidências financeiras sobre o ano económico de 1986».

No Acórdão n.º 297/86, o Tribunal obteve o mesmo efeito - a relevância da inconstitucionalidade somente no ano económico em curso - de outro modo: «Pensa-se, todavia, que para resolver a dificuldade não é necessário lançar mão da figura da ineficácia. Basta que se fale em inconstitucionalidade parcial (ratione temporis) para se poder concluir que as normas em questão só são inconstitucionais na medida em que são aplicáveis ao ano económico em curso». Em sentido concordante, António Lobo Xavier apela a uma interpretação adequadora, de modo que tais normas permaneçam na ordem jurídica, «aguardando a eficácia plena que o Orçamento do ano seguinte lhes poderá proporcionar» (cit., vol. XXXV, p. 96).

Porém, o entendimento de que a declaração de inconstitucionalidade restringe os seus efeitos ao ano económico em curso - seja através da figura da inconstitucionalidade parcial ratione temporis (como se decidiu no Acórdão n.º 297/86), seja pela figura da ineficácia das normas apreciadas (como referido no Acórdão n.º 317/86) - não é pacífico.

Em anotação ao Acórdão n.º 317/86, Teixeira Ribeiro discorda do aproveitamento parcial da norma, sublinhando que a Constituição proíbe a própria apresentação de projetos ou propostas, pelo que considera «chocante que venha a ser considerada parcialmente válida uma norma provinda de proposta que não devia, sequer, ter sido discutida» (Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 119, n.º 3752, p. 340). Também Tiago Duarte objeta que «o que o Tribunal fez foi declarar inconstitucional a norma de entrada em vigor e substituí-la por outra que dissesse «a referida lei entra em vigor juntamente com a Lei do Orçamento do próximo ano». Ora, uma opção como esta releva do poder legislativo e não do poder jurisdicional, pelo que o Tribunal acaba por usurpar funções que se lhe não encontram cometidas» (cit., p. 618). A isto acresce a dificuldade de ocorrer uma repristinação temporária das normas que a lei inconstitucional tiver revogado, «já que, sendo declarada inconstitucional (ainda que só por alguns meses), dever-se-ia entender que, durante esse tempo, se promoveria a repristinação das leis eventualmente revogadas, sendo que estas normas seriam, depois, aparentemente, novamente consideradas revogadas, já não por decisão legislativa, mas por determinação do Tribunal Constitucional, na medida em que este órgão concedia como que uma segunda vida à referida lei (temporalmente) inconstitucional» (ibidem, p. 619).

Crê-se, com efeito, que a resposta constitucionalmente adequada para a violação da norma-travão radica na eliminação definitiva das normas legais que a hajam transgredido, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 282.º da Constituição.

Em primeiro lugar, porque é nesse sentido que aponta a própria redação da norma-travão: pretende a Constituição que as iniciativas legislativas que procedem a um aumento de despesa no ano económico em curso nem sequer sejam admitidas, determinando o artigo 120.º do Regimento da Assembleia da República a sua rejeição, não parece adequado que o Tribunal Constitucional preserve a sua vigência para os anos económicos subsequentes. No fundo, ainda que o fundamento da inconstitucionalidade radique no aumento de despesa pública temporalmente delimitado (no ano económico em curso), o efeito da inconstitucionalidade não é sincrónico, porquanto se prevê um vício de natureza procedimental que, em qualquer caso, sempre determinaria que as normas não pudessem ter sido aprovadas.

Em segundo lugar, porque o controlo de constitucionalidade das normas a que o Tribunal Constitucional procede em sede de fiscalização abstrata não admite a modelação das normas fiscalizadas, nem a atestação da sua conformidade constitucional para o futuro. A declaração de inconstitucionalidade com efeitos apenas no ano económico em curso significaria que o Tribunal Constitucional alteraria o início de vigência das normas fiscalizadas - opção que cabe ao legislador - e estaria a asseverar a conformidade constitucional de uma norma cuja declaração de inconstitucionalidade não lhe foi pedida (a norma que existiria caso o legislador tivesse previsto a aplicação deste regime a partir de 2022). Tal solução não é condicente com os poderes do Tribunal Constitucional em sede de fiscalização abstrata: cabe-lhe, tão-somente, apreciar a constitucionalidade das regras fiscalizadas tal como foram modeladas pelo legislador.

Por fim, porque a declaração pelo Tribunal Constitucional de que as normas com repercussões orçamentais passam a ser eficazes no próximo ano económico sempre dependerá da sua previsão na Lei do Orçamento para 2022. Caso se conclua que as normas sob fiscalização têm efeitos na despesa pública, a sua provisão no próximo ano económico carece de inscrição orçamental. Nessa medida, nada impede que a própria Assembleia da República, na Lei do Orçamento do Estado para o próximo ano, proceda a distinta ponderação e, explícita ou implicitamente, derrogue as normas fiscalizadas que incrementam a despesa pública, sem que tal constitua uma violação do n.º 2 do artigo 105.º da Constituição (cf. Tiago Duarte, cit., pp. 230-250).

Como é sublinhado no Acórdão n.º 303/90, permanece a possibilidade de a lei do orçamento reponderar as opções financeiras de leis anteriores: «É evidente que, devendo os orçamentos de Estado ter em conta as obrigações decorrentes de lei, se se desejasse que o Orçamento para 1989 não incluísse a previsão de despesas acarretadas pela Lei n.º 103/88, necessariamente que, ou em lei anterior à da aprovação desse orçamento ou na lei que o aprovava, teria de constar a estatuição revogadora ou determinadora da suspensão das obrigações estaduais impostas pela tal Lei n.º 103/88». Assim, a declaração pelo Tribunal Constitucional de que as normas fiscalizadas produzem efeitos no ano económico subsequente sempre ficaria condicionada ao juízo da Assembleia da República em sede orçamental,

Em suma, a declaração de inconstitucionalidade das regras fiscalizadas por violação da norma-travão comporta a produção dos efeitos previstos no n.º 1 do artigo 282.º da Constituição, implicando a nulidade ipso jure de tal normação, com efeitos ex tunc, não ficando estes limitados ao ano económico em curso, sem prejuízo da restrição de efeitos prevista no n.º 4 do mesmo preceito.

26 - Com efeito, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, o Tribunal pode restringir tais efeitos quando razões de segurança jurídica, de equidade ou de interesse público de excecional relevo o justifiquem. No seu requerimento, o Primeiro-Ministro pronuncia-se expressamente nesse sentido, considerando «plenamente justificado» o recurso a essa faculdade.

De facto, ao expurgar do ordenamento jurídico as normas ao abrigo das quais foram concedidos e percebidos apoios sociais, ou fixados os respetivos montantes, o alcance ex tunc da declaração de inconstitucionalidade significa que os respetivos beneficiários seriam confrontados com a invalidade de tais atos e correspondente obrigação de restituição, total ou parcial, dos montantes recebidos e que, num quadro de fragilidade económica, afetaram à satisfação de necessidades prementes. Ora, tais consequências, para além de comprometerem o próprio propósito na base das medidas extraordinárias de apoio económico quando os efeitos da pandemia COVID-19 ainda se fazem sentir, são idóneas a gerar instabilidade e incerteza no tecido socioeconómico, lesando a segurança jurídica, impondo-se, então, proceder a uma limitação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade, por forma a proteger as situações concretas que se tenham constituído à sombra das normas agora eliminadas do ordenamento jurídico.

Nestes termos, entende o Tribunal, por razões de segurança jurídica e de equidade, usando a faculdade que lhe é concedida pelo n.º 4 da Constituição, restringir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, de modo que só produza efeito útil a partir da data da sua publicação no Diário da República.

27 - Para além dos vícios formais que se vem de apreciar, o requerente invoca ainda, nos termos relatados, que a norma introduzida pela Lei n.º 15/2021, no n.º 6 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021, viola o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.

Porém, sempre se impondo, por outros fundamentos, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dessa norma, mostra-se dispensável a apreciação de tal questão.

O mesmo sucede relativamente ao pedido de declaração de ilegalidade, que versa as mesmas normas objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade, aliás, articulado pelo requerente numa relação de subsidiariedade com este, ou seja, para o caso de não proceder o pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral.

III. Decisão

Pelo exposto, decide o Tribunal Constitucional:

O relator atesta o voto de conformidade do Senhor Conselheiro Pedro Machete, que não assina por não se encontrar presente e remeteu declaração de voto. Atesta-se igualmente o voto de conformidade da Senhora Conselheira Mariana Canotilho (que apresenta declaração) e dos Senhores Conselheiros Lino Ribeiro e Teles Pereira, que intervieram por meios telemáticos. Fernando Vaz Ventura

Lisboa, 14 de julho de 2021. - Fernando Vaz Ventura - Maria de Fátima Mata-Mouros - José João Abrantes - Joana Fernandes Costa - Maria José Rangel de Mesquita (com declaração que se junta) - Assunção Raimundo - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Pedro Caupers - Pedro Machete - Mariana Canotilho.

Declaração de voto

Acompanha-se a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, constante da alínea c) da Decisão - da norma contida no artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril, na parte em que adita o artigo 4.º-C ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, de 22 de janeiro e, através deste, altera os números 2 e 3 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março - mas apenas com fundamento na violação do n.º 1 do artigo 169.º da Constituição. Isto, já que, tendo-se concluído ser constitucionalmente vedado o aditamento do artigo 4.º-C, na parte em que altera os números 2 e 3 do referido artigo 24.º, por via de apreciação parlamentar (pelas razões constantes do ponto 16 da Fundamentação do acórdão), fica prejudicada, por aquele juízo de inconstitucionalidade se colocar a montante, a apreciação da conformidade da norma em causa com o disposto no artigo 167.º, n.º 2, da Constituição. - Maria José Rangel de Mesquita.

Declaração de voto

Não acompanho o presente acórdão na parte em que o mesmo se afasta da jurisprudência dos Acórdãos n.os 297/86 e 317/86 deste Tribunal relativamente aos efeitos jurídicos da violação da norma-travão (a eliminação definitiva das normas que a hajam transgredido). Como sufragado naquelas duas decisões, julgo que as normas ora declaradas inconstitucionais, com força obrigatória geral, por violação do disposto no artigo 167.º, n.º 2, da Constituição, só são inconstitucionais, em razão da incompatibilidade com tal parâmetro, na medida em que são aplicáveis ao ano económico em curso.

Esta invalidade parcial qualitativa (ratione temporis) é, em meu entender, a consequência jurídica mais ajustada ao princípio da preferência constitucional pela decisão redutiva e a única conforme com a opção constitucional de atribuir o exclusivo do poder orçamental à Assembleia da República (artigos 106.º, n.º 1, e 161.º, alínea g), ambos da Constituição) e com a consequente subordinação do Governo, seja em matéria de elaboração da proposta do Orçamento do Estado, seja no que se refere à execução do mesmo ao princípio da legalidade (v. respetivamente, os artigos 105.º, n.º 2, e 199.º, alínea b), ambos da Constituição).

ii) Relativamente ao segundo aspeto, cumpre recordar que o poder orçamental, traduzido na autorização política anual de realização de despesas públicas e de cobrança de receitas e na consequente limitação jurídica da Administração (cf. Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 1992, pp. 339-340), encontra-se, desde a Revisão Constitucional de 1982, atribuído em exclusivo à Assembleia da República (v. idem, ibidem, pp. 342-345; v. também Eduardo Paz Ferreira, Ensaio de Finanças Públicas, Almedina, Coimbra, 2020, pp. 262 e ss.). Esta opção constitucional, sem prejuízo do concomitante estabelecimento de condicionamentos como, por exemplo, a reserva de iniciativa originária (mas já não da superveniente) ou a própria norma-travão (sobre a questão, v., por último, Nazaré da Costa Cabral, "A 'lei-travão' e o direito de emenda parlamentar no domínio orçamental: relações entre estas duas matérias" in Conselho das Finanças Públicas, n.º 01/2020, passim), não deixa de significar o reconhecimento de uma primazia do papel da Assembleia da República, também no campo orçamental e financeiro, enquanto centro da vida democrática. Daí que os limites constitucionais aos poderes do parlamento devam ser perspetivados no quadro das exigências estritas da própria autonomia reconhecida à execução orçamental, inexistindo justificação para que os mesmos se projetem para além desta última, nomeadamente para além do período de vigência anual do orçamento erigido constitucionalmente como "travão" (sobre a regra da anualidade do orçamento, v. o artigo 106.º, n.º 1, da Constituição e o artigo 14.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro - Lei de Enquadramento Orçamental).

Esta compreensão restritiva dos limites dos poderes do parlamento no domínio em análise adquire uma importância reforçada face ao entendimento adotado - e que acompanho, atenta a respetiva ratio legis - de que a da lei-travão também se aplica a iniciativas legislativas que apenas resultem num aumento indireto de despesas ou numa diminuição indireta de receitas previstas no Orçamento do Estado. - Pedro Machete.

Declaração de voto

Votei a decisão, que me parece não poder ser outra. O n.º 2 do artigo 167.º da CRP consagra uma regra constitucional, cuja aplicação não pode ficar dependente de juízos de ponderação com outras normas ou princípios constitucionais, sob pena de erosão da força normativa da Constituição.

Gostaria, contudo, de deixar assinalado que entendo que o critério de evidência mobilizado neste Acórdão para justificar o juízo de inconstitucionalidade exige, por um lado, a apresentação, por parte do Governo, de elementos mínimos de ponderação que permitam sustentar a verificação de um "aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento"; no caso de inexistirem, ou se revelarem inverosímeis, prevalecerá o princípio do favor legislatoris, admitindo-se a intervenção do legislador parlamentar. Por outro lado, creio também que o mesmo critério de evidência implica, no que respeita à despesa indireta, a existência de uma materialidade relevante, que preencha a ratio da norma constitucional, enquanto limite à competência legislativa da Assembleia da República.

Por fim, quanto à decisão de não limitação temporal da inconstitucionalidade das normas questionadas, encontro-me na posição simétrica do Conselheiro Cardoso da Costa, na declaração aposta ao Acórdão n.º 297/86. Entendo que há razões logradas e jusconstitucionalmente sólidas para fundamentar a conclusão a que agora se chegou - e por isso a votei - mas não me repugnaria, de igual modo, a manutenção da que tem sido a posição tradicional do Tribunal Constitucional a esse respeito. - Mariana Canotilho.