Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 545/2021 — Não declara a inconstitucionalidade da norma contida no artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, de 17 de abril, na parte em que…

22 - O primeiro segmento normativo que o requerente sustenta infringir o parâmetro de inconstitucionalidade em apreço é aquele que introduz, através do aditamento do artigo 4.º-C ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, uma modificação do regime do apoio excecional à família para trabalhadores independentes (artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020). Em concreto, o requerente baseia o seu juízo de desconformidade constitucional na nova redação do n.º 2 do artigo 24.º, referente ao valor do apoio (antes da alteração, este correspondia a um terço da base de incidência contributiva mensualizada no primeiro semestre de 2020, passando a ser da totalidade daquela base de incidência contributiva) e na redação do n.º 3 (que estabelecia como limite máximo o valor de 2,5 IAS, passando agora a ser de 3 IAS).

Invoca o requerente que «o alargamento à totalidade da base da incidência contributiva fará quase triplicar a despesa prevista e orçamentada» [artigo 15.º, alínea c) do pedido]. No documento 1, anexo ao pedido, o requerente indica que a medida não tem por efeito o alargamento do universo de beneficiários (cuja previsão mantém em cinco mil beneficiários) e sustenta que o aumento da despesa mensal é de 1,4 milhões de euros, tendo em consideração que, por referência aos pedidos de apoio na segunda quinzena de janeiro de 2021, o montante previsto para este apoio foi de 700.000 euros por cada mês. Deste modo, a partir da premissa de que o apoio passou a ser calculado sobre a totalidade do montante de referência, e não sobre um terço do mesmo, conclui o requerente que o acréscimo de despesa induzida pela alteração em exame será da mesma ordem de grandeza, ou seja, corresponde ao triplo do valor inscrito provisionalmente no Orçamento do Estado.

Esse raciocínio e a estimativa avançada suscitam reservas. Porque as normas de cálculo dos apoios têm limites mínimos e máximos, mostra-se reduzida a probabilidade de que se venha a atingir um aumento de despesa correspondente exatamente a três vezes aquele que seria despendido antes das alterações legislativas. Atente-se que no universo de beneficiários cuja base de incidência contributiva mensualizada no primeiro semestre de 2020 seja inferior ao valor do IAS, o limite mínimo de apoio fixado no n.º 3 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020 (1 IAS) implica que o trabalhador beneficiará do mesmo exato montante de apoio em ambos os regimes. E, no outro extremo do espetro, quanto aos trabalhadores independentes cuja base de incidência contributiva mensualizada no primeiro semestre de 2020 seja muito elevada, estes não beneficiarão de um aumento em três vezes do apoio, por a tal se opor o limite máximo do benefício, que, apesar de mais elevado, não aumenta naquela ordem de grandeza: deixa de ser de 2,5 IAS e passa a ser de 3 IAS.

Não se ignora, porém, que o exercício orçamental de previsão das despesas é sempre mais contingente perante despesas ou medidas novas, preponderando, quando assim sucede, os métodos empíricos de previsão (cf. Nazaré Costa Cabral e Guilherme d'Oliveira Martins, cit., pp. 386-389), por confronto com despesas já existentes em anteriores exercícios orçamentais, relativamente às quais existe já uma base de referência, facilitando o apelo a outros métodos, seja por estimativa de índole incremental, seja por modelização. Dificuldades acentuadas na espécie, dada a forte incerteza da evolução epidemiológica, designadamente ao nível da duração da suspensão, geral ou local, das atividades letivas e não letivas presenciais.

De todo o modo, qualquer que seja a abordagem econométrica mais correta, mostra-se seguro afirmar, à luz de um critério de evidência, que a modificação legislativa tem como efeito necessário um aumento da despesa no ano económico em curso, por referência ao Orçamento aprovado e em execução, o que viola o disposto no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição.

Com efeito, ao determinar-se que o apoio atribuído (com os limites mínimo de 1 IAS e máximo de 3 IAS) deixa de ser de um terço base de incidência contributiva mensualizada no primeiro semestre de 2020 para passar a ser a totalidade daquele mesmo referente, beneficiários haverá que passarão a beneficiar de um montante superior àquele a que tinham direito no regime anterior. Do mesmo modo, os contribuintes cuja base contributiva seja muito elevada passam a ter por limite máximo o montante de 3 IAS (em vez de 2,5 IAS), o que envolverá necessariamente uma maior despesa pública. Apenas assim não sucederia, ou seja, a medida só não teria por efeito o aumento da despesa pública, se todos os beneficiários tivessem por base de incidência contributiva mensualizada no primeiro semestre de 2020 um montante inferior a 1 IAS, caso em que sempre lhes seria concedido (quer pelas novas, quer pelas anteriores regras) o montante de 1 IAS, nos termos do n.º 3 do artigo 24.º Ora, não é crível que não haja nenhum trabalhador independente a solicitar o apoio excecional à família cuja base de incidência contributiva seja superior àquele valor e que, por isso, a despesa pública não seja aumentada face àquela que ocorreria antes da edição da norma agora fiscalizada.

Assim, sendo vedadas as iniciativas legislativas que importem um aumento de despesa pública, independentemente da incerteza sobre o seu exato montante, impõe-se concluir que o ato legislativo editado pela Assembleia da República viola o parâmetro do n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, padecendo a norma fiscalizada do vício de inconstitucionalidade.

A norma do artigo 2.º da Lei n.º 16/2021, na parte em que altera o n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 8-B/2021

23 - Vejamos agora a norma que modificou as condições de que depende a faculdade de um trabalhador que preste a sua atividade em regime de teletrabalho optar por suspender a sua atividade e solicitar apoio excecional à família. Por um lado, essa opção é agora conferida sempre que haja filho ou outro dependente menor de 12 anos (e não, como no regime precedente, com limitação desse apoio se o menor frequentar o 1.º ciclo do ensino básico, pré-escolar ou em equipamento de apoio a infância) e, por outro, quando o agregado familiar integre filho ou dependente com deficiência ou doença crónica (e não, como no regime anterior, apenas quando aquele seja portador de deficiência geradora de incapacidade superior a 60 %).

Invoca o requerente que, apesar da incerteza quanto à eventualidade de autoridades de saúde virem a suspender as atividades letivas em algumas ou todas as escolas do país, se estima um aumento de dois mil novos beneficiários (os trabalhadores cujos filhos ou dependentes são menores de 12 anos e não frequentam o 1.º ciclo do ensino básico) e um incremento da despesa pública de 1 milhão de euros por cada mês de encerramento das escolas (Documento 1, anexo ao pedido), sem que, todavia, sejam detalhados o método e as operações que conduzem a esses cálculos.

Todavia, independentemente da precisa quantificação do seu efeito económico, é também aqui evidente que a alteração da medida tem impactos financeiros materialmente relevantes, implicando seguramente um aumento da despesa pública. Ao alargar o número de beneficiários (atribuindo-se o apoio quando os filhos ou dependentes sejam menores de 12 anos e não que frequentem até ao 1.º ciclo do ensino básico; e quando os filhos são portadores de deficiência ou doença crónica, independentemente da sua incapacidade), é de esperar que venha a ocorrer uma atribuição do apoio excecional à família a mais trabalhadores do que sucederia antes da alteração legislativa. Apenas assim não seria caso nenhum trabalhador com um filho menor de 12 anos e que frequente o segundo ciclo do ensino básico venha a requerer o apoio, o que não é crível. Em termos idênticos, não é de esperar que nenhum trabalhador com filho ou dependente com deficiência ou doença crónica (mas sem incapacidade demonstrada superior a 60 %) venha a solicitar tal apoio.

Assim, por força da norma fiscalizada, na eventualidade de as atividades letivas serem suspensas (em todas ou apenas em algumas escolas), haverá previsivelmente um leque de beneficiários do apoio excecional à família mais amplo do que aquele que haveria na anterior conformação da medida. O que implica, pois, que também a aprovação desta norma violou o disposto no n.º 2 do artigo 167.º da Constituição e, em consequência, padece de inconstitucionalidade.

A norma do artigo 2.º da Lei n.º 15/2021, que alterou, em sede de apreciação parlamentar, o artigo 3.º, n.os 1 e 6 do Decreto-Lei n.º 6-E/2021.

24 - Quanto à alteração introduzida no Decreto-Lei n.º 6-E/2021, a Assembleia da República veio determinar, por um lado, que o apoio extraordinário à redução de atividade económica é conferido a trabalhadores independentes, empresários em nome individual, gerentes e membros de órgãos estatutários com funções de direção, cujas atividades tenham sido suspensas ou encerradas, independentemente de terem ou não contabilidade organizada ou trabalhadores a cargo (nova redação do n.º 1 do artigo 3.º). E, por outro, que o cálculo do apoio extraordinário à redução de atividade económica e da medida extraordinária de incentivo a atividade profissional passa a ter por referencial «o rendimento médio anual mensualizado do trabalhador no ano de 2019», em detrimento do valor de remuneração registada como base de incidência contributiva para a segurança social (novo n.º 6 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021). É sobre esta última norma que incide o pedido de declaração de inconstitucionalidade, por violação do disposto do n.º 2 do artigo 167.º da Constituição.

O montante do apoio extraordinário à redução de atividade económica, nos termos das normas vigentes antes da alteração operada pela norma fiscalizada, correspondia «ao valor da remuneração registada como base de incidência contributiva, com o limite máximo do valor de um IAS, nas situações em que o valor da remuneração registada como base de incidência é inferior a 1,5 IAS» (alínea a) do n.º 3 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, na redação conferida, por último, pela Lei n.º 31/2020, de 11 de agosto); ou a «dois terços do valor da remuneração registada como base de incidência contributiva, com o limite máximo do valor da RMMG, nas situações em que o valor da remuneração registada é superior ou igual a 1,5 IAS» (alínea a) do n.º 3 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, na redação conferida, por último, pela Lei n.º 31/2020, de 11 de agosto). Do mesmo passo, a medida de incentivo à atividade profissional tinha o valor da base de incidência contributiva, tendo como limite máximo metade do valor do IAS e como limite mínimo o valor correspondente ao menor valor de base de incidência contributiva mínima (n.º 2 do artigo 28.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, na redação conferida, por último, pela Lei n.º 31/2020, de 11 de agosto).

Deste modo, o valor de ambos os apoios era calculado a partir da «base de incidência contributiva», que é apurada nos termos do artigo 162.º do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social (CRCSPSS): 70 % do valor total das prestações de serviços e/ou 20 % dos rendimentos associados à produção e venda de bens (ou, quanto aos trabalhadores com contabilidade organizada, o valor do lucro tributável). Quer isto dizer, que o valor do apoio não correspondia à totalidade da faturação do beneficiário, mas a uma sua parcela (70 %, nos casos de prestação de serviços; 20 % nos casos de produção e venda de bens; ou, quanto aos trabalhadores com contabilidade organizada, o valor do lucro tributável), a que acresciam limites máximos e mínimos.

A opção legislativa de considerar, como base de incidência contributiva, apenas uma parte dos rendimentos do trabalhador independente, mostra-se fundada na consideração de que uma parcela do seu rendimento corresponde ao custo que o trabalhador independente suporta na sua atividade, desconsiderando-a na incidência contributiva. O que é especialmente evidente pela circunstância de, quanto aos trabalhadores independentes submetidos ao regime da contabilidade organizada, a base de incidência contributiva coincidir com o lucro tributável.

Ora, a norma fiscalizada altera o referencial constante do n.º 3 do artigo 26.º e do n.º 2 do artigo 28.º-A, ambos do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, na redação conferida, por último, pela Lei n.º 31/2020, de 11 de agosto: o montante dos apoios deixa de ter em conta a base de incidência contributiva, mas o «rendimento médio anual mensualizado do trabalhador em 2019» (n.º 6 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021). O que significa que o apoio passa a poder corresponder à totalidade dos rendimentos do trabalhador - a 100 % da sua faturação - e, nos demais casos, a ser calculado a partir desse montante. O que implicará, de acordo com o requerente, um aumento do valor do apoio em todos os casos e, consequentemente, um aumento da despesa pública no ano económico em curso.

Para demonstrar que a norma sob fiscalização tem por efeito o aumento da despesa pública, o requerente juntou aos presentes autos dois documentos comparando os valores médios dos trabalhadores independentes apurados em 2019, tendo em conta o referencial anterior à introdução da regra em crise ((euro)629,79) e o parâmetro determinado pela norma do n.º 6 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021, ((euro)1403,68). A partir de tais premissas, conclui que a medida fiscalizada comporta um aumento de 123 % na despesa pública associada ao pagamento daquele apoio e, consequentemente, uma despesa adicional mensal de 38 milhões de euros (artigo 35.º do requerimento). Ademais, sustenta o requerente que a vigência da nova norma tem por efeito uma maior atratividade do apoio social em causa, o que pode gerar um aumento substancial do número de requerentes (artigo 36.º do requerimento), ainda que impossível de quantificar (artigos 37.º e 38.º do requerimento).

Novamente, não é possível acompanhar o cômputo previsional avançado pelo requerente, fruto das dificuldades geradas pela referenciação do valor do rendimento relevante médio mensal à totalidade dos trabalhadores independentes, e não ao leque, mais reduzido, daqueles elegíveis para o apoio. Acresce que a existência de limites máximos aos apoios (nas situações, respetivamente, da alínea a) do n.º 3 do artigo 26.º, da alínea b) do n.º 3 do artigo 26.º e do n.º 2 do artigo 28.º-A, todos do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, na redação conferida, por último, pela Lei n.º 31/2020, de 11 de agosto) sempre irá restringir o incremento do benefício, podendo até, em certos casos, manter-se inalterado o montante do apoio quando a base de incidência contributiva já conduzia à sua fixação pelo limite máximo.

De todo o modo, também neste plano de análise, segundo critério de evidência, dúvidas não há que a alteração da medida tem reflexos necessários no aumento da despesa pública, mesmo que de montante inferior à estimativa constante do pedido.

Com efeito, no regime sindicado, deixando o apoio atribuído de ter por referencial a base de incidência contributiva (que corresponde apenas a uma parcela do rendimento dos trabalhadores), para passar a ser a totalidade daquele rendimento, é bom de ver que alguns beneficiários irão auferir um montante superior àquele que receberiam no regime anterior, o que implicará, em qualquer caso, um aumento da despesa pública no ano económico em curso. Mais uma vez, a medida só não teria por efeito o aumento da despesa pública se todos os beneficiários tivessem uma base de incidência contributiva que sempre conduzisse à fixação do apoio por referência ao limite máximo legalmente previsto. Ora, não é crível que não haja nenhum trabalhador a solicitar o apoio excecional à redução da atividade económica ou a medida extraordinária de incentivo à atividade profissional cuja base de incidência contributiva não conduzisse a um apoio inferior ao limite máximo e, por isso, que a despesa pública não seja aumentada face àquela que ocorreria antes da publicação da norma agora fiscalizada.

Deste modo, sendo vedadas as iniciativas legislativas que importem um aumento de despesa pública, foi violada pela Assembleia da República a norma do n.º 2 do artigo 167.º da Constituição, implicando para as normas sindicadas o vício de inconstitucionalidade.

Efeitos jurídicos da violação do n.º 2 do artigo 167.º da Constituição

25 - Atingida a conclusão de que as normas impugnadas no pedido infringem a norma-travão, coloca-se a questão de saber quais os efeitos jurídicos dessa violação.

Dúvidas não subsistem sobre a natureza formal do vício, como foi afirmado no Acórdão n.º 297/86: «Trata-se de uma inconstitucionalidade por infração de uma norma sobre o processo de formação das leis - precisamente o n.º 2 do artigo 170.º [atual 167.º] - e que, por isso mesmo, é qualificada na doutrina como inconstitucionalidade formal». Já quanto aos seus efeitos temporais, o problema é mais complexo.

Na doutrina, Gomes Canotilho e Vital Moreira propõem o recurso ao instituto da ineficácia da norma durante o ano económico em curso (cit., vol. II, p. 350), ideia que colhe o acordo de Guilherme d'Oliveira Martins (cit., p. 324), Alexandra Leitão (cit., p. 73), e de Jaime Valle (cit., p. 127). Posição essa, por sua vez, acolhida no Acórdão n.º 317/86: «a inconstitucionalidade daí resultante só releva no ano económico em curso, isto é, nas suas incidências financeiras sobre o ano económico de 1986».

No Acórdão n.º 297/86, o Tribunal obteve o mesmo efeito - a relevância da inconstitucionalidade somente no ano económico em curso - de outro modo: «Pensa-se, todavia, que para resolver a dificuldade não é necessário lançar mão da figura da ineficácia. Basta que se fale em inconstitucionalidade parcial (ratione temporis) para se poder concluir que as normas em questão só são inconstitucionais na medida em que são aplicáveis ao ano económico em curso». Em sentido concordante, António Lobo Xavier apela a uma interpretação adequadora, de modo que tais normas permaneçam na ordem jurídica, «aguardando a eficácia plena que o Orçamento do ano seguinte lhes poderá proporcionar» (cit., vol. XXXV, p. 96).

Porém, o entendimento de que a declaração de inconstitucionalidade restringe os seus efeitos ao ano económico em curso - seja através da figura da inconstitucionalidade parcial ratione temporis (como se decidiu no Acórdão n.º 297/86), seja pela figura da ineficácia das normas apreciadas (como referido no Acórdão n.º 317/86) - não é pacífico.

Em anotação ao Acórdão n.º 317/86, Teixeira Ribeiro discorda do aproveitamento parcial da norma, sublinhando que a Constituição proíbe a própria apresentação de projetos ou propostas, pelo que considera «chocante que venha a ser considerada parcialmente válida uma norma provinda de proposta que não devia, sequer, ter sido discutida» (Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 119, n.º 3752, p. 340). Também Tiago Duarte objeta que «o que o Tribunal fez foi declarar inconstitucional a norma de entrada em vigor e substituí-la por outra que dissesse «a referida lei entra em vigor juntamente com a Lei do Orçamento do próximo ano». Ora, uma opção como esta releva do poder legislativo e não do poder jurisdicional, pelo que o Tribunal acaba por usurpar funções que se lhe não encontram cometidas» (cit., p. 618). A isto acresce a dificuldade de ocorrer uma repristinação temporária das normas que a lei inconstitucional tiver revogado, «já que, sendo declarada inconstitucional (ainda que só por alguns meses), dever-se-ia entender que, durante esse tempo, se promoveria a repristinação das leis eventualmente revogadas, sendo que estas normas seriam, depois, aparentemente, novamente consideradas revogadas, já não por decisão legislativa, mas por determinação do Tribunal Constitucional, na medida em que este órgão concedia como que uma segunda vida à referida lei (temporalmente) inconstitucional» (ibidem, p. 619).

Crê-se, com efeito, que a resposta constitucionalmente adequada para a violação da norma-travão radica na eliminação definitiva das normas legais que a hajam transgredido, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 282.º da Constituição.

Em primeiro lugar, porque é nesse sentido que aponta a própria redação da norma-travão: pretende a Constituição que as iniciativas legislativas que procedem a um aumento de despesa no ano económico em curso nem sequer sejam admitidas, determinando o artigo 120.º do Regimento da Assembleia da República a sua rejeição, não parece adequado que o Tribunal Constitucional preserve a sua vigência para os anos económicos subsequentes. No fundo, ainda que o fundamento da inconstitucionalidade radique no aumento de despesa pública temporalmente delimitado (no ano económico em curso), o efeito da inconstitucionalidade não é sincrónico, porquanto se prevê um vício de natureza procedimental que, em qualquer caso, sempre determinaria que as normas não pudessem ter sido aprovadas.

Em segundo lugar, porque o controlo de constitucionalidade das normas a que o Tribunal Constitucional procede em sede de fiscalização abstrata não admite a modelação das normas fiscalizadas, nem a atestação da sua conformidade constitucional para o futuro. A declaração de inconstitucionalidade com efeitos apenas no ano económico em curso significaria que o Tribunal Constitucional alteraria o início de vigência das normas fiscalizadas - opção que cabe ao legislador - e estaria a asseverar a conformidade constitucional de uma norma cuja declaração de inconstitucionalidade não lhe foi pedida (a norma que existiria caso o legislador tivesse previsto a aplicação deste regime a partir de 2022). Tal solução não é condicente com os poderes do Tribunal Constitucional em sede de fiscalização abstrata: cabe-lhe, tão-somente, apreciar a constitucionalidade das regras fiscalizadas tal como foram modeladas pelo legislador.

Por fim, porque a declaração pelo Tribunal Constitucional de que as normas com repercussões orçamentais passam a ser eficazes no próximo ano económico sempre dependerá da sua previsão na Lei do Orçamento para 2022. Caso se conclua que as normas sob fiscalização têm efeitos na despesa pública, a sua provisão no próximo ano económico carece de inscrição orçamental. Nessa medida, nada impede que a própria Assembleia da República, na Lei do Orçamento do Estado para o próximo ano, proceda a distinta ponderação e, explícita ou implicitamente, derrogue as normas fiscalizadas que incrementam a despesa pública, sem que tal constitua uma violação do n.º 2 do artigo 105.º da Constituição (cf. Tiago Duarte, cit., pp. 230-250).

Como é sublinhado no Acórdão n.º 303/90, permanece a possibilidade de a lei do orçamento reponderar as opções financeiras de leis anteriores: «É evidente que, devendo os orçamentos de Estado ter em conta as obrigações decorrentes de lei, se se desejasse que o Orçamento para 1989 não incluísse a previsão de despesas acarretadas pela Lei n.º 103/88, necessariamente que, ou em lei anterior à da aprovação desse orçamento ou na lei que o aprovava, teria de constar a estatuição revogadora ou determinadora da suspensão das obrigações estaduais impostas pela tal Lei n.º 103/88». Assim, a declaração pelo Tribunal Constitucional de que as normas fiscalizadas produzem efeitos no ano económico subsequente sempre ficaria condicionada ao juízo da Assembleia da República em sede orçamental,

Em suma, a declaração de inconstitucionalidade das regras fiscalizadas por violação da norma-travão comporta a produção dos efeitos previstos no n.º 1 do artigo 282.º da Constituição, implicando a nulidade ipso jure de tal normação, com efeitos ex tunc, não ficando estes limitados ao ano económico em curso, sem prejuízo da restrição de efeitos prevista no n.º 4 do mesmo preceito.

26 - Com efeito, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, o Tribunal pode restringir tais efeitos quando razões de segurança jurídica, de equidade ou de interesse público de excecional relevo o justifiquem. No seu requerimento, o Primeiro-Ministro pronuncia-se expressamente nesse sentido, considerando «plenamente justificado» o recurso a essa faculdade.

De facto, ao expurgar do ordenamento jurídico as normas ao abrigo das quais foram concedidos e percebidos apoios sociais, ou fixados os respetivos montantes, o alcance ex tunc da declaração de inconstitucionalidade significa que os respetivos beneficiários seriam confrontados com a invalidade de tais atos e correspondente obrigação de restituição, total ou parcial, dos montantes recebidos e que, num quadro de fragilidade económica, afetaram à satisfação de necessidades prementes. Ora, tais consequências, para além de comprometerem o próprio propósito na base das medidas extraordinárias de apoio económico quando os efeitos da pandemia COVID-19 ainda se fazem sentir, são idóneas a gerar instabilidade e incerteza no tecido socioeconómico, lesando a segurança jurídica, impondo-se, então, proceder a uma limitação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade, por forma a proteger as situações concretas que se tenham constituído à sombra das normas agora eliminadas do ordenamento jurídico.

Nestes termos, entende o Tribunal, por razões de segurança jurídica e de equidade, usando a faculdade que lhe é concedida pelo n.º 4 da Constituição, restringir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, de modo que só produza efeito útil a partir da data da sua publicação no Diário da República.

27 - Para além dos vícios formais que se vem de apreciar, o requerente invoca ainda, nos termos relatados, que a norma introduzida pela Lei n.º 15/2021, no n.º 6 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 6-E/2021, viola o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição.

Porém, sempre se impondo, por outros fundamentos, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dessa norma, mostra-se dispensável a apreciação de tal questão.

O mesmo sucede relativamente ao pedido de declaração de ilegalidade, que versa as mesmas normas objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade, aliás, articulado pelo requerente numa relação de subsidiariedade com este, ou seja, para o caso de não proceder o pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral.

III. Decisão

Pelo exposto, decide o Tribunal Constitucional:

O relator atesta o voto de conformidade do Senhor Conselheiro Pedro Machete, que não assina por não se encontrar presente e remeteu declaração de voto. Atesta-se igualmente o voto de conformidade da Senhora Conselheira Mariana Canotilho (que apresenta declaração) e dos Senhores Conselheiros Lino Ribeiro e Teles Pereira, que intervieram por meios telemáticos. Fernando Vaz Ventura

Lisboa, 14 de julho de 2021. - Fernando Vaz Ventura - Maria de Fátima Mata-Mouros - José João Abrantes - Joana Fernandes Costa - Maria José Rangel de Mesquita (com declaração que se junta) - Assunção Raimundo - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Pedro Caupers - Pedro Machete - Mariana Canotilho.

Declaração de voto

Acompanha-se a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, constante da alínea c) da Decisão - da norma contida no artigo 3.º da Lei n.º 16/2021, de 7 de abril, na parte em que adita o artigo 4.º-C ao Decreto-Lei n.º 8-B/2021, de 22 de janeiro e, através deste, altera os números 2 e 3 do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março - mas apenas com fundamento na violação do n.º 1 do artigo 169.º da Constituição. Isto, já que, tendo-se concluído ser constitucionalmente vedado o aditamento do artigo 4.º-C, na parte em que altera os números 2 e 3 do referido artigo 24.º, por via de apreciação parlamentar (pelas razões constantes do ponto 16 da Fundamentação do acórdão), fica prejudicada, por aquele juízo de inconstitucionalidade se colocar a montante, a apreciação da conformidade da norma em causa com o disposto no artigo 167.º, n.º 2, da Constituição. - Maria José Rangel de Mesquita.

Declaração de voto

Não acompanho o presente acórdão na parte em que o mesmo se afasta da jurisprudência dos Acórdãos n.os 297/86 e 317/86 deste Tribunal relativamente aos efeitos jurídicos da violação da norma-travão (a eliminação definitiva das normas que a hajam transgredido). Como sufragado naquelas duas decisões, julgo que as normas ora declaradas inconstitucionais, com força obrigatória geral, por violação do disposto no artigo 167.º, n.º 2, da Constituição, só são inconstitucionais, em razão da incompatibilidade com tal parâmetro, na medida em que são aplicáveis ao ano económico em curso.

Esta invalidade parcial qualitativa (ratione temporis) é, em meu entender, a consequência jurídica mais ajustada ao princípio da preferência constitucional pela decisão redutiva e a única conforme com a opção constitucional de atribuir o exclusivo do poder orçamental à Assembleia da República (artigos 106.º, n.º 1, e 161.º, alínea g), ambos da Constituição) e com a consequente subordinação do Governo, seja em matéria de elaboração da proposta do Orçamento do Estado, seja no que se refere à execução do mesmo ao princípio da legalidade (v. respetivamente, os artigos 105.º, n.º 2, e 199.º, alínea b), ambos da Constituição).

ii) Relativamente ao segundo aspeto, cumpre recordar que o poder orçamental, traduzido na autorização política anual de realização de despesas públicas e de cobrança de receitas e na consequente limitação jurídica da Administração (cf. Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, 4.ª ed., Almedina, Coimbra, 1992, pp. 339-340), encontra-se, desde a Revisão Constitucional de 1982, atribuído em exclusivo à Assembleia da República (v. idem, ibidem, pp. 342-345; v. também Eduardo Paz Ferreira, Ensaio de Finanças Públicas, Almedina, Coimbra, 2020, pp. 262 e ss.). Esta opção constitucional, sem prejuízo do concomitante estabelecimento de condicionamentos como, por exemplo, a reserva de iniciativa originária (mas já não da superveniente) ou a própria norma-travão (sobre a questão, v., por último, Nazaré da Costa Cabral, "A 'lei-travão' e o direito de emenda parlamentar no domínio orçamental: relações entre estas duas matérias" in Conselho das Finanças Públicas, n.º 01/2020, passim), não deixa de significar o reconhecimento de uma primazia do papel da Assembleia da República, também no campo orçamental e financeiro, enquanto centro da vida democrática. Daí que os limites constitucionais aos poderes do parlamento devam ser perspetivados no quadro das exigências estritas da própria autonomia reconhecida à execução orçamental, inexistindo justificação para que os mesmos se projetem para além desta última, nomeadamente para além do período de vigência anual do orçamento erigido constitucionalmente como "travão" (sobre a regra da anualidade do orçamento, v. o artigo 106.º, n.º 1, da Constituição e o artigo 14.º da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro - Lei de Enquadramento Orçamental).

Esta compreensão restritiva dos limites dos poderes do parlamento no domínio em análise adquire uma importância reforçada face ao entendimento adotado - e que acompanho, atenta a respetiva ratio legis - de que a da lei-travão também se aplica a iniciativas legislativas que apenas resultem num aumento indireto de despesas ou numa diminuição indireta de receitas previstas no Orçamento do Estado. - Pedro Machete.

Declaração de voto

Votei a decisão, que me parece não poder ser outra. O n.º 2 do artigo 167.º da CRP consagra uma regra constitucional, cuja aplicação não pode ficar dependente de juízos de ponderação com outras normas ou princípios constitucionais, sob pena de erosão da força normativa da Constituição.

Gostaria, contudo, de deixar assinalado que entendo que o critério de evidência mobilizado neste Acórdão para justificar o juízo de inconstitucionalidade exige, por um lado, a apresentação, por parte do Governo, de elementos mínimos de ponderação que permitam sustentar a verificação de um "aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento"; no caso de inexistirem, ou se revelarem inverosímeis, prevalecerá o princípio do favor legislatoris, admitindo-se a intervenção do legislador parlamentar. Por outro lado, creio também que o mesmo critério de evidência implica, no que respeita à despesa indireta, a existência de uma materialidade relevante, que preencha a ratio da norma constitucional, enquanto limite à competência legislativa da Assembleia da República.

Por fim, quanto à decisão de não limitação temporal da inconstitucionalidade das normas questionadas, encontro-me na posição simétrica do Conselheiro Cardoso da Costa, na declaração aposta ao Acórdão n.º 297/86. Entendo que há razões logradas e jusconstitucionalmente sólidas para fundamentar a conclusão a que agora se chegou - e por isso a votei - mas não me repugnaria, de igual modo, a manutenção da que tem sido a posição tradicional do Tribunal Constitucional a esse respeito. - Mariana Canotilho.