Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2023 — Aprova o Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos 2030

Face ao exposto, e desde que garantidos pressupostos suprarreferidos, as soluções de reconversão daquelas unidades poderão traduzir-se num eventual aumento das capacidades nacionais de incineração dedicada, podendo a sua eficiência ser maximizada através de sinergias com outras indústrias e/ou tecnologias (e.g. captação de dióxido de carbono, calor excedente, gás de exaustão).

Por fim, importa referir que nada obsta à partilha de instalações desta natureza ou de outras tecnologias similares, para efeitos de encaminhamento da fração residual, desde que sejam respeitados os requisitos legais impostos para o exercício da sua atividade.

5.2 - Valorização da fração residual até 2030

A gestão da fração residual, para a presente década, deve ser entendida como um desafio regional, potenciando assim o aproveitamento das soluções já existentes e, simultaneamente, a partilha de instalações existentes em cada região.

Reitera-se a importância de dar prioridade às medidas associadas à redução da produção de resíduos e extração de materiais valorizáveis do fluxo indiferenciado, assim como à melhoria da qualidade dos materiais recolhidos. Nesse contexto, é expectável que as características materiais e quantidades da fração residual produzida venham a mudar ao longo da próxima década.

Conforme se pode constatar na tabela 10, para uma análise feita a uma escala regional, num cenário de cumprimento de metas, estima-se em 2030 uma redução muito significativa dos quantitativos de fração residual, atingindo-se um valor de cerca de 2 milhões de toneladas, cerca de 50 % inferior ao valor da fração residual de 2020 (4 milhões de toneladas).

Não obstante, e atendendo à dispersão da produção da fração residual, à localização das instalações de produção de CDR e de valorização energética existentes, importa ter presente que existem sistemas (e.g. ALGAR, RESIESTRELA, Resíduos do Nordeste e RESINORTE) cuja distância às instalações de produção de CDR ou de valorização energética é significativa, podendo os custos logísticos limitar a possibilidade de partilha de instalações. Nestas situações, considera-se ser de avaliar a utilização de instalações fora do âmbito de gestão dos SGRU, salvaguardando os devidos regimes legais relacionados, mas também considerar outras opções tecnológicas ou de inovação na valorização mais flexíveis em termos de capacidade e desempenho.

Os pressupostos considerados nos cálculos da tabela 10 podem resumir-se do seguinte modo:

No que respeita à produção de CDR, embora exista uma capacidade efetiva de cerca de 300 000 toneladas, não é expectável existir disponibilidade de resíduos para preencher essa capacidade, numa abordagem regional. A região LVT, contudo, apresenta capacidade deficitária neste âmbito. Mais uma vez, e se se justificar, poderá ser de ponderar a transferência de resíduos entre regiões para ocupação total das capacidades disponíveis, com vista a potenciar o desvio do destino deposição de resíduos em aterro.

Tabela 10 - Origem, evolução e encaminhamento da fração residual, por região, no cenário cumprimento de metas, em 2030

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Para além de alguma capacidade de recuperação de materiais, a região do Algarve é a menos favorecida em termos de capacidade instalada para tratamento da fração residual. Para este caso concreto, as opções de curto prazo podem incluir o encaminhamento para produção de CDR em operador de tratamento fora da rede dos SGRU, o recurso a instalações localizadas na região Alentejo e, em última instância, a deposição em aterro (como assumido na tabela 10). Existindo operadores de tratamento fora da rede dos SGRU para produção de CDR na região, essa poderá ser uma opção a considerar, com o produto final a poder ser utilizado pela indústria na região. No entanto, face a este desafio particular, poderá ser de considerar a exploração de outras tecnologias de valorização de fração residual para aquele território podendo para o efeito ser de ponderar como destino, a médio prazo, as instalações industriais previstas vir a instalar-se nesta área geográfica, caso se verifique poderem vir a ter como feedstock material com as características desta fração.

No cenário mais vantajoso para o contexto nacional, a análise regional demonstra existir capacidade instalada de tratamento da fração residual, seja por via da produção de CDR, seja por valorização energética direta, permanecendo, no entanto, o desafio de garantia de procura do CDR produzido, que se prevê em cerca de 107 000 toneladas em 2030, assim como utilização dos resíduos da região em que as instalações se encontram inseridas.

Considerando a localização das instalações de produção de CDR, a expectável evolução da qualidade da fração residual e a capacidade de receção de resíduos por parte da indústria cimenteira, de acordo com os dados de 2021, é razoável admitir que a totalidade do CDR nacional poderá ser encaminhado para essas instalações. Importa relembrar que as cimenteiras rececionaram cerca de 248 000 toneladas de resíduos para operação de valorização R1 (141 mil toneladas correspondentes a CDR), pelo que pode ser inferido que estas instalações dispõem de capacidade para absorver a totalidade do quantitativo de CDR produzido pelos SGRU.

Tendo em conta as intenções desta indústria, no quadro do seu plano de descarbonização, de aumento da substituição de combustíveis tradicionais por combustíveis com base em resíduos, importa criar as condições para que se possa potenciar o seu contributo neste âmbito. Sem prejuízo desta opção, importa também estudar/promover outros destinos para esta tipologia de resíduo, diminuindo a dependência do setor da indústria cimenteira.

Para além de medidas que aumentem o valor económico dos CDR, nomeadamente investimentos em secagem e o envio para cimenteiras, devem ser avaliadas outras opções, como a gaseificação ou a pirólise. Com efeito, para além da inclusão na produção de CDR, a fração de plásticos que não pode ser reciclada pode ainda incorporar processos de transformação com produção de gases, combustíveis e outros químicos, apostando-se em tecnologias como a gaseificação ou a pirólise, sendo por isso também opções de valorização a promover. Neste âmbito, será de acompanhar os desenvolvimentos em curso a nível internacional, em que estas tecnologias estão a ser testadas, e fomentar, a nível nacional, projetos-piloto, bem como parcerias com a indústria ou outros operadores de tratamento de resíduos que estejam a, ou pretendam, investir nestes processos de tratamento. O processo de transformação da fração residual assumirá um papel ainda mais relevante se, no âmbito dos estudos em curso, a Comissão Europeia decidir que este tratamento poderá ser contabilizado como reciclagem para efeitos de metas.

Deve ainda ser ponderada a utilização temporária da capacidade existente em países vizinhos. Tal como referido na Comunicação da Comissão Europeia relativa ao papel da produção de energia a partir de resíduos numa economia circular (51), em certos casos justificados a «exportação» de resíduos para outros Estados-Membros não deve necessariamente ser vista como estando em contradição com o princípio da proximidade. Contudo, a opção por esta abordagem deve garantir que os impactos ambientais globais, incluindo os relacionados com o transporte de resíduos, não anulam os benefícios desejados.

Admite-se que não estejam a ser consideradas algumas especificidades relacionadas com os diferentes SGRU e/ou dificuldades que serão introduzidas no processo, nomeadamente ao nível de partilha de infraestruturas, entendendo-se, no entanto, que, pese embora possa ser ajustada ao longo do período de planeamento em causa, a primeira abordagem terá sempre de seguir esta via. As estratégias devem privilegiar a concertação em cada região em detrimento de abordagens individuais.

5.3 - Deposição em aterro - estimativa de capacidades remanescentes

Em complemento ao exercício anterior, importa, nos mesmos pressupostos, avaliar as implicações ao nível das necessidades de deposição de resíduos em aterro e capacidades atuais disponíveis. O exercício da tabela 10 mostra os quantitativos que se perspetivam vir a ser encaminhados para aterro em 2030. Contudo, importa prever, ao longo dos anos, quais as regiões onde podem vir a existir situações críticas, tendo em conta que a presente estratégia necessita de tempo para ser devidamente implementada.

Tendo em consideração a capacidade de aterro remanescente no final de 2021, foram estimadas as quantidades a depositar ao longo dos anos. O exercício baseou-se em alguns pressupostos, sempre numa perspetiva conservadora, nomeadamente:

Tabela 11 - Evolução da quantidade remanescente em aterro considerando o cenário de cumprimento de metas, por região

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

A análise da tabela 11 permite identificar um conjunto de regiões com situações críticas, nomeadamente regiões Norte, Centro e Algarve. No âmbito das estimativas apresentadas, foi considerado que alguns processos de licenciamento atualmente em curso estarão concluídos até 2030, sendo que haverá outros que, apesar de previstos, ainda não iniciaram o respetivo procedimento de licenciamento não tendo, por isso, sido considerados.

De referir que o PERSU 2030 prevê a realização de um estudo com o objetivo de avaliar a autossuficiência em matéria de capacidade de aterros, avaliação de necessidades assim como localizações para construção de novos aterros, que poderá apoiar e orientar as decisões a tomar nesta matéria.

Quer a incineração dedicada com valorização energética, quer o aterro fazem parte de um sistema de gestão de resíduos que se quer resiliente e não dependente de uma solução única. Sendo objetivo claro do PERSU 2030 proceder a um phase out da utilização do aterro como opção de tratamento importa ter em conta que, a curto prazo, esta solução se manterá para quantitativos significativos - situação que se assume como sensível, na medida em que, como referido, existe uma forte mobilização das populações contra este tipo de instalações.

6 - Capacidade de tratamento de resíduos urbanos e necessidades de investimento

As ambiciosas metas de preparação para reutilização e reciclagem às quais Portugal está vinculado, desagregadas por SGRU, pressupõem a existência de capacidades disponíveis em termos de instalações de tratamento. Considerando as capacidades de tratamento existentes, assim como projetos já aprovados no âmbito de candidaturas dos SGRU ao POSEUR, a concluir até 2023, pretende o presente capítulo apresentar uma análise das necessidades de tratamento, a nível regional, assim como perspetivar os investimentos necessários para dotar o País de infraestruturas capazes de processar o aumento significativo de resíduos provenientes da recolha seletiva.

6.1 - Capacidade de tratamento de resíduos urbanos

6.1.1 - Multimaterial

As metas propostas para recolha seletiva multimaterial assentam em taxas de retoma entre 90 % a 95 % no que respeita a resíduos de vidro, papel e cartão, incluindo ECAL, plástico e metal, face ao material disponível, às quais acrescem as metas enquadradas no âmbito do futuro do sistema de depósito de embalagens não reutilizáveis de bebidas. Importa também considerar a recolha seletiva de outros fluxos, nomeadamente REEE, RPA, óleos alimentares usados (OAU), têxteis e volumosos.

Estas metas exigem um aumento das quantidades de materiais recolhidos seletivamente, mas também uma melhoria significativa da sua qualidade e reciclabilidade, dependendo, não só das atitudes do consumidor, mas também das ações ao nível da indústria aquando da produção do produto.

Para um dimensionamento adequado da capacidade de tratamento, numa abordagem regional, importa, antes de mais, ter presente quais os quantitativos esperados recolher, num cenário de cumprimento de metas, sendo que a tabela 12 apresenta as previsões de recolha seletiva multimaterial para o ano de 2030.

Tabela 12 - Estimativa de recolha seletiva de resíduos urbanos, por região

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Importa referir que os valores previstos no âmbito da recolha não contemplam eventuais deduções do material que se prevê recolher através do futuro sistema de depósito de embalagens não reutilizáveis de bebidas, prevendo-se, neste âmbito, que os materiais vão manter-se sob responsabilidade dos SGRU.

Tendo presente os valores previstos de recolha do fluxo multimaterial, importa avaliar a capacidade de tratamento disponível em cada região, contabilizando-se também infraestruturas com financiamento já aprovado (adicional 2023), com o intuito de identificar regiões onde seja necessária a criação de capacidade adicional, por forma a acomodar os quantitativos que se preveem recolher. Assim, a tabela 13 apresenta uma estimativa regional das necessidades futuras para 2030.

Uma análise das capacidades disponíveis e necessárias, a nível regional, mostra de forma evidente um défice substancial de capacidade a nível da linha de plástico, metal e ECAL, e um défice menos significativo relativamente à linha de papel e cartão.

Na linha de plástico, metal e ECAL, e no cenário proposto, apenas um SGRU (AMCAL) da região do Alentejo apresenta capacidade excedentária face ao quantitativo que se perspetiva ser recolhido seletivamente, sendo que a nível regional todas as regiões têm capacidade deficitária para tratamento dos quantitativos previstos virem a ser objeto de recolha seletiva.

No que respeita à capacidade de tratamento para a linha de papel e cartão, numa abordagem regional de partilha de infraestruturas, a região do Centro e a região do Alentejo apresentam capacidades excedentárias, como é possível observar na tabela 13. No caso da região Centro, à exceção da RESIESTRELA, todos os SGRU apresentam uma capacidade de tratamento superior aos quantitativos que este PERSU estima ser necessário recolher seletivamente para cumprimento das metas. Já na região do Alentejo, apesar de haver capacidade deficitária na maioria dos SGRU para o material em apreço, a VALNOR está dotada de uma instalação com uma capacidade muito significativa, sendo que a sua utilização obviaria à necessidade de criação de capacidade adicional na região.

Sem prejuízo desta análise, e ainda assim, importa ter presente que as capacidades de tratamento de resíduos de papel e cartão existentes consideram já a sinergia verificada na recolha deste fluxo, que inclui a fração embalagem e a fração não embalagem, sinergia essa que não se verifica na recolha através do designado «ecoponto amarelo», que tem como função exclusiva a recolha de resíduos de embalagens de plástico, metal e ECAL.

Sendo necessário, num cenário de cumprimento de metas, o contributo das frações de resíduos de plástico e metal que não consubstanciam embalagens, importa prever capacidade de tratamento para estas frações e, a montante, respetiva capacidade de recolha. Sem prejuízo de as referidas frações poderem ser recolhidas através de ecocentros, para os quais se prevê um reforço substancial da rede, incluindo ecocentros móveis, com melhoria das suas condições de conveniência, acessibilidade e funcionalidade, seria de se considerar a implementação de uma solução de maior proximidade junto do cidadão, face aos quantitativos que estas frações representam para cumprimento das metas.

No que se refere aos resíduos de vidro, e sendo esta fração maioritariamente constituída por resíduos de embalagem (98 %), como anteriormente referido, parece evidente o papel preponderante das EG SIGRE para ir ao encontro dos quantitativos previstos para cumprimento das metas, nomeadamente através de campanhas de comunicação e sensibilização para um adequado encaminhamento destas embalagens. Paralelamente, e face ao seu impacto, importa prever investimentos, em parceria com os SGRU, para incentivar a recolha de resíduos de embalagens de vidro provenientes do setor HORECA, com o objetivo de desviar significativamente essa fração da recolha indiferenciada.

Tabela 13 - Capacidades disponíveis e necessárias, por região (55)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

6.1.2 - Biorresíduos

O apoio a sistemas e iniciativas de recolha seletiva de biorresíduos, uma medida já prevista no ciclo de planeamento 2014-2020, acabou por ficar aquém na execução, verificando-se, à data, e como anteriormente referido, uma fraca taxa de recolha seletiva deste fluxo de resíduos, não se tendo assistido também, em sequência, à conversão de instalações para tratamento exclusivo de biorresíduos de recolha seletiva. O investimento em infraestruturas dedicadas ao tratamento destes resíduos provenientes da recolha seletiva constitui uma das prioridades no horizonte do PERSU 2030 e obriga a uma mudança de paradigma, pois o tratamento desta fração assenta, atualmente, no processamento de resíduos indiferenciados via TMB.

O contributo dos biorresíduos para a meta de preparação para reutilização e reciclagem é determinado de forma distinta até 2026 (inclusive) e a partir de 2027, por via das disposições da União Europeia em matéria de cálculo de metas. Até 2026, é ainda possível contabilizar na meta de preparação para reutilização e reciclagem os biorresíduos provenientes da recolha indiferenciada recuperados no tratamento mecânico, que sejam sujeitos a valorização orgânica. Após 2027, apenas podem ser incluídos para efeito de contabilização na meta biorresíduos provenientes de recolha seletiva.

Face ao exposto, a tabela 14 apresenta as previsões de recolha de biorresíduos para 2030, em alinhamento com o cenário de cumprimento de metas.

Tabela 14 - Estimativa de recolha de resíduos urbanos, por região

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

À semelhança do exercício realizado para a fração multimaterial, importa avaliar eventuais necessidades de aumento de capacidade para tratamento dos biorresíduos recolhidos seletivamente.

Assim, a tabela 15 mostra que para o quantitativo previsto de recolha seletiva de biorresíduos, de cerca de 1,2 milhões de toneladas em 2030, a capacidade instalada para tratamento de biorresíduos provenientes exclusivamente da recolha seletiva é manifestamente insuficiente a nível nacional. No entanto, para este exercício, importa igualmente considerar a capacidade instalada de tratamento biológico acoplada a unidades de TMB existentes, que pode ser reconvertida para colmatar as capacidades em défice para tratamento de biorresíduos recolhidos seletivamente.

Tabela 15 - Capacidades existentes e necessárias, por região (58)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Com o pressuposto de reconversão da capacidade de valorização orgânica das atuais instalações TMB, a capacidade do País, vista de uma forma agregada, para tratamento de biorresíduos, seria suficiente para fazer face ao quantitativo que se espera recolher em 2030.

Não obstante, apenas a região do Alentejo terá autossuficiência para tratamento dos biorresíduos produzidos, tal como indicado na tabela 15, em que a capacidade de tratamento que se prevê instalada já em 2023 excede as previsões de recolha seletiva em 2030. Este excedente em termos de capacidade de tratamento tem origem nos SGRU AMCAL, Ambiltal e VALNOR.

6.2 - Investimento necessário para tratamento das frações recolhidas seletivamente

Conforme já referido, o forte aumento exigido de recolha seletiva da fração multimaterial e de biorresíduos, para efeitos de cumprimento da meta de preparação para reutilização e reciclagem, pressupõe que os municípios e SGRU estejam devidamente preparados para a sua recolha e posterior tratamento.

Não pretendendo o PERSU 2030 apresentar uma análise exaustiva, a qual se tornaria rapidamente obsoleta face, por exemplo, a flutuações de mercado em termos de investimento por tonelada de resíduo tratado, apresenta, contudo, uma estimativa dos investimentos necessários à construção de infraestruturas de tratamento, ou adaptação/conversão de instalações já existentes, necessárias para o cumprimento da meta em 2030.

Importa salientar que a previsão de investimentos vertida no PERSU 2030 assenta na fase de tratamento do resíduo, numa abordagem top-down, não se tendo projetado investimentos no que se refere à fase de recolha. Não pretende esta ausência desconsiderar a importância que a recolha tem na concretização do presente plano e das exigentes metas, sendo que, no capítulo seguinte, é referida a fonte de financiamento dos municípios por forma a providenciarem as necessárias redes de recolha.

Contudo, e considerando que, em fase subsequente à publicação do PERSU 2030, serão atribuídos objetivos aos municípios no âmbito da recolha seletiva e tratamento na origem de biorresíduos, importa que os respetivos planos de ação (PAPERSU) perspetivem os investimentos necessários para cumprimento dessas metas. Em sede da preparação dos PAPERSU, conhecida a estratégia nacional e os objetivos individuais de cada SGRU e município, deve ser efetuada a previsão de investimentos necessários a assegurar, devendo os planos em apreço ser também acompanhados de uma avaliação comparativa, prévia à opção pelo modelo de recolha e processo de tratamento a implementar, com vista a evidenciar a eficácia e eficiência da solução eleita para a gestão de cada uma das frações de resíduos.

Assim, o presente exercício estimou, com base nas necessidades anteriormente identificadas, o investimento necessário para colmatar a capacidade deficitária nas linhas de tratamento de papel e cartão, de plástico, metal e ECAL e de biorresíduos.

Apesar de uma abordagem regional, de partilha de infraestruturas, numa lógica de aproveitamento das capacidades excedentárias de alguns SGRU transferindo-a para outros com capacidade deficitária, ser claramente preferencial, algumas regiões teriam impactos com o transporte de resíduos, nomeadamente custos e emissões de dióxido de carbono (CO(índice 2)), eventualmente superiores ao benefício da partilha. Assim, sem prejuízo dos valores de investimento terem sido agregados por região, tal como apresentado nas tabelas infra, os mesmos dizem respeito às necessidades de investimento por cada SGRU, motivo pelo qual em algumas regiões com capacidade excedentária são apresentadas propostas de investimento para 2030.

Ainda assim, e porque o PERSU 2030 não pretende desconsiderar os benefícios da partilha, a atribuição dos financiamentos deve prever a definição de condições que tenham por base uma demonstração da efetiva articulação entre SGRU, com vista à otimização de infraestruturas, sendo essa uma das ações previstas no presente plano.

A tabela 16 e a tabela 17 apresentam a estimativa de investimento necessário, com base nos pressupostos identificados e resultados anteriores, para a fração multimaterial de papel/cartão e plástico/metal/ECAL, respetivamente. Em acréscimo aos valores de investimento estimados para a linha de plástico/metal/ECAL, deve ser considerado o necessário investimento para otimização de linhas de triagem para a separação de submateriais de plástico no sentido da redução dos quantitativos de «plásticos mistos», promovendo assim o seu upcycling posterior. Esta parcela de investimento não se encontra considerada na estimativa efetuada.

Tabela 16 - Investimento necessário para tratamento da quantidade recolhida de papel e cartão, por região

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Tabela 17 - Investimento necessário para tratamento da quantidade recolhida de plástico, metal e ECAL, por região

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Relativamente ao tratamento de resíduos de papel e cartão, e em linha com o referido anteriormente, os investimentos previstos são menos significativos representando cerca de 16 % do total estimado para o total das linhas papel/cartão e plástico/metal/ECAL.

No que respeita à capacidade de tratamento da linha de resíduos de plástico/metal/ECAL, em todas as regiões é perspetivada a necessidade de investimento para aumento de capacidade, face ao aumento substancial de quantitativos previstos recolher.

O cálculo do investimento necessário para tratamento de resíduos das frações de plástico, metal e ECAL, e papel e cartão, incluem, como referido, os quantitativos de resíduos de embalagem e resíduos não embalagem. Sem prejuízo de o valor de investimento ser apresentado como um todo, os quantitativos previstos de resíduos de embalagens nas referidas frações foram devidamente identificados.

No que se refere a investimentos para o tratamento da fração de biorresíduos recolhida seletivamente, o investimento é substancial, tal como apresentado na tabela 18.

Para efeitos de cálculo do investimento previsto, foi conjugada a capacidade necessária com a possibilidade de adaptação de capacidade existente e passível de adaptação provenientes de TMB. Mais uma vez, e à semelhança do racional utilizado na fração multimaterial, foi aferida a necessidade de investimento por SGRU, sendo o valor agregado por região.

A região do Alentejo apresenta uma situação muito particular, tendo em conta que tem capacidade instalada para tratamento de biorresíduos recolhidos seletivamente. No entanto, uma análise individual mostra que os SGRU GESAMB e a Resialentejo apresentam défice de tratamento face ao que se perspetiva que seja a sua recolha seletiva, pelo que para esta região se propõe investimento para reconversão de infraestruturas existentes.

Tabela 18 - Investimento necessário para tratamento da quantidade recolhida de biorresíduos, por região (61)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

No total, e até 2030, prevê-se uma necessidade de investimento total na ordem dos 475 milhões de euros referente a capacidade de tratamento de resíduos, nomeadamente incremento da capacidade de tratamento e reconversão de instalações, tal como apresentado no resumo da tabela 19.

Tabela 19 - Resumo dos investimentos necessários para tratamento, por região

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Sem prejuízo do racional apresentado no plano, onde os investimentos, apesar de agregados por região, refletem um cenário em que não existe partilha de infraestruturas, apresenta-se na tabela 20 a estimativa de necessidade de investimento caso fosse ponderado um cenário de partilha dentro de cada uma das regiões, sendo a diferença entre cenários de cerca de 63 milhões de euros. Num contexto em que o financiamento disponível é limitado, entende-se ser este um cenário também a considerar.

Tabela 20 - Resumo dos investimentos necessários para tratamento, por região, num contexto de partilha de infraestruturas

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

7 - Financiamento e sustentabilidade do setor dos resíduos urbanos

Atendendo ao esforço de adaptação que é exigido ao setor para cumprimento das metas comunitárias definidas, quer ao nível do investimento, assegurado pelo pacote de fundos estruturais no âmbito do Portugal 2030 e pela devolução da TGR, quer ao nível da exploração, importa considerar medidas que garantam a sustentabilidade financeira do sistema, tanto ao nível dos SGRU, como dos municípios.

Assegurar um equilíbrio entre parcelas de maior significância, como tarifa, VC relativos a fluxos específicos de resíduos, e outras remunerações, como a relativa à venda de materiais resultantes do tratamento e produção de energia são desígnios fundamentais. Adicionalmente, é também importante observar as condições fronteira do sistema, atentos os princípios legais e de serviço público, uma vez que os SGRU e municípios se encontram sujeitos a um regime de exclusividade territorial, devendo a gestão dos RU sob sua responsabilidade ser autossustentável financeiramente e não financiada por outro tipo de atividades.

Dados referentes à recuperação de custos (62) de 2020 indicam que 173 entidades gestoras (74 %) não recuperam os custos com a prestação do serviço de RU e não é conhecida a cobertura de gastos de 34 entidades gestoras. A grande maioria de entidades gestoras que não recupera custos neste serviço operam em modelo de gestão direta (95 %).

Assim, os tarifários devem permitir a recuperação tendencial dos custos decorrentes da provisão dos serviços prestados, operando num cenário de eficiência e eficácia, salvaguardando a acessibilidade económica dos utilizadores aos mesmos.

7.1 - Investimento no setor

Perspetiva-se que o necessário investimento no setor dos RU, com vista ao cumprimento das metas comunitárias, se faça através de três fontes distintas:

1 - Pacote financeiro previsto no âmbito do Portugal 2030, com verbas afetas para a área dos resíduos e economia circular, já devidamente distribuídos para investimentos na alta e na baixa;

2 - Devolução da TGR ao setor para reinvestimento em projetos que promovam a recolha seletiva e tratamento na origem de biorresíduos;

3 - Modelação da componente dos VC aplicados pelas entidades gestoras de fluxos específicos de resíduos, no contexto da responsabilidade alargada do produtor, que cubra os custos desde a recolha do resíduo (incluindo a necessária capilaridade da rede de recolha) até seu encaminhamento para tratamento em operador final.

No que respeita ao pacote financeiro Portugal 2030, como referido, foi afeta uma verba de cerca de 600 milhões de euros para a área dos resíduos e para a economia circular. No que se refere às verbas de resíduos, as mesmas serão geridas pelas respetivas comissão de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR) tendo em conta as fragilidades e necessidades de cada uma das regiões, em articulação com o presente Plano, metas, objetivos e ações nele estipuladas.

De acordo com o capítulo 7, estima-se uma necessidade de investimento para tratamento de cerca de 475 milhões de euros, não considerando a possibilidade de partilha de infraestruturas a nível regional, de cerca de 412 milhões de euros num cenário de partilha de infraestruturas, sendo esta partilha um desígnio que se entende ser de privilegiar, mas cuja implementação nem sempre tem sido bem-sucedida. Adicionalmente, é indicado que, para adaptação de TB dos TMB e investimento em novas valorizações orgânicas, o custo de investimento pode rondar os 334 milhões de euros.

Adicionalmente, e uma vez que a recolha seletiva e respetivo tratamento associado à fração dos biorresíduos se encontra numa fase inicial de implementação, e sendo este um dos principais desafios do alinhamento estratégico preconizado, importa direcionar os fundos essencialmente para o financiamento da gestão desta fração específica.

A devolução da TGR ao setor tem sido um desígnio há muito reclamado, pelo que não só importa a revisão da TGR no sentido de haver uma redistribuição das verbas para um efetivo reinvestimento no setor, como se pretende que a TGR consubstancie um incentivo para o cumprimento das metas previstas no PERSU 2030 e posteriormente repercutidas a cada município.

Assim, a TGR será um instrumento financeiro que, a par com as verbas previstas no Portugal 2030, financiará investimentos para dotar os municípios de uma rede para recolha seletiva e tratamento na origem de biorresíduos, impulsionando de forma significativa o cumprimento da meta.

Será prevista a devolução direta de verbas aos municípios, em função do valor liquidado por aqueles sempre que se comprovarem a realização de investimentos em projetos que promovam o aumento da recolha seletiva e tratamento na origem de biorresíduos.

Os municípios que cumpram os objetivos definidos nos seus PAPERSU terão benefícios na TGR, através do não agravamento do pagamento anual previsto, sendo aplicado o valor de TGR previsto no ano anterior.

Será igualmente prevista uma disponibilização de verbas aos municípios relativas ao produto resultante da diferença de aumento da TGR, as quais serão disponibilizadas através de avisos do Fundo Ambiental, para aplicação em projetos que promovam o aumento da recolha seletiva e tratamento na origem de biorresíduos.

Mediante despacho do membro do Governo responsável pela área do ambiente, poderá ser concedida uma isenção anual ao pagamento da TGR a resíduos que sejam submetidos à operação de valorização energética, classificada com o código R 1 na indústria, enquadrado em circunstâncias de interesse nacional.

Para estimular o cumprimento dos objetivos nacionais em matéria de gestão de resíduos e melhorar o desempenho do setor, será também considerado o agravamento da TGR a partir de 2025 face ao valor cobrado no ano anterior.

Serão também necessários investimentos para acautelar o aumento substancial de recolha seletiva do multimaterial e, embora se acredite que o expectável aumento do peso da recolha seletiva e consequente qualidade dos materiais recolhidos nos próximos anos será, per si, um motor de valorização económica destes materiais, importa efetuar uma modelação da componente dos VC aplicados pelas entidades gestoras, que contribua de modo mais eficaz para suportar os custos de fim de vida dos produtos colocados no mercado sob a RAP.

Em concreto, no caso dos resíduos de embalagens de plástico importa prever uma diferenciação do VC pelo tipo de plástico (submaterial) considerando o valor de tratamento. Esta modelação tem, no entanto, de ser acompanhada da aplicação de outros instrumentos que incentivem a procura destes materiais em substituição de matérias-primas primárias, como sejam os relacionados com a garantia de qualidade, ou obrigações de incorporação de material reciclado. Para este objetivo, é ainda fundamental ativar a transversalidade deste tema noutros setores e áreas governativas, como a economia, agricultura e finanças, para avaliação de uma melhor aplicação da fiscalidade.

Importa ainda destacar a necessidade de financiamento para a fração multimaterial não embalagem que se prevê efetuar através da aplicação da RAP a fluxos como os têxteis e mobiliário, com vista a assegurar a respetiva cobertura de custos desde a recolha ao tratamento final, desonerando neste âmbito a tarifa.

7.2 - Sustentabilidade do setor

Por forma a evitar aumentos significativos na tarifa, que se prevê poderem acentuar-se nos próximos anos, importa assegurar a obtenção de receitas, nomeadamente através da venda de composto orgânico e de digerido resultante da digestão anaeróbia, ou da venda de biogás a fornecedores de gás ou de combustíveis, de materiais não abrangidos pela RAP, ou ainda do CDR, sendo para isso necessário que se fomente a procura destes produtos. Para tal, são definidas no PERSU 2030 um conjunto de ações no capítulo 10, associadas ao Objetivo OB.III - Assegurar a valorização dos resultantes do tratamento dos resíduos urbanos.

Ainda, para que se garanta a sustentabilidade das atividades de reciclagem e valorização dos RU é essencial que os fluxos resultantes sejam remunerados de forma justa, tendo em conta os fatores de mercado atuais e de curto prazo (e.g. os preços das licenças de emissão de carbono tendem para 100 (euro)/tonelada, forte restrição ao uso de fertilizantes não orgânicos na agricultura).

No que respeita à remuneração energética, destaca-se a Portaria n.º 244/2020, de 15 de outubro(63), aplicável às instalações de incineração dedicadas ao tratamento de RU, que altera o regime de remuneração garantida aplicado à energia produzida por estes centros eletroprodutores e estabelece a forma de eliminação progressiva da bonificação à tarifa de venda da eletricidade produzida até 2025, ano a partir do qual deixa de existir qualquer bonificação. A bonificação é ainda reduzida em 50 % caso o titular do centro eletroprodutor não cumpra as metas que lhe estão fixadas.

Recorda-se que o quadro jurídico da produção de eletricidade, em regime especial, previa uma bonificação com término em 2020 e uma tarifa de transição para o período de cinco anos subsequente ao termo do prazo da bonificação.

A remuneração da eletricidade, produzida pela incineração de RU, tem um impacte muito significativo na tarifa aplicada por estes SGRU e, consequentemente, pelos municípios, permitindo, simultaneamente, o desvio de quantidades significativas de resíduos de aterro. No entanto, há limitações que têm de ser reconhecidas quando se projeta o futuro no âmbito do sistema nacional de gestão de RU, nomeadamente a eletricidade produzida possuir uma intensidade carbónica superior à intensidade carbónica média da rede elétrica europeia e em termos de análise de ciclo de vida, as vantagens e desvantagens da produção de eletricidade por valorização energética de resíduos indiferenciados dependerem de fatores externos locais ou regionais (e.g. composição do resíduo indiferenciado, mix energético da rede elétrica, distância percorrida, aterro com ou sem aproveitamento de biogás, recuperação de metais ferrosos e não ferrosos). (64)

Ainda a referir neste âmbito, os potenciais efeitos de lock-in à tecnologia de incineração, o que pode condicionar os investimentos de curto prazo na recolha, em extensão e intensidade, de biorresíduos e outros materiais recicláveis.

Para garantir, até 2030, um sistema que tenha o aterro e a incineração dedicada com valorização energética como «tecnologias de último recurso», é necessário que os fluxos que chegam a estas instalações estejam, de facto, expurgados de todo o material passível de ser recuperado.

Sendo a valorização orgânica e energética dos biorresíduos uma das medidas fundamentais para o cumprimento de várias diretivas europeias, como a Estratégia para o Metano, ou a Estratégia do Prado ao Prato, importa alinhar os objetivos de descarbonização da economia e de economia circular com os objetivos e metas em matéria de resíduos, devendo ser criados regimes de apoio à produção de energia a partir de fontes renováveis, nomeadamente o biogás (ou biometano) de instalações de digestão anaeróbia, ou a energia produzida por outras tipologias de instalações de reciclagem de resíduos.

Este tema foi discutido no seio de um grupo de trabalho constituído para o efeito, com elementos das áreas do ambiente e energia, tendo resultado numa reflexão sobre o «Contributo dos Resíduos Urbanos para a Descarbonização da Economia Nacional», onde constam propostas de atuação, nomeadamente quanto à remuneração do biometano produzido no processo de valorização de biorresíduos para suporte à definição futura das políticas nesta matéria.

Importa também explorar a possibilidade de os aterros que não possuem aproveitamento de biogás, mas para os quais exista viabilidade, possam alavancar investimentos para a sua captura e conversão em bioprodutos, como sejam combustíveis para frotas automóveis ou outras utilizações, em simbiose industrial.

O regime de tarifa energética e respetivas bonificações, se aplicável, é um instrumento essencial para a sustentabilidade económica do setor, entendendo-se que os objetivos a atingir estão em linha com os também vertidos no RNC 2050 e no PNEC 2030.

Neste contexto, importa identificar e propor as medidas necessárias para que a gestão dos RU contribua para a descarbonização da economia nacional, incluindo a identificação de instrumentos económico-financeiros que permitam a transição necessária no setor dos resíduos, bem como as alterações legislativas necessárias para o devido enquadramento.

Neste âmbito dos instrumentos económico-financeiros, importa incentivar a total recuperação de custos por parte dos municípios e a promoção de regimes de Pay as You Throw (PAYT) e equivalente, não esquecendo que o contributo da tarifa para a recuperação de custos deve ser equilibrado quanto às demais parcelas contributivas.

Nesse sentido, a partir de 1 de janeiro de 2025, deve passar a ser obrigatória a aplicação de regimes PAYT ou equivalente junto do comércio, restauração e indústria. A partir de 1 de janeiro de 2030, a prática daquele regime deve ser estendida a todos os produtores.

Em suma, a sustentabilidade do setor dos RU exige um forte equilíbrio entre os custos e os proveitos dos SGRU e municípios que, a não ser conseguido, pode ter consequências no aumento das tarifas aplicadas ao cidadão e outros produtores de resíduos ou a um incumprimento das metas com que Portugal está comprometido. Preconiza-se, portanto, neste âmbito, a necessidade de uma reflexão conjunta e de uma atuação pluridisciplinar que, no quadro das competências das instituições e dos interesses das partes, permita desenhar um modelo financeiro que possibilite alavancar a estratégia.

8 - PERSU 2030: Eixos, Objetivos, Medidas e Ações

Os princípios estabelecidos no PERSU 2030 são concretizados através de três eixos onde se inserem seis objetivos.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

EIXO I - Prevenção

Objetivo OB.I - Reduzir a produção e perigosidade dos resíduos urbanos

A prevenção da produção e perigosidade dos RU é um objetivo fundamental para a concretização de uma economia mais circular e mais eficiente e eficaz no uso de recursos. As medidas que permitem a concretização deste objetivo não se esgotam nem se centram no âmbito de atuação das instituições ligadas à área do ambiente: também há medidas que têm de ser desenvolvidas por outras áreas e setores, e executadas de forma integrada, envolvendo todos os agentes participantes no sistema de produção e consumo nacional - desde o produtor até ao SGRU, passando por distribuidores, comerciantes, cidadãos, municípios e outras instituições.

Neste contexto, o sucesso de uma política de prevenção de resíduos dependerá substancialmente da forma como cada um destes agentes compreende o seu papel e o nível de esforço que lhe imprime. Se a prevenção visa evitar a produção de resíduos, isso significa que as medidas incidem sobre o produto e o consumo, e estão, portanto, a montante do contentor de recolha de resíduos, indiferenciado ou seletivo. A concretização de medidas deste cariz implica o compromisso de outras áreas na adoção de medidas que, de facto, evitem que uma substância, material ou produto, se transforme em resíduo.

A prevenção de resíduos consubstancia-se como um desígnio no quadro de uma transição para uma economia circular: desenhar para zero resíduos e zero poluição, reutilizar produtos e materiais pelo mais tempo possível, e regenerar os sistemas naturais. Estes princípios geram, também, impactos positivos importantes do ponto de vista económico, particularmente na criação de emprego. Por exemplo, o prolongamento da vida útil dos produtos pode reduzir a extração de materiais ajudando a tornar o consumo e a produção mais responsáveis (objetivo 12 dos ODS), reduzindo os impactes no clima (objetivo 13 dos ODS), ao mesmo tempo que a mudança para padrões de reparação e manutenção mais intensivos em mão-de-obra oferece oportunidades de emprego produtivo (objetivo 8 dos ODS).

Nesse sentido, são essenciais os esforços alocados às áreas da digitalização e da servitização mas também no design para zero poluição (ecodesign), com vista ao aumento da reparabilidade, durabilidade e reciclabilidade dos produtos, à redução da perigosidade dos materiais que compõem os produtos, substituição de matérias-primas críticas por não críticas, à redução de embalagens, e também incentivos à reutilização de produtos, componentes e materiais. Esta necessidade está em linha, por exemplo, com a atualização das regras de imposto sobre o valor acrescentado (IVA) propostas pela Comissão Europeia e pelo Conselho Europeu, que abrem a porta, entre outras, a reduções fiscais para o fornecimento de serviços de reparação de aparelhos domésticos, sapatos, roupa e têxtil-lar, incluindo emendas e alterações (65).

Face aos elevados quantitativos de resíduos alimentares e de embalagem que compõem os RU, é ainda essencial um reforço de medidas que estimulem a prevenção do desperdício alimentar ao longo da cadeia de valor, direcionadas à restauração, comércio e cidadão, e que favoreçam escolhas mais eficientes e eficazes, evitando também o uso do descartável. Nesse contexto, salienta-se, por exemplo, o contributo da Estratégia Europeia para os Plásticos numa Economia Circular (66), que prevê várias medidas de redução deste material, incluindo a inibição de colocação no mercado de determinados produtos de plástico de uso único, ou da ENCDA, que preconiza uma forte redução da produção de resíduos alimentares.

Como em outras áreas, é vital que o cidadão esteja informado e que tenha acesso aos projetos e equipamentos que lhe permitam exercer uma cidadania ambiental ativa. Nesta matéria assumem particular relevância as plataformas eletrónicas e as redes físicas direcionadas para a troca, reutilização e reparação e a sua divulgação junto da população.

EIXO II - Gestão de recursos

Objetivo OB.II - Promover a recolha seletiva e tratamento adequado

A mudança de paradigma de resíduo para recurso exige uma abordagem de gestão num contexto mais alargado, onde as dificuldades não resultam apenas da produção dos resíduos, mas também da sua gestão menos correta, que pode originar impactes ambientais significativos, comprometendo tecnicamente o aproveitamento de materiais úteis.

O aumento da preparação para reutilização, da reciclagem e da qualidade dos recicláveis deve ser alcançado pelo reforço da recolha seletiva, através dos modelos de recolha mais adequados devendo prever-se também o reforço da rede de centros de recolha, com melhoria das suas condições de conveniência, acessibilidade e funcionalidade e a disponibilização de ecocentros móveis. Estas instalações são uma mais-valia em zonas de menor população e povoamento disperso, potenciando assim a quantidade e qualidade dos resíduos recolhidos seletivamente e o aumento e eficácia da separação dos materiais na origem.

Tal como explicitado no capítulo de cálculo e atribuição de metas para o horizonte 2030, os resíduos de embalagem representam uma parte significativa dos RU e, dadas as suas características, são tipicamente resíduos com elevado potencial de reciclabilidade. Este fluxo encontra-se sujeito à aplicação do princípio da RAP, cujos requisitos de gestão são operacionalizados em detalhe nas disposições diretas incluídas nas licenças atribuídas pelo Estado Português às entidades gestoras deste fluxo específico. Importa, assim, uma aposta forte em mecanismos que contribuam para o aumento da sua recolha seletiva, com um envolvimento claro por parte destas entidades gestoras.

Os biorresíduos assumem também especial importância por serem uma fração relevante da produção de RU. Ao retirar os biorresíduos da fração indiferenciada, estamos a retirar a componente causadora dos GEE dos aterros e a canalizar todo o seu potencial (material e gasoso) para sistemas mais eficazes e seguros, que podem originar produtos de maior qualidade como o composto e o biogás.

Nos últimos anos, e tendo sido adiada uma estratégia de recolha seletiva destes resíduos, a sua gestão esteve focada na redução da deposição em aterro de RUB, no sentido do cumprimento da meta estabelecida pela Diretiva Aterros. Em sequência, torna-se vital para o cumprimento dos objetivos nacionais aumentar a capacidade de gestão deste fluxo, prevendo não só o aumento da capacidade de recolha, mas também a subsequente capacidade de tratamento, através de uma criteriosa avaliação das infraestruturas existentes ao nível de cada SGRU, da sua capacidade e hipótese de adaptação/reconversão. Paralelamente, devem ser promovidas opções de tratamento na origem.

Também a partilha de infraestruturas, não só entre SGRU, mas também entre estes e os municípios, continua a ser desejável, em prol da promoção da sustentabilidade e melhoria da eficiência do desempenho do sistema nacional de gestão de RU. Esta partilha visa utilizar a capacidade excedentária de algumas das infraestruturas, garantindo o encaminhamento dos resíduos para operações de tratamento superiores ao nível da hierarquia de gestão de resíduos.

Para além do cumprimento de metas de reciclagem, o aumento da recolha seletiva de biorresíduos será especialmente útil para diminuir a sua presença na designada fração residual, melhorando a qualidade desta última e potenciando o seu tratamento de modo mais otimizado como, por exemplo, através da produção de CDR normalizado, tal como proposto no PERSU 2030.

Dadas as ambiciosas metas às quais Portugal está vinculado, importa ainda apostar noutras frações com potencial de reciclabilidade ou cuja gestão promove melhorias ambientais. Assim, é objetivo do PERSU 2030, em alinhamento com a política comunitária, estimular um novo olhar sobre resíduos têxteis, sobre as pequenas frações de resíduos perigosos domésticos, resíduos que importa caracterizar devidamente, ou sobre RPA e frações de REEE, entre outros, no sentido de otimizar o seu tratamento, com especial enfoque nos materiais críticos.

Objetivo OB.III - Assegurar a valorização dos resultantes do tratamento dos resíduos urbanos

A valorização económica dos materiais recicláveis e de outros materiais resultantes do tratamento dos RU tem de ser garantida por forma a viabilizar as respetivas operações de gestão a montante, garantindo o fecho do ciclo de materiais, a redução do consumo de recursos e a minimização do impacte nas alterações climáticas. Neste âmbito, apresenta grande relevância a estratégia do biometano e a contribuição do tratamento dos biorresíduos. Os materiais recicláveis, o composto e o digerido e o material passível de ser transformado em CDR representam os principais fluxos de saída das unidades de triagem, valorização orgânica, TM e TMB, após a separação dos resíduos recicláveis. Com o reforço ao nível da eficiência e aumento de capacidade destas infraestruturas, para cumprimento das metas de cada SGRU e nacionais, o fluxo destes materiais irá aumentar consideravelmente nos próximos anos.

No que respeita ao CDR, importa, garantida a sua qualidade para os fins em causa, que a utilização dos quantitativos produzidos a nível nacional seja privilegiada junto dos seus potenciais destinos podendo, para incentivar este uso, ser tomadas medidas ao nível da restrição dos movimentos transfronteiriços de entrada ou criados/robustecidos instrumentos de cariz económico-financeiro.

Este aumento requer que, tal como já referido, seja garantida uma elevada qualidade dos materiais, mas também que sejam criadas condições para a sua absorção pelo mercado, de modo a não serem encaminhados para tratamento em opções hierarquicamente inferiores de gestão de resíduos como, por exemplo, a deposição em aterro. Esta situação assume particular relevância dada a nova meta de redução de deposição de resíduos em aterro e a diminuição de vida útil dos aterros, que é já um problema em algumas zonas do País e que importa monitorizar.

Importa ainda realçar a importância da gestão dos agregados de escórias de incineração, potenciando a sua incorporação como matérias-primas secundárias, em destinos em que haja evidência de desempenho técnico e ambiental adequado.

Para garantir situações de clareza, equidade e robustez na contabilização para as metas de reciclagem e outros objetivos, é também relevante definir especificações técnicas para a retoma dos materiais provenientes de RU.

A melhoria da qualidade dos diferentes materiais resultantes do tratamento de RU é condição essencial para garantir o seu escoamento e valorização económica, sendo que a promoção desta valorização tem de passar pelo desenvolvimento de novas tecnologias de tratamento, pela definição de taxas mínimas de incorporação de materiais reciclados e ainda pela criação de um regime fiscal para a utilização de materiais secundários recuperados.

EIXO III - Operacionalização

Objetivo OB.IV - Reforçar os instrumentos económico-financeiros

Os instrumentos económico-financeiros têm um papel essencial na indução dos comportamentos, desde que estejam adequadamente construídos e os seus valores ajustados à realidade.

Nesta matéria, entende-se que a tarifa assente na recuperação dos custos e na utilização do princípio PAYT, no contexto da aplicação do regulamento tarifário do serviço de gestão RU, é determinante para a alteração de comportamentos face aos resíduos produzidos e respetivos destinos. Este sistema configura uma efetiva aplicação do princípio do poluidor-pagador, responsabilizando o munícipe pelos resíduos produzidos e sensibilizando-o para o real custo da gestão de resíduos, encorajando por isso as boas práticas ambientais, quando o munícipe vê o seu esforço recompensado através da tarifa. Não obstante, sendo possível que o valor da tarifa a pagar seja superior ao cobrado atualmente é expectável numa fase inicial alguma resistência à mudança. Ainda, devido à implementação de diferentes tarifários a nível nacional, pode existir um sentimento de injustiça face ao modelo implementado noutros municípios.

Um sistema tarifário que garanta a sustentabilidade económica e financeira, assegurando a cobertura dos gastos efetivos, é da maior importância. Neste sentido, um sistema tarifário dissociado do consumo de água é premente, de modo a fomentar uma eficiência estrutural e operacional do serviço do modelo de gestão de resíduos. Assim, o PERSU 2030 prevê medidas de apoio aos municípios, para melhor conduzir o processo de desindexação da tarifa ao consumo de água, a sua aplicação direta aos resíduos produzidos e mecanismos de incentivo à separação de recicláveis.

Em complemento à tarifa, outro instrumento económico-financeiro para orientar as opções técnicas na escolha do destino final a dar aos RU e o comportamento dos consumidores é a TGR. Este instrumento é amplamente utilizado na União Europeia (67), com variações substanciais de valores que, tendencialmente, têm vindo a aumentar de forma escalar, tendo em conta a sua eficácia em termos de indução de alterações de gestão, comunicação e de comportamento. Em Portugal, a evolução da TGR tem sido modesta, acabando por não cumprir o objetivo de penalizar o desperdício material, de modo a incentivar ações de correção a montante do sistema. Adicionalmente, a repercussão da TGR por parte dos sujeitos passivos deve ser efetivamente efetuada em função das reais quantidades destinadas a operações sujeitas a TGR, e não com base em médias aplicadas de forma indiscriminada e sem relação com o desempenho individual.

Também os VC que visam cobrir custos da gestão em fim de vida dos produtos colocados no mercado sob a égide do princípio da RAP são um importante instrumento de financiamento dos sistemas de gestão devendo este contributo ser modelado de forma a consubstanciar-se também como um incentivo ao cumprimento das metas.

Como referido no enquadramento do objetivo OB.II, o incentivo à partilha de infraestruturas configura um aspeto fundamental do modelo de gestão preconizado pelo PERSU 2030, pelo que é de vital importância condicionar o financiamento do setor à demonstração da efetiva articulação entre SGRU e entre estes e os municípios, bem como promover projetos de otimização de infraestruturas e de equipamentos.

Contudo, esta operacionalização dependerá da capacidade de se superarem os constrangimentos inerentes a este modelo de gestão, nomeadamente os relacionados com a complexidade dos requisitos legais a que a partilha de infraestruturas se encontra sujeita sendo necessário, por isso, simplificar procedimentos e clarificar e definir as regras em que a mesma poderá ser desenvolvida, através de um conjunto de requisitos a cumprir, que se querem incentivadores à prossecução deste modelo de gestão.

Ainda no âmbito dos projetos, devem também ser incentivados os que sejam consagrados ao alargamento da recolha seletiva das frações de RU que à data ainda não são sujeitas a este tipo de recolha, a par daqueles que visem a intensificação da recolha seletiva das frações com potencial de crescimento. Importa, contudo, garantir a introdução de mecanismos, nos contratos de financiamento, que assegurem a continuidade dos projetos financiados até ao final da sua vida útil.

No que se refere à indução de comportamentos que promovam a prevenção de resíduos, este objetivo prevê também, entre outras medidas, a criação de um regime de incentivo fiscal a aplicar não só à conceção sustentável de produtos, mas também aos serviços de reparação e de preparação para reutilização e a reavaliação da contribuição sobre as embalagens de utilização única adquiridas em refeições prontas a consumir, nos regimes de take away, drive in e entrega ao domicílio.

Objetivo OB.V - Assegurar a sustentabilidade económica e a capacitação do setor

Desde o primeiro PERSU, de 1996, que têm sido aplicados ajustes no modelo de governação institucional na gestão de resíduos, especialmente ao nível do licenciamento de infraestruturas, competência repartida entre as CCDR e a APA, I. P.

Do ponto de vista operacional, importa potenciar a articulação entre as entidades envolvidas na gestão de resíduos, nomeadamente no que respeita à harmonização de licenciamento, fiscalização e apoio ao planeamento. Neste alinhamento, importa ainda assegurar a elaboração, pelos municípios, de planos de prevenção e gestão de RU, incluindo atividades de limpeza urbana, ajustados ao seu universo geográfico e devidamente alinhados com os planos e metas dos SGRU que integram, já previstos no normativo legal em vigor, devendo a sua monitorização ser acompanhada pela APA, I. P., e as CCDR.

O acompanhamento e monitorização da articulação entre SGRU e os municípios é base fundamental para o sucesso da concretização da política de RU, pelo que é fundamental assegurar uma adequada articulação e cooperação entre estas entidades. Esta articulação assume especial importância no que se refere à recolha e ao tratamento dos biorresíduos, mas também dos resíduos de embalagens, pelo que a mesma deve ser assegurada através da criação e operacionalização de comissões de acompanhamento.

Pretende-se que a concretização do modelo de organização de governança do PERSU contemple dois níveis de ação: um estratégico e um operacional. Importa, também, como medida de governança e monitorização, capacitar as autoridades e outras entidades do setor para que, de acordo com as boas práticas, se possa alavancar o seu desenvolvimento de modo sustentado.

A promoção da capacitação do setor está também intrinsecamente ligada ao reforço da qualificação dos recursos humanos, sobretudo daqueles que trabalham nas operações de recolha, triagem e tratamento, mas também ao incentivo a projetos de investigação, desenvolvimento e inovação (I&D+I), com a intenção de despoletar novas soluções no âmbito dos resíduos e da limpeza urbana. No que respeita à capacitação dos vários atores, jovens e adultos, devem ser definidas periodicamente as áreas fundamentais de formação que deverão ser decididas a nível regional tendo em conta os desafios específicos de cada região, bem como as qualificações/percursos de curta e média duração disponíveis no Catálogo Nacional de Qualificações (CNQ).

Outra vertente que concorre para o objetivo em apreço é o reforço das ações de fiscalização e de inspeção, bem como de auditorias e visitas técnicas. Deste modo, entre outras medidas, este objetivo preconiza a definição de um plano de acompanhamento, de inspeção e de fiscalização das instalações que integrem a rede de recolha de resíduos e dos produtores de RU, bem como a realização de auditorias que assegurem a robustez da informação reportada.

Deve ainda assinalar-se a importância de avaliar o contributo para as metas dos RU que não consubstanciam responsabilidade de gestão dos SGRU, pelo que o PERSU 2030 prevê a realização de um estudo neste âmbito.

Objetivo OB.VI - Comunicar e monitorizar o plano

A gestão de RU é um setor de atividade muito dinâmico tanto a nível normativo, institucional e tecnológico, como na integração dos sistemas que o compõem.

Ao longo dos tempos, os objetivos e metas comunitárias definidos para os RU têm sido cada vez mais ambiciosos, incentivando o desvio de resíduos de aterro, uma maior circularidade dos materiais, em linha com a hierarquia dos resíduos definida e, acima de tudo, privilegiando a prevenção de resíduos.

Para atingir estes objetivos e metas, Portugal tem ainda um longo caminho a percorrer, fortemente dependente da participação e adesão da população, em geral, e do consumidor, em particular. Importa, assim, assegurar uma comunicação adequada, com abordagens mais próximas da realidade em que a população vive. A comunicação deve, por isso, inovar na forma de transmitir a informação ao público-alvo e, assim, envolver ativamente todos os intervenientes.

Esta comunicação, direcionada para a sensibilização sobre prevenção, correta separação na origem e encaminhamento adequado e limpeza urbana, deve basear-se nas soluções disponíveis na área de geográfica do cidadão, bem como na transmissão de informação sobre os principais indicadores de desempenho relacionados com RU.

A monitorização da implementação do PERSU 2030, através da avaliação contínua do grau de concretização das medidas e metas estabelecidas, permite atempadamente reorientar, caso necessário, as diretrizes do Plano, alinhando-o com uma estratégia coerente e eficaz de gestão de resíduos que se coadune com a evolução do setor.

Para a obtenção desta informação, que sustentará as subsequentes intervenções/ajustamentos, é essencial realizar workshops com os respetivos intervenientes, de modo a apurar dificuldades e constrangimentos sentidos, com a consequente produção de relatórios de acompanhamento, que justifiquem alterações que eventualmente sejam necessárias efetuar, bem como a forma de as concretizar.

O desenvolvimento de um dashboard, como ferramenta de divulgação da monitorização dos principais indicadores de desempenho de RU, permitindo um acompanhamento da implementação das medidas e respetivas ações e, consequentemente, da concretização dos objetivos, consiste numa das mais relevantes medidas a implementar.

Fundamental também para o sucesso da estratégia será uma adequada monitorização das medidas previstas em sede dos planos de prevenção e gestão de RU, tanto dos municípios como dos SGRU, garantindo um acompanhamento próximo dos mesmos e a concretização dos objetivos nacionais.

No capítulo seguinte são materializadas as ações associadas a cada eixo, objetivo e medida, propondo-se os respetivos horizontes de implementação, as entidades responsáveis e envolvidas e indicadores de desempenho.

9 - Eixos, Objetivos, Medidas e Ações - Entidades responsáveis e envolvidas e indicadores de desempenho

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

10 - Monitorização e avaliação do Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos 2030

O RGGR estabelece que os planos e programas de resíduos nacionais com horizonte temporal igual ou superior a cinco anos devem ser avaliados, e se necessário, revistos uma vez atingido o ponto médio do seu horizonte temporal.

No caso do PERSU 2030, preconiza-se um período de vigência até 2030, propondo-se uma monitorização anual de um conjunto de indicadores, publicitada através de um dashboard, que se considera permitir avaliar a evolução dos objetivos e resultados face às metas, sistematizados na tabela 21. Esta monitorização é assegurada pela APA, I. P., com contributos das CCDR, SGRU e municípios.

Tabela 21 - Indicadores a considerar para efeitos de monitorização anual do PERSU 2030

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Esta monitorização será complementada por uma avaliação de maior detalhe, com periodicidade bienal, que refletirá o acompanhamento dos objetivos, medidas e ações do PERSU 2030, previstos implementar no período de monitorização respetivo e, sempre que possível, de uma forma quantitativa. A referida avaliação deve incluir o envolvimento dos responsáveis pela execução das ações a implementar, no período respetivo, grau de cumprimento e cronograma, dela devendo resultar a identificação de medidas adicionais ou ajustamento das já previstas no sentido de promover o cumprimento de metas e objetivos.

A APA, I. P., em articulação com as CCDR e outras entidades com responsabilidade na implementação do PERSU 2030, define um conjunto de indicadores específicos que permitam avaliar a evolução do País em matéria de RU e o grau de implementação dos objetivos e medidas do presente Plano, até à apresentação do primeiro relatório de avaliação bienal.

O relatório de avaliação bienal é coordenado pela APA, I. P., em articulação com as CCDR na vertente de análise regional, com contributos das restantes entidades intervenientes, que identificam para este efeito um representante, até três meses após a publicação do PERSU 2030. O documento é colocado à consideração da CAGER previamente à sua divulgação ao público.

11 - Governança

O cumprimento das metas preconizadas no PERSU 2030 depende das diversas entidades envolvidas no desenvolvimento das ações nele previstas, sem prejuízo do papel preponderante das empresas e dos cidadãos, pela sua intervenção tanto a montante, na forma como produzem os produtos ou nas escolhas de compra que fazem, quer a jusante, quando se desfazem dos seus resíduos.

Os municípios, as CIM e as áreas metropolitanas, as organizações da sociedade civil, agentes da economia social e solidária, as organizações não governamentais, as escolas de todos os níveis de ensino, as instituições do ensino superior, centros tecnológicos, laboratórios colaborativos e associações empresariais, entre outros, são aqueles que, com as entidades e organismos das diferentes áreas governativas, vão contribuir para assegurar a operacionalização ao nível regional e setorial das medidas constantes no PERSU 2030.

O modelo de implementação e governação do presente Plano pretende envolver e mobilizar os vários intervenientes, pelo que, à semelhança do previsto no PNGR 2030, o mesmo é assegurado a dois níveis:

1 - Estratégico: envolvimento das diferentes áreas governativas com competências no desenvolvimento das várias ações/medidas, assim como das Regiões Autónomas, sob a coordenação da área governativa do ambiente. Neste âmbito, e atendendo à sua autonomia política e administrativa, as Regiões Autónomas, na medida das suas especificidades regionais, devem adotar medidas próprias que entendam por adequadas como contributo para o cumprimento dos objetivos nacionais;

2 - Operacional: entidades e setores envolvidos como responsáveis e intervenientes na implementação/execução das medidas preconizadas, em articulação com a Comissão de Acompanhamento da Gestão de Resíduos (CAGER).

O acompanhamento a nível estratégico será assegurado pela Comissão para a Ação Climática (anterior Comissão Interministerial do Ar, das Alterações Climáticas e da Economia Circular), criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho, a quem cabe envolver e articular todas as áreas governativas que contribuem para a concretização das medidas e objetivos previstos no PERSU 2030, assegurando a coordenação global do Plano e a sua monitorização.

A área governativa do ambiente é responsável por definir a estratégia e implementar o PERSU 2030, mobilizando os respetivos recursos com vista a apoiar a concretização das várias iniciativas.

O acompanhamento a nível operacional compete ao conselho consultivo constituído no seio da CAGER, que promove o acompanhamento, a execução e a revisão dos planos de gestão de resíduos, promovendo a audição e o envolvimento de todos os agentes com responsabilidade, para que as iniciativas previstas no PERSU 2030 possam ser mais facilmente executadas, apoiando neste processo os diferentes intervenientes e podendo, assim, concretizar-se com maior eficácia os objetivos a que o PERSU 2030 está vinculado.

Ao nível estratégico, preconiza-se a realização de uma primeira reunião, para apresentação da estratégia e avaliação do contributo esperado de cada uma das áreas governativas, no primeiro ano de vigência do PERSU 2030 e uma reunião sequente à apresentação dos relatórios de acompanhamento bienais.

A nível operacional, as entidades e setores são envolvidos na preparação dos relatórios de monitorização bienais, sendo promovida uma reunião anual de ponto de situação das tarefas em curso e planeamento das tarefas a realizar no ano sequente.

A operacionalização da estratégia preconizada no PERSU 2030 aplica-se às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com as adaptações determinadas pelo seu carácter específico, cabendo a sua execução administrativa aos órgãos e serviços competentes das respetivas administrações regionais, sem prejuízo da gestão a nível nacional.

ANEXO I — Avaliação do cumprimento das medidas do Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos 2020 e Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos 2020+

A) Dificuldades principais

As dificuldades principais identificadas no cumprimento do Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos 2020 (PERSU 2020) foram:

Os pontos seguintes consubstanciam uma avaliação das medidas do PERSU 2020 e PERSU 2020+, através de alguns temas-chave identificados em ambos os Planos.

B) Recolha seletiva de resíduos de embalagens

Das medidas preconizadas no PERSU 2020, destaca-se as relativas à responsabilidade dos municípios, Sistemas de Gestão de Resíduos Urbanos (SGRU) e entidades gestoras de fluxos específicos de embalagens e resíduos de embalagens no domínio da capacitação da recolha seletiva e do incentivo à proximidade desta rede de recolha ao utilizador, potenciando sinergias de recolha e tratamento de resíduos numa lógica de complementaridade.

A evolução verificada veio demonstrar que essas medidas não resultaram num aumento significativo das quantidades de materiais recolhidos seletivamente. Do diagnóstico realizado resulta claro que os resíduos de embalagens carecem de uma abordagem inovadora dada a dificuldade em evoluir nos quantitativos recolhidos via modelos de recolha seletiva mais tradicionais.

No que se refere ao sistema PAYT, importa ainda perceber melhor as vantagens relativamente ao aumento das quantidades e qualidade dos recicláveis ou de maior justiça relativa na aplicação de tarifas.

A comunicação e sensibilização revelam-se de crucial importância para o alcance dos objetivos e medidas preconizadas. Neste âmbito, falta um plano nacional articulado e participado pelos atores relevantes que replique um conjunto de mensagens-chave numa abordagem eficaz ao cidadão, motivando uma adesão de continuidade à recolha seletiva e cujos resultados possam ser avaliados e aferidos no tempo e de grande proximidade e adaptado às características da população-alvo.

Importa ainda avaliar eventuais constrangimentos com o objetivo de remover obstáculos que possam estar a limitar o mercado promovendo a procura de matérias-primas secundárias.

O PERSU 2020+ tentou colmatar algumas das deficiências detetadas, tendo apontado várias medidas de reforço da recolha seletiva como a regulamentação de sistema de incentivo, sob a forma de projeto-piloto, para a devolução de embalagens de bebida de PET não reutilizáveis, e implementação de sistema de depósito de embalagens não reutilizáveis de bebidas, em plástico, metais ferrosos, alumínio e vidro, bem como o alargamento dos sistemas de recolha porta-a-porta de resíduos de embalagens em municípios com mais de 50 000 habitantes.

Relativamente à adequação da capacidade instalada das infraestruturas de triagem, estão em avaliação pelos SGRU, tendo sido apresentadas algumas candidaturas ao POSEUR com este objetivo. A definição de novas metas no âmbito deste PERSU 2030 renova a necessidade de avaliação de cada um dos Sistemas.

Foi também identificada a necessidade de avaliação do mercado nacional e europeu sobre o potencial e incentivos aplicados para a incorporação de matérias-primas secundárias bem como a necessidade de avaliação e determinação do impacte da contaminação e humidade nos resíduos de embalagens.

C) Biorresíduos

Na avaliação efetuada ao plano anterior, o PERSU 2020+ referiu que, pese embora tenham sido previstas medidas destinadas à recolha seletiva de biorresíduos, como a promoção da compostagem doméstica e comunitária, a promoção da partilha e generalização de boas práticas de recolha seletiva de Resíduos Urbanos Biodegradáveis (RUB) e fomentar as redes de recolha seletiva de RUB no âmbito do objetivo, constatou-se uma baixa concretização das mesmas, resultado de constrangimentos técnicos e operacionais, mas também pela impossibilidade de acesso a apoios financeiros disponíveis durante cerca de dois anos, que atrasou a implementação plena de soluções mais robustas de tratamento.

De facto, verificou-se em 2019 uma fraca recolha seletiva de biorresíduos face aos objetivos, centrada apenas em três SGRU e sustentada no caso dos resíduos alimentares, no setor HORECA. A salientar alguns projetos em curso no País, de recolha seletiva, por contentores na via pública, de porta-a-porta e de reciclagem na origem e por cocoleção em sacos óticos, mas ainda em escala piloto, com um peso pouco significativo.

No PERSU 2020+ foi clarificado que, embora a recolha de biorresíduos seja da responsabilidade dos municípios, não é objetivo impedir soluções de gestão que optem pelo estabelecimento de sinergias entre os diferentes atores para cumprimento das metas estabelecidas.

Os ajustes entretanto propostos ao nível do PERSU 2020+ em matéria de biorresíduos foram no sentido quer do alargamento dos sistemas de recolha porta-a-porta e promoção de novos processos de tratamento e adequação das infraestruturas de tratamento à recolha seletiva de biorresíduos, incluindo a adaptação tecnológica das instalações de Tratamento Mecânico (TM) e Tratamento Mecânico Biológico (TMB) existentes, quer na promoção de soluções locais (de compostagem doméstica e comunitária). Foram ainda definidas medidas que visam a prevenção de resíduos alimentares e a articulação com outros planos, bem como a comunicação e sensibilização, a promoção de acordos voluntários com associações representativas do setor HORECA e a identificação, caracterização e mapeamento das zonas agrícolas e florestais de Portugal com potencial de utilização de corretivo orgânico e composto.

No que respeita a este tema prioritário, entende-se ter havido um conjunto de iniciativas alinhadas com os objetivos nacionais, sendo de destacar a publicação da Estratégia dos Biorresíduos consolidada em orientações diretas para assegurar a recolha e o tratamento dos biorresíduos, para melhorar o quadro regulamentar e para garantir incentivos à sua implementação e impulsores que são medidas de natureza mais transversal que alicerçam as referidas orientações de suporte no âmbito, por exemplo, da regulação, informação e sensibilização dos cidadãos e aplicação de instrumentos económico-financeiros. Foi ainda desenvolvido um estudo prévio que visou avaliar em Portugal continental, e com base na divisão administrativa «freguesia», a possibilidade de aplicação de derrogações à obrigação de recolha seletiva de biorresíduos, com base em critérios ambientais, técnicos e económicos definidos a nível comunitário, tendo resultado na definição e mapeamento de áreas de maior ou menor potencial de recolha seletiva destes resíduos.

Ao nível do financiamento, e com a publicação da Estratégia dos Biorresíduos e a definição de zonas com mais e menos potencial para a recolha seletiva destes resíduos, foram abertos, entre 2018 e 2021, quatro avisos no âmbito do POSEUR para que municípios e SGRU pudessem apresentar candidaturas no âmbito das suas competências, quer para tratamentos na origem como compostagem doméstica e comunitária, quer para recolhas seletivas de biorresíduos e ainda para construção ou adaptação de infraestruturas de tratamento da fração recolhida seletivamente. Nesta matéria, destaca-se também a afetação de verbas do Fundo Ambiental para projetos de compostagem doméstica e comunitária - por exemplo «Biobairros - da terra à terra» e para elaboração, pelos municípios, de um «planeamento de sistemas de recolha de Biorresíduos», baseados num simulador que visa a análise de cenários de separação e reciclagem na origem e recolha seletiva de biorresíduos, nas vertentes técnica, económica e ambiental.

As novas metas e obrigações foram transpostas para o novo Regime Geral de Gestão de Resíduos (RGGR), aprovado no anexo i ao Decreto-Lei n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro, na sua redação atual, que estabelece a obrigação da separação na origem de biorresíduos nas atividades de restauração e industrial - até 31 de dezembro de 2022, no caso de entidades que produzam mais de 25 t/ano de biorresíduos; até 31 de dezembro de 2023, nos restantes casos - e a obrigação de separação e reciclagem na origem e outras soluções locais ou recolha seletiva e envio para tratamento posterior.

O RGGR prevê ainda que os estabelecimentos de restauração com produção superior a 9 t/ano de biorresíduos e as indústrias agroalimentares, empresas de catering, hipermercados e supermercados que empreguem mais de 10 pessoas tenham de adotar medidas de combate ao desperdício de alimentos, estando obrigados a reportar oficialmente dados sobre os resíduos alimentares. É prevista a hipótese de doação de alimentos e proibido - a partir de 2024 - o descarte dos mesmos sempre que exista modo seguro de os utilizar.

D) Fração residual e o combustível derivado de resíduos

Embora o PERSU 2020 não estime explicitamente a produção de «Fração Resto» no horizonte de planeamento (2020), o balanço de massa indica cerca de 1,2 milhões de toneladas, que deveria ser encaminhada para produção de combustível derivado de resíduos (CDR), o qual poderia ser utilizado dentro do próprio setor dos resíduos urbanos (RU), em valorização energética (VE) dedicada, ou encaminhado à indústria transformadora.

O setor cimenteiro, que inicialmente demonstrou interesse na receção deste resíduo para queima, acabou por absorver apenas uma pequena parte do que foi produzido (alegando questões de qualidade do material, designadamente o alto teor em humidade e a concentração de cloro). Outras indústrias que inicialmente se perspetivou que pudessem utilizar CDR no seu processo produtivo como, por exemplo, a cerâmica, acabaram por não o fazer, em parte por dificuldades ao nível do processo, mas também por motivos de custos associados ao licenciamento e monitorização de uma instalação de incineração.

A gestão da fração residual manteve-se como uma questão que requer uma abordagem mais objetiva, face também à nova meta de desvio de resíduos de aterro e, por isso, o PERSU 2020+ considerou-o uma temática estrutural e propôs, para além do desenvolvimento de especificações técnicas para os combustíveis sólidos recuperados e para os CDR, o incentivo da utilização do CDR nacional, considerando os princípios de proximidade e da autossuficiência. Seria, assim, avaliada a possibilidade de adaptação tecnológica de unidades industriais com potencial de utilização (contratualizado) de CDR.

Não obstante, não se verificaram no período em análise avanços de relevo neste tema, sendo os aterros ainda a principal solução para esta fração de resíduos. O recurso à valorização energética dedicada não foi entendido como uma opção a priorizar, não tendo havido apoio ao nível do cofinanciamento para projetos deste tipo.

Destaca-se, no entanto, a publicação de um aviso POSEUR para melhoria dos processos de preparação de CDR, com pouca participação dos SGRU, certamente que aguardando definições político-estratégicas para a gestão global de RU.

A meta de desvio de resíduos de aterro vem tornar esta questão ainda mais premente: até 2035, a quantidade de RU depositados em aterros deverá ser reduzida para 10 %, ou menos, da quantidade total produzida. Esta meta coloca naturalmente uma pressão acrescida sobre as recolhas seletivas e a melhoria da qualidade da fração residual que lhe permita ser mais bem aproveitada nas soluções existentes (em primeiro lugar) e o eventual equacionar de soluções de tratamento complementar.

Ao nível da taxa de gestão de resíduos (TGR) importa destacar a medida de desagravamento prevista para resíduos sujeitos a valorização energética na indústria (operação R1) em 6, 7,5 ou 10 p.p. se tiver sido incorporado pelo menos 20 %, 40 % ou 60 % respetivamente de resíduos de origem nacional.

E) Energia

A produção de eletricidade a partir de RU assume-se como de extrema relevância no âmbito da gestão dos SGRU, dado o impacto que a mesma tem na valorização dos resíduos, bem como na geração de receitas e, por esta via, no valor da tarifa junto do cidadão. Além disso, o peso financeiro da eletricidade produzida por resíduos é pouco significativo no contexto da produção em regime especial de eletricidade e o mesmo acontece ao respetivo sobrecusto, relativamente ao preço de mercado, mas os contributos ambientais são significativos. Tem sido, por isso, tema abordado nos planos de resíduos de um modo mais transversal pelo que se sentiu ser de reforçar, ao nível do PERSU 2020+, a necessidade de reavaliação do processo remuneratório da produção de eletricidade a partir de RU.

Neste sentido, foi ainda publicada a Portaria n.º 41/2020, de 13 de fevereiro, que fixou, até agosto de 2020, a tarifa aplicável, no regime de remuneração garantida, aos centros eletroprodutores que utilizam RU como fonte de produção de eletricidade, designadamente valorização energética de biogás, nas vertentes de digestão anaeróbia de RU, de lamas das estações de tratamento de águas residuais, bem como de efluentes e resíduos provenientes da agropecuária e da indústria agroalimentar, de gás de aterro, de valorização energética na vertente de queima de RU indiferenciados e de CDR.

A 15 de outubro, foi publicada a Portaria n.º 244/2020, de 15 de outubro, que fixa a tarifa aplicável aos centros eletroprodutores que utilizam RU como fonte de produção de eletricidade em instalações de valorização energética, na vertente de queima de RU indiferenciados provenientes de SGRU, encontrando-se previstas penalizações na bonificação caso o titular do centro eletroprodutor não cumpra as metas que lhe estejam fixadas no PERSU.

Ainda neste âmbito, e com vista a determinar o contributo dos RU para a descarbonização da economia nacional, foi constituído um grupo de trabalho com representantes do Gabinete do Secretário de Estado Adjunto e da Energia e do Gabinete da Secretária de Estado do Ambiente, coadjuvado na vertente técnica pelo Instituto Superior Técnico, Direção-Geral de Energia e Geologia, Laboratório Nacional de Energia e Geologia, I. P., e Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., que submeteu ao Secretário de Estado Adjunto e da Energia e à Secretária de Estado do Ambiente um conjunto de propostas de atuação, associadas sobretudo à remuneração do biometano produzido no processo de valorização de biorresíduos e que se pretende que sirvam de suporte à definição futura das políticas nesta matéria.

F) Escórias não metálicas da incineração

Não obstante já existirem soluções para as escórias não metálicas da incineração, entendeu-se ao nível do PERSU 2020+ que, dado o objetivo de phasing out de aterro, importaria assegurar soluções para a valorização de uma maior quantidade de escórias.

Foi então proposto potenciar a incorporação de agregados de escórias de incineração, quando tecnicamente adequado, em obras e o desenvolvimento de programas de financiamento específicos à certificação dos materiais.

Em sequência, o RGGR estabelece a obrigação da utilização de pelo menos 10 % de materiais reciclados ou que incorporem materiais reciclados relativamente às quantidades totais de matérias-primas utilizadas em obra, que poderá favorecer a utilização destes agregados. Está também previsto que a Autoridade Nacional de Resíduos, em articulação com outros serviços e organismos, possa estabelecer metas de crescimento destas incorporações em obras públicas.

G) Resíduos de têxteis e pequenas quantidades de resíduos perigosos

A introdução obrigatória de recolha seletiva de têxteis e pequenas quantidades de resíduos perigosos, a partir de 2025, vem estabelecer novos desafios a diferentes níveis. Especificamente quanto às pequenas quantidades de resíduos perigosos, e pese embora a sua pequena representatividade, estas podem constituir perigos ambientais e de saúde pública para além de contribuírem para a contaminação das restantes frações de resíduos, pelo que não se pode adiar a adoção de soluções. Assim, considerou o PERSU 2020+ ser importante caraterizar a situação da produção e desenvolvimento de modelos de recolha seletiva para ambas as frações e apresentar orientações sobre qual a melhor opção de gestão. São medidas cujo prazo de execução se revelava mais alargado, não estando, no entanto, ainda em curso.

Importa assinalar a abertura de um aviso ao nível do POSEUR que permitia candidaturas para a implementação de esquemas de recolha destas frações por parte dos municípios. Contudo, a participação foi bastante residual.

H) Financiamento POSEUR e instrumentos económico-financeiros

Encontra-se refletida no texto de enquadramento do POSEUR a necessidade de este programa auxiliar a complementar os investimentos que permitam a Portugal melhorar os níveis de reciclagem e de outras formas de valorização de RU, no sentido de garantir o cumprimento das metas estabelecidas.

O PERSU 2020+ destacou, neste âmbito, algumas medidas que passam pela promoção de projetos de otimização de infraestruturas e equipamentos valorizando a sua partilha entre SGRU, e entre SGRU e municípios, de alargamento da recolha seletiva das frações de RU que à data ainda não são sujeitas a este tipo de recolha, de instalações que promovam a melhoria da qualidade do CDR, e a introdução de mecanismos, nos contratos de financiamento, que assegurem a continuidade dos projetos financiados até ao final de vida útil do projeto.

Estes objetivos têm estado a ser implementados, tal como expresso nos pontos anteriores. Foram vários os avisos abertos para apresentação de candidaturas, nomeadamente para recolhas seletivas de recicláveis por porta-a-porta, biorresíduos em diferentes tipologias de recolha e tratamento, resíduos perigosos e têxteis e para adaptação e ampliação de unidades de triagem e tratamento orgânico, para além também da produção e valorização de CDR.

Dos mais de 180 projetos aprovados para financiamento, destacam-se os seguintes indicadores, no que respeita às operações de recolha seletiva e tratamento local de biorresíduos:

Os processos têm estado a decorrer, havendo, no entanto, algum atraso na implementação das ações no terreno por parte dos promotores, motivado também pelo período pandémico.

O Decreto-Lei n.º 92/2020, de 23 de outubro, na sua redação atual, e a Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro, vieram trazer novas alterações ao regime de TGR, assim como o Decreto-Lei n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro, na sua redação atual, estando, no entanto, previsto no seu regime transitório que as provisões relativas à liquidação de TGR só se aplicarão à taxa devida pelos sujeitos passivos referente aos anos civis de 2022 (inclusive) em diante. Prevê-se, no entanto, que as medidas instituídas em matéria de TGR potenciem e acelerem a recolha seletiva e o tratamento diferenciado das frações de resíduos, nomeadamente os biorresíduos e que, adicionalmente, contribuam para uma redução significativa dos quantitativos depositados em aterro sobretudo dos recicláveis.

É realçada pelos SGRU a dificuldade em efetivar a partilha de infraestruturas, tão importante em matéria de RU e salientada também no PERSU 2020+, devido a constrangimentos legais.

I) Modelo de governação e monitorização

O PERSU 2020+ refere que, desde a operacionalização do PERSU, em 1996, se têm verificado alguns ajustes no modelo de governação institucional ao nível da gestão de resíduos, designadamente no que respeita ao licenciamento de instalações, considerando que do ponto de vista operacional os esforços de harmonização de licenças e critérios de interpretação do RGGR necessitam de uma maior e melhor articulação, dificultada pelo facto de as CCDR estarem dependentes de diferentes áreas governativas.

Considera adicionalmente que a interação entre as entidades gestoras de fluxos específicos de embalagens e resíduos de embalagens e os SGRU deve ser reforçada. A Comissão de Acompanhamento de Gestão de Resíduos, enquanto fórum de discussão, apresentação de propostas e auscultação estratégica em matéria de resíduos deve ser potenciada com legislação adequada que reforce a sua efetividade ao nível da decisão.

Por outro lado, no que respeita à monitorização, o Grupo de Apoio à Gestão do PERSU 2020, tal como foi constituído, revelou dificuldade em assegurar a concretização das medidas previstas no Plano, face ao modelo de governança instituído e ao facto de muitas medidas estarem dependentes de instituições pertencentes a outras áreas governativas, para além da do ambiente.

O acompanhamento e monitorização da articulação entre SGRU e os municípios é também base fundamental para o sucesso da execução da política de RU, pelo que é necessário assegurar uma adequada articulação e cooperação entre estas entidades.

O PERSU 2020+ apontou várias necessidades nestes campos, nomeadamente a reavaliação de competências de licenciamento (harmonização e simplificação), fiscalização e apoio ao planeamento no âmbito dos resíduos, bem como a capacitação dos vários intervenientes.

O RGGR veio estabelecer a obrigatoriedade de os municípios elaborarem os seus planos de gestão de resíduos, que terão a sua aprovação pelas comissões de coordenação e desenvolvimento regional, enquanto autoridades regionais de resíduos com pareceres vinculativos da ANR e da Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos.

O programa PRO Resíduos teve por objetivo operacionalizar um programa nacional de formação dirigida à gestão municipal de RU, visando uma maior capacitação e profissionalização das entidades gestoras.

Encontra-se também em curso a criação e atualização de orientações e normas técnicas que darão resposta a algumas das questões já identificadas e consubstanciadas no RGGR, normas para a realização das caracterizações dos RU e especificações técnicas.

ANEXO II — Infraestruturas de tratamento em Portugal continental

A) Pressupostos para os cálculos das capacidades das infraestruturas de tratamento