Resolução do Conselho de Ministros n.º 31/2023 — Aprova o Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2030

Os desafios climáticos e ambientais que atualmente se colocam estiveram na origem da adoção, em 2019, do Pacto Ecológico Europeu, que veio consolidar uma estratégia de crescimento com o objetivo de transformar a União Europeia numa sociedade equitativa e próspera, colocando a economia numa trajetória mais sustentável, eficiente na utilização dos recursos, competitiva e que permita atingir os objetivos de neutralidade carbónica em 2050, garantindo, simultaneamente, que a transição seja abrangente e inclusiva.

Dada a sua relevância para a prossecução dos referidos objetivos e para a modernização da economia europeia, importa, fazer referência ao Pacote para a Economia Circular, que preconiza a adoção de instrumentos jurídico legais na área dos resíduos, com o objetivo de assegurar a adoção de um quadro normativo adequado no contexto do mercado único.

Por seu turno, a aceitação do compromisso de alcançar a neutralidade carbónica até 2050 e o necessário contributo para o cumprimento dos ambiciosos objetivos assumidos no quadro do Acordo de Paris, veio a ser contemplado, em 2019, no Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC 2050), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019, de 1 de julho, que identifica os principais vetores de descarbonização e estima o potencial de redução dos vários setores da economia, designadamente, o dos resíduos.

Neste enquadramento, e na senda do novo quadro estratégico definido pela União Europeia no domínio dos resíduos, o novo Regime Geral de Gestão de Resíduos (RGGR), aprovado no anexo i ao Decreto-Lei n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro, na sua redação atual, veio regular a adoção de planos e programas estratégicos nacionais em matéria de prevenção e gestão de resíduos.

Neste contexto, o Plano Nacional de Gestão de Resíduos (PNGR 2030), que ora se aprova, constitui um instrumento de planeamento macro da política de resíduos, que consagra as orientações estratégicas de âmbito nacional da política de resíduos e as regras orientadoras de atuação, as prioridades a observar, as metas a atingir e as ações a implementar no sentido de garantir a concretização dos princípios da gestão de resíduos, bem como o cumprimento dos objetivos definidos no RGGR, e que deve, nos termos do referido regime jurídico, ser objeto de desenvolvimento pelos planos de gestão de resíduos urbanos e de resíduos não urbanos.

Assim, o PNGR 2030 assenta nos objetivos estratégicos de prevenção da produção de resíduos ao nível da quantidade e da perigosidade, da promoção da eficiência e suficiência na utilização de recursos e da redução dos impactes ambientais negativos, através de uma gestão de resíduos integrada e sustentável, por forma a assegurar a gestão sustentável dos materiais, garantindo uma utilização eficiente dos recursos naturais e promovendo os princípios da economia circular. Pretende-se, dessa forma, reforçar a utilização da energia renovável e aumentar a eficiência energética, com vista a proteger, preservar e melhorar a qualidade do ambiente e da saúde humana.

Importa, ainda, referir que a elaboração do PNGR 2030 foi determinada pelo Despacho n.º 4242/2020, de 27 de março, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 69, de 7 de abril de 2020, que criou um sistema de pontos focais para apoio à elaboração do Plano, composto por entidades da administração pública, assim como uma comissão consultiva com a missão de apresentar propostas ou recomendações, que se revelaram fundamentais para o bom desenvolvimento dos trabalhos.

Foram ouvidas as entidades que integram a Comissão de Acompanhamento da Gestão de Resíduos e o projeto do PNGR 2030 foi submetido a consulta pública, realizada entre 4 de janeiro e 11 de fevereiro de 2022, tendo as propostas e recomendações da consulta pública sido ponderadas e integradas, sempre que considerado adequado.

Assim:

Nos termos do n.º 5 do artigo 15.º do Regime Geral de Gestão de Resíduos, aprovado no anexo i ao Decreto-Lei n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro, na sua redação atual, e da alínea g) do n.º 1 do artigo 200.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar o Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2030 (PNGR 2030), constante do anexo à presente resolução e da qual faz parte integrante, que estabelece, até ao horizonte temporal de 2030, as orientações estratégicas de âmbito nacional da política de resíduos e as regras orientadoras de atuação, definindo as prioridades a observar, as metas a atingir e as ações a implementar no sentido de garantir a concretização dos princípios da gestão de resíduos e o cumprimento dos objetivos e metas previstos no Regime Geral de Gestão de Resíduos, aprovado no anexo i ao Decreto-Lei n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro, na sua redação atual.

2 - Determinar que as entidades envolvidas na aplicação do PNGR 2030 devem colaborar entre si no sentido de desenvolver as ações necessárias à implementação do PNGR 2030.

3 - Incumbir a Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., de publicitar o PNGR 2030 no seu sítio na Internet.

4 - Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Presidência do Conselho de Ministros, 2 de março de 2023. - O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

ANEXO — (a que se refere n.º 1)

PLANO NACIONAL DE GESTÃO DE RESÍDUOS 2030

1 - Âmbito

O Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2030 (PNGR 2030) estabelece a estratégia, de âmbito geográfico nacional, relativa à prevenção e gestão de resíduos e as regras orientadoras que asseguram a sua coerência com os demais planos e instrumentos específicos e respetivo contributo para a descarbonização no contexto da necessária transição para uma economia circular.

O PNGR 2030, assente nos princípios orientadores de gestão de resíduos, previstos no anexo i ao presente PNGR 2030 e do qual faz parte integrante, visa apresentar os objetivos estratégicos que devem nortear a política de resíduos em Portugal continental e Regiões Autónomas, no período compreendido entre 2023 e 2030, assumindo a gestão destes materiais como verdadeiros recursos, independentemente do modelo de responsabilidade pela gestão de resíduos, entre os dois previstos no anexo ii ao presente PNGR 2030 e do qual faz parte integrante.

A eficiência na aplicação e a coerência das medidas constantes do PNGR 2030, bem como a possibilidade de sinergias na gestão de diferentes tipologias de resíduos, contribuindo para uma gestão integrada dos mesmos, justificam que o PNGR 2030 enquadre estrategicamente os dois planos setoriais de cariz também nacional, que operacionalizam as medidas neste preconizadas:

Faz-se notar que do Glossário, vertido no anexo xi ao presente PNGR 2030 e do qual faz parte integrante, constam os conceitos fundamentais e as definições a que se refere o PNGR 2030.

2 - Enquadramento

A estratégia de crescimento europeia e nacional não pode mais ser sustentada por um sistema de economia linear, tornando-se imperativo acelerar a transição para um modelo que permita dissociar o crescimento económico da utilização dos recursos, reduzindo o impacte no ambiente e aumentando a reintrodução de materiais na economia.

Em 2015, a União Europeia tinha já adotado um ambicioso pacote relativo à economia circular que pretendeu apoiar a sociedade civil, incluindo as empresas e os consumidores, a promoverem a transição para uma economia circular, caracterizada por uma utilização sustentável dos recursos. Esta preocupação está patente num conjunto de políticas desenvolvidas a nível europeu como a Estratégia Europa 2020 e a iniciativa emblemática «Uma Europa Eficiente em Termos de Recursos» ou o sétimo programa de ação em matéria de ambiente - «Viver bem, dentro dos limites do nosso planeta» - com vigência até 2020.

Ainda em 2015, a Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas adotou metas ambiciosas para a redução das perdas de géneros alimentícios e para os resíduos como parte dos seus Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), nomeadamente com a meta de, até 2030, reduzir para metade os resíduos alimentares globais per capita. Tendo em conta os benefícios ambientais, sociais e económicos que advêm da prevenção dos resíduos alimentares, e em consonância com o Pacote para a Economia Circular da União Europeia, nomeadamente através da Diretiva 2008/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, doravante designada por Diretiva-Quadro Resíduos, foi estabelecido que os Estados-Membros devem tomar medidas para promover a prevenção e a redução dos mesmos.

Os desafios climáticos e ambientais que se colocam atualmente levaram à proposta, em 2019, do Pacto Ecológico Europeu que veio consolidar uma estratégia de crescimento com o objetivo de transformar a União Europeia numa sociedade equitativa e próspera, colocando a sua economia numa trajetória mais sustentável, eficiente na utilização dos recursos e competitiva e que permita atingir os objetivos de neutralidade carbónica em 2050, garantindo simultaneamente que esta transição seja abrangente e inclusiva.

O referido Pacto, ao pretender igualmente proteger, conservar e reforçar os recursos naturais da União Europeia e proteger a saúde e o bem-estar dos cidadãos contra riscos e impactes relacionados com o ambiente, faz parte integrante da estratégia da Comissão Europeia para executar a Agenda 2030 e concretizar os ODS das Nações Unidas.

No sentido de contribuir para a consecução dos objetivos deste Pacto Ecológico Europeu, surge a Estratégia Industrial da União Europeia para enfrentar o duplo desafio da transformação ecológica e digital, que visa modernizar a economia europeia e tirar partido das oportunidades proporcionadas pela economia circular, uma vez que a transformação está a decorrer a um ritmo lento e com uma evolução nem sempre uniforme.

Ainda no quadro das iniciativas associadas à economia circular, várias propostas legislativas no contexto dos resíduos foram publicadas assim como um Plano de Ação para a Economia Circular (PAEC), com o objetivo de assegurar um quadro normativo adequado no contexto do mercado único, incluindo um conjunto de objetivos e ações concretas, nomeadamente em relação à melhoria da gestão dos resíduos, aumento da preparação para reutilização e da reciclagem e redução da deposição em aterro.

O referido Plano inclui um conjunto de iniciativas relacionadas entre si, para que os produtos, serviços e modelos de negócio sejam sustentáveis e surja uma transformação dos padrões de produção e consumo no sentido da promoção da prevenção de resíduos. Pretende-se fornecer aos cidadãos produtos de maior qualidade, funcionais e seguros, eficientes e acessíveis, com maior longevidade e que sejam concebidos para facilitar a reutilização, a reparação e a reciclagem de alta qualidade, assegurando melhor informação ao consumidor, e adotar modelos inovadores assentes numa relação mais próxima com os clientes, na personalização em massa e na economia de partilha e colaborativa, apoiados por tecnologias digitais, permitindo também acelerar a desmaterialização da economia, tornando a Europa autossustentável e menos dependente de matérias-primas primárias.

Destaca-se ainda a Estratégia Europeia para os Plásticos, adotada em 2018, como um importante contributo para alcançar os ODS, os compromissos climáticos globais e os objetivos da política industrial da União Europeia, nomeadamente através da Diretiva (UE) 2019/904, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de junho de 2019, relativa à redução do impacto de certos produtos plásticos no ambiente (Diretiva SUP), fomentando a inovação na forma como são projetados os produtos de plástico, transformando o modo como são usados, produzidos e reciclados, com o objetivo de reduzir significativamente o lixo marinho. Os resíduos de plástico estão assim sujeitos às medidas e metas gerais da União Europeia em matéria de gestão dos resíduos e ao objetivo que consta da Estratégia Europeia para os Plásticos de assegurar, até 2030, que todas as embalagens de plástico colocadas no mercado da União Europeia sejam reutilizáveis ou facilmente recicláveis.

Embora não incluídas no conceito restrito de gestão de resíduos, as questões inerentes à limpeza urbana estão diretamente relacionadas com os resíduos, sendo um dos fatores mais relevantes a deposição de lixo em espaços públicos. Esta situação foi reconhecida no âmbito da revisão da Diretiva-Quadro Resíduos, operada pela Diretiva (UE) 2018/851, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, salienta nos seus considerandos o impacto negativo do «lixo» no ambiente, bem-estar dos cidadãos e economia e o custo desnecessário que a sua limpeza tem para a sociedade. Neste sentido, determina que os Estados-Membros devem adotar medidas não só para limpar o «lixo» que se encontra no ambiente, mas também para prevenir a sua produção através de campanhas de educação e sensibilização junto da população e da aplicação de instrumentos económicos. Acrescenta ainda que uma gestão de resíduos adequada continua a ser essencial para a prevenção de todos os tipos de lixo. A adoção destas medidas acresce e complementa a estratégia definida na Diretiva SUP para a resolução de problemas associados ao lixo marinho relacionado com resíduos de plástico, a qual introduz medidas adicionais a fim de limitar o impacto adverso desses produtos de plástico de utilização única no ambiente, que vão desde requisitos de conceção ecológica direcionados para a incorporação de matérias-primas secundárias, requisitos de marcação, concretização de regimes de responsabilidade alargada do produtor (RAP) para cobrir os custos necessários da gestão dos resíduos e da limpeza do lixo e os custos das medidas de sensibilização destinadas a prevenir e reduzir o lixo causado por esses produtos, até à proibição de colocação no mercado de determinados produtos de plástico de utilização única, quando existam alternativas adequadas e mais sustentáveis a preços acessíveis.

A nível nacional, foi ainda aprovado, em 2017, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 190-A/2017, de 11 de dezembro, na sua redação atual, o PAEC, que se encontra assente em metas a alcançar por Portugal até 2050, nomeadamente:

Em 2022, foi publicado o relatório com o balanço das atividades previstas no PAEC, que refere que a avaliação de iniciativas macro mais relevantes no setor dos resíduos, desenvolvidas no triénio em análise, não foi ao encontro dos resultados esperados, como a diminuição de produção de resíduos orgânicos, o aumento da introdução de matérias-primas secundárias na economia ou a redução da extração de recursos naturais. Encontra-se em fase de elaboração um novo PAEC (2025) que promova os objetivos associados a uma transição sustentada para uma economia circular.

Em alinhamento com o preconizado no contexto dos ODS, designadamente no que respeita à redução do desperdício alimentar, foram aprovados, em 2018, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 46/2018, de 27 de abril, a Estratégia Nacional de Combate ao Desperdício Alimentar (ENCDA) e respetivo Plano de Ação de Combate ao Desperdício Alimentar (PACDA) que identificam medidas conducentes ao cumprimento das metas estabelecidas.

O compromisso de alcançar a neutralidade carbónica até 2050 e o necessário contributo para o cumprimento dos ambiciosos objetivos no quadro do Acordo de Paris, através de um esforço de descarbonização da economia nacional, veio a ser apoiado pela aprovação, em 2019, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019, de 1 de julho, do Roteiro para a Neutralidade Carbónica em 2050 (RNC 2050), que identifica os principais vetores de descarbonização e estima o potencial de redução dos vários setores da economia, designadamente o dos resíduos; bem como pela aprovação do Plano Nacional de Energia e Clima (PNEC 2030), com metas concretas para 2030 alinhadas com o objetivo da neutralidade carbónica até 2050.

O novo quadro estratégico comunitário no contexto dos resíduos, anteriormente referido, conduziu, em 2020, à transposição para o direito nacional das alterações efetuadas a diversas Diretivas comunitárias como a Diretiva-Quadro Resíduos, a Diretiva 1999/31/CE do Conselho, de 26 de abril de 1999, relativa à deposição de resíduos em aterros (Diretiva Aterros), a Diretiva 94/62/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens (Diretiva Embalagens e Resíduos de Embalagens) a Diretiva 2000/53/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de setembro de 2000, relativa a veículos em fim de vida (Diretiva Veículos em Fim de Vida), a Diretiva 2006/66/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativa a pilhas e acumuladores e respetivos resíduos (Diretiva Pilhas e Acumuladores e Respetivos Resíduos) e a Diretiva 2012/19/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de julho de 2012, relativa a resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos (Diretiva Resíduos de Equipamentos Elétricos e Eletrónicos), tendo estas vindo assegurar um quadro legal com novas regras que estabelecem objetivos legalmente vinculativos, constituindo assim um alicerce para a definição dos planos e programas estratégicos nacionais em matéria de prevenção e gestão de resíduos.

Tendo em conta que a produção de resíduos é uma consequência do uso de recursos nas atividades socioeconómicas, com origem em diversas etapas, desde o momento em que os recursos são extraídos da natureza até ao momento em que os materiais e produtos, a partir dos quais foram produzidos, deixam de ter utilidade para o consumidor, resulta que os impactes ambientais relacionados com os resíduos dependem não só dos processos produtivos, mas também dos modelos de consumo, da forma como os produtos são utilizados e de como são descartados quando atingem o fim do seu tempo de vida útil. Os resíduos são, assim, uma prioridade da política europeia e nacional, dado que podem potenciar uma gestão mais eficiente dos recursos naturais, reduzindo os impactes ambientais associados à sua utilização, criar oportunidades de negócio e valor acrescentado e promover a criação de emprego.

Neste enquadramento, o PNGR 2030 surge como um instrumento de planeamento macro da política de resíduos, preconizando a prevenção da produção de resíduos a fim de proteger, preservar e melhorar a qualidade do ambiente e proteger a saúde humana, assegurando que a gestão dos resíduos que não podem ser prevenidos seja efetuada através de uma gestão sustentável dos materiais, garantindo uma utilização eficiente dos recursos naturais, promovendo os princípios da economia circular, reforçando a utilização da energia renovável e aumentando a eficiência energética.

Não obstante o setor dos resíduos ter uma menor expressão no cômputo geral das emissões (8 %), é responsável por um elevado contributo no que respeita às emissões de CH(índice 4), tendo representado 57 % do total das emissões de metano a nível nacional, correspondendo a 88 % do total das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) do setor em 2015 nos termos do Roteiro de Neutralidade Carbónica 2050; setor resíduos e águas residuais, pelo que as mudanças preconizadas no PNGR 2030, contribuem para a estratégia nacional de descarbonização da economia.

No anexo iii ao presente PNGR 2030 e do qual faz parte integrante, é apresentada uma tabela resumo com os principais documentos de natureza estratégica.

A estratégia do PNGR 2030, ao ter como pilar fundamental o reconhecimento dos resíduos como recursos, contribui para dar resposta às novas metas europeias, nomeadamente as relativas à deposição de resíduos em aterro, preparação para reutilização e reciclagem de resíduos urbanos (RU), reciclagem de embalagens ou de redução do plástico, sobretudo o descartável, bem como à obrigatoriedade de recolha seletiva de fluxos, como os biorresíduos, os resíduos perigosos produzidos nas habitações ou os têxteis, e ainda à necessidade de combater o desperdício alimentar. Aborda-se também a temática da limpeza urbana, que deve incluir medidas tendentes à redução do abandono de resíduos e consequentes custos ambientais, de qualidade de vida e económicos, sendo que este esforço deve ser conjunto entre autoridades competentes, consumidores e produtores de produto.

O PNGR 2030, que assenta na promoção da utilização crescente e sustentável dos resíduos como recursos endógenos, contribuindo para a redução da dependência externa de materiais, constitui um instrumento fundamental para alcançar os desígnios nacionais de neutralidade carbónica cumprindo o preconizado no contexto das políticas e instrumentos nacionais em vigor.

3 - Situação de referência - Principais indicadores

Considerando que as tarefas associadas ao planeamento estratégico exigem necessariamente o conhecimento da situação e das principais tendências de evolução no contexto da gestão das principais tipologias de resíduos, apresentam-se, de seguida, indicadores relativos à produtividade de recursos, bem como à produção de RU e não urbanos, as operações de gestão a que foram sujeitos e os setores de atividades que lhes deram origem, referentes ao território continental e às Regiões Autónomas para os anos de 2016, 2017, 2018 e 2019, a respeito da qual é disponibilizada informação mais detalhada no anexo iv ao presente PNGR 2030 e do qual faz parte integrante.

Salienta-se que a informação apresentada tem por base os dados do Instituto Nacional de Estatística, I. P. (INE, I. P.), o qual utiliza uma metodologia indicada pelo EUROSTAT, implicando que os dados apresentados não correspondam apenas à produção de resíduos primária, mas incluam também a produção de resíduos resultantes de operações de tratamento de resíduos.

3.1 - Produtividade de recursos

A produtividade dos recursos, calculada pelo quociente entre o produto interno bruto (PIB) e o consumo interno de materiais (CIM), corresponde à riqueza gerada por unidade de recursos naturais consumida, permitindo avaliar a dissociação entre a utilização de recursos naturais e o crescimento da economia, encontrando-se a sua evolução na Figura 1.

Em 2019, estes indicadores apresentaram os seguintes valores:

Figura 1 - Produto interno bruto, consumo interno de materiais e produtividade dos recursos

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

Analisando o comportamento do CIM face ao PIB (base 2016, a preços constantes), constata-se que, entre 1995 e 2019, o CIM aumentou 16,7 % (24,5 milhões de toneladas), enquanto o PIB cresceu 40,5 %.

3.2 - Produção global de resíduos e operações de tratamento

A produção global de resíduos apresentou oscilações ao longo da última década, não se tendo alcançado a tão urgente e necessária redução pretendida, como demonstra a Figura 2. Em 2019, foram produzidas e em Portugal 5,3 Mt de RU e 11,4 Mt de resíduos não urbanos (RNU).

Figura 2 - Produção de resíduos entre 2010 e 2019

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

Em termos de destinos, de acordo com a Figura 3, verifica-se que, em 2019, face a 2010, ocorreu um aumento da valorização orgânica e da valorização material, uma manutenção da valorização energética e um decréscimo da deposição em aterro, apesar das oscilações já referidas.

Figura 3 - Resíduos por tipo de operação de tratamento entre 2010 e 2019 (2)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

Na Figura 4, pode observar-se a representatividade de cada operação de tratamento efetuada no ano de 2019.

Figura 4 - Resíduos por tipo de operação de tratamento em 2019

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

3.3 - Resíduos urbanos: produção por tipologia de resíduo

No que respeita aos RU por tipologia de materiais recicláveis recolhidos, verifica-se que, em 2019, os resíduos com maior representatividade foram os seguintes (percentagem face ao total de 1 Mt de RU recicláveis recolhidos seletivamente(3)):

Na Figura 5 representam-se os quantitativos das principais tipologias de materiais recicláveis recolhidas de RU, entre 2016 e 2019.

Figura 5 - Resíduos urbanos recolhidos por tipologia de material reciclável

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

3.4 - Resíduos urbanos: Produção por tipo de recolha

Relativamente ao tipo de recolha de RU, verificou-se, entre 2016 e 2019, um aumento da representatividade da recolha seletiva (4), atingido, respetivamente, 16,5 % e 21,3 %, como se pode observar na Figura 6.

Figura 6 - Resíduos urbanos por tipo de recolha

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

3.5 - Resíduos urbanos: tratamento

Quanto aos RU, constata-se que, em 2019, dos resíduos tratados (5):

Na Figura 7, representam-se os quantitativos de RU, segundo a operação de gestão para a qual foram encaminhados, entre 2016 e 2019.

Figura 7 - Resíduos urbanos por tipo de operação de tratamento (6)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

3.6 - Resíduos urbanos: recicláveis encaminhados para aterro

Em 2019, estima-se, com base nas caracterizações físicas, que 58,3 % dos resíduos encaminhados para aterro fossem recicláveis, correspondendo esse valor a 60,6 % em 2018, 60,5 % em 2017 e 61,7 % em 2016.

Na Figura 8, apresenta-se os quantitativos globais de recicláveis encaminhados para deposição em aterro para o período de 2016 a 2019.

Figura 8 - Potencial reciclável encaminhado para aterro

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

Na Figura 9, encontra-se as tipologias de resíduos recicláveis encaminhados para aterro, entre 2016 e 2019, destacando-se os biorresíduos, seguidos dos resíduos de plástico e de papel e cartão.

Figura 9 - Potencial reciclável encaminhado para aterro por material

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

3.7 - Resíduos não urbanos: produção por tipologia de resíduo

Relativamente aos RNU, perigosos e não perigosos, produzidos em 2019, constata-se que os mais representativos foram os seguintes (percentagem face ao total de RNU produzidos):

Os resíduos perigosos representaram 9,3 % do total de 11,4 Mt de RNU produzidos em 2019.

Na Figura 10, representa-se os RNU produzidos entre 2016 e 2019, discriminando-se as tipologias mais representativas para os resíduos não perigosos e agregando-se a sua totalidade, no caso dos perigosos.

Figura 10 - RNU produzidos por tipologia (principais tipologias de não perigosos e totalidade de perigosos)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

Considerando apenas os RNU perigosos, verifica-se que, em 2019, as principais tipologias produzidas foram as seguintes (percentagem face ao total produzido de RNU perigosos):

Na Figura 11, representa-se os quantitativos produzidos das principais tipologias de RNU perigosos entre 2016 e 2019.

Figura 11 - RNU perigosos produzidos por tipologia

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

3.8 - Resíduos não urbanos: produção por setor de atividade

Em 2019, os principais setores de atividade económica produtores de RNU foram os seguintes (percentagem face total de RNU produzidos):

Na Figura 12, são representados os principais setores de atividade (em termos de quantitativos) responsáveis pela produção de RNU no período de 2016 a 2019.

Figura 12 - RNU produzidos por setor de atividade económica

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

3.9 - Resíduos não urbanos: tratamento

Relativamente aos RNU, verifica-se uma clara predominância das operações de valorização, em detrimento da eliminação, sendo que, dos resíduos produzidos em Portugal, em 2019:

Na Figura 13, é exposto o destino e operações de tratamento dos RNU produzidos em Portugal entre 2016 e 2019.

Figura 13 - RNU por destino e operação de tratamento (7)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

3.10 - Resíduos não urbanos: taxas de valorização e reciclagem

As taxas de valorização e de reciclagem de RNU foram calculadas com base nos quantitativos de resíduos setoriais produzidos por tipo de resíduo (CER-stat) e tipo de operação de tratamento de resíduos, disponibilizados pelo INE, I. P. Salienta-se que, de acordo com a metodologia utilizada pelo INE, I. P., e definida pelo EUROSTAT, esses quantitativos contabilizam a produção inicial de resíduos, bem como parte da produção secundária (resíduos resultantes do tratamento de resíduos). Neste sentido, para interpretação desta informação, importa ter em conta o seguinte:

Relativamente às taxas de valorização e de reciclagem de RNU, apresenta-se, nas Figuras 14 e 15, a sua evolução entre 2016 e 2019, para as tipologias de resíduos com valores mais elevados.

Em 2019, os RNU que atingiram maiores taxas de valorização, com praticamente 100 %, foram os resíduos de borracha (99,94 %), metálicos (99,90 %), de papel e cartão (99,90 %) e de vidro (99,50 %).

Figura 14 - Taxas de valorização de RNU

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

No que se refere à taxa de reciclagem, e embora se entenda que esta possa estar a ser subestimada, conforme já referido, verificam-se taxas inferiores a 50 % para a totalidade das tipologias, o que indicia existir ainda um potencial significativo para melhoria para esta tipologia de tratamento. Da análise da figura seguinte, constata-se que os resíduos que alcançaram valores mais elevados em 2019 foram os resíduos de origem animal de preparados e produtos alimentares (66 %) e os resíduos de madeira (41,1 %), seguidos dos resíduos metálicos (40,5 %) e de origem vegetal (39,8 %).

Figura 15 - Taxas de reciclagem de RNU

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

Nas Figuras 16 e 17, estão contempladas as taxas de valorização e reciclagem referentes aos RNU perigosos, mais representativos, entre 2016 e 2019. Em 2019, os RNU perigosos que atingiram maiores taxas de valorização, com valores superiores a 90 %, foram os seguintes fluxos específicos de resíduos:

Figura 16 - Taxas de valorização de RNU perigosos

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

Relativamente à taxa de reciclagem, os RNU perigosos que alcançaram valores mais elevados em 2019 foram:

Figura 17 - Taxas de reciclagem de RNU perigosos

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

3.11 - Movimento transfronteiriço de resíduos

O movimento transfronteiriço de resíduos (MTR) diz respeito às transferências de resíduos entre países e o procedimento aplicável depende da origem, do destino e do itinerário dessas transferências, da tipologia de resíduos transferidos, bem como do tipo de tratamento a aplicar aos resíduos no seu destino, designadamente:

Em 2019, o MTR apresentou o seguinte comportamento (esquematizado na Figura 18):

Relativamente aos quantitativos recebidos:

No que respeita aos quantitativos das saídas:

Figura 18 - Representação das entradas e saídas de resíduos em Portugal de acordo com o procedimento de controlo, perigosidade dos resíduos e operação de tratamento em 2019

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Os principais resíduos encaminhados para valorização para fora de Portugal, bem como para Portugal encontram-se representados nas Figuras 19-a e 19-b, destacando-se os resíduos metálicos, quer no que se refere às saídas, quer no que respeita às entradas, seguidos dos de papel e cartão no caso das saídas e do vidro no que se refere às entradas.

Figura 19-a - Tipologias de resíduos transferidos de Portugal para valorização

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Figura 19-b - Tipologias de resíduos transferidos para Portugal para valorização

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A análise dos diferentes indicadores apresentados neste capítulo demonstra que, não obstante os resultados alcançados, existe ainda um caminho a percorrer na concretização efetiva da circularidade, designadamente em alguns setores da economia.

Assiste-se ainda a um elevado potencial de resíduos valorizáveis que continua a ter como destino a deposição em aterro.

Relativamente às saídas de resíduos para valorização fora de Portugal, verifica-se, também, que os quantitativos representam um potencial considerável de reintrodução na economia para fecho dos ciclos dos materiais, a nível nacional, que não está a ser aproveitado internamente. Os motivos são de índole diversa, nomeadamente a inexistência de infraestruturas, ou capacidade insuficiente, dificuldades de escala, mas, acima de tudo, as causas aparentam estar relacionadas com questões de mercado.

4 - Situação face às metas estabelecidas no PNGR 2020

Importa também, para perspetivar o próximo período de planeamento, desenvolver o exercício de avaliação do cumprimento face às metas estipuladas para o período de planeamento anterior. O PNGR 2020, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 11-C/2015, de 16 de março, estabelecia dois objetivos estratégicos com três metas associadas a cada um deles, apresentando-se em seguida a avaliação do cumprimento das mesmas (Tabela 1).

Tabela 1 - Objetivos estratégicos e respetivas metas definidas até 2020

Objetivo estratégico 1 - Promover a eficiência da utilização de recursos naturais na economia

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Objetivo estratégico 2 - Prevenir ou reduzir os impactes adversos decorrentes da produção e gestão de resíduos

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Nas Figuras 17 a 19, pode observar-se a evolução do cumprimento das três metas estratégicas associadas ao objetivo estratégico 1 - Promover a eficiência da utilização de recursos naturais na economia.

Figura 17 - Grau de cumprimento da meta estratégica «Dissociar o crescimento económico do consumo de materiais»

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A meta estratégica «Dissociar o crescimento económico do consumo de materiais», medida pelo quociente entre o PIB e o CIM, foi cumprida em 2016, bem como em 2018 e 2020, ultrapassando os valores definidos para estes três anos. Este indicador fornece uma medida da produtividade dos recursos a nível nacional, permitindo avaliar o grau de desmaterialização relativa da economia.

Figura 18 - Grau de cumprimento da meta estratégica «Dissociar o crescimento económico da produção de resíduos»

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

A meta estratégica «Dissociar o crescimento económico da produção de resíduos», medida pelo quociente entre a produção de resíduos e o PIB, foi superada nos anos de 2016 e 2018, mas não em 2020, tendo apresentado uma tendência crescente no período considerado. Este indicador representa a eficiência com que a economia utiliza os recursos naturais, na medida em que a produção de resíduos representa um desperdício de materiais, sendo a economia tanto mais eficiente quanto menor for este rácio.

Figura 19 - Grau de cumprimento da meta estratégica «Aumentar a integração de resíduos na economia»

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

A meta estratégica «Aumentar a integração de resíduos na economia», medida pelo quociente entre a valorização (exceto valorização energética) e a produção de resíduos, foi superada em 2016 e 2018, mas não em 2020, tendo-se mesmo verificado um decréscimo face a 2018.

Esta relação fornece-nos indicações sobre a evolução da extração de materiais valorizáveis a partir dos resíduos e o seu direcionamento para novas aplicações na economia, reduzindo, assim, a pressão sobre os recursos naturais e sobre a capacidade de tratamento dos resíduos.

Além do incumprimento em 2020, salienta-se ainda que a taxa de substituição de matérias-primas por matérias-primas secundárias, dada pelo EUROSTAT, continua 2,3 % anuais.

As Figuras 20 a 23 demonstram a trajetória do cumprimento das três metas estratégicas associadas ao objetivo estratégico 2 - Prevenir ou reduzir os impactes adversos decorrentes da produção e gestão de resíduos.

Figura 20 - Grau de cumprimento da meta estratégica «Reduzir a produção de resíduos»

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

A meta estratégica «Reduzir a produção de resíduos», medida através da percentagem de redução de resíduos produzidos face ao valor de referência considerado (média da produção de resíduos nos anos 2008-2012, que tem o valor de 16,8 Mt), foi ultrapassada em 2016, mas não foi atingido o valor estipulado para 2018 (86), nem para 2020 (82) registando-se, respetivamente um valor de 94,6 e de 98,8. De acordo com a hierarquia de resíduos, a prevenção surge como prioridade, contribuindo para a diminuição dos impactes associados à gestão dos mesmos.

Figura 21 - Grau de cumprimento da meta estratégica «Reduzir a quantidade de resíduos eliminados»

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

A meta estratégica «Reduzir a quantidade de resíduos eliminados», medida através da percentagem de redução de resíduos eliminados face ao ano de referência (média de resíduos eliminados nos anos 2008-2012, que tem o valor de 6,4 Mt), foi superada em 2016, mas em 2018 e em 2020 não foi atingido o valor definido (54 e 41, respetivamente), tendo o valor obtido sido de 65,5 e 68,4.

De acordo com a hierarquia dos resíduos, as operações de eliminação devem ser efetuadas apenas quando não existam alternativas económicas e ambientalmente viáveis. No entanto, esta meta é dependente de dois fatores, a evolução da quantidade de resíduos produzidos e a taxa de integração desses resíduos na economia.

As Figuras 22 e 23 dizem respeito à meta estratégica «Reduzir a emissão de gases com efeito de estufa do setor de resíduos», com e sem inclusão dos valores referentes a águas residuais.

Figura 22 - Grau de cumprimento da meta estratégica «Reduzir a emissão de gases com efeito de estufa do setor de resíduos (incluindo águas residuais)»

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

Figura 23 - Grau de cumprimento da meta estratégica «Reduzir a emissão de gases com efeito de estufa do setor de resíduos (excluindo águas residuais)»

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0014000276.pdf))

A meta estratégica «Reduzir a emissão de gases com efeito de estufa do setor de resíduos», com e sem inclusão das águas residuais, medida pela quantidade de CO(índice 2) equivalente (CO(índice 2eq).) emitido pelas operações de gestão de resíduos, foi superada nos anos em análise, tendo-se atingido em 2020 os valores de 4,4 Mt CO(índice 2eq). e 3,5 Mt CO(índice 2eq)., respetivamente.

Ao efetuar uma análise crítica aos resultados obtidos face ao cumprimento das metas estabelecidas no PNGR 2020, importa salientar alguns considerandos:

1 - Salienta-se que se verificou, ao longo do seu período de vigência, que o comportamento dos diferentes indicadores nem sempre foi linear, nomeadamente, no caso das metas estratégicas «Reduzir a produção de resíduos» e «Reduzir a quantidade de resíduos eliminados», as quais foram ultrapassadas em 2016, mas não em 2018 e 2020.

2 - Não obstante as metas estratégicas «Dissociar o crescimento económico da produção de resíduos» e «Aumentar a integração de resíduos na economia» terem sido superadas nos dois anos intercalares de avaliação, não o foram em 2020, sendo que também é reconhecido que existe ainda um elevado potencial de valorização e necessidade de intervenção urgente no sentido do fecho dos ciclos dos materiais a nível nacional, designadamente em alguns setores da economia, tendo em conta o atual valor diminuto da taxa de circularidade.

3 - Relativamente às metas «Dissociar o crescimento económico do consumo de materiais» e «Reduzir a emissão de GEE do setor de resíduos (com e sem águas residuais)», verifica-se que as mesmas foram cumpridas ao longo do período em avaliação.

Como conclusão, face às novas metas da União Europeia, com metodologias de cálculo harmonizadas, com novas obrigações (onde antes eram apenas indicações) para a recolha seletivas de fluxos, Portugal tem um enorme desafio no curto prazo, que implica uma mudança de paradigma e de comportamento praticamente instantâneo das entidades envolvidas no ecossistema de gestão de resíduos.

É fundamental passar a encarar o resíduo como algo a não produzir, e os materiais residuais como recursos a serem recuperados e regenerados/reciclagem, direcionando-os para novas aplicações produtivas e reduzindo, assim, simultaneamente, a pressão sobre os recursos naturais e sobre a necessidade de capacidade de tratamento final.

5 - Estratégia

5.1 - Objetivos e metas

O PNGR 2030, como instrumento de planeamento macro da política de gestão de resíduos, alicerça-se em três objetivos estratégicos, consubstanciando uma economia que se pretende circular e eficiente em recursos, com vista à sustentabilidade e à neutralidade carbónica:

1) OE1. Prevenir a produção de resíduos ao nível da quantidade e da perigosidade;

2) OE2. Promover a eficiência na utilização de recursos, contribuindo para uma economia circular;

3) OE3. Reduzir os impactes ambientais negativos, através de uma gestão de resíduos integrada e sustentável.

Sendo a prevenção de resíduos a forma mais eficaz de melhorar a eficiência dos recursos e de reduzir o impacte ambiental dos resíduos, o objetivo OE1 assenta em medidas direcionadas para evitar a produção de resíduos em termos de quantidade e perigosidade, promovendo modelos inovadores de produção, de negócio e de consumo sustentáveis, incentivando a conceção, o fabrico e a utilização de produtos que reduzam a presença de substâncias perigosas, que sejam eficientes em termos de recursos e duradouros (reparáveis, reutilizáveis e atualizáveis).

A promoção de uma economia tendencialmente circular baseia-se numa abordagem que considera todo o ciclo de vida dos produtos, os quais, ao não serem passíveis de reutilização, se transformam em resíduos, podendo ainda contribuir para o fecho do ciclo dos materiais ao serem direcionados para operações de valorização que lhes permitam novas aplicações, nomeadamente como substituição de matérias-primas virgens. Neste âmbito, o objetivo OE2 preconiza medidas que contribuam para atingir a dissociação entre o crescimento económico e a extração e consumo de recursos materiais e energéticos, bem como a dissociação do crescimento económico da produção de resíduos.

Por último, o objetivo OE3 reflete as preocupações que subsistem com os impactes ambientais decorrentes da gestão de resíduos. As medidas previstas pretendem contribuir para uma gestão de resíduos integrada e sustentável, apostando no reforço das operações de valorização em detrimento das de eliminação, em cumprimento da hierarquia de resíduos. Simultaneamente, pretende-se fomentar as sinergias entre entidades e estratégias nacionais, os incentivos ao mercado, a simplificação e transparência, no sentido de contribuir para que o setor da gestão de resíduos seja autossuficiente, competitivo, resiliente e sustentável, o que permite reduzir os impactes ambientais adversos associados.

Apresenta-se na Tabela 2 o conjunto das medidas preconizadas por objetivo estratégico.

Tabela 2 - Objetivos estratégicos e medidas

OE1. Prevenir a produção de resíduos ao nível da quantidade e da perigosidade.

OE1.M1. Fomentar a produção mais limpa e a conceção sustentável de produtos e a redução da colocação no mercado e do consumo de produtos/embalagens de utilização única.

OE1.M2. Melhorar o conhecimento da situação de referência, para atuação específica nos pontos identificados como prioritários, promovendo a reutilização ao nível dos diversos materiais/produtos.

OE1.M3. Promover compras, no setor público e privado, com critérios de sustentabilidade, que previnam a produção de resíduos e fomentem a reutilização.

OE1.M4. Promover o combate ao desperdício alimentar, ao longo de todas as etapas envolvidas.

OE1.M5. Promover a sensibilização para a prevenção da produção de resíduos direcionada a todos os intervenientes da cadeia de valor.

OE2. Promover a eficiência e suficiência na utilização de recursos, contribuindo para uma economia circular.

OE2.M1. Apoiar a concretização das medidas de promoção do PAEC.

OE2.M2. Assegurar uma rede de recolha seletiva de resíduos otimizada e abrangente que permita o posterior tratamento adequado e a obtenção de materiais de qualidade.

OE2.M3. Promover soluções inovadoras, em articulação com o preconizado no Plano de Ação para a Bioeconomia Sustentável - Horizonte 2025, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 183/2021, de 28 de dezembro, que contribuam para o reaproveitamento dos materiais resultantes da indústria, permitindo uma gestão mais eficiente dos recursos biológicos.

OE2.M4. Simplificar o procedimento e alargar o âmbito das matérias-primas secundárias abrangidas pelos mecanismos de desclassificação de resíduos, incentivando a sua reintrodução na economia e garantindo o princípio da precaução.

OE2.M5. Propor regulamentação legal e económico-financeira que incentive a reciclagem de resíduos e a utilização de produtos e materiais reciclados (que incorporem resíduos na sua constituição), em detrimento de matérias-primas virgens.

OE3. Reduzir os impactes ambientais negativos, através de uma gestão de resíduos integrada e sustentável.

OE3.M1. Promover a autossuficiência, a competitividade e a sustentabilidade do setor dos resíduos.

OE3.M2. Promover a educação ambiental junto dos diferentes stakeholders, induzindo a mudança de comportamentos e contribuindo para o cumprimento dos compromissos a que Portugal está obrigado.

OE3.M3. Garantir a simplificação e o acesso online dos serviços administrativos relacionados com o setor dos resíduos, assegurando a desmaterialização dos mesmos, contribuindo para a redução dos entraves burocráticos, e promovendo a descarbonização.

OE3.M4. Criar sinergias entre o PNGR 2030 e outras estratégias e planos nacionais, contribuindo para um desenvolvimento coerente das políticas públicas e garantindo um planeamento coeso em matéria de resíduos.

OE3.M5. Melhorar a comunicação em matéria de resíduos e de limpeza urbana, por forma a efetivar a disponibilização de dados aos cidadãos e às empresas, no sentido da promoção do conhecimento e da transparência.

OE3.M6. Avaliar as melhores opções de gestão para as frações com potencial de valorização, incluindo a valorização energética, e o seu contributo para a economia circular.

OE3.M7. Potenciar a interação entre as entidades envolvidas na gestão de resíduos, designadamente entidades de supervisão e regulação, licenciadoras e fiscalizadoras/inspetivas, atuando de forma integrada no sentido da proteção do ambiente.

5.2 - Objetivo 1 - Prevenir a produção de resíduos ao nível da quantidade e da perigosidade

As metas que se pretendem alcançar para a concretização do objetivo associado à prevenção da produção de resíduos, quer ao nível da quantidade, quer ao nível da perigosidade, são:

A concretização do presente objetivo estratégico assenta na prossecução de um conjunto de cinco medidas que se explanam de seguida.

OE1.M1. Fomentar a produção mais limpa e a conceção sustentável de produtos e a redução da colocação no mercado e do consumo de produtos/embalagens de utilização única.

Durante a primeira fase do ciclo de vida dos produtos, transformamos recursos naturais valiosos, materiais e energéticos, nos bens e serviços dos quais dependem a economia e o bem-estar.

Tendo consciência de que uma importante parte dos impactes negativos causados no ambiente, quando os produtos se tornam resíduos, pode ser evitada através de decisões ponderadas na fase da sua produção, ao nível do ecodesign, da escolha de materiais, bem como da forma como vão ser distribuídos e vendidos ao consumidor, torna-se essencial atuar nesta etapa da cadeia de valor, em linha com a legislação e normas, metodologias ou critérios existentes a nível comunitário. Embora não relacionado com a prevenção de resíduos de forma direta, salienta-se neste ponto a importância de incentivar as empresas a integrar no design dos seus produtos e respetivas embalagens critérios que visam evitar, no período pós-consumo, o abandono de «lixo» nas ruas.

No entanto, não só os produtos devem ser mais bem projetados, como os próprios processos produtivos devem ser mais eficientes, recorrendo a boas práticas e tecnologias que permitam reduzir o consumo de energia, água e matérias-primas, conduzindo não só a benefícios ambientais, mas também económicos, para as empresas.

A colocação no mercado de produtos e o comportamento dos consumidores, sejam empresas, entidades públicas ou cidadãos, revestem-se também de importância fundamental.

Neste sentido, esta medida assenta em diferentes vertentes:

1) Iniciativas de natureza regulamentar, legislativas e económico-financeiras direcionadas à prevenção, e.g. através da definição de critérios eficazes, eficientes e transparentes de ecomodelação para produtos, incluindo as embalagens, que reflitam a reutilização e a minimização da utilização de substâncias perigosas, garantindo a harmonização de aplicação a todas as entidades gestoras. São disso exemplo:

2) Redução dos impactes negativos da utilização de produtos de plástico oxodegradável e de artes de pesca que contêm plástico;

3) Diminuição do risco das matérias-primas utilizadas na produção dos produtos/embalagens para a saúde humana e para o ambiente, substituindo, sempre que possível, por alternativas de menor perigosidade;

4) Promoção da conceção e utilização de embalagens monomaterial, reduzindo a sobre embalagem, garantindo a sua reciclabilidade e os níveis de segurança e higiene necessários;

5) Desenvolvimento de instrumentos fiscais ou económicos que contribuam para a redução de custos de entrada de produtos com menor pegada ambiental (p.e. ex-tax: taxar a poluição e não o trabalho);

6) Articulação com associações setoriais e centros tecnológicos, estabelecendo, para o efeito, acordos voluntários e de criação de clusters com setores prioritários, no sentido de fomentar a investigação e inovação na área da prevenção e eficiência de recursos, de disseminar informação sobre boas práticas, benefícios económicos, ambientais e sociais, com recurso a ferramentas como a contabilidade ambiental, a análise de ciclo de vida ou a Gestão Lean, nomeadamente através do VSM - Value Stream Mappping. Neste âmbito, salienta-se, ainda, a importância de promover as metodologias que fundamentam a Indústria 4.0, com vista à criação de redes inteligentes ao longo de toda a cadeia de valor, contribuindo para processos mais eficientes, a redução nos consumos de energia e a minimização de desperdícios;

7) Levantamento de iniciativas/projetos de implementação de ecodesign com potencial para serem replicados e alargados a outras regiões e setores, estabelecendo sinergias;

8) Atribuição de maior reconhecimento público às empresas que promovam o ecodesign de produtos/embalagens de menor pegada ambiental, através da atribuição de prémios de design;

9) Promoção de maior literacia ambiental sobre os produtos/embalagens através da disponibilização de informação, nomeadamente sobre a utilização de matérias-primas (incorporação de material reciclado, reciclabilidade e perigosidade), permitindo ao consumidor uma escolha informada;

10) Apoio ao desenvolvimento de modelos de negócios que estimulem a reutilização, a extensão da vida útil dos produtos, diminuindo a sua obsolescência, como sejam programas de estímulo à indústria de remanufatura nacional (p.e. caso da recuperação do material ferroviário circulante), bem como o design para o desmantelamento e fácil reparação, a disponibilização de componentes e o incentivo a sistemas produto-serviço.

OE1.M2. Melhorar o conhecimento da situação de referência, para atuação específica nos pontos identificados como prioritários, e promover a reutilização ao nível dos diversos materiais/produtos.

É determinante que a estratégia nacional se encontre adaptada aos compromissos comunitários e internacionais, nomeadamente aos novos desafios colocados ao nível da obrigatoriedade de monitorização e avaliação de medidas que promovam a prevenção, em particular as direcionadas para a reutilização, com base numa metodologia comum a todos os Estados-Membros.

Para direcionar o investimento para as áreas com maior potencial, é essencial elaborar um diagnóstico relativo à reutilização, que permita conhecer o universo nacional, a fim de estabelecer a situação de referência e identificar os fluxos onde existe maior potencial (como têxteis, móveis, embalagens, EEE, entre outros), com o intuito de definir uma estratégia eficaz e adaptada aos compromissos assumidos.

Posto isto, importa desenvolver ações de apoio ao desenvolvimento de modelos de negócio, e respetivos mecanismos de monitorização, que estimulem a reutilização, tais como plataformas físicas e eletrónicas direcionadas para a reutilização de fileiras prioritárias, como os têxteis, bem como uma rede de infraestruturas de serviços de reparação, restauro e remanufatura, envolvendo vários setores da sociedade, nomeadamente o da economia social, incluindo a utilização do parque de ecocentros devidamente adaptado/requalificado para o efeito.

Para incentivar o mercado de bens reparados/remanufaturados é ainda necessário aumentar a confiança do consumidor nestes produtos, nomeadamente através de sistemas de garantia, e ultrapassando barreiras inerentes aos sistemas de distribuição e logística inversa, que, frequentemente, não estão configurados para apoiar o retorno dos produtos usados para reparação, bem como avaliar a criação de instrumentos fiscais potenciadores das atividades de reparação.

OE1.M3. Promover compras, no setor público e privado, com critérios de sustentabilidade e de circularidade que previnam a produção de resíduos e fomentem a reutilização.

A contratação pública é um instrumento de elevado potencial integrador de políticas de cariz económico e ambiental, pelo impacto e efeito de «arraste» no mercado, dada a dimensão das entidades e do volume de compras envolvido. Importa por isso promover a adoção de critérios, nos procedimentos de contratação pública de aquisição de bens e serviços, bem como de empreitadas de obras públicas, através de modelos de negócio, que valorizem propostas que efetivamente visem a prevenção de resíduos (como produtos não embalados, sem substâncias perigosas, ou produtos e/ou embalagens reutilizáveis, remanufaturados, reparáveis, de longa duração) concorrendo para a redução do consumo de recursos naturais. Importa ainda avaliar a possibilidade de tornar tendencialmente vinculativos os compromissos assumidos pelas entidades nesta matéria.

Em consonância e em complementaridade com o preconizado na Estratégia Nacional para as Compras Públicas Ecológicas (ENCPE 2020), aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/2016, de 29 de julho, e com a futura estratégia de 2030, esta medida, além de direcionar o comportamento das entidades públicas, em todas as áreas das compras públicas, pretende também influenciar e apoiar a formulação de políticas empresariais no mesmo sentido, criando um efeito demonstrativo e fomentando um mercado de produtos e serviços mais ecológicos.

Neste sentido, é importante, ainda, a disponibilização de informação sobre requisitos e critérios de valorização de propostas de contratação orientados para a prevenção, que permitam às empresas formular as suas estratégias de compras com base em boas práticas implementadas pelo setor público.

É também primordial aprofundar a regulamentação/recomendação relativa ao setor das compras online.

OE1.M4. Promover o combate ao desperdício alimentar, ao longo de todas as fases da cadeia.

No contexto do cumprimento dos ODS relativos ao desperdício alimentar, e tendo em conta os benefícios ambientais, sociais e económicos dessa prevenção, as políticas europeias no âmbito do Pacote para a Economia Circular vieram estabelecer a obrigatoriedade para os Estados-Membros tomarem medidas para promover a prevenção e a redução dos resíduos alimentares, ao longo de toda a cadeia, desde a produção primária até às habitações, no sentido de alcançar uma meta indicativa de redução dos resíduos alimentares a nível da União de 30 %, até 2025, e de 50 %, até 2030.

Ora, esta redução só será atingida através de uma abordagem integrada, pelo que importa manter o esforço de prossecução dos objetivos estratégicos da ENCDA e respetivo PACDA, continuando a trabalhar em medidas e objetivos ainda não totalmente concretizados, como a implementação de uma plataforma colaborativa que permita identificar disponibilidades por tipo de géneros alimentícios e o desenvolvimento do sistema de medição e reporte de informação do desperdício alimentar nas diferentes fases da cadeia. Assim, esta medida visa suportar as ações necessárias à concretização da plataforma e sistema de medição acima referidos, bem como outras ações ao nível da informação, sensibilização e definição de boas práticas a desenvolver no combate ao desperdício alimentar.

OE1.M5. Promover a sensibilização para a prevenção da produção de resíduos direcionada a todos os intervenientes da cadeia de valor.

O cumprimento dos objetivos nacionais em matéria de prevenção de resíduos só será alcançado com um envolvimento proativo por parte de todos os intervenientes na cadeia de valor, em particular dos responsáveis pelo design e fabrico dos produtos, no sentido de garantir a efetiva concretização das ações necessárias.

Neste sentido, é preciso apostar na formação, ao nível da educação ambiental, nos diferentes níveis de ensino, com especial enfoque no ensino universitário, na capacitação dos agentes dos vários setores económicos, disseminando informação técnica em matéria de prevenção, mas também ao nível do consumidor.

Para garantir o compromisso dos envolvidos na concretização de práticas de prevenção, não só enquanto produtores de resíduos mas também como consumidores de produtos, esta medida preconiza a promoção de campanhas ao nível da formação, da disseminação de boas práticas e da sensibilização para a importância de uma escolha informada e ambientalmente consciente na aquisição de bens e serviços, com base em critérios que promovam a prevenção, sendo fundamental, para o efeito, o estabelecimento de sinergias entre entidades públicas e privadas.

Neste âmbito, é essencial que o produtor forneça ao consumidor melhor informação sobre formas de reutilização, reparação ou upgrades, que permitam prolongar o tempo de vida útil dos produtos e que gerem um menor impacte ambiental, contribuindo também, para ultrapassar o constrangimento que se caracteriza por o consumidor final nem sempre estar disposto a pagar pelo valor acrescentado de práticas ambientalmente sustentáveis. É necessário que exista uma harmonização, transparência e controlo sobre os vários rótulos ambientais existentes, que podem gerar confusão e conter informação pouco fidedigna, devendo a marcação ser certificada, e de preferência única, validada e aceite por todos os intervenientes e reconhecida pelo público em geral para os produtos categorizados como sustentáveis, de forma a fornecer um elevado nível de confiança aos consumidores.

5.3 - Objetivo 2 - Promover a eficiência e suficiência na utilização de recursos, contribuindo para uma economia circular

As metas relativas à promoção da eficiência e suficiência na utilização de recursos, contribuindo para uma economia circular, envolvem:

As medidas preconizadas são:

OE2.M1. Apoiar a prossecução dos objetivos delineados no Plano de Ação para a Economia Circular.

Uma economia circular é entendida como uma economia que promove ativamente o uso eficiente e a produtividade dos recursos, através de produtos, processos e modelos de negócio assentes na desmaterialização, reutilização, reciclagem e recuperação dos materiais. Devem ser, por isso, promovidas estratégias que preservem, e em certos casos regenerem, produtos e os materiais, aumentando o seu tempo de vida útil. Ao recuperar/regenerar estes recursos e ao reintroduzir os mesmos no sistema de produção, preserva-se a sua utilidade a níveis mais elevados, com vantagens económicas para todos os intervenientes na cadeia de valor e vantagens ambientais decorrentes de menor extração e importação de matérias-primas, redução na produção de resíduos e diminuição de emissões associadas. Neste sentido, importa também promover as simbioses industriais, através da transformação/reconversão de parques industriais existentes, bem como da criação de novos.

É assim uma matéria que requer o contributo de várias áreas e entidades, como o Governo, instituições públicas, empresas, comunidade, todos sendo chamados a contribuir para a concretização a nível nacional de um conjunto de políticas de promoção de uso eficiente de recursos. Os seus princípios têm de ser assumidos transversalmente pela sociedade para que as oportunidades e benefícios se multipliquem.

Tendo em conta a importância dos resíduos para a concretização dos princípios de uma economia circular, o PNGR 2030 pretende constituir um veículo para alcançar os objetivos preconizados no PAEC, mas que não foram concretizados em pleno durante a vigência do mesmo, facilitando a execução das orientações nele constantes e dando-lhes continuidade para o período 2020-2030. Através desta medida, pretende-se garantir o apoio à concretização das ações previstas no PAEC e direcionadas para a conceção de produtos, serviços e modelos de negócio que previnam a produção de resíduos, para o prolongamento do tempo de vida útil de produtos e materiais e para a reintegração na economia dos recursos materiais utilizados, abrangendo áreas como o desperdício alimentar, os RCD, os plásticos, os têxteis, a bioenergia avançada ou os materiais críticos.

É essencial o apoio às iniciativas que contribuam para evitar que as matérias-primas, especialmente as classificadas como críticas a nível europeu e as consideradas estratégicas para a economia nacional, se transformem em resíduos, bem como a promoção de opções de substituição destas por matérias-primas não críticas, visando-se assim contribuir para a diminuição da sua importação e para o aumento da autossuficiência em relação a estes recursos, que se encontram na economia em diferentes formas (como matérias-primas de entrada para a produção e integrados em componentes, produtos e resíduos).

OE2.M2. Assegurar uma rede de recolha seletiva de resíduos otimizada e abrangente que permita o posterior tratamento adequado e a obtenção de materiais de qualidade.

Com o objetivo de evitar o tratamento de resíduos que relega os recursos para os níveis mais baixos da hierarquia dos resíduos, de aumentar as taxas de preparação para a reutilização e de reciclagem, de possibilitar uma reciclagem de elevada qualidade e de impulsionar a produção de matérias-primas secundárias de qualidade, importa apostar na recolha seletiva dos resíduos, evitando a sua contaminação, pelo que se preconiza no presente PNGR 2030 a concretização de novas redes de recolha seletiva de resíduos e otimização das já existentes, através de atuação nas seguintes áreas:

A par das alterações ao nível da recolha seletiva, importa também prever a adequação da capacidade instalada das infraestruturas de triagem e valorização, de forma a assegurar o cumprimento das metas estabelecidas.

OE2.M3. Promover soluções inovadoras, nomeadamente, em articulação com o preconizado no Plano de Ação para a Bioeconomia Sustentável - Horizonte 2025, que contribuam para o reaproveitamento dos materiais resultantes dos setores de base biológica, permitindo uma gestão mais eficiente dos recursos biológicos.

A bioeconomia abrange todos os setores da produção primária que utilizam e produzem recursos biológicos (agricultura, silvicultura, pesca e aquacultura) e todos os setores económicos e industriais que utilizam recursos e processos biológicos para produzir alimentos para consumo humano e animal, produtos de base biológica, energia e serviços.

O Plano de Ação para a Bioeconomia Sustentável - Horizonte 2025 pretende contribuir para os ODS, em estreito alinhamento com as políticas europeias, em particular a Estratégia de Política Industrial e o PAEC e pretende impulsionar a modernização dos sistemas de produção primária, a renovação das indústrias e a proteção do ambiente e da biodiversidade nacional.

Neste âmbito, esta medida pretende contribuir para que os setores abrangidos estejam orientados para novos produtos e serviços que promovam o reaproveitamento e a valorização em cascata dos materiais resultantes, com modelos de produção e de consumo mais sustentáveis, diminuindo a dependência de recursos fósseis finitos.

Assim, pretende-se atuar ao nível de:

OE2.M4. Simplificar o procedimento e alargar o âmbito das matérias-primas secundárias abrangidas pelos mecanismos de desclassificação de resíduos, incentivando a sua reintrodução na economia e garantindo o princípio da precaução.

Os mecanismos de desclassificação de resíduos consistem na aplicação de disposições legais que permitem que os resíduos, ao cumprirem determinados requisitos, possam ser utilizados como produtos sem que os trâmites administrativos associados à gestão de resíduos lhes sejam aplicáveis.

Com o objetivo de desonerar e simplificar outras formas de aproveitamento das substâncias, objetos ou produtos, esta medida pretende contribuir para a simplificação, clareza e uniformização de entendimentos sobre os diferentes instrumentos abrangidos na desclassificação referida: classificação de subproduto, aplicação do fim de estatuto de resíduo (FER), preparação para reutilização, reciclagem na indústria transformadora e marcação CE, de modo a incentivar os processos de desclassificação dos resíduos e, em paralelo, promover, junto dos utilizadores e do mercado, uma imagem positiva destes materiais.

No sentido de alargar o âmbito das matérias-primas secundárias abrangidas pelos mecanismos de desclassificação, designadamente pela classificação de subproduto e atribuição de FER, no âmbito do RGGR, esta medida atuará ao nível do aumento da publicação de critérios FER e da publicação de decisões de classificação de subproduto, bem como da redução dos custos associados aos procedimentos, pretendendo ter um impacto positivo num leque alargado de setores da economia, assegurando, contudo e simultaneamente, o cumprimento do princípio da precaução, garantindo que a reintrodução dos materiais na economia se baseia num adequado controlo da qualidade e cumprimento de todos os requisitos aplicáveis em matéria de proteção do ambiente e da saúde.

Importa, ainda, promover a clarificação de procedimentos, em particular nos casos em que os materiais são abrangidos por diferentes diplomas, acompanhados por entidades de diversas áreas governativas.

OE2.M5. Propor regulamentação legal e económico-financeira que incentive a reciclagem de resíduos e a utilização de produtos e materiais reciclados (que incorporem resíduos na sua constituição), em detrimento de matérias-primas virgens.

O processo de transição de uma economia linear para uma economia circular é fundamental para dissociar o crescimento económico da produção de resíduos. No entanto, a alteração do paradigma para uma economia assente no uso eficiente e na produtividade dos recursos exige uma aposta significativa na flexibilidade, em matéria de regulamentação legal, tendo sempre subjacente a importância da harmonização a nível comunitário, mas também de incentivos económico-financeiros.

É preciso apostar no conhecimento técnico sobre as características dos materiais, do potencial da sua utilização direta ou através da incorporação em outros produtos, em ações de informação e sensibilização sobre as possibilidades existentes, nomeadamente sobre as características técnicas dos materiais secundários (reciclados ou que incorporem resíduos na sua composição), demonstrando os benefícios ambientais e económicos, contribuindo para o aumento da confiança do lado da procura. É, assim, importante uma avaliação do mercado nacional e europeu, sobre o potencial existente e os incentivos aplicados, prevendo-se realizar no âmbito desta medida vários estudos.

A análise da capacidade da infraestrutura nacional, nomeadamente em termos de plásticos, papel, metal, vidro, têxteis, biorresíduos, RCD, entre outros, é também um fator determinante.

A criação de condições para o crescimento do mercado para os materiais secundários, fomentando a capacidade nacional de reciclagem, passa ainda por proporcionar segurança aos operadores envolvidos, garantindo condições equitativas e requisitos mínimos de qualidade dos resíduos que chegam aos recicladores, para que consigam competir com matérias-primas virgens, por atuar na desoneração dos processos associados, ou por criar um regime fiscal específico para a utilização de materiais secundários na indústria, bem como no setor da construção e demolição.

Neste contexto, importa a elaboração de regras gerais que isentem de licenciamento, ao abrigo do RGGR, algumas das operações de valorização de resíduos.

É essencial utilizar as fontes de financiamento da indústria para apoiar a fabricação de produtos com conteúdo reciclado, atuando na diferenciação positiva na fase da produção, para a utilização de materiais secundários na indústria, mas também na fase de venda e consumo dos produtos que incorporem aqueles materiais, nomeadamente ao nível do IVA e do Imposto sobre Produtos Petrolíferos e Energéticos.

5.4 - Objetivo 3 - Reduzir os impactes ambientais negativos, através de uma gestão de resíduos integrada e sustentável

As metas relativas à redução dos impactes ambientais negativos, através de uma gestão de resíduos integrada e sustentável, envolvem:

Com vista à concretização das metas definidas, é necessário desenvolver as seguintes medidas:

OE3.M1. Promover a autossuficiência, a competitividade e a sustentabilidade do setor dos resíduos.

A gestão de resíduos deve ser orientada pelos princípios da proximidade e da autossuficiência, pelo que, não obstante a importância de a União Europeia ter uma rede integrada de instalações de tratamento de resíduos, que promovam o mercado interno de reciclagem, cada Estado-Membro deve tender individualmente para a sua autossuficiência.

Esta medida envolve promover a autossuficiência nacional em matéria de valorização e eliminação de resíduos, de acordo com os princípios do Mercado Único Europeu e legislação nacional e internacional em vigor, através do aumento de competitividade dos operadores, garantindo melhores condições no mercado nacional.

A aposta na capacitação do setor passa pelo incentivo a que as infraestruturas de gestão de resíduos sejam operadas de acordo com as melhores técnicas disponíveis, por melhorar os mecanismos de prevenção de acidentes e pela aposta na criação de novas unidades de valorização de resíduos para os quais o país seja deficitário, bem como por potenciar a partilha de infraestruturas no sentido da otimização dos processos associados à recolha e tratamento de resíduos e por incrementar o investimento em projetos de modernização tecnológica de operadores, de modo a assegurar a existência de capacidade de tratamento para todas as frações produzidas, no cumprimento dos princípios da proximidade e da hierarquia de resíduos.

Atendendo ao esforço de adaptação exigido ao setor dos resíduos, para cumprimento das ambiciosas metas comunitárias definidas, importa assegurar a sustentabilidade financeira do setor. No que se refere aos Sistemas de Gestão de Resíduos Urbanos (SGRU), e consequentemente aos municípios, é essencial garantir um equilíbrio entre as parcelas mais significativas nesta matéria - tarifa, valores de contrapartida relativos a fluxos específicos de resíduos, TGR, remuneração dos materiais recicláveis e reciclados e remuneração energética. É também importante assegurar mecanismos de financiamento que garantam a operacionalização das ações definidas como necessárias para o cumprimento da Estratégia.

Importa adequar a TGR aplicada a operações de tratamento hierarquicamente inferiores, como a incineração e a deposição em aterro, no sentido de incentivar uma mudança rápida no setor industrial, promovendo novas estratégias empresariais de redução, reutilização e reciclagem que permitam reduzir os custos associados ao tratamento dos resíduos, conduzindo a uma maior disponibilidade de materiais provenientes de resíduos, com impacto relevante em termos de: reaproveitamento de resíduos não recicláveis, de reintegração dos mesmos nos processos produtivos, assim como de obtenção de materiais de melhor qualidade.

Torna-se ainda fundamental assegurar que o produto resultante da TGR seja aplicado na melhoria do ecossistema de gestão de resíduos, apoiando a transformação que é necessário operar no contexto de uma economia circular, nomeadamente no apoio ao desenvolvimento de processos de reciclagem que permitam tratar materiais que exigem operações de tratamento mais complexas.

É também essencial assegurar as receitas, designadamente com a valorização dos resultantes do tratamento de resíduos que são reintroduzidos na economia, como a energia e o biogás, mas também o composto ou digerido ou o combustível derivado de resíduos (CDR). Nesta matéria, importa alinhar os objetivos de descarbonização da economia com os objetivos e metas em matéria de resíduos, criando regimes de apoio à produção de energia a partir de fontes renováveis.

Em complemento à TGR, deve-se reforçar a aplicação do princípio do poluidor-pagador e da hierarquia de resíduos pela diferenciação de sistemas tarifários, consoante produção e destinos (e.g. sistemas PAYT), que devem estar subjacentes à aplicação dos custos de gestão.

OE3.M2. Promover a educação ambiental junto dos diferentes stakeholders, induzindo a mudança de comportamentos e contribuindo para o cumprimento dos compromissos a que Portugal está obrigado.

A educação ambiental, enquanto veículo indutor da mudança de comportamentos, deve ser vista como um processo contínuo e de responsabilidade alargada, o que implica a intervenção dos diferentes níveis de atores.

Sendo esta mudança de comportamentos determinante para o cumprimento dos compromissos nacionais e internacionais assumidos por Portugal, esta medida pretende, na sequência do preconizado na Estratégia Nacional de Educação Ambiental (ENEA), aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 100/2017, de 11 de julho, e dando-lhe continuidade, sensibilizar e informar todos os stakeholders e atuar aos seguintes níveis: