Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 68/2024 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas no artigo 11.º do Decreto Legislativo…

Processo n.º 967/22

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I - Relatório

1 - A Procuradora-Geral da República requereu, ao abrigo do disposto no artigos 281.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, alínea e), e 282.º, n.os 1 e 4, ambos da Constituição da República Portuguesa, e dos artigos 51.º e seguintes da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), ao Tribunal Constitucional a fiscalização abstrata, sucessiva, e a consequente declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas (i) no artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, que adapta à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, e que estabelece o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica ("TVDE"), e (ii) nos artigos 4.º, n.º 2, 8.º e 9.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M, do Governo da Região Autónoma da Madeira, que aprova a regulamentação do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.

2 - Parâmetros da constitucionalidade invocados

A requerente alega que as normas impugnadas constantes do artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, se encontram feridas de inconstitucionalidade orgânica, «por violação do espaço material sujeito a reserva legislativa da Assembleia da República, ex vi artigo 165.º, n.º 1, alínea b) da Constituição da República Portuguesa», do mesmo passo que as normas impugnadas constantes dos artigos 4.º, n.º 2, 8.º e 9.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M, do Governo da Região Autónoma da Madeira, se encontram feridas de inconstitucionalidade consequente uma vez que têm como pressuposto lógico e necessário as normas do mencionado artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M - cf. artigo 32.º do Requerimento. Mais alega a Requerente, no que especificamente concerne às normas constantes do n.º 8 e do n.º 9 do artigo 8.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M, que as mesmas revestem natureza inovadora relativamente à demais normação infraconstitucional, revelando-se, igualmente, organicamente inconstitucionais por violação da reserva legislativa da Assembleia da República consignada no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição - cf. também artigo 32.º do Requerimento.

3 - O pedido assenta nos seguintes fundamentos

Os fundamentos apresentados no pedido para sustentarem as inconstitucionalidades das normas impugnadas são, numa síntese da argumentação nele expendida, os seguintes:

[Quanto ao artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M]

[Quanto aos artigos 4.º, n.º 2, 8.º e 9.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M]

4 - Resposta dos Órgãos Autores das Normas

4.1 - Notificada, ao abrigo do disposto nos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional (LTC) para, querendo, se pronunciar sobre o pedido, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, através do seu Presidente, vem, no essencial, alegar que «na adaptação da Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, à Região Autónoma da Madeira, o legislador regional, por razões de equidade e de equilíbrio de tratamento de situações existentes face à lei, sentiu a necessidade de consagrar regras que, nomeadamente, acautelassem consequências económico-financeiras e sociais, gravosas, oriundas da introdução, no mercado, de uma nova atividade, concorrente da relativa ao transporte público em veículos ligeiros de passageiros, a qual poderia levar à extinção da atividade até então existente no setor» - cf. artigo 3.º da resposta. Sem contradizer, substancialmente, o fundamento da inconstitucionalidade alegada nos autos, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira vem ainda solicitar que «no caso de proceder o pedido de declaração de inconstitucionalidade ora suscitado pela Senhora Procuradora-Geral da República, atendendo aos efeitos jurídicos já produzidos sobre pedidos de averbamento ou de licenciamento ao abrigo do normativo em referência, por razões de segurança jurídica, no caso de uma eventual declaração de inconstitucionalidade, se esse vier a ser o juízo, seja limitada a produção de efeitos da decisão apenas para o futuro, nos termos do permitido pelo n.º 4 do artigo 282.º da Constituição da República Portuguesa» - cf. artigo 10.º da resposta.

4.2 - Por sua vez, o Governo Regional da Madeira, através do respetivo Presidente, e também notificado, ao abrigo do disposto nos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da LTC para, querendo, se pronunciar sobre o pedido, veio alegar, em síntese, o seguinte:

Por fim, requer que, na eventualidade de ser declarada a inconstitucionalidade suscitada, relativamente às normas dos citados diplomas regionais, o Tribunal Constitucional, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da CRP, determine que sejam ressalvados os efeitos já produzidos e consumados, para todos os fins legais, uma vez que estão em causa especiais razões de segurança jurídica, de equidade e de interesse público, tendo a legislação regional em causa resultado da referida falta de audição das Regiões Autónomas por parte do legislador nacional, no âmbito da Lei n.º 45/2018 (artigo 229.º, n.º 2 da CRP) - cf. ponto da resposta 55.

5 - Discutido em Plenário o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 63.º da LTC, e fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir em conformidade com o que então se estabeleceu.

II - Fundamentação

6 - Legitimidade processual

Assiste legitimidade à requerente para pedir a declaração de inconstitucionalidade de quaisquer normas, com força obrigatória geral, por força do disposto na alínea e) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa.

7 - Questões Prévias ao conhecimento do pedido formulado

7.1 - A irrelevância para o conhecimento do pedido da hipotética inconstitucionalidade da Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto

Antes de entrarmos na análise aprofundada da matéria dos autos, importa, desde já, excluir do âmbito dessa análise um conjunto de questões suscitadas, na sua resposta, pelo Governo Regional da Madeira e que, grosso modo, se reconduzem a vícios de inconstitucionalidade formal ou procedimental e também material de que, alegadamente, padeceria a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, ou, pelo menos, as normas constantes desse diploma legal adaptadas à Região Autónoma da Madeira por via das normas aqui em crise.

É certo que, nos termos da alínea g) do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa, as Assembleias Legislativas das regiões autónomas, os presidentes das Assembleias Legislativas das regiões autónomas e os presidentes dos Governos Regionais podem requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, nomeadamente quando estejam em causa normas legais que violem direitos das regiões autónomas.

Contudo, e independentemente do exato alcance que se atribua a essa norma de competência ou legitimidade processual ativa, não é menos certo que tal disposição não permite albergar na audição do órgão autor das normas sindicadas, nos termos do artigo 54.º da LTC, uma faculdade de alargamento ou modificação do objeto de processo de fiscalização sucessiva abstrata, necessariamente balizado pelo princípio do pedido.

Aliás, não se torna sequer necessário fazer aqui qualquer incursão na teoria geral do processo ou apelo à distinção entre a conformação do objeto do processo e o princípio jura novit curia. Na verdade, basta atentar na lapidar formulação literal do n.º 5 do artigo 51.º da LTC: «O Tribunal só pode declarar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de normas cuja apreciação tenha sido requerida [...]».

Por outro lado, é apodítico que a eventual inconstitucionalidade das normas constantes da Lei n.º 45/2018 e adaptadas à Região Autónoma da Madeira através das normas sindicadas nunca poderia ser erigida em meio de defesa, ou numa espécie de exceção perentória preclusiva de declaração de inconstitucionalidade das normas ora sindicadas, uma vez que, em nenhum lado, a Constituição fundamenta ou legitima a atividade legiferante das regiões autónomas numa intervenção salvífica destinada a obstar à vigência, no espaço jurídico regional, de leis gerais da República padecentes de inconstitucionalidade. A hipotética inconstitucionalidade de tais leis nunca constituiria critério de legitimação daquela atividade legiferante à margem das regras que, em geral, delimitam o âmbito da competência legislativa das regiões autónomas.

Em suma, não cumpre apreciar, nesta sede, qualquer dos vícios de inconstitucionalidade que os órgãos autores das normas sindicadas imputam à Lei n.º 45/2018, pelo que nos absteremos de tecer, sobre essa matéria, quaisquer outras considerações.

7.2 - O Acórdão n.º 429/2020 e a sua não prejudicialidade para a decisão a proferir nos presentes autos

Na sua resposta, veio o Governo Regional da Madeira referir, além do acima exposto, que, através do Acórdão n.º 429/2020, e no âmbito de um pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade requerida pelo Representante da República para a Região Autónoma da Madeira, este Tribunal já se pronunciou sobre diversas disposições do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, tendo concluído pela improcedência de todas as inconstitucionalidades que vinham alegadas nesses autos.

Cumpre, desde já, esclarecer que também esta circunstância é totalmente irrelevante para a decisão agora a proferir.

Na verdade, o Acórdão n.º 429/2020 teve exclusivamente por objeto as normas constantes do artigo 6.º, n.º 4, alínea c), do artigo 10.º, n.º 4, alínea c), do artigo 10.º, n.º 9, e do artigo 12.º que integravam o Decreto enviado para assinatura como decreto legislativo regional, agora em apreço. Já nos presentes autos, e no que concerne também ao mesmo Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, estão apenas em causa as normas constantes do respetivo artigo 11.º

Ora, e como é consabido, o objeto dos processos de fiscalização da constitucionalidade cinge-se às normas sindicadas, do mesmo passo que a decisão de não inconstitucionalidade é desprovida de eficácia, produzindo, quando muito, caso julgado formal no processo de fiscalização respetivo (cf., inter alia, Jorge Miranda, Fiscalização da Constitucionalidade, Coimbra, 2017, p. 82).

Como se refere no Acórdão n.º 85/1985 «no caso de acórdãos que não se pronunciem pela inconstitucionalidade, o Tribunal não fica impedido de voltar a pronunciar-se sobre a mesma matéria, quer o acórdão tenha sido produzido em fiscalização preventiva, quer também o tenha sido em fiscalização sucessiva. Isso decorre diretamente da natureza do controlo da constitucionalidade, que consiste em apreciar e declarar (ou não) a inconstitucionalidade, e não em declarar a constitucionalidade. Por isso, as únicas decisões do Tribunal Constitucional em matéria de controlo de constitucionalidade que impedem que a questão venha a ser novamente apreciada são as que, em fiscalização sucessiva abstrata, declarem a inconstitucionalidade; mas aí pela simples razão de que então as normas deixam de vigorar, desaparecendo portanto a possibilidade de virem a ser de novo fiscalizadas (cf. artigo 282.º da Constituição)» - (no mesmo sentido, Acórdão n.º 66/1984).

Por tudo isto, o juízo firmado no citado Acórdão n.º 429/2020 carece de qualquer relevância jurídico-processual para a decisão dos presentes autos.

8 - Conhecimento do Pedido

8.1 - Objeto do pedido

O pedido incide sobre as normas contidas (i) no artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, que adapta à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, e que estabelece o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica ("TVDE"), e (ii) nos artigos 4.º, n.º 2, 8.º e 9.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M, do Governo da Região Autónoma da Madeira, que aprova a regulamentação do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.

8.2 - Da complexidade do objeto do pedido

O presente pedido de fiscalização de constitucionalidade incide, como se viu, sobre normas distintas que figuram, por um lado, no Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, e, por outro lado, no Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M, do Governo da Região Autónoma da Madeira, que aprova a regulamentação do referido Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M.

Cabe, portanto, recordar que já no Acórdão n.º 105/86 deste mesmo Tribunal se decidiu que «[...] a Lei n.º 28/82, no domínio dos processos de fiscalização abstrata da constitucionalidade de normas jurídicas, dá de pedido uma noção puramente formal, considerando como um só pedido aquele que, embora se dirigindo a várias e diversas normas jurídicas, porventura, localizadas em diferentes diplomas, é expresso em um só requerimento, subscrito por entidade com legitimidade para o fazer».

Ora, que tal solução promove o princípio processual universalmente aplicável da economia processual é coisa que não oferece dúvida, tanto mais que o próprio Código de Processo Civil, no n.º 2 do respetivo artigo 36.º, admite a coligação de autores e de réus - fundada em pedidos diferentes - ainda que a causa de pedir não seja a mesma, quando «a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação das mesmas regras de direito ou de cláusulas de contratos perfeitamente análogas».

No caso vertente, a apreciação conjunta das normas objeto do pedido deduzido nos autos serve não só uma finalidade de economia processual, como também uma manifesta finalidade de segurança jurídica e congruência na própria atividade fiscalizadora do Tribunal Constitucional, porquanto, segundo invoca a Requerente, as normas sindicadas constantes do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M constituem mera concretização ou densificação das normas sindicadas pertencentes ao Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M ou, na parte em que alegadamente aquelas revestem natureza inovadora, partilham exatamente dos mesmos vícios de inconstitucionalidade.

Tendo em conta, pois, a unidade material do pedido e a circunstância de as normas em causa serem impugnadas à luz dos mesmos parâmetros constitucionais, não se vislumbra qualquer questão prévia que precluda a apreciação do pedido na sua globalidade.

Aliás, e embora a apreciação do pedido por parte do Tribunal Constitucional tenha, em regra, de incidir sobre cada uma das normas que lhe são submetidas, perante um pedido em que todas elas estão impugnadas com um mesmo e essencial fundamento nada obsta ao seu confronto conjunto com esses parâmetros constitucionais, independentemente do diploma legal em que se fundem.

8.3 - Contexto normativo e enquadramento do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira

8.3.1 - A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira aprovou, "ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º, no n.º 1 do artigo 228.º e no n.º 1 do artigo 232.º da Constituição da República Portuguesa, e na alínea c) do n.º 1 do artigo 37.º, na alínea ll) do artigo 40.º e no n.º 1 do artigo 41.º do Estatuto Político -Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de junho, revisto e alterado pelas Leis n.os 130/99, de 21 de agosto, e 12/2000, de 21 de junho", o Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M", que «[a]dapta à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, que estabelece o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica» (doravante, TVDERAM).

O Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, limita a sua eficácia normativa ao âmbito regional (artigo 1.º, n.º 1, do TVDERAM), articulando-se com a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, que por sua vez introduziu no ordenamento português o «Regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica», com entrada em vigor em 13.08.2018 (cf. artigo 33.º do diploma). O TVDERAM acompanha essencialmente a estrutura e sistematização da Lei da República, mas pretendeu adaptá-la «às especificidades económicas, sociais, culturais e geográficas da Região Autónoma da Madeira» (artigo 1.º, n.º 1, do TVDERAM).

Plagiando aqui em grande medida o Acórdão n.º 180/22 diremos que os dois diplomas constituem a resposta legislativa à introdução na realidade portuguesa de um novo paradigma de atividade, geralmente conhecido por «economia colaborativa», no âmbito da prestação de serviços eletrónicos e de transporte rodoviário de passageiros. Oriundo dos Estados Unidos da América e surgido no final da primeira década do século, este modelo de negócio caracteriza-se, em essência, pela disponibilização de serviços de transporte de passageiros ao público em trajetos urbanos através de um dispositivo digital, geralmente uma aplicação informática de descarga gratuita. Pela interação com a aplicação através de telemóveis inteligentes e disponibilizando dados pessoais e de pagamento, aos utentes é admitido solicitar serviço de transporte de passageiros e, de sua parte, também pela utilização da plataforma eletrónica, operadores empresariais ficam em condições de utilizarem os seus recursos para oferecerem resposta à solicitação através de motoristas ao seu serviço.

Os fluxos financeiros relativos ao serviço, incluindo os pagamentos em abono do explorador da plataforma e dos transportadores, são inteiramente realizados através da aplicação, que assim suporta e é veículo de todos os termos da contratação e de cumprimento, com exceção da efetivação do transporte. O gestor da plataforma eletrónica constitui, portanto, o núcleo em torno do qual gravitam utentes e entidades operacionais do setor do transporte rodoviário de passageiros, controlando também os movimentos de cash flow envolvidos no modelo.

Trata-se, enfim, de um paradigma de negócio que assenta no poder atrativo das aplicações eletrónicas e na elasticidade das suas virtudes funcionais para localizar procura e fazê-la encontrar adequada oferta, assim fazendo convergir empresas de transporte com o respetivo público-alvo. Aliviando custos fixos para os operadores, permitindo a captação de prestadores de serviço (motoristas) de cariz mais ou menos ocasional - mas disponíveis a constituir mão-de-obra utilizável em escala -, oferecendo comodidade de pagamento e fazendo-se usar do amplo potencial de exposição e publicidade proporcionado pelo espaço web, não tardou a que este arquétipo obtivesse grande sucesso e se disseminasse pelos mercados mundiais, do que são exemplos empresas como a «Uber», a «Lift», a «Sidecar», a espanhola «Cabify», a francesa «LeCab» e a inglesa «Hailo», entre outras.

A emergência de empresas tecnológicas que oferecem este tipo de serviços em contexto português colocou de imediato problemas de compatibilidade entre a implementação do modelo e a legislação nacional, maxime pelo confronto que importava para com o Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de agosto (acesso à atividade e ao mercado dos transportes em táxi). As entidades envolvidas na importação deste novo paradigma pretenderam poder operar no mercado português à margem da disciplina reguladora do transporte de passageiros em viaturas com motorista, dispensando-se da observância dos requisitos de acesso e de exercício impostos aos operadores já no mercado (serviços «táxi»). A disputa por espaços de mercado congéneres e a desigualdade de condições, pela pretensa inaplicabilidade do espartilho administrativo referente ao transporte rodoviário de passageiros em meio urbano, levou à deflagração de oposição enérgica à implementação do modelo no território pelas instituições associativas de empresas tradicionais, gerando insegurança sobre a viabilidade do projeto no contexto português.

Por outro lado, à semelhança do que foi sucedendo um pouco por toda a Europa, a adoção do modelo inspirou ainda preocupações sobre o impacto que representava para a segurança do transporte de passageiros e para os direitos de consumidores e de trabalhadores envolvidos. Do ponto de vista jurídico, a qualificação das relações negociais estabelecidas entre utentes e empresas gestoras das plataformas eletrónicas foi causa de especial foco de controvérsia, designadamente se seria possível entendê-las como simples mediadoras entre contratantes, ou se efetivamente se poderiam dizer adstritas a vínculos obrigacionais gerados pelas declarações eletrónicas coevas à utilização da aplicação e à contratação do transporte. Da caracterização dos efeitos jurídicos e sua classificação dogmática foi igualmente dependendo a qualificação das empresas exploradoras de plataformas eletrónicas como operadores no setor de transportes, do que, por sua vez, dependeria a necessidade de observância de regulamentação administrativa nacional. Dessa qualificação dependeria igualmente a extensão do perímetro de intervenção admitido aos legisladores nacionais à sombra do Direito da União Europeia, caso pretendessem fixar condicionantes específicas à atividade.

A jurisprudência dos Tribunais europeus (com exceção do caso francês) veio consolidando o entendimento de que as empresas gestoras de plataformas eletrónicas efetivamente operam no setor do transporte rodoviário de passageiros e que o esquema negocial definido importa a sua vinculação obrigacional perante utentes aos contratos de transporte constituídos através da utilização das aplicações (Em Espanha: Juzgado de lo Mercantil n.º 2 Madrid, Recurso 707/2014, 09/12/2014; Sección n.º 28 de la Audiencia Provincial de Madrid - Recurso de Apelación - 494/2016; Em Itália: Tribunale di Milano, Sezione specializzata in materia d'impresa, Ordinanza 25 maggio 2015, Procedimento cautelare n. 16612/2015 R.G; Ordinanza 2 luglio 2015, PROC. R.G. 36491/2015; Tribunale di Torino, Prima Sezione Civile, Sezione Specializzata in materia di Impresa, Sentenza 1-24 marzo 2017, n.º 1553; tribunale civile di Roma, Sez. nona Specializzata in materia d'impresa, R.G. 76465/2016 del 07/04/2017; Na Alemanha: Hamburgisches OVG, Beschluss vom 24. September 2014, Az. 3 Bs 175/14; VG Berlin, Beschluss vom 26. September 2014 · Az. 11 L 353.14; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. April 2015 · Az. OVG 1 S 96.14; LG Frankfurt am Main, Urteil vom 18. März 2015 · Az. 3-08 O 136/14, 3-8 O 136/14, 3-8 O 136/14, 3-08 O 136/14; Oberlandesgericht Frankfurt am Main, Urteil vom 09.06.2016, Az.: 6 U 73/15; Landgericht Berlin, Urteil vom 11. April 2014 - 15 0 43/14; Kammergericht, Urteil vom 11. Dezember 2015 - 5 U 31/15; No Reino Unido: London Employment Tribunal, 28 October 2016, Aslam, Farrar and Others - v. Uber (Case 2202551/2015); Employment Appeal Tribunal, 10 November 2017, Uber BV and Others v. Mr. Y. Aslam and Others, Appeal N.º UKEAT/0056/17/DA). Entre nós, foi também essa a tendência que se veio observando nas abordagens doutrinais e jurisprudenciais disponíveis (v. Joana Campos Carvalho, "Enquadramento Jurídico da Atividade da Uber em Portugal", Revista de Concorrência e Regulação, Ano VII, n.º 26, abril/junho 2016, sentença de 25.06.2015 da 1.ª Secção Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, Processo n.º 7730/15.0T8LSB).

Localizando a atividade no setor do transporte de passageiros, por esta via se reforçou o entendimento de quem observava o protótipo como fonte de tensão com um extenso leque de interesses de ordem pública, regulatórios e de segurança, que comummente são associados a essa área de atividade. A caracterização dos sujeitos jurídicos envolvidos como operadores neste setor também significou que este subsetor seria de entender permeável à introdução de quadros de legislação estadual que impusessem a observância de requisitos de exercício e de acesso à atividade aos agentes económicos envolvidos.

É o caso do regime jurídico aplicável aos operadores de plataformas eletrónicas, que a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, previu nos seus artigos 16.º a 20.º A definição de plataformas eletrónicas, consta do artigo 16.º, o qual estabelece que as mesmas consistem nas «[...] infraestruturas eletrónicas da titularidade ou sob exploração de pessoas coletivas que prestam, segundo um modelo de negócio próprio, o serviço de intermediação entre utilizadores e operadores de TVDE aderentes à plataforma, na sequência de reserva efetuada pelo utilizador por meio de aplicação informática dedicada». Apesar de esta definição se focar particularmente no papel de intermediação desempenhado por estes operadores, tal não significa que os mesmos sejam considerados como meros intermediários dos serviços de transporte prestados pelos operadores de TVDE. Com efeito, tanto o artigo 1.º, n.º 2 (o qual prevê que os operadores das plataformas eletrónicas «[...] organizam e disponibilizam aos interessados a modalidade de transporte referida no número anterior»), como o artigo 20.º, n.º 1 (que estabelece que estes operadores são solidariamente responsáveis perante os utilizadores pelo pontual cumprimento das obrigações resultantes do contrato) apontam para a qualificação destes operadores como verdadeiros prestadores de serviços de transporte, em conformidade com a interpretação do pertinente Direito da União pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE)».

8.3.2 - Como se relatou no Acórdão n.º 429/2020 deste Tribunal Constitucional, o Tribunal de Justiça da União Europeia tomou parte na controvérsia em duas decisões decorrentes de pedidos de pronúncia prejudicial de tribunais estaduais (de Espanha e de França).

Um princípio estrutural do Direito da União reside na liberdade de prestação de serviços, desde logo, patenteado nos artigos 56.º e 57.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). No domínio do direito derivado, a Diretiva 2006/123 CE (do Parlamento Europeu e do Conselho) orientou-se neste sentido, com o escopo de garantir a efetividade do "exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre circulação dos serviços" (artigo 1.º, n.º 1). Este diploma estabeleceu um conjunto significativo de limitações aos legisladores estaduais neste âmbito, designadamente pela proibição de subordinação do início de atividade de operadores no setor a autorizações administrativas (artigos 9.º, n.º 1, 10.º, 11.º e 14.º a 16.º). A Diretiva 2000/31/ CE (do Parlamento Europeu e do Conselho), de seu lado, veio garantir também aos agentes económicos de prestação de serviços no setor do comércio eletrónico a libertação de condicionantes administrativas de direito interno para o acesso a atividade (artigo 4.º, n.º 1), oferecendo grau autónomo de proteção contra regulamentação restritiva pelos Estados-membros.

Não obstante, o TFUE e o legislador europeu sentiram necessidade de acautelar questões de ordem pública referentes a certas categorias de serviços de especial interesse para os Estados. Entre eles, o setor dos transportes que recebeu estatuto jurídico particular no âmbito da política comum (artigos 58.º, n.º 1 e 90.º-100.º, todos do TFUE). Em consonância, a Diretiva 2006/123 CE subtrai expressamente do seu âmbito disciplinador o setor dos transportes (artigo 2.º, n.º 1, alínea d)) e a Diretiva 2000/31/CE igualmente sinaliza preocupações relativas a autorizações administrativas que não sejam peculiares aos serviços de comércio eletrónico, que exceciona do princípio de não-autorização prévia (artigo 4.º, n.º 2).

Assim, o problema colocado ao Tribunal de Justiça era, essencialmente, aquele com que se confrontavam os tribunais estaduais: cabia compreender se os operadores de plataformas eletrónicas de transporte rodoviário de passageiros, de acordo com o modelo de economia partilhada que aportara no continente europeu, podiam ser entendidos como agentes económicos no setor dos transportes, ou se, pelo contrário, seriam qualificáveis como prestadores de serviços no mercado digital, para assim concluir pelo âmbito de intervenção legislativa consentida aos Estados-membros.

O Tribunal de Justiça tomou posição no primeiro sentido, entendendo por isso inaplicável ao subsetor o artigo 56.º do TFUE e as Diretivas 2006/123/CE e 2000/31/CE, facto que tem relevância, como se assinalou, no que respeita à competência da União Europeia na matéria. Desta forma, ficou franqueado o caminho aos legisladores estaduais para aprovarem quadros legais de regulamentação do novo modelo de atividade económica:

"um serviço de intermediação como o que está em causa no processo principal, que tem por objeto, através de uma aplicação para telefones inteligentes, estabelecer a ligação, mediante remuneração, entre motoristas não profissionais que utilizam o seu próprio veículo e pessoas que pretendam efetuar uma deslocação urbana, deve ser considerado indissociavelmente ligado a um serviço de transporte e, por conseguinte, abrangido pela qualificação de "serviço no domínio dos transportes", na aceção do artigo 58.º, n.º 1, TFUE. Tal serviço deve, portanto, ser excluído do âmbito de aplicação do artigo 56.º TFUE, da Diretiva 2006/123 e da Diretiva 2000/31»" (acórdão do TJUE de 20.12.2017, Asociación Professional Elite Taxi c. Uber Systems Spain, SL, proc. C-434/15)

"uma legislação nacional que prevê [...] um sistema que estabelece a ligação entre clientes e pessoas que fornecem prestações de transporte rodoviário de passageiros a título oneroso com veículos de menos de dez lugares [...] refere(-se) a um "serviço no domínio dos transportes", na medida em que se aplica a um serviço de intermediação prestado através de uma aplicação para telefones inteligentes e que faz parte integrante de um serviço global cujo elemento principal é o serviço de transporte. Esse serviço está excluído do âmbito de aplicação destas diretivas [referindo-se às Diretivas 2006/123 CE e 2000/31 CE]»" (acórdão do TJUE de 20.12.2017, no Proc. C-434/15)

Sendo certo que, na medida em que possa ser abrangida pelas demais liberdades comunitárias (como a liberdade de estabelecimento), as normas nacionais apenas as podem restringir caso se verifiquem os respetivos pressupostos.

Cabe ainda anotar que a Comissão Europeia tomou posição na controvérsia, também exibindo idêntico entendimento, embora não tenha deixado de assinalar que "proibições absolutas ou restrições quantitativas ao exercício de uma atividade constituem medidas de último recurso, devendo unicamente ser aplicadas na ausência de outros instrumentos menos restritivos para atingir os objetivos de interesse público" (Comissão Europeia, «Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das regiões - Uma Agenda Europeia para a Economia Colaborativa», 2.6.2016, COM (2016), p. 5).

Regressando ao pedido de fiscalização e base normativa em causa, o surgimento da Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, e do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M (TVDERAM) compreendem-se neste contexto. Os dois diplomas estabelecem o regime jurídico, no domínio nacional e regional (Região Autónoma da Madeira), respetivamente, dos operadores envolvidos neste esquema de negócio e da sua atividade, estabelecendo, para além do mais, os requisitos formais e materiais a que ficam sujeitos os respetivos acesso e exercício.

8.3.3 - Vertendo agora diretamente para a legislação em mãos, a atividade económica de que se ocupam os dois atos legislativos coenvolve, em consonância com o exposto, a disponibilização ao público de plataforma digital, instalada e gerida por um sujeito ("operador de plataforma eletrónica") que permite ao público a solicitação de serviços de transporte rodoviário de passageiros junto de operadores ("operador TVDE"). O serviço solicitado pelo utente (de transporte do ponto «A» para o ponto «B») será efetivado por "motorista de TVDE" ao serviço do segundo dos operadores tipificados. Para o efeito, o motorista terá de realizar registo prévio na mesma plataforma eletrónica e proceder à competente aceitação da reserva através da aplicação.

Esta estrutura básica da atividade regulamentada pode ser observada pela análise sistemática dos artigos 2.º, n.º 2 e 5.º a 9.º, todos da Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto (que o TVDERAM adapta à Região Autónoma da Madeira) e os dois diplomas exibem uma disciplina legal semelhante também no que tange à definição tripartida de agentes que desempenham funções no modelo económico. Os diplomas estabelecem igualmente a necessidade, de todos os sujeitos e entidades envolvidas, obterem licenciamento para o desempenho das respetivas atividades, de reunirem requisitos específicos para o efeito e de se acharem dotados de idoneidade adequada.

É assim quanto a plataformas eletrónicas e seus operadores (artigos 16.º-19.º da Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto e artigos 7.º e 10.º do TVDERAM), quanto a operadores de TVDE (artigos 2.º-4.º da Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto e artigo 10.º da TVDERAM) e quanto a motoristas de TVDE (artigos 10.º e 11.º da Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto e artigos 7.º e 8.º da TVDERAM).

8.4 - Apreciação das inconstitucionalidades por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República

A requerente pede ao Tribunal, em específico, a fiscalização das normas contidas i) no artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, que adapta à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, e que estabelece o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica ("TVDE"), e (ii) nos artigos 4.º, n.º 2, 8.º e 9.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M, do Governo da Região Autónoma da Madeira, que aprova a regulamentação do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira. Os preceitos possuem a seguinte redação, destacando a bold os excertos direta ou implicitamente abrangidos pelo pedido de sindicância:

[Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M]

Artigo 11.º — Fixação de contingentes

1 - O número de averbamentos ou licenças emitidas pela DRETT ao abrigo do presente diploma não excederá o correspondente a 40 veículos para a prestação de serviços de TVDE na Região, com um máximo de 3 veículos por operador.

2 - A distribuição do contingente a que se refere o número anterior pode ser fixada por determinadas áreas geográficas da Região, por despacho do membro do Governo Regional responsável pela área dos transportes terrestres.

[Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M]

Artigo 4.º — Do acesso à atividade de operador TVDE

1 - O acesso à atividade de operador TVDE, na Região, e a atribuição da respetiva licença têm lugar:

2 - O licenciamento e o averbamento referidos no número anterior estão subordinados ao contingente global e ao número de veículos a atribuir por operador previstos no n.º 1 do artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, e condicionados ao estabelecido nos artigos 8.º e 9.º do presente diploma.

Artigo 8.º — Contingentação

1 - Para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, a DRETT subordina o averbamento da licença concedida pelo IMT, I. P., ao máximo de três veículos, por operador, que indicará a identificação das viaturas, dentro daquele limite, a afetar à atividade em causa.

2 - O mesmo procedimento é adotado, pela DRETT, relativamente aos pedidos para obtenção de licença previstos no n.º 2 do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M.

3 - Sempre que pretenda substituir os veículos afetos à atividade em causa nos termos dos números anteriores, o operador tem de o requerer à DRETT, indicando os elementos de identificação e as características das respetivas viaturas, com vista a obter a necessária autorização.

4 - O operador deve, igualmente, informar a DRETT, no prazo máximo de 15 dias, quando deixe de afetar à atividade em causa qualquer veículo, ou veículos, para tanto autorizados.

5 - Em caso algum serão averbadas ou concedidas licenças pela DRETT com base nos n.os 1 e 2 do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, que excedam o limite legal de três veículos por operador.

6 - Para prevenir a preterição das regras da concorrência, no tocante ao contingente fixado pelo n.º 1 do artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, a DRETT, relativamente aos operadores organizados sob a forma societária, para além dos elementos previstos nas alíneas f) e g) do n.º 4 do artigo 6.º do citado diploma, pode solicitar ainda os pactos sociais, estatutos e identificação dos titulares dos órgãos sociais de empresas participantes ou associadas da entidade requerente, e das que sucessivamente sejam identificadas como integrantes de eventual grupo empresarial.

7 - A DRETT fixará prazo não inferior a 15 dias para a apresentação, pelo requerente, dos documentos solicitados ao abrigo do número anterior, o que suspende os demais prazos no âmbito dos procedimentos previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 6.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M.

8 - Em caso algum será concedida ou averbada licença de operador TVDE, na Região, a mais do que uma pessoa coletiva, sob a forma societária, que seja participante ou associada de outra, ou participada por outra, a favor de que já tenha sido concedida ou averbada, pela DRETT, licença para aquela atividade.

9 - Confirmado que qualquer entidade titular de licença para operador de TVDE, na Região, integra como sócio ou titular de órgão social ou de direção pessoa singular ou pessoa coletiva que tenha participação ou seja titular de órgãos de sociedade que requeira licença ou averbamento para a mesma atividade, tal obsta à concessão da licença ou averbamento requeridos.

Artigo 9.º — Prioridade

1 - A DRETT respeita na atribuição das licenças previstas no artigo 4.º conjugadamente com o número de veículos a autorizar, em conformidade com o artigo 8.º, a prioridade decorrente da ordem de entrada dos respetivos requerimentos.

2 - A prioridade prevista no número anterior não será mantida nos casos em que, por inércia ou outra razão imputável ao requerente, venham a ser concluídos processos com entrada posterior, respeitando-se a respetiva ordem.

3 - Esgotado o contingente a que se refere o artigo 8.º, as novas autorizações relativas a veículos que venham a ser desafetados da atividade são atribuídas de acordo com os critérios seguintes:

4 - A falta de resposta dos interessados nos prazos referidos nas alíneas anteriores é havida como renúncia ao direito conferido, para todos os efeitos.

Como já se referiu, a Requerente sustenta, no essencial, que as normas sindicadas padecem de inconstitucionalidade orgânica, consubstanciando uma violação da reserva legislativa da Assembleia da República consignada no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição, porquanto restringem a liberdade de iniciativa privada (cf. artigo 61.º da Constituição) na vertente análoga a direitos, liberdades e garantias e sujeitam-se, portanto, ao regime material e orgânico dos direitos, liberdades e garantias.

Concretizando o objeto do pedido de fiscalização a Requerente pede a fiscalização da norma de contingentação constante do artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M (bem como das normas dos artigos 4.º, n.º 2, 8.º e 9.º ínsitas no Decreto Regulamentar Regional n.º 14/2020/M). O n.º 1 do aludido artigo 11.º estabelece dois limites ao número máximo de veículos que podem estar subjacentes às licenças concedidas a operadores TVDE: por um lado, impõe-se um limite absoluto por operador TVDE, proibindo que a entidade obtenha licenciamento caso integre mais de três veículos na empresa (artigo 11.º, n.º 1, in fine); por outro, os veículos explorados por operadores licenciados não podem exceder o correspondente a 40 veículos para a prestação de serviços de TVDE na Região no seu conjunto (artigo 11.º, n.º 1). O n.º 2 do artigo 11.º do TVDERAM permite ainda que o contingente de veículos TVDE passível de ser licenciado de acordo com estes limites seja distribuído por áreas geográficas mediante despacho do membro do Governo Regional responsável pela área de transportes terrestres.

Na sustentação do pedido, a Requerente baseia-se, em larga medida, no Acórdão n.º 180/2022, onde se concluiu, efetivamente, pela inconstitucionalidade, com esses fundamentos, da norma constante do artigo 13.º do Decreto n.º 1/2022, da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, em cujo n.º 1 se estatuía o seguinte:

«1 - O número de averbamentos ou licenças emitidas pela direção regional com competência em matéria de transportes terrestres ao abrigo do presente diploma, de veículos para a prestação de serviços de TVDE na Região, não excederá o correspondente a 5 % do total de transportes públicos de aluguer em veículos automóveis ligeiros de passageiros, normalmente designados por transportes em táxi, licenciados em cada ilha, com um máximo de três veículos por operador.»

Vê-se, assim, que a norma constante do n.º 1 daquele artigo 13.º, estabelecendo uma limitação quantitativa ao desempenho da atividade de TVDE na Região Autónoma dos Açores, apresenta um flagrante paralelismo ou, até, uma identidade material com a norma constante do artigo 11.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, ora em crise, onde se prescrevia que «o número de averbamentos ou licenças emitidos pela DRETT ao abrigo do presente diploma não excederá o correspondente a 40 veículos para a prestação de serviços de TVDE na Região, com um máximo de 3 veículos por operador». E é também evidente que as demais normas em apreço nos autos, incluindo as constantes do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M, se inserem nesta mesma problemática.

Consequentemente, e não perdendo de vista a decisão e os fundamentos subjacentes ao mencionado Acórdão n.º 180/2022, apenas haverá que aquilatar, em seguida, da verificação in casu de uma restrição da liberdade de iniciativa privada tutelada pelo artigo 61.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa e das regras de competência legislativa a que deveria obedecer tal restrição.

8.4.1 - Ingerências na Liberdade de Iniciativa Privada

8.4.1.2 [sic] - A Requerente, conforme já assinalado, alega que as aludidas normas consubstanciam uma restrição à liberdade de iniciativa económica privada acolhida no artigo 61.º, n.º 1, da Constituição e, portanto, padecem de inconstitucionalidade orgânica, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição.

Estaremos perante uma restrição legal nos casos em que "o âmbito de proteção de um direito fundado numa norma constitucional é direta ou indiretamente limitado através da lei. De um modo geral, as leis restritivas de direitos «diminuem» ou limitam as possibilidades de ação garantidas pelo âmbito de proteção da norma consagradora desses direitos e a eficácia de proteção de um bem jurídico inerente a um direito fundamental" (J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 2.ª Ed., Almedina, p. 1276; sobre o conceito, em sentido mais amplo, v., também, Jorge Reis Novais, As Restrições aos Direitos Fundamentais não expressamente autorizadas pela Constituição, Coimbra Editora, 2003, pp. 157). Cabe, pois, abordar as normas sindicadas tendo em vista aferir se a regulamentação sujeita a fiscalização é produtora deste tipo de efeito no perímetro de defesa do direito assinalado.

No Acórdão n.º 180/2022, com relevância para a presente decisão e a respeito desta liberdade, deixou-se impresso o seguinte:

«A liberdade de iniciativa privada consagrada no artigo 61.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa - «A iniciativa económica privada exerce-se livremente nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral» - conforma também um direito fundamental - embora não-incluído no catálogo de direitos, liberdades e garantias -, este com evidente correlação com os princípios de organização económica postulados pela Lei Fundamental (artigo 80.º, alínea c) da Constituição da República Portuguesa). Esta liberdade compreende, por um lado, o direito a iniciar uma atividade económica (liberdade de realização de investimento e de aplicação de capitais, liberdade de criação de estabelecimento e liberdade de constituição de instrumentos jurídicos para o efeito) e, por outro, a liberdade de exercício de uma atividade económica, por vezes apelidada de liberdade de empresa. Nesta última dimensão, a liberdade de iniciativa privada manifesta-se contra interferências e ingerências externas na governação de agentes económicos, localizando-se por isso na esfera da entidade empresarial (seja individual ou coletiva) e resultando por isso dotada de um sentido «institucional» que é derivação necessária, pois, da especial qualidade de agente económico por que se caracteriza o sujeito jurídico que dela beneficia (v., sobre o assunto, J. J. Canotilho e Vital Moreira, op. cit.; na jurisprudência constitucional, v., entre outros, acórdãos n.os 545/2014, 220/2015, 538/2015, 545/2015 e 329/2020).

O Tribunal Constitucional tem entendido que na primeira das dimensões compreendidas no artigo 61.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa a liberdade de iniciativa privada se pode entender análoga a direitos, liberdades e garantias, partilhando do respetivo regime constitucional (cf. artigo 17.º da Constituição da República; v., sobre esta matéria, acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 76/85, 187/2001, 358/2005, 304/2010, 274/2012, 75/2013 e 545/2015). Empresta-se reforço a esta noção quando se leve em conta que a liberdade de escolha e de exercício de profissão e a liberdade de iniciativa privada possuem um espaço de sobreposição, concorrendo por vezes à proteção de uma mesma posição jurídica. De facto, o direito a escolher profissão e o direito a iniciar uma atividade económica operam ambos nos casos em que dado profissional pretende iniciar uma atividade dotada de alcance económico. O direito a abrir uma loja de comércio, um estabelecimento de carpintaria ou uma oficina de mecânica, por exemplo, tanto recebe cobertura da liberdade de escolha de profissão (de lojista, de carpinteiro, de mecânico, etc.), como da liberdade de iniciativa económica, já que a atividade profissional escolhida importa também a criação de uma estrutura de meios apta ao desenvolvimento de uma atividade nesses termos que opera como aplicação de capitais, possuindo por isso atributos enquanto investimento que exorbitam o âmbito estritamente ocupacional do seu titular (notando esta incidência, v. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit., p. 656).

Impõe-se assim, com segurança e em coerência, a aplicabilidade do regime constitucional conferido aos direitos, liberdades e garantias também quanto à liberdade de iniciativa privada, uma vez que respeita, nesta vertente, à mesma realidade».

Também Evaristo Mendes salienta que a iniciativa privada a que alude o artigo 61.º, n.º 1, da Constituição é uma «[...] iniciativa económico-produtiva de carácter empresarial; quer dizer, envolve a produção e a comercialização de bens, assim como o fornecimento de serviços, para o mercado, através de uma organização autónoma constituída para o efeito, funcionalmente adequada e convenientemente implantada nos mercados relevantes dos bens e/ou serviços em causa - a empresa» - cf. Constituição Portuguesa Anotada (org. Jorge Miranda/Rui Medeiros), tomo I, 2.ª ed., Coimbra, 2010, p. 1182.

Em termos mais analíticos, entende que a liberdade de iniciativa económica privada «respeita ao desenvolvimento de uma ou mais atividades empresariais, o que abarca: (i) em primeiro lugar, a livre opção pelo seu exercício e a livre seleção das mesmas (liberdade de escolha); (ii) em segundo lugar, a prática - sem interferência de terceiros, incluindo o Estado - de todos os atos nelas compreendidos, considerados necessários ou convenientes (liberdade operacional, ou liberdade de exercício "stricto sensu"); (iii) em terceiro lugar, a livre escolha dos veículos de identificação e comunicação comercial, do espaço de atuação, bem como do local ou dos locais de implantação, geográfica e institucional (ou seja, no território e nos mercados relevantes), e a livre efetivação desta implantação (liberdade de estabelecimento, em sentido restrito); em quarto lugar, igualmente sem ingerências externas, a formação ou constituição, a conformação e a gestão das organizações julgadas pertinentes, incluindo entidades empresariais personificadas, e o direito ao reconhecimento destas (liberdade de organização e gestão); (v) e, finalmente, em articulação com essas várias vertentes, a liberdade de investir e desinvestir (liberdade de investimento)» - ibidem, p. 1207.

Sendo assim, afigura-se inequívoco que as normas sindicadas, ao imporem uma restrição quantitativa (contingentação) no acesso à atividade de TVDE na Região Autónoma da Madeira (o número de averbamentos ou licenças emitidos pela DRETT ao abrigo do presente diploma não excederá o correspondente a 40 veículos para a prestação de serviços de TVDE na Região, com um máximo de 3 veículos por operador), contendem com a liberdade de iniciativa económica privada, nomeadamente, no que concerne às subdimensões da liberdade de exercício, da liberdade de estabelecimento em sentido restrito e, até, da liberdade de investimento (esta última, no que concerne ao limite de três veículos por operador imposto pelo artigo 11.º, n.º 1, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M).

Neste sentido se pronunciou o Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 180/2022 perante, como se disse, normas idênticas às aqui sindicadas:

«Já no que respeita à disposição do artigo 13.º, n.os 1, 2 e 3 do TVDERAA, resulta do supra exposto que o diploma restringe o número de licenças passíveis de serem emitidas (ou averbadas, no caso de entidades já licenciadas a nível nacional ao abrigo da Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto) recorrendo à estrutura fixa de empresas de transporte no mercado: o licenciamento do operador de TVDE não será legalmente admissível caso o total de veículos de operadores congéneres represente mais de 5 % do total da frota de táxis (de empresas licenciadas) em cada ilha açoriana (n.º 1). Por outro lado, mediante decisão do Governo Regional, o número autorizado de veículos TVDE resultante da aplicação do coeficiente sobre o parque de viaturas-táxi pode ser alterado para certas áreas geográficas específicas, potencialmente restringindo o licenciamento em grau superior nessas circunscrições territoriais (n.º 2).

A limitação do número de licenças a emitir (ou a averbar) significa o encerramento do mercado a novos operadores de TVDE depois de atingido o valor numérico que resulte da aplicação do coeficiente fixado nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 13.º do TVDERAA. Porque do licenciamento depende o acesso à atividade, a norma estabelece, em efeito, um numerus clausus de operadores no subsetor. Vedando por esta forma o acesso de novos agentes ao mercado de transporte de passageiros em regime TVDE, não há dúvidas de que estamos perante medida restritiva da liberdade de iniciativa privada.

Finalmente, cabe relembrar que o artigo 13.º, n.º 1, in fine, do TVDERAA impõe um outro limite adicional para que as empresas estejam em condições de aceder ao mercado. Como acima dissemos, o investimento em capitais fixos não pode importar a incorporação na empresa de mais de três viaturas TVDE, sob pena de o licenciamento ser recusado ao agente, bloqueando o acesso ao mercado. Esta é uma limitação da iniciativa empresarial na vertente financeira, já que daqui resulta a impossibilidade de implementar um projeto orientado por economia de escala. De facto, esta medida legal constitui uma condicionante quanto a perspetivas de rendibilidade do investidor e quanto ao limiar temporal de recuperação do capital aplicado, operando por essa via uma restrição de acesso ao subsetor.

Em consonância com o que acima se expôs sobre o perímetro de defesa da liberdade de iniciativa privada recenseada no artigo 61.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, o programa normativo constante do artigo 13.º, n.os 1 e 2, do TVDERAA consubstancia uma restrição ao âmbito de tutela da liberdade de iniciativa privada na vertente análoga a direitos, liberdades e garantias (respeitando à liberdade de criar uma empresa e prosseguir uma atividade económica, por um lado, e à liberdade de investimento, por outro), ficando por isso a medida restritiva sujeita ao respetivo regime constitucional, ex vi, artigo 17.º da Constituição da República Portuguesa».

Por outro lado, também parafraseando o aludido Acórdão n.º 180/2022, dever-se-á assinalar que "para além de condicionar o investidor e as condições de investimento, como se disse, a limitação de três viaturas por operador TVDE atinge também a liberdade de empresa, cerceando a autonomia de gestão da entidade económica pela necessidade de observância desta condicionante estrutural durante o período de atividade, ou seja, no período de exercício e já depois de obtido o licenciamento. A norma é, por isso, invasiva da liberdade de iniciativa privada também na segunda dimensão de tutela acima destacada, já que sinaliza um importante condicionamento da atividade e das opções de governo da empresa-objeto". É manifestamente o caso com que nos deparamos.

8.4.2 - O Regime Orgânico das Medidas Legislativas sobre Direitos, Liberdades e Garantias (e Direitos Fundamentais Análogos)

8.4.2.1 - Tendo em conta que o principal problema de fundo subjacente ao pedido de fiscalização de constitucionalidade incide sobre o âmbito das competências da Região Autónoma da Madeira, e, em particular, sobre o exercício do poder legislativo por parte da Assembleia Legislativa Regional, importa começar por fazer um breve enquadramento sobre esta temática.

A requerente funda o seu pedido na invasão, pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, de competências legislativas sobre matéria inserida na reserva relativa da Assembleia da República - a matéria prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa: direitos, liberdades e garantias. O artigo 227.º, n.º 1, alínea a) da Lei Fundamental, por seu lado, atribui às regiões autónomas competências próprias no exercício do poder legislativo, ao dispor que as mesmas dispõem da faculdade de "legislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo e que não estejam reservadas aos órgãos de soberania". Esta competência é reforçada no artigo 228.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, quando prevê que "a autonomia legislativa das Regiões Autónomas incide sobre as matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo que não estejam reservadas aos órgãos de soberania", bem como no n.º 4 do artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa, ao preceituar que "[o]s decretos legislativos têm âmbito regional e versam sobre matérias enunciadas no estatuto político-administrativo da respetiva região autónoma que não estejam reservadas aos órgãos de soberania, sem prejuízo do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 227.º".

A jurisprudência deste Tribunal tem vindo consistentemente a interpretar estas normas constitucionais no sentido de estabelecerem dois diferentes tipos de limitações às competências legislativas das regiões autónomas. Como foi salientado no Acórdão n.º 450/2019: "o poder legislativo das regiões autónomas - cometido às Assembleias Legislativas Regionais - encontra-se sujeito a um duplo limite: um limite positivo, no sentido em que apenas pode versar, no âmbito regional, sobre matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo; e um limite negativo, no sentido em que não pode incidir sobre matérias reservadas aos órgãos de soberania (artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1, [da Constituição])".

No que respeita ao limite positivo acima expresso, importa referir que o domínio dos transportes é uma das matérias que se encontra enunciada no Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM). O artigo 37.º, n.º 1, alínea c), preceitua, de forma geral, que «Compete à Assembleia Legislativa Regional, no exercício de funções legislativas: c) Legislar, com respeito pelos princípios fundamentais das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para a Região que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania», especificando-se no artigo 40.º, alínea ll), que «Para efeitos de definição dos poderes legislativos ou de iniciativa legislativa da Região, bem como dos motivos de consulta obrigatória pelos órgãos de soberania, nos termos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, constituem matérias de interesse específico, designadamente: ll) Vias de circulação, trânsito e transportes terrestres». Significa isto que a Região Autónoma da Madeira possui competência legislativa própria para regular, no respetivo âmbito regional, matérias relativas aos serviços de transportes terrestres, sendo neste domínio que se incluem tanto a atividade de operador de TVDE como de operador de plataforma eletrónica.

Porém, como avançado supra, o exercício do poder legislativo por parte das Assembleias Legislativas Regionais tem ainda de respeitar um limite negativo: a atividade legislativa do órgão não pode incidir sobre matérias reservadas a órgãos de soberania. Embora mitigado pela cláusula prevista no artigo 227.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, quando prevê que as Assembleias Legislativas Regionais podem "legislar em matérias de reserva relativa da Assembleia da República, mediante autorização desta [...]", a verdade é que a própria norma constitucional afasta expressamente a possibilidade de essa autorização parlamentar se referir a algumas matérias que se encontram enunciadas no artigo 165.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa. Uma dessas matérias é, precisamente, a que consta da alínea b) do n.º 1 desse artigo, segundo a qual é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre direitos, liberdades e garantias. Isto significa que a regulação de direitos, liberdades e garantias é uma das matérias sobre as quais as Regiões Autónomas não podem em caso algum legislar - nem mediante autorização parlamentar -, uma vez que a mesma se encontra reservada aos órgãos de soberania. Ou seja, nas palavras do Acórdão n.º 374/2013, a «[a]utonomia legislativa das Regiões Autónomas encontra-se limitada pelas reservas de competência dos órgãos de soberania», estando a região autónoma impedida de legislar sobre matéria incluída na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República - no caso, pelo artigo 165.º, n.º 1, alínea b). «A necessidade de respeito por parte das Assembleias Legislativas, no exercício da autonomia legislativa, pelas matérias reservadas aos órgãos de soberania decorre, aliás, igualmente do artigo 228.º, n.º 1, da CRP».

Por conseguinte, embora a Região Autónoma da Madeira possua competência legislativa própria para regular, no respetivo âmbito regional, matérias relativas aos serviços de transportes terrestres (e, nessa medida, adaptar o regime contido na Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, às especificidades da RAM), essa competência encontra-se condicionada pelo limite negativo decorrente do artigo 227.º, n.º 1, alíneas a) e b), e do artigo 228.º, n.º 1, da Constituição, nos termos do qual são excluídas do âmbito da competência legislativa das Regiões Autónomas as matérias reservadas aos órgãos de soberania, nelas se incluindo a regulação de direitos, liberdades e garantias.

Por outras palavras, ressalvando os casos de autorização legislativa ao Governo (artigos 161.º, alínea d) e 166.º, n.º 3, ambos da Constituição da República Portuguesa), apenas a Assembleia da República pode definir quadros legais que representem intervenções conformadoras nesta categoria de direitos, tanto mais assim quando se traduzam em restrições ao seu exercício. Por esse motivo, o ato legislativo que ab-rogue esta regra essencial de repartição da competência legiferante entre órgãos constitucionais estará ferido de inconstitucionalidade orgânica:

"Como resulta da expressa enunciação da alínea b) do n.º 1, do artigo 165.º da Constituição - «É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: b) direitos, liberdades e garantias» - e, bem assim, da jurisprudência exarada neste Tribunal, a reserva de competência legislativa parlamentar ali consagrada não se confina às bases ou ao regime geral dos direitos liberdades e garantias, abrangendo toda a intervenção legislativa reportada à matéria em causa, sendo que, para mais, não se mostra a reserva confinada à emissão de leis restritivas de direitos liberdades e garantias, embora assuma neste domínio uma fundamental importância (cf., designadamente, Acórdãos n.os 128/2000, 255/2002, 563/2003, 620/2007, 119/2010, 362/2011, 578/2014 e 509/2015)." (v. acórdão do TC n.º 502/2019; para além dos citados neste aresto, v., entre muitos outros, acórdãos do TC n.os 329/99, 187/2001, 491/2002, 358/2005, 211/2007, 310/2009, 176/2010, 304/2010, 311/2012, 75/2013, 578/2014 e 545/2015).

Sobre a aplicabilidade da reserva parlamentar estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa a direitos análogos a direitos, liberdades e garantias, como é aqui o caso, não desconhecemos que uma parte da doutrina afasta o regime de equiparação patenteado no artigo 17.º da Constituição da República Portuguesa deste âmbito mediante uma interpretação restritiva do texto constitucional (v., neste sentido, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, 2008, Coimbra Ed., pp. 160-163). No entanto, o entendimento deste Tribunal há muito se consolidou no sentido de conferir amplitude máxima à reserva de competência parlamentar ínsita na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º, de modo a abranger também os direitos análogos do artigo 17.º, sem vozes dissidentes (v., acórdãos do TC n.os 329/99, 187/01, 491/02, 358/05, 304/10, 75/2013 e 545/2015). A analogia substancial que acima se assinalou entre direitos fundamentais expressamente qualificados pela Constituição como direitos, liberdades e garantias e os direitos fundamentais de natureza análoga a que se refere o artigo 17.º da Lei Fundamental - ao menos quando uns e outros constem da própria Constituição - justifica a aplicação aos segundos, não só do regime material dos primeiros, como também do respetivo regime orgânico-formal, em especial no que se refere à reserva de competência legislativa da Assembleia da República prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa (nesse sentido, v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, anot. IV ao artigo 17.º, pp. 372-373; e Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa, p. 187).