Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1133/2025 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das seguintes normas da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade)…

Processo n.º 1383/25

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional,

I - Relatório

1 - Um grupo de 50 (cinquenta) Deputados à Assembleia da República veio, ao abrigo do disposto no artigo 278.º, n.^os4 e 6, da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP) e dos artigos 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional - LTC), requerer ao Tribunal Constitucional a fiscalização preventiva da constitucionalidade das normas identificadas infra, constantes do Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII - Alteração à Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, que aprova a Lei da Nacionalidade (doravante, Lei n.º 37/81 ou LdN) - que foi enviado para a Presidência da República no dia 11 de novembro de 2025 para ser promulgado como lei orgânica.

1.1 - Esse requerimento termina pela seguinte forma:

«[...]

Em conclusão, requer-se a fiscalização preventiva do Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII, remetido para promulgação como lei orgânica, atenta a inconstitucionalidade decorrente de:

• Violação do princípio da proporcionalidade e da proibição do efeito automático das penas, prevista no n.º 4 do artigo 30.º da Constituição, pela alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, alterada pelo artigo 2.º do Decreto;

• Violação do princípio da proporcionalidade e do direito à proteção das pessoas apátridas, plasmado em convenção internacional e reconhecido por via dos artigos 16.º e 17.º da Constituição como direito análogo a direitos, liberdades e garantias, pelo n.º 3 do artigo 6.º da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, alterado pelo artigo 2.º do Decreto;

• Violação da reserva de lei restritiva de direitos, liberdades e garantias, por indeterminabilidade do conteúdo, decorrente do artigo 18.º da Constituição, bem como da proibição de perda de nacionalidade por motivos políticos, prevista no n.º 4 do artigo 26.º da Constituição, pela alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, alterada pelo artigo 2.º do Decreto;

• Violação do princípio da proporcionalidade e do princípio da culpa e caráter pessoal das sanções plasmado no n.º 3 do artigo 30.º da Constituição, pelo n.º 3 do artigo 12.º-B da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, alterado pelo artigo 2.º do Decreto;

• Violação do princípio da proteção da confiança e do princípio da igualdade e da proibição do caráter retroativo das leis restritivas de direitos, liberdades e garantas, plasmado no n.º 3 do artigo 18.º da Constituição, pela revogação do n.º 4 do artigo 15.º da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, operada pelo artigo 5.º do Decreto;

• Violação do princípio da proteção da confiança e do princípio da proporcionalidade, pela aplicação conjugada das normas dos n.^os1 e 2 do artigo 7.º do Decreto e pela ausência de regime transitório do Decreto;

• Violação da proibição do caráter retroativo das leis restritivas de direitos, liberdades e garantas, plasmado no n.º 3 do artigo 18.º da Constituição, pela aplicação conjugada dos n.^os3 e 4 do artigo 7.º do Decreto.

[...]».

1.1.1 - Os preceitos da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, alterada pelos artigos 2.º e 5.º do Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII (doravante, Decreto n.º 17/XVII), objeto deste pedido, são os seguintes (assinalados a negrito):

Artigo 6.º — [...]

1 - O Governo concede a nacionalidade portuguesa aos indivíduos que, no momento do pedido, satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos:

[...]

3 - O Governo concede a nacionalidade portuguesa aos apátridas que residam legalmente em Portugal há pelo menos quatro anos, que satisfaçam cumulativamente os requisitos previstos nas alíneas c) a h) do n.º 1.

[...]

Artigo 9.º — [...]

1 - Constituem fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa por efeito da vontade:

[...]

Artigo 12.º-B — [...]

1 - A titularidade de boa-fé de nacionalidade portuguesa originária ou adquirida durante pelo menos 10 anos é causa de consolidação da nacionalidade, ainda que o ato que esteve na origem da sua atribuição ou aquisição seja passível de declaração administrativa ou judicial de nulidade.

[...]

3 - A consolidação prevista no n.º 1 não opera no caso de a titularidade da nacionalidade ter sido obtida de forma manifestamente fraudulenta.

[...]

Artigo 15.º — [...]

[...]

4 - (Revogado.)

Redação em vigor:

4 - Para os efeitos de contagem de prazos de residência legal previstos na presente lei, considera-se igualmente o tempo decorrido desde o momento em que foi requerida a autorização de residência temporária, desde que a mesma venha a ser deferida.

[...]».

1.1.2 - Os preceitos do Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII, objeto deste pedido, têm a seguinte redação:

Artigo 7.º — Aplicação no tempo

1 - A presente lei produz efeitos a partir da data da sua entrada em vigor, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.

2 - Aos procedimentos administrativos pendentes à data da entrada em vigor da presente lei aplica-se a Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, na redação anterior à presente lei.

3 - O deferimento dos pedidos de atribuição ou aquisição previstos no número anterior depende do preenchimento, à data da sua apresentação, dos requisitos da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, na redação anterior à presente lei.

4 - O disposto no número anterior tem natureza interpretativa.

[...]».

1.2 - Os requerentes motivam o pedido nos seguintes termos:

«[...]

Violação pela alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º do princípio da proporcionalidade e da proibição dos efeitos automáticos das penas

6.º

A jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o requisito negativo de inexistência de condenação como critério de naturalização tem evoluído e atingiu o que o próprio tribunal descreveu como ponto de maior maturidade no Acórdão n.º 497/2019, que fiscalizou a norma do artigo 6.º, n.º 1, alínea d), da Lei da Nacionalidade, na redação nos termos da qual a concessão da nacionalidade portuguesa por naturalização dependia, entre outros, do pressuposto de que o interessado não tenha sido condenado, com trânsito em julgado da sentença, pela prática de crime punível com pena de prisão de máximo igual ou superior a 3 anos, segundo a lei portuguesa.

7.º

O referido aresto sintetiza, aliás, de forma muito clara, o sentido da jurisprudência constitucional sobre a matéria e as premissas sobre as quais tem vindo a assentar e a desenvolver-se:

“Em primeiro lugar, a de que o direito à cidadania portuguesa tem a natureza de direito fundamental, o que «postula a sua subordinação a alguns corolários garantísticos que constitucionalmente enformam os direitos fundamentais, nomeadamente, aos princípios da sua universalidade e da igualdade, a vocação para a sua aplicabilidade direta, a vinculação de todas as autoridades públicas e privadas e a sujeição das restrições legais ao regime exigente constante dos n.os 2 e 3 do artigo 18.º da CRP».

Em segundo lugar, a de que não só deve ser reconhecido o direito fundamental a não ser privado da cidadania portuguesa, como deve também reconhecer-se o direito de aceder à cidadania portuguesa a qualquer pessoa que tenha a expectativa jurídica de a adquirir, «observados que sejam determinados pressupostos que o legislador interno entende como expressando aquele vínculo de integração efetiva na comunidade nacional».

Em terceiro lugar, a de que o legislador não goza de liberdade ilimitada na determinação desses pressupostos, porquanto dos artigos 4.º e 26.º n.os 1 e 4, da Constituição - assim como de outros preceitos constitucionais e de direito internacional (sobretudo do artigo 15.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos e da Convenção Europeia sobre a Nacionalidade, aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 19/2000, de 06 de março, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 7/2000 e publicada no Diário da República, 1.ª série-A, n.º 55) -, resulta delimitado um «conteúdo mínimo que o legislador ordinário não poderá postergar na definição do regime de acesso ao direito em causa».

Em quarto e último lugar, a de que, consequentemente, as condições legalmente fixadas para o acesso à cidadania, «[p]or mor da força vinculativa da natureza de direito fundamenta/ de que comunga o direito em causa», não poderão deixar de «passar o crivo da adequação, necessidade e proporcionalidade, tendo em vista precisamente a preservação do núcleo essencial de tal direito que, por natureza, há de corresponder à evidenciação de um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa».”

8.º

Acrescenta ainda o Tribunal na referida decisão que “se o reconhecimento de um núcleo essencial do direito à cidadania não pode ser dissociado da «evidenciação de um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa», também não se vê como possa prescindir de uma adequada ponderação dos fatores que objetivamente confirmam ou infirmam esse vínculo. Deste modo, qualquer requisito legal, quando interpretado no sentido de não permitira avaliação de circunstâncias concretas que a própria comunidade se vinculou a valorar ou a não valorar (seja através do legislador nacional, seja através dos compromissos internacionais assumidos), dificilmente poderá passar o crivo do princípio da proporcionalidade.”

Entendeu ainda o Tribunal que “quando da aplicação do requisito negativo em apreço resultar ope legis a impossibilidade de ver deferida uma pretensão (de aquisição da cidadania portuguesa) que, nos termos expostos; convoca a aplicação dos artigos 18.º n.os 2 e 3 da Constituição, não poderá também deixar de entender-se que a norma de que decorre esse requisito ofende também o artigo 30.º n.º 4, da Lei Fundamental”.

9.º

Se é certo que nos autos no Acórdão citado (bem como mais tarde nos Acórdãos n.^os534/2021, 127/2023 ou 846/2023) se discutia ainda a aplicação da norma que atendia à moldura abstrata e não à condenação concreta do agente (na qual já se atende, entre outros, à ponderação da culpa e da gravidade da conduta), ainda assim subsiste o problema da projeção automática de efeitos dessa pena na possibilidade de aquisição da nacionalidade por naturalização.

Neste quadro, não subsiste qualquer margem de valoração de outros elementos como a suspensão da pena, a efetiva execução da pena aplicada, o tempo que mediou entre a prática do crime e a decisão proferida, a eventual reincidência ou a existência de extinção da pena. Se é certo que a norma da Lei da Nacionalidade evoluiu em 2018 no sentido de se atender à pena concretamente aplicada, não foi o legislador ao ponto de circunscrever o requisito negativo à aplicação de uma pena de prisão efetiva.

10.º

A esta realidade (conducente a uma necessidade de aprofundamento do alcance do caminho jurisprudencial em construção), a alteração operada pelo Decreto da Assembleia n.º 17/XVII faz acrescer ainda outro elemento de maior relevo, agora na ótica da estrita proporcionalidade, e que se impõe dever ser tido autonomamente em conta: a redução para dois anos da pena mínima excludente da possibilidade de naturalização que, recorde-se, não tem de ser uma pena efetiva (sublinhe-se ainda que, doravante, também, por força da alteração operada através do aditamento de um n.º 4 ao artigo 3.º da Lei da Nacionalidade, passa o mesmo requisito negativo a aplicar-se em relação à aquisição da nacionalidade por via de casamento ou união de facto).

11.º

É inegável a introdução de um significativo desequilíbrio adicional à matéria, conducente potencialmente a um desvalor de inconstitucionalidade em virtude da possibilidade de alargamento do efeito excludente do acesso à cidadania a sanções penais de menor gravidade e desprovidas de juízo de censura idóneo a revelar a impossibilidade de construção de um vínculo de cidadania com a comunidade nacional.

12.º

A título de exemplo, imagine-se a condenação em pena suspensa de dois anos por ofensa negligente à integridade física grave no quadro de atividade clínica (artigo 148.º do Código Penal), a condenação na mesma pena suspensa de dois anos por violação de regras urbanísticas por ampliação de um imóvel que incida sobre a via pública (artigo 278.º -A do Código Penal) ou a condenação em pena suspensa de dois anos por invasão da área de jogo ou acesso a zonas do recinto desportivo inacessíveis ao público em geral (artigo 32.º da Lei n.º 39/2009, de 30 de julho). Comportarão o desvalor necessário a evidenciar uma impossibilidade de criação de laço com a comunidade nacional, proporcional ao sacrifício que se impõe ao impedir o exercício do direito a requerer a concessão de cidadania?

13.º

A título final quanto a esta matéria, cumpre apenas assinar que a matéria foi objeto de idêntica solução pelo Tribunal no passado, nos já referidos Acórdãos n.^os534/2021 e 846/2023, relativos à constitucionalidade da oposição à aquisição da nacionalidade com fundamento na existência de prévia condenação, prevista no artigo 9.º da Lei da Nacionalidade. Sem prejuízo de outras dúvidas de constitucionalidade suscitadas pela nova redação constante do Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII que serão objeto de tratamento autónomo infra, a conclusão nesta sede sobre a eventual desconformidade constitucional da norma da alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º deverá igualmente conduzir ao mesmo resultado quanto à solução em sede de oposição à aquisição. Todavia, uma vez que o requisito negativo de inexistência de condenação deixa de constar expressamente do corpo da norma do artigo 9.º, antes passado a operar o mesmo efeito apenas por via de remissão expressa para a alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º agora sob análise, o juízo a que se chegar quanto à conformidade constitucional da nova redação deste preceito projetar-se-á diretamente no regime da oposição à aquisição sem necessidade de pronúncia autónoma com esse fundamento.

Falta de adequação do regime de naturalização aplicável a apátridas

14.º

No quadro das inovações introduzidas pelo Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII encontra-se a nova redação dada ao n.º 3 do artigo 6.º da Lei da Nacionalidade, que passa a prever a concessão da nacionalidade portuguesa aos apátridas que residam legalmente em território português há pelo menos quatro anos, a par dos demais critérios das alíneas c) a h) do n.º 1 do mesmo artigo.

Tratando-se de uma via de naturalização com um prazo mais curto do que o regime geral (de 7 ou 10 anos), é uma medida globalmente em linha com o disposto no artigo 32.º da Convenção de 1954 Relativa ao Estatuto dos Apátridas (da qual Portugal é parte desde 2012), com o artigo 34.º da Convenção sobre os Refugiados de 1951 (da qual Portugal é parte desde 1960) ou com a alínea g) do n.º 4 do artigo 6.º da Convenção Europeia sobre a Nacionalidade (da qual Portugal é parte desde 2000).

15.º

Todavia, ao prescrever expressamente como critério de naturalização a exigência de residência legal sem que a ordem jurídica interna prescreva qual o procedimento para o reconhecimento da situação de apátrida - o que conduz a uma impossibilidade de obtenção de autorização de residência - a norma do n.º 3 veda o acesso ao único mecanismo que atende à sua situação específica e à obrigação e maior celeridade na naturalização que decorrer dos instrumentos internacionais. Nesse mesmo sentido se pronunciou a representação em Portugal do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) no contributo espontâneo que remeteu à Assembleia da República no decurso do procedimento legislativo (e que se encontra disponível na página correspondente à Proposta de Lei n.º 1/XVIIno site do parlamento)

16.º

Não estando em causa aferir num processo de fiscalização preventiva da conformidade com convenções internacionais das normas adotadas pelo legislador, haverá que ter em conta que o direito em presença é suscetível de reconhecimento como direito fundamental fora do catálogo, por via da aplicação do n.º 1 do artigo 16.º da Constituição e beneficiário do regime aplicável a direitos análogos a direitos, liberdades garantias por via do artigo 17.º da Lei Fundamental, devendo por isso ser considerado padrão de controlo da conformidade constitucional do novo preceito da Lei da Nacionalidade. Se a matéria pode ser objeto de discussão em relação às duas Convenções de 1954 e de 1961, que estabelecem apelos aos Estados partes para que adaptem o seu direito interno, já não será controversa relativamente ao disposto na Convenção Europeia da Nacionalidade que determina que o direito interno de cada Estado parte “permitirá a aquisição da sua nacionalidade por apátridas e refugiados reconhecidos, legal e habitualmente residentes no seu território,” evidenciando as características que permitem reconhecer um direito análogo.

17.º

Poderia, contudo, alegar-se que se trataria de uma omissão legislativa inconstitucional (por ausência de desenho daquele estatuto), mais do que uma inconstitucionalidade por ação patente na presente norma da Lei da Nacionalidade, mas ao não consagrar um regime próprio operativo e eficaz para solucionar a matéria, o legislador da Lei da Nacionalidade incorre direta e autonomamente no desenho de uma norma desconforme.

Ademais, mesmo que por mero dever de alegação se conceda não ter cabimento a leitura que identifica a presença de um direito análogo extraído da convenção, sempre a construção de uma solução desadequada à realidade dos apátridas, formulando um quadro de exigências desrazoável e insuscetíveis de preenchimento se afiguraria violadora do (por ação) do princípio da proporcionalidade.

Indeterminabilidade de fundamentos de oposição à aquisição da nacionalidade constantes da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º

18.º

Conforme foi referido supra, o legislador operou uma alteração à redação do n.º 1 do artigo 9.º relativo à dedução oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade passando a identificar o que é que corresponde a inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional.

Para o efeito, suprime as alíneas b) e d), que correspondiam, respetivamente, à “condenação, com trânsito em julgado da sentença, com pena de prisão igual ou superior a 3 anos, por crime punível segundo a lei portuguesa”, e à “existência de perigo ou ameaça para a segurança ou a defesa nacional, nomeadamente pelo envolvimento em atividades relacionadas com a prática de terrorismo, criminalidade violenta, especialmente violenta ou altamente organizada”. O conteúdo destas alíneas passa a estar integrado na remissão operada na parte inicial da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º para os “parâmetros materiais constantes das alíneas c) a i) do n.º 1 do artigo 6.º” o que fará com que a oposição à aquisição a alegar nos dois anos posteriores à respetiva concessão (prazo que aumenta para o dobro) tenderá a corresponder a uma verificação da manutenção dos requisitos preenchidos aquando do procedimento de naturalização.

19.º

Todavia, é na parte final da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º que se suscitam as reservas de constitucionalidade, por força da introdução de critérios dotados de elevada indeterminabilidade e riscos de subjetividade na respetiva avaliação e aplicação, conducentes a elevada dificuldade de determinação concreta. A parte final da referida alínea passa a determinar que são também reveladores da inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional “a demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais”.

20.º

Em primeiro lugar, uma vez que aponta para comportamentos dos cidadãos naturalizados das quais extrai uma consequência sancionatória - a reversão da aquisição da nacionalidade - o legislador teria de se ater a uma descrição precisa das condutas ou, no limite, à remissão das mesmas para ilícitos penais já tipificados na ordem jurídica. Seria esse o caminho que asseguraria a certeza jurídica, a preservação da reserva de lei restritiva de direitos, liberdades e garantias e da determinabilidade da norma sancionatória.

21.º

Em segundo lugar, aparenta estar subjacente ao raciocínio vertido na norma que uma pessoa naturalizada poderia ter de ficar precariamente numa situação de cidadania incompleta, não podendo, por exemplo, exercer (como os demais cidadãos) as suas reservas legítimas às instituições representativas (durante um período agora alargado a dois anos). A norma encontra-se redigida de forma a habilitar uma leitura que, levada ao extremo, permitiria uma oposição à nacionalidade de quem expressasse, no quadro das liberdades fundamentais que a Constituição a todos confere, preferência pela adoção de reformas institucionais (evoluir do semipresidencialismo para o parlamentarismo) ou manifestasse preferência por alterações aos símbolos nacionais (ou que meramente postulasse desacordo estético face aos mesmos).

22.º

Consequentemente, parecem ser de convocar as observações deixadas por Gomes CANOTILHO e Vital MOREIRA em anotação ao n.º 4 do artigo 26.º quanto à privação de cidadania (que é o que também está em causa na oposição à nacionalidade), quanto a respeito do que se deve entender por motivos políticos, ou seja “ser consequência de ações ou opções políticas do cidadão, independentemente do pretexto invocado pelas autoridades. Fica assim liminarmente afastada a possibilidade de utilizar a privação da cidadania como meio de “exprobração comunitária” ou “execração política” por motivo de condutas “antipatrióticas” ou “antinacionais”. Acrescentam ainda os autores que é seguro que os casos de perda de cidadania devem estar “tipificados na lei, não podendo ficar à disposição das autoridades públicas”, o que vem novamente depor contra a formulação adotada nesta sede.

Violação da proibição de aplicação de consequências sancionatórias a terceiros de boa-fé por força da prática de ato ilícitos por terceiros no quadro da consolidação da nacionalidade

23.º

O Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII procede a diversas alterações ao regime de consolidação da nacionalidade em casos de titularidade de boa-fé da mesma por dez anos, previsto no artigo 12.º-B da Lei da Nacionalidade, que incidem principalmente sobre a eliminação do prazo específico dirigido a menores e sobre o momento de contagem do prazo. Ainda que possam ser objeto de discussão sobre a bondade da opção do legislador, não convocam necessariamente dúvidas de constitucionalidade.

Todavia, a introdução de um novo n.º 3 que determina a inaplicabilidade do regime quando a titularidade da nacionalidade tiver sido obtida de forma manifestamente fraudulenta suscita dúvidas quanto ao seu alcance. Para a maioria dos casos, o inciso será irrelevante, uma vez que a titularidade de boa-fé tenderá a ser concetualmente incompatível com obtenção fraudulenta.

24.º

Contudo, é precisamente nos casos em que o titular da nacionalidade se encontra de boa-fé, não sendo responsável pela ação ilícita que determina a declaração de nulidade referida no n.º 1, que se verifica um problema de constitucionalidade. Pode, aliás, apenas sofrer reflexamente os efeitos da perda de nacionalidade de outrem, que se projeta na sua esfera jurídica quando a adquiriu de forma derivada - nos casos de adoção, casamento ou filiação, por exemplo.

Nestes casos opera uma eliminação do direito à cidadania que já se consolidara na esfera jurídica do interessado (passando agora o prazo de dez anos a ser o mesmo para todos, mesmo para menores) em relação a alguém que não praticou qualquer conduta reprovável ou ilícita. Prevalecendo essa leitura da norma, que a sua letra convoca, deparamo-nos com uma violação da proporcionalidade e do princípio geral de direito sancionatória da pessoalidade e intransmissibilidade das sanções, ínsita no n.º 3 artigo 30.º (e aplicável para lá do escopo das sanções estritamente penais).

Violação da proteção da confiança e da não retroatividade de leis restritivas de direitos fundamentais por alteração das regras de contagem de prazos de residência

25.º

Ao proceder à revogação do n.º 4 do artigo 15.º da Lei da Nacionalidade, que determina que “para os efeitos de contagem de prazos de residência legal previstos na presente lei, considera-se igualmente o tempo decorrido desde o momento em que foi requerida a autorização de residência temporária, desde que a mesma venha a ser deferida”, o Decreto n.º 17/XVII incorre numa violação do princípio da segurança jurídica a dois níveis.

26.º

Em primeiro lugar, elimina uma norma desenhada para acautelar na esfera do particular uma proteção contra a inércia da administração, assegurando que não lhe são imputáveis consequências (neste caso, o não preenchimento do período de tempo necessário para requerer a concessão da nacionalidade) decorrentes da ação ou omissão de um terceiro (o próprio Estado). Se é certo que se poderiam vislumbrar outras soluções para proteção do cidadão (por hipótese, o início da contagem do prazo apenas a partir do momento em que a administração fica investida do dever legal de decidir ou a partir do momento em que a mesma esgota o seu prazo legal para decidir), uma vez que se trata de uma revogação não substitutiva por outro regime, a posição do particular fica desprovida de proteção, incorrendo-se em violação da Constituição.

27.º

Nessa situação, o cidadão fica inteiramente dependente da vontade da administração - pois só a partir do momento em que esta decida atribuir a autorização se inicia a contagem do prazo. Esta colocação em absoluta dependência da administração tem laivos de contradição com o princípio da dignidade da pessoa humana. Sobretudo, estão também em causa o princípio da tutela da confiança e da segurança jurídica, que determinam que o legislador deve criar previsibilidade e determinabilidade das consequências jurídicas das decisões dos seus cidadãos, de forma que estes possam planear a condução da sua vida a essa luz. Ao prever que o momento em que é requerida a autorização de residência temporária é irrelevante, iniciando-se a contagem do prazo de residência legal em território português do momento do respetivo deferimento, a norma em causa estabelece uma situação de incerteza sobre as consequências da decisão do cidadão estrangeiro requerer essa autorização, expondo-o à álea administrativa do momento da prolação da decisão. O Tribunal Constitucional, aliás, também já chegou a uma conclusão idêntica em processos de fiscalização

Há, igualmente, uma dimensão de violação do princípio da igualdade, na dimensão de proibição do arbítrio (artigo 13.º n.º 1, da Constituição). Efetivamente, o resultado da norma em causa é que dois cidadãos estrangeiros que apresentarem requerimentos iniciais no mesmo momento podem obter despachos de deferimento em datas totalmente distintas e, por isso, ter datas de início de prazo totalmente distintas, apenas decorrentes da já referida álea administrativa. Trata-se de uma discriminação sem qualquer razão atendível e, por isso, arbitrária.

28.º

Em segundo lugar, e ainda que isso possa ser afastado por interpretação conforme à Constituição dos efeitos desta revogação, identifica-se pelo menos o risco de o desaparecimento da norma poder projetar-se na esfera de cidadãos que já viram o período de residência contabilizado com base na fórmula em vigor, podendo gerar-se adicionalmente um problema de aplicação retroativa da lei restritiva de direitos, liberdades e garantias, em violação do n.º 3 do artigo 18.º da Constituição.

Violação da proteção da confiança decorrente da combinação das regras de entrada em vigor desprovidas de regime transitório com alteração simultânea das regras de contagem de prazos

29.º

No domínio da nacionalidade, a lógica geral das alterações à lei tem sido no sentido de habilitar um regime de atribuição da nacionalidade originária e de naturalização adequado ao perfil demográfico do país, sensível às necessidades de integração de comunidades migrantes e alinhado com os instrumentos internacionais vinculativos do Estado Português, designadamente com o disposto na Convenção Europeia da Nacionalidade. Sendo democraticamente legitima uma mudança de políticas públicas (podendo a mesma ser igualmente objeto de legítimo contraditório e crítica), essa legitimidade não pode, todavia, afrouxar de forma desproporcional as expectativas geradas junto de terceiros, especialmente na ausência de evidência de interesse público preponderante. Tem sido esse o entendimento sufragado pela jurisprudência do Tribunal.

30.º

É fundamental atentar nos testes que foram desenvolvidos pela jurisprudência do Tribunal Constitucional e que foram explicitados, entre muitos outros, no Acórdão n.º 408/2015, que tem servido de bitola para o controlo de constitucionalidade. Nele se afirma que “o princípio da proteção da confiança assume, na jurisprudência constitucional portuguesa, um conteúdo normativo preciso, que faz depender a tutela da confiança legítima dos cidadãos da verificação de alguns requisitos ou testes cumulativos. [...] Os primeiros testes procuram escrutinar a consistência e a legitimidade das expetativas dos cidadãos afetados por uma alteração normativa, havendo de concluir-se que aquela existe quando:

(1) O legislador tenha encetado comportamentos capazes de gerar nestes cidadãos expetativas de continuidade;

(2) Estas expetativas sejam legítimas, justificadas e fundadas em boas razões,

(3) E as pessoas tenham feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do comportamento estadual.

Caso todas estas condições se verifiquem, o percurso decisório quanto ao princípio da proteção da confiança culmina num exercício de ponderação entre interesses contrapostos, levado a cabo de acordo com o princípio da proporcionalidade em sentido estrito: de uma parte, a confiança (legítima) dos particulares na continuidade do quadro normativo vigente e, de outra, as razões de interesse público que motivaram a alteração.”

31.º

O que se afigura problemático no caso vertente é a aparente desconsideração completa do legislador da necessidade de construir nos n.^os1 e 2 do artigo 7.º do Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII, para uma realidade complexa, assente na construção de relações e factos jurídicos que se projetam no tempo e que lidam com uma realidade fundamental para a vida em sociedade - a aspiração à aquisição de um estatuto pleno de cidadania na comunidade onde se encontra radicados há largos anos e para a qual estabeleceram planos de vida.

32.º

É a conjugação de vários fatores quanto à produção de efeitos da reforma a operar que convoca o risco de um juízo de inconstitucionalidade por violação da proteção da confiança, decorrente do princípio do Estado de Direito, e do princípio da proporcionalidade. Na alteração legislativa em análise identifica-se (por ação ou omissão) a combinação dos seguintes elementos determinantes para a verificação de sérios riscos de violação da Constituição:

ii) A maior dificuldade na naturalização de menores (na revisão do n.º 2 do artigo 6.º);

iii) Introdução de requisitos adicionais de naturalização (alguns dos quais não constavam sequer da versão inicial da Proposta de Lei e viriam a ser introduzidos na discussão na especialidade, como a existência de capacidade de subsistência);

iv) A eliminação de regimes especiais vocacionados para a superação de problemas relacionados com a subsistência de apatridia motivada pelo acesso à independência de antigos territórios ultramarinos, com projeção em cidadãos que perderam a nacionalidade portuguesa e seus descendentes (o atual n.º 9 do artigo 6.º e, em certa medida, o atual n.º 5);

33.º

Não se alega que todas as circunstâncias identificadas tenham de ser merecedoras do mesmo tratamento, nem que todas devam ser objeto da previsão de um regime faseado de entrada em vigor das novas disposições, de um regime transitório substantivo ou para submissão de requerimentos à luz das disposições revogadas, apenas se procura evidenciar que, numa matéria desta natureza e complexidade, a omissão de um qualquer regime transitório mínimo conduz a uma produção de efeitos abrupta, que frusta o investimento de confiança na estabilidade da ordem jurídica e que conduz a um resultado desproporcional, num quadro em que sucessivos atrasos na tramitação procedimental e produção de decisões pela Agência para a Integração Migrações e Asilo e pelo Instituto de Registos e Notariado alargam os prazos legais para períodos ainda mais extensos.

Dito por outras palavras: o resultado desenhado nas normas de entrada em vigor e produção de efeitos aparenta ser claramente merecedor de juízo de inconstitucionalidade ao pretender uma repentina alteração do quadro legislativo vigente, sem ponderação das condicionantes ao nível da proteção da confiança que exigiriam prudência e alguma dose de gradualismo.

34.º

Sublinhe-se, aliás, que na única situação comparável, embora numa escala muito menor de extensão das alterações (e que iam no sentido de aproximar um regime de exceção às regras gerais de naturalização e não, como no caso vertente, de mudar o paradigma), foi a existência de um regime transitório que permitiu ao Tribunal validar o respeito pelo princípio da proteção da confiança, no Acórdão 128/2024 relativo à alteração do regime de concessão de nacionalidade por naturalização aos descendentes de judeus sefarditas.

35.º

Como escrevem os Professores Doutores Jorge Miranda e Rui Lanceiro no parecer remetido ao parlamento no quadro dos trabalhos de especialidade, “o princípio da segurança jurídica determinaria que o legislador devesse ter outro tipo de cuidado com a sucessão de regimes legais no tempo, acautelando devidamente as legítimas expectativas dos cidadãos. O legislador deveria ter estabelecido um regime transitório progressivo e um prazo de transição razoável antes da entrada em vigor do novo regime, que tomasse em conta as exigências de vários grupos de cidadãos que exigem tutela. A total ausência de um regime transitório lega a que se seja possível configurar situações em que a simples aplicação do novo regime a cidadãos estrangeiros que tenham feito investimentos significativos e planos de vida confiando na aplicação do regime atua/ deva ser considerada inconstitucional.”

Violação da proibição da aplicação retroativa de normas restritivas de direitos fundamentais e da proteção da confiança

36.º

Finalmente, cumpre ainda identificar no n.º 4 do artigo 7.º do Decreto (Aplicação no tempo) uma dificuldade adicional de compatibilização com o texto constitucional. O preceito em causa atribui natureza interpretativa (e, consequentemente, eficácia retroativas nos termos do artigo 13.º do Código Civil) a alteração operada pelo n.º 3 ao regime dos pedidos de atribuição ou aquisição de nacionalidade, passando a prever que o seu deferimento depende do preenchimento dos requisitos à data da sua apresentação.

37.º

Trata-se de norma inovadora (que passará também a constar do proémio do n.º 1 do artigo 6.º da Lei da Nacionalidade), afastando a possibilidade de verificação dos requisitos à data da decisão, como a lei atualmente admite, e afetando casos pendentes (como é, aliás, intenção expressa do legislador), pelo que a sua configuração como norma interpretativa deve ser desconsiderada como mero expediente para a produção retroativa de efeitos, em violação do n.º 3 do artigo 18.º e do princípio da proteção da confiança, decorrente do artigo 2.º da Constituição.

[...]»

1.2. [sic] Este requerimento deu entrada no Tribunal Constitucional no dia 19 de novembro de 2025, tendo sido admitido o pedido e distribuído o processo nessa mesma data.

1.3. [sic] Após ter sido notificado nos termos e para os efeitos do artigo 54.º da LTC, o Presidente da Assembleia da República pronunciou-se, em 21 de novembro de 2025, oferecendo o merecimento dos autos e remetendo uma nota técnica sobre os trabalhos preparatórios que precederam a aprovação do Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII, aqui em apreciação, elaborada pelos serviços de apoio à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.

1.4. [sic] No dia 24 de novembro de 2025, os Grupos Parlamentares do PSD e do CDS-PP, invocando a qualidade de proponentes de uma proposta de texto de substituição relativa à Proposta de Lei n.º 1/XVII/1.ª, remeteram ao Tribunal Constitucional um requerimento no qual, além do mais, aduzem vários argumentos visando a sustentação da conformidade constitucional das normas fiscalizadas.

1.5. [sic] Após a apresentação do memorando a que alude o artigo 58.º, n.º 2, da LTC, foi remetido aos presentes autos, por despacho do Presidente do Tribunal Constitucional, um «parecer de amicus curiae» que lhe foi endereçado por um grupo de cidadãos que se autointitulam como sendo legalmente residentes em Portugal, entretanto apensado por linha.

1.6. [sic] Apresentado pela relatora o memorando a que alude o artigo 58.º, n.º 2, da LTC, iniciou-se a discussão que conduziu à fixação da orientação do tribunal, cumprindo, pois, e nos termos do artigo 59.º da LTC, apreciar e decidir em conformidade com a maioria assim firmada o presente pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade.

II - Fundamentação

A. Conhecimento do pedido

2 - Considerada a legitimidade dos requerentes, a circunstância de o pedido conter todas as indicações a que se refere o artigo 51.º, n.º 1, da LTC e a observância dos prazos aplicáveis (artigo 278.º, n.º 3, da Constituição e artigos 54.º, 56.º, n.º 4, 57.º, n.^os1 e 2, e 58.º da LTC), nada obsta ao conhecimento das questões de constitucionalidade formuladas nos presentes autos.

A.1.Questão prévia

3 - Do requerimento apresentado pelos Grupos Parlamentares do PSD e do CDS-PP (item 1.4., supra).

Vem requerida a condenação dos «Deputados requerentes em multa por atuação processual de má-fé, nos termos do disposto nos n.os 1 e 2 alínea a) do artigo 542.º do Código de Processo Civil», com fundamento em «abuso de direito por venire contra factum proprium», invocando-se para tal que a redação da norma constante da alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei da Nacionalidade, na versão decorrente das alterações introduzidas pelo artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII, corresponderá àquela que os mesmos «propuseram no âmbito do processo legislativo relativo à Proposta de Lei n.º 1/XVII/1.ª (GOV)».

Trata-se, todavia, de um pedido manifestamente inadmissível.

O processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade rege-se exclusivamente pelas disposições constantes dos artigos 278.º e 279.º da CRP e artigos 51.º a 61.º da LTC, que não contemplam a aplicação subsidiária em sentido próprio das normas do Código de Processo Civil, nem atribuem ao Tribunal Constitucional qualquer poder de sancionar os autores do pedido nos termos pretendidos pelos requerentes.

B. Do contexto e do objeto do pedido

4 - Da exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 1/XVII/1.ª (GOV), que está na origem da grande parte das alterações à Lei da Nacionalidade que constam do Decreto n.º 17/XVII, e de que cumpre conhecer, resulta ter sido a urgência em se reconduzir o regime de atribuição e de aquisição da nacionalidade àquela que sempre foi - em Portugal e em todas as latitudes - a sua verdadeira função jurídica e política - identificar aquelas pessoas que, além de terem com o Estado uma conexão efetiva e genuína, movidos por razões históricas, culturais e simbólicas pretendem aprofundar a sua integração na comunidade a que pertencem e participar ativamente na condução dos seus destinos - o motivo determinante de tais alterações.

Aliás, «[n]uma palavra», impunha-se «identificar o povo do Estado, traçando (em diferentes momentos da vida) o perímetro do grupo humano que goza (ou gozará no futuro) da plenitude dos direitos políticos. Em contrapartida, importa assegurar que não são inseridas nesse círculo aquelas pessoas que, com motivações oportunistas e abusivas, pretendem apenas - para si ou para os seus descendentes - um estatuto jurídico que lhes garante o acesso a um conjunto de direitos associados às liberdades de circulação e fixação territorial, o acesso à cidadania europeia ou simplesmente a exoneração de obrigações administrativas inerentes à condição de migrante», e «[e]m síntese, pessoas que olham para a cidadania portuguesa simplesmente como um direito de acesso a direitos - desprovido de obrigações e de um sentimento de pertença e de comprometimento com um projeto político comum».

Com este duplo propósito, que se assume, foi apresentada «uma revisão profunda dos critérios de acesso à cidadania originária por parte dos descendentes de estrangeiros residentes em território nacional, assim como um reforço significativo dos parâmetros de acesso à nacionalidade derivada através do procedimento de naturalização, tanto de indivíduos maiores de idade como de menores - e elimina-se a via extraordinária (e, por definição, temporária) de naturalização dos descendentes dos judeus sefarditas portugueses. Para além disso - e de pequenas correções técnico-jurídicas e de legística -, propõe-se ainda a possibilidade de perda da nacionalidade quando cidadãos portugueses, naturalizados há menos de 10 anos, cometem crimes graves, pondo em causa a relação de confiança estabelecida com o ato de naturalização».

Assim, e em relação a cada uma das normas que constam do presente pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade, podemos retirar desta mesma Exposição de motivos que, relativamente à nova alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN, se pretende elevar o padrão de exigência respeitante ao percurso criminal do requerente; já no que se prende com o novo n.º 3 deste mesmo artigo 6.º, é dito que o prazo de residência em solo nacional, sempre regular, é desagregado em três níveis, sendo agora diferente para apátridas (quatro anos), acolhendo, como se aduz expressamente, uma das «imposiç[ões] mais ingente[s] do Direito Internacional - do artigo 15.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem decorre a obrigação dos Estados de evitarem que da dissonância entre os respetivos regimes de nacionalidade resultem situações de apatridia. Várias convenções internacionais, algumas delas já bastante antigas, procuram concretizar este desiderato - ainda que, no limite, quando uma pessoa tem conexões relevantes com diferentes Estados, o Direito Internacional não possa definir qual deles, em concreto, tem a obrigação de conceder a sua nacionalidade. Mais uma vez, não é tema de preocupação para o Estado português, dado que a Lei da Nacionalidade, desde 1981 e mais ainda na sua versão em vigor, já contempla vários instrumentos de favorecimento do acesso dos apátridas à nacionalidade portuguesa, começando simbolicamente pela regra segundo a qual em Portugal ninguém nasce apátrida: no limite, uma criança nascida em solo nacional, se não tiver outra nacionalidade, é portuguesa de origem».

Por seu turno, quanto à alteração ao artigo 15.º, consubstanciada na revogação do atual n.º 4, ela resulta justificada na consideração de que este artigo 15.º da LdN «constitui uma peça fundamental do modelo vigente de prazos de atribuição e aquisição da nacionalidade. Com exceção de títulos mais precários e sui generis, o percurso de integração na comunidade nacional dos estrangeiros depende de forma determinante do título concretamente habilitante da residência em solo nacional. Na sua versão originária, porém, não se esclarecia neste preceito se a residência legal podia ser descontínua e, em caso afirmativo, qual a extensão das interrupções admissíveis. Esse esclarecimento foi introduzido em 2018, no n.º 3, mas em termos tais que autorizam amplíssimos períodos de residência fora do território - o que obviamente dificulta muito a formação de uma ligação efetiva com o Estado português. A janela temporal de 15 anos atualmente em vigor é assim reduzida para 6, 9 ou 12 anos, consoante o interessado seja apátrida, lusófono ou não lusófono. E, por seu turno, em 2024, determinou-se no n.º 4 deste artigo 15.º uma inusitada regra de contabilização, como residência legal, do tempo de espera por uma decisão de autorização de residência temporária - que deverá ser removida para o futuro» (sublinhado acrescentado).

Já no que refere às alterações propostas aos artigos 9.º e 12.º-B, da LdN, não se encontra no texto a indicação das específicas razões para a alterações aprovadas, o mesmo se verificando na Exposição de motivos do Projeto de Lei n.º 20/XVII/1.ª (CH), assim como na proposta de substituição apresentada pelos Grupos Parlamentares do PSD e do CDS-PP.

Porém, da respetiva nota de admissibilidade [do Projeto de Lei n.º 20/XVII/1.ª (CH)], que se encontra prevista no n.º 2 do artigo 125.º do Regimento da Assembleia da República (RAR), para efeitos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 16.º e no n.º 3 do artigo 125.º do RAR, e que foi emitida, consta, com interesse para o enquadramento da redação aprovada quanto à alteração da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º da LdN, que: «Parece ser necessário densificar as redações propostas para a alínea c) do novo n.º 2 do artigo 8.º e para a nova alínea e) do n.º 1 do artigo 9.º da lei da nacionalidade, quer quanto ao procedimento, quer por recorrerem a conceitos que podem ser considerados demasiado indeterminados, como o de ofensa à história nacional ou à dignidade dos símbolos culturais. [...] A redação proposta para a alínea e) do n.º 1 do artigo 9.º da lei da nacionalidade, ao abranger “declarações”, também pode suscitar a questão de saber se é atingido o direito à liberdade de expressão (artigo 37.º da Constituição). [...] Por outro lado, quer a redação proposta para a alínea c) do n.º 2 do artigo 8.º, quer a alínea e) do n.º 1 do artigo 9.º da lei da nacionalidade poderão infringir, em graus diferentes, o princípio da proporcionalidade, que a doutrina identifica no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição. No entanto, a aplicação deste princípio pressupõe uma ponderação entre valores constitucionais (p. ex. artigo 4.º, 11.º e n.os 1 e 4 do artigo 26.º da Constituição), que pode ser suscitada, mas não decidida pelos serviços da Assembleia da República».

Assim como, e por fim, em relação ao artigo 7.º do Decreto n.º 17/XVII, sob apreciação, que substituiu o disposto no artigo 5.º da Proposta de Lei n.º 1/XVII/1.ª (GOV), cuja redação foi abandonada, da referida Exposição de Motivos se pode apenas concluir que a intenção é, pelo menos, garantir uma aplicação o mais imediata possível da nova lei.

5 - Assim, perscrutado o contexto do pedido, divisa-se serem sete as normas a apreciar, todas elas dizendo respeito às alterações que se pretendem agora introduzir na LdN, sucessivamente alterada ao longo do tempo, como melhor explicitaremos infra, incidindo o objeto do pedido sobre as alterações aos artigos 6.º, n.º 1, alínea f), e n.º 3, 9.º, n.º 1, alínea a), 12.º-B, n.º 3, 15.º, n.º 4, todos da LdN, previstas nos artigos 2.º e 5.º do Decreto n.º 17/XVII, e sobre as normas constantes do artigo 7.º deste mesmo Decreto.

Vejamos com mais detalhe.

5.1 - A primeira questão de constitucionalidade reporta-se à norma decorrente do teor literal do artigo 6.º, n.º 1, alínea f), da LdN, na versão alterada pelo artigo 2.º do Decreto n.º 17/XVII, de acordo com a qual a concessão da nacionalidade depende, em cumulação com os demais requisitos previstos, de os requerentes «[n]ão terem sido condenados, com trânsito em julgado da decisão judicial, com pena de prisão igual ou superior a 2 anos, por crime punível segundo a lei portuguesa».

Os requerentes defendem que a referida norma viola o disposto no n.º 4 do artigo 30.º da Constituição, nos termos do qual «[n]enhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos»; e o princípio da proporcionalidade, extraído do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição.

Conforme consta dos fundamentos de inconstitucionalidade deduzidos no pedido sob apreciação, a violação do princípio da proporcionalidade é invocada tanto em conjugação com a norma do artigo 30.º, n.º 4, da CRP - o que resulta da jurisprudência citada nos artigos 7.º e 8.º do pedido -, como autonomamente (cf. artigo 10.º do pedido). A desconformidade com a «estrita proporcionalidade», nas palavras dos requerentes, incide exclusivamente sobre a sanção cuja aplicação passará a excluir a possibilidade de aquisição da nacionalidade por naturalização - «pena de prisão igual ou superior a 2 anos».

A este propósito, cumpre ainda assinalar que os requerentes reconhecem a repercussão do efeito que um eventual juízo de inconstitucionalidade que recaia sobre esta norma terá, por via das remissões operadas nas normas previstas nos n.^os1, alínea a), e 2, ambos do artigo 9.º da LdN, sobre as soluções nestas contempladas, deixando dessa forma clara a desnecessidade de uma pronúncia autónoma sobre o conteúdo destas últimas.

5.2 - A segunda questão de constitucionalidade reporta-se à norma prevista no artigo 6.º, n.º 3, da LdN, na versão introduzida pelo artigo 2.º do Decreto, nos termos da qual «[o] Governo concede a nacionalidade portuguesa aos apátridas que residam legalmente em Portugal há pelo menos quatro anos, que satisfaçam cumulativamente os requisitos previstos nas alíneas c) a h) do n.º 1».

De acordo com os requerentes, «ao prescrever expressamente como critério de naturalização a exigência de residência legal sem que a ordem jurídica interna prescreva qual o procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia - a norma do n.º 3 veda o acesso ao único mecanismo que atende à sua situação específica e à obrigação e maior celeridade na naturalização que decorre dos instrumentos internacionais.» (cf. artigo 15.º do pedido).

Resulta do segmento transcrito que os requerentes pretendem que o Tribunal Constitucional se pronuncie pela inconstitucionalidade da norma do artigo 6.º, n.º 3, da LdN, pelo facto de a ordem jurídica interna não prescrever um procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia.

No seu entendimento, tal omissão «[...] veda o acesso ao único mecanismo que atende à sua situação específica e à obrigação de maior celeridade na naturalização que decorre dos instrumentos internacionais» (cf. artigo 15.º do pedido).

Assim sendo, o fundamento da inconstitucionalidade invocada respeita à norma do artigo 6.º, n.º 3, da LdN, não em razão do regime que nela se contém - isto é, de esse regime fixar também para os apátridas a exigência de residência legal como condição de acesso à nacionalidade portuguesa -, mas em virtude da atual inexistência de um procedimento para o reconhecimento da apatridia, que impede, enquanto não for superada, o preenchimento dessa condição.

Neste pressuposto, os requerentes invocam a violação do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 18.º, n.º 2, da CRP, na vertente da adequação, em conjugação com o direito à proteção das pessoas apátridas «[...] plasmado em convenção internacional e reconhecido por via dos artigos 16.º e 17.º da Constituição como direito análogo a direitos, liberdades e garantias» (cf. segundo ponto do artigo 38.º do pedido).

5.3 - A terceira questão de constitucionalidade reporta-se ao artigo 9.º, n.º 1, alínea a), da LdN, na versão alterada pelo artigo 2.º do Decreto n.º 17/XVII, relativo aos fundamentos de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa por efeito da vontade, na medida em que prevê que a inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional deve ter também em conta «a demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais».

Ou seja, a inconstitucionalidade foi alegada exclusivamente sobre esta segunda parte da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 37/81 (cf. artigo 19.º do pedido).

No entendimento dos requerentes, este segmento normativo viola «[a] reserva de lei restritiva de direitos, liberdades e garantias, por indeterminabilidade do conteúdo, decorrente do artigo 18.º da Constituição, bem como da proibição de perda de nacionalidade por motivos políticos, prevista no n.º 4 do artigo 26.º da Constituição [...]» (cf. terceiro ponto do artigo 38.º do pedido).

5.4 - A quarta questão de constitucionalidade reporta-se ao artigo 12.º-B, n.º 3, da LdN, na versão alterada pelo artigo 2.º do Decreto n.º 17/XVII, nos termos do qual «[a] consolidação prevista no n.º 1 não opera no caso de a titularidade da nacionalidade ter sido obtida de forma manifestamente fraudulenta».

Na medida em que uma parte das condições de aplicação da norma se encontra prevista no referido n.º 1 do mesmo preceito legal, e porque os requerentes consideram que o enunciado do n.º 3 do preceito em apreço «suscita dúvidas quanto ao seu alcance» (cf. artigo 23.º do pedido), cumpre chamá-lo à colação: «[a] titularidade de boa-fé de nacionalidade portuguesa originária ou adquirida durante pelo menos 10 anos é causa de consolidação da nacionalidade, ainda que o ato que esteve na origem da sua atribuição ou aquisição seja passível de declaração administrativa ou judicial de nulidade».

Exibidos os enunciados legais em apreço, impõe-se esclarecer que o pedido de apreciação da constitucionalidade recai exclusivamente sobre os casos «em que o titular da nacionalidade se encontra de boa-fé, não sendo responsável pela ação ilícita que determina a declaração de nulidade referida no n.º 1» (cf. artigo 24.º do pedido).

Assim, pretende-se apurar se a norma do n.º 3 do artigo 12.º-B da LdN, na redação decorrente das alterações introduzidas pelo artigo 2.º do Decreto n.º 17/XVII, na medida em que impede a consolidação da nacionalidade portuguesa titulada nas condições previstas no n.º 1 do artigo 12.º-B - isto é, de boa fé, em virtude de o titular não ser o autor ou o responsável pelo comportamento que determina a declaração de nulidade referida nesse n.º 1 - é compatível com a Constituição. No entendimento dos requerentes, tal solução viola «[o] princípio da proporcionalidade e [o] princípio da culpa e caráter pessoal das sanções plasmado no n.º 3 do artigo 30.º da Constituição» (ponto quarto do artigo 38.º do pedido), defendendo a aplicação deste último «[...] para lá do escopo das sanções estritamente penais» (cf. artigo 24.º do pedido).

5.5 - A quinta questão de constitucionalidade incide sobre a revogação da norma prevista no artigo 15.º, n.º 4, da LdN, que atualmente prevê o seguinte: «[p]ara os efeitos de contagem de prazos de residência legal previstos na presente lei, considera-se igualmente o tempo decorrido desde o momento em que foi requerida a autorização de residência temporária, desde que a mesma venha a ser deferida».

Assim, e apesar de não ter sido expressamente identificada, a norma sobre a qual recai o presente pedido de apreciação da constitucionalidade corresponde ao artigo 5.º do Decreto n.º 17/XVII, na parte em que determina a revogação do n.º 4 do artigo 15.º da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro.

Entendem os requerentes que esta norma revogatória atenta contra o princípio da segurança jurídica (artigos 25.º e 27.º do pedido), extraído do artigo 2.º da CRP, contra o princípio da proteção da confiança (artigo 27.º e quinto ponto do artigo 38.º, ambos do pedido), também extraído do artigo 2.º da CRP, contra o princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da CRP (artigo 27.º do pedido), bem como contra a proibição da aplicação retroativa da lei restritiva de direitos liberdades e garantias, prevista no artigo 18.º, n.º 3, da CRP (artigo 28.º do pedido).

5.6 - A sexta questão de constitucionalidade reporta-se à alegada ausência, no âmbito do programa normativo relativo à aplicação da lei no tempo previsto no artigo 7.º, n.^os1 e 2, do Decreto n.º 17/XVII, de um regime jurídico transitório mínimo (delimitação do arco normativo feita nos artigos 33.º e 38.º, penúltimo ponto, ambos do pedido).

Entendem os requerentes que falta um «regime jurídico transitório» e que tal colide com o princípio da proteção da confiança, extraído do artigo 2.º da CRP, em conjugação com o princípio da proporcionalidade previsto no artigo 18.º, n.º 2, da CRP (artigos 29.º, 32.º e 38.º, penúltimo ponto, todos do pedido).

Os requerentes começam, assim, por invocar, nos artigos 29.º a 35.º do pedido, que «[as] regras de entrada em vigor desprovidas de regime transitório com alteração simultânea das regras de contagem de prazos» violam o princípio da proteção da confiança.

Numa formulação alternativa, com sentido e alcance idênticos, afirmam que «[...] a aparente desconsideração completa do legislador da necessidade de construir nos n.os 1 e 2 do artigo 7.º do Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII, para uma realidade complexa, assente na construção de relações e factos jurídicos que se projetam no tempo e que lidam com uma realidade fundamental para a vida em sociedade» (cf. artigo 31.º do pedido). No artigo 33.º do pedido, os requerentes reportam-se à «[...] omissão de um qualquer regime transitório mínimo [...]» e acrescentam à invocada violação do princípio da proteção da confiança a alegação de que a esta solução normativa «conduz a um resultado desproporcional», fazendo apelo à violação do princípio da proporcionalidade previsto no artigo 18.º, n.º 2, da CRP.

Neste pressuposto, cumpre notar que este objeto normativo, delimitado em torno dos n.^os1 e 2 do artigo 7.º do Decreto 17/XVII, tem especificidades que afetam o modo como o Tribunal fará a sua apreciação dos vícios de inconstitucionalidade apontados no pedido.

Desde logo, e diferentemente do que acontece na generalidade das questões de inconstitucionalidade material, em que a pronúncia deste Tribunal recai sobre normas de conduta, ou mesmo normas de competência, o problema de constitucionalidade que ora se enfrenta incide sobre um tipo particular de normas, mais concretamente, normas sobre normas ou normas de segundo grau.

Isso decorre do facto de o n.º 1 do artigo 7.º do Decreto, que prevê que «[a] presente lei produz efeitos a partir da data da sua entrada em vigor, sem prejuízo do disposto nos números seguintes», estabelecer as condições para a produção de efeitos das normas de primeiro grau da LdN, ou, na terminologia dos requerentes, de normas substantivas.

Por sua vez, o n.º 2 do artigo 7.º do Decreto, nos termos do qual «[a]os procedimentos administrativos pendentes à data da entrada em vigor da presente lei aplica-se a Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, na redação anterior à presente lei», regula a mesma matéria que é objeto da norma prevista no n.º 1, já que volta a estabelecer condições para a produção de efeitos das normas de primeiro grau da LdN.

Porém, com a diferença típica das normas excecionais: para um âmbito de aplicação parcialmente coincidente («os procedimentos administrativos pendentes à data da entrada em vigor da presente lei»), prevê-se uma consequência jurídica distinta.

Concretamente, determina-se a não produção de efeitos das normas de primeiro grau da lei nova (LN), vis a vis, determina-se a manutenção dos efeitos jurídicos produzidos pela aplicação das normas da lei antiga (LA).

Posto isto, cumpre notar que a invocada «ausência de regime transitório mínimo» constitui o fundamento do vício de inconstitucionalidade apontado, mas não o objeto do presente juízo de constitucionalidade.

E isto porque, como se disse, a solução cuja constitucionalidade se pretende questionar é a que deriva das normas dos n.^os1 e 2 do artigo 7.º, na medida em que preveem (apenas) como causa de exceção à aplicação imediata das normas aprovadas ao abrigo da LN, os factos jurídicos respeitantes aos procedimentos administrativos pendentes à data da entrada em vigor da LN.

É evidente que a delimitação da referida causa de exceção à produção de efeitos das normas alteradas por referência aos processos pendentes à data da entrada em vigor da LN implica logicamente a constatação da inexistência de outras causas de exceção.

Simplesmente, o vício que dessa inexistência pretenda extrair-se no plano constitucional há de poder ser imputado aos efeitos positivos dessa inexistência, o mesmo é dizer, à aplicação imediata do regime que não é excecionado.

Pelo exposto, as normas objeto de fiscalização apenas poderão ser as normas contidas nos n.^os1 e 2 do artigo 7.º do Decreto, no segmento em que somente excecionam da produção de efeitos das alterações introduzidas pelo Decreto a partir da data da respetiva entrada em vigor os procedimentos administrativos que estejam pendentes nessa data, opção que os requerentes consideram violar o princípio da proteção da confiança (artigo 2.º da CRP), conjugado com o princípio da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da CRP).

5.7 - A sétima e última questão de constitucionalidade reporta-se à norma extraída da literalidade do artigo 7.º, n.º 4, do Decreto n.º 17/XVII, que determina a natureza interpretativa do seu n.º 3, nos termos do qual «[o] deferimento dos pedidos de atribuição ou aquisição previstos no número anterior depende do preenchimento, à data da sua apresentação, dos requisitos da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, na redação anterior à presente lei.»

Por sua vez, o n.º 2 do preceito reporta-se aos «procedimentos administrativos pendentes à data da entrada em vigor».

Note-se, pois, que a parte da norma do n.º 3 do artigo 7.º do Decreto n.º 17/XVII cuja constitucionalidade se questiona incide exclusivamente sobre o critério temporal de preenchimento dos requisitos previstos na LdN para efeitos do deferimento dos pedidos de atribuição ou aquisição da nacionalidade cujos procedimentos estejam pendentes à data da entrada em vigor (n.º 2 do preceito).

Tendo em conta que a norma prevista no n.º 4 é puramente qualificativa, a sua completude depende tanto da norma objeto da qualificação como das normas que estabelecem as consequências jurídicas de tal qualificação, que automaticamente convoca.

Nestes termos, e conforme foi dito pelos requerentes, releva necessariamente para a apreciação da questão de constitucionalidade em apreço o artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil (CC), que prevê as consequências jurídicas da qualificação de determinada norma como interpretativa, a saber: «[a] lei interpretativa integra-se na lei interpretada, ficando salvos, porém, os efeitos já produzidos pelo cumprimento da obrigação, por sentença passada em julgado, por transacção, ainda que não homologada, ou por actos de análoga natureza».

No entendimento dos requerentes, a norma contida nos n.^os3 e 4 do artigo 7.º do Decreto n.º 17/XVII viola a proibição constitucional dos efeitos retroativos das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias, prevista no artigo 18.º, n.º 3, da CRP (cf. artigo 37.º e último ponto do artigo 38.º, ambos do pedido), bem como o princípio da confiança, ínsito no artigo 2.º, da CRP (artigo 37.º do pedido).

C. Do direito fundamental à cidadania e das questões de nacionalidade, na jurisprudência do Tribunal Constitucional. Considerações de ordem geral

6 - O direito à cidadania goza de proteção constitucional qualificada, como um dos «direitos, liberdades e garantias pessoais» (cf. artigo 26.º, n.º 1 da CRP).

7 - Quaisquer restrições a este direito só poderão ter lugar nos termos constitucionais, ou seja, quando respeitados os princípios da necessidade e da proporcionalidade na restrição de tais direitos (artigo 18.º), bem como o princípio constitucional da igualdade e não discriminação (artigo 13.º).

8 - Nos termos do artigo 4.º da Constituição, e para o que interessa no contexto do atual pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade, «são cidadãos portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados pela lei ou por convenção internacional».

Cidadania e nacionalidade são dois termos comummente utilizados para referir o vínculo jurídico que une um indivíduo a um Estado, constituindo, como refere Rui Moura Ramos «duas faces de uma mesma realidade» (“Nacionalidade”, in Idem, Estudos de Direito Português da Nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 348-349). Nessa medida, serão aqui doravante utilizados de modo indiferenciado.

9 - A nossa Constituição, sem prejuízo de não definir o que entende por cidadão nacional, nem por isso deixou de rodear o instituto da cidadania portuguesa de importantes garantias formais e procedimentais, na medida em que inclui o regime da aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa entre as matérias da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (artigo 164.º, alínea f)) e estabelece a forma (agravada) de lei orgânica para o exercício desta competência legislativa parlamentar, com as específicas exigências de tramitação, forma e maioria de aprovação associadas às leis orgânicas (artigos 112.º, n.º 3, 166.º, n.º 2, e 168.º, n.^os4 e 5).

10 - Do mesmo modo, é exigida a aprovação parlamentar da matéria em sede convencional (artigo 161.º, alínea i), CRP), podendo ainda ponderar-se, nesta sede, se a matéria se inclui na designada «reserva de tratado» solene, não bastando a adoção de um acordo internacional para a respetiva formalização e vinculação do Estado português (neste sentido, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª ed., Wolters Kluwer Portugal/Coimbra Editora, 2010, p. 125); e tendo ainda aplicação um regime especial de fiscalização (preventiva) da constitucionalidade, que confere legitimidade também (além do Presidente da República) ao Primeiro-Ministro ou a um quinto dos Deputados em efetividade de funções (artigo 278.º, n.^os4, 5 e 6, da CRP).

11 - É, aliás, no uso desta última prerrogativa que se enquadra o atual pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade dirigido ao Tribunal Constitucional.

12 - Em termos gerais - porque são esses que agora interessam -, o Tribunal Constitucional teve já oportunidade de se pronunciar sobre o direito fundamental à cidadania, designadamente no Acórdão n.º 599/2005, onde, a tal propósito, se pode ler o seguinte:

«[...]

Mas é no artigo 26.º, n.º 1, que a Constituição consagra o direito de cidadania portuguesa como direito fundamental ao dispor que “a todos são reconhecidos os direitos [...] à cidadania [...]”.

Uma tal conclusão resulta evidente do confronto do disposto neste número com a prescrição constante do n.º 4 do mesmo artigo, segundo o qual “a privação da cidadania e as restrições à capacidade civil só podem efectuar-se nos casos e termos previstos na lei, não podendo ter como fundamento motivos políticos”.

Na verdade, “considerando que compete aos Estados, embora dentro dos parâmetros (cada vez mais apertados) do direito internacional, definir quem são os seus próprios cidadãos, seria descabido e internacionalmente irrelevante - senão mesmo tido como uma interferência inaceitável - que o direito interno de um Estado se pronunciasse sobre a obtenção, conservação ou perda de cidadanias de outros países” (JORGE PEREIRA DA SILVA, Direitos de Cidadania e Direito à Cidadania, Observatório da Imigração, ACIME, Alto Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas, Lisboa, 2004, pp. 91).

[...]

É também como direito de natureza fundamental que a doutrina nacional referida qualifica o direito de nacionalidade portuguesa [ANTÓNIO MARQUES DOS SANTOS, op. cit. pp. 294, diz a esse respeito, que, “além de ser um elemento do estado das pessoas, isto é, um status, e até mesmo um direito de personalidade, a nacionalidade é um direito fundamental, como já resultava, ainda antes da entrada em vigor da Constituição da República Portuguesa de 1976, do artigo 15.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem (DUDH), de 10.12.1948; no plano do direito constitucional positivo português, se tal conclusão se poderia inferir do texto da Constituição, na sua versão original, segundo alguns [...], ela ficou claramente estabelecida após a primeira revisão constitucional, ao ser incluída a cidadania no elenco dos outros direitos, liberdades e garantias pessoais (artigo 26.º, n.º 1 da CRP), para além do direito à vida (artigo 24.º), do direito à integridade pessoal (artigo 25.º), bem como dos demais direitos referidos no artigo 2.7.º e seguintes da Lei fundamental, que têm igualmente carácter pessoal”].

A natureza de direito fundamental do direito de cidadania portuguesa postula a sua subordinação a alguns corolários garantísticos que constitucionalmente enformam os direitos fundamentais, nomeadamente, aos princípios da sua universalidade e da igualdade, a vocação para a sua aplicabilidade directa, a vinculação de todas as autoridades públicas e privadas e a sujeição das restrições legais ao regime exigente constante dos n.^os2 e 3 do artigo 18.º da CRP.

Tendo, porém, o legislador constitucional remetido a definição do regime do direito à cidadania portuguesa para o direito internacional pactício e para a legislação ordinária, daí decorre que será, nesse terreno, que tais fontes iluminarão a concreta densificação do seu estatuto jurídico.

Sem embargo, não poderá deixar de inferir-se do referido art. 4.º da Constituição, conjugadamente, quer com outros preceitos constitucionais (por exemplo, os artigos 36.º, 67.º e 68.º, relativos ao estatuto constitucional da família, casamento e filiação, maternidade e paternidade), quer com os princípios de direito internacional, um certo conteúdo mínimo que o legislador ordinário não poderá postergar na definição do regime de acesso ao direito em causa, que é a questão que aqui se coloca.

Assim, cingindo-nos ao campo em que a questão se coloca, o “legislador não poderá deixar de se ater ao princípio derivado do direito internacional da ligação efectiva (e genuína) entre a pessoa em causa e o Estado português, tomado aquele princípio tanto no sentido negativo - irrelevância da cidadania atribuída ou adquirida à margem de qualquer ligação efectiva - como no seu sentido positivo - preferência da ligação mais efectiva sobre as demais, conformando a propósito da cidadania originária e da cidadania derivada, os critérios que são comummente utilizados na concretização daquele princípio jusinternacional: isto é, o ius sanguinis e o ius soli, em relação à cidadania originária; a filiação, a adopção, o casamento e a residência, no que respeita à cidadania derivada” (JORGE PEREIRA DA SILVA, op. cit. pp. 97).

Ao legislador ordinário está, pois, cometida a tarefa de densificar o acesso à cidadania portuguesa, sendo que nessa densificação não poderão deixar de relevar essencialmente as relações que desvelem as situações de uma ligação efectiva entre o indivíduo e o Estado português e a comunidade nacional.»

13 - Este caminho foi sendo seguido, de forma coerente e consistente, pelo Tribunal, sendo disso prova, a título de exemplo, o Acórdão n.º 497/2019. É aí referido o seguinte:

«9 - Em matéria de acesso à nacionalidade portuguesa, a jurisprudência deste Tribunal tem vindo a reafirmar algumas premissas fundamentais originariamente desenvolvidas no Acórdão n.º 599/2005:

Em primeiro lugar, a de que o direito à cidadania portuguesa tem a natureza de direito fundamental, o que «postula a sua subordinação a alguns corolários garantísticos que constitucionalmente enformam os direitos fundamentais, nomeadamente, aos princípios da sua universalidade e da igualdade, a vocação para a sua aplicabilidade direta, a vinculação de todas as autoridades públicas e privadas e a sujeição das restrições legais ao regime exigente constante dos n.os 2 e 3 do artigo 18.º da CRP».

Em segundo lugar, a de que não só deve ser reconhecido o direito fundamental a não ser privado da cidadania portuguesa, como deve também reconhecer-se o direito de aceder à cidadania portuguesa a qualquer pessoa que tenha a expectativa jurídica de a adquirir, «observados que sejam determinados pressupostos que o legislador interno entende como expressando aquele vínculo de integração efetiva na comunidade nacional».

Em terceiro lugar, a de que o legislador não goza de liberdade ilimitada na determinação desses pressupostos, porquanto dos artigos 4.º e 26.º, n.^os1 e 4, da Constituição - assim como de outros preceitos constitucionais e de direito internacional (sobretudo do artigo 15.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos e da Convenção Europeia sobre a Nacionalidade, aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 19/2000, de 06 de março, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 7/2000 e publicada no Diário da República, 1.ª série-A, n.º 55) -, resulta delimitado um «conteúdo mínimo que o legislador ordinário não poderá postergar na definição do regime de acesso ao direito em causa».

Em quarto e último lugar, a de que, consequentemente, as condições legalmente fixadas para o acesso à cidadania, «[p]or mor da força vinculativa da natureza de direito fundamental de que comunga o direito em causa», não poderão deixar de «passar o crivo da adequação, necessidade e proporcionalidade, tendo em vista precisamente a preservação do núcleo essencial de tal direito que, por natureza, há de corresponder à evidenciação de um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa».

10 - Entre os princípios de direito internacional que ao legislador se impõe respeitar neste âmbito, «avulta (para além do direito de aceder a uma nacionalidade e a dela não ser privado) o princípio da ligação efetiva entre o indivíduo e a comunidade politicamente organizada em que se integra» (Acórdão n.º 106/2016). Como é sabido, a concretização do que deve considerar-se a «nacionalidade real e efetiva» para efeitos de naturalização (em especial de cidadãos que já são nacionais de outro Estado) apela a diferentes indícios de efetiva ligação vivencial ao Estado que confere a nacionalidade, de entre os quais sobressai a residência habitual e permanente (vd. v.g. o artigo 6.º, n.º 3, da já referida Convenção Europeia sobre a Nacionalidade). Por outro lado, uma tal concretização é também determinada pela «inevitável comunicação entre direito da nacionalidade e valores constitucionais» (Acórdão n.º 605/2013) e pelo direito internacional (cf. os artigos 4.º e 16.º, n.º 2, da Constituição)

A essa luz, revela-se especialmente digna de tutela a expectativa de um residente que preencha requisitos que, à luz do direito internacional, o Estado português se encontre adstrito a valorizar (como os elencados no artigo 6.º da Convenção Europeia sobre a Nacionalidade), ou que aspire a beneficiar da proteção conferida pela Constituição da República Portuguesa a outros fatores (que não se esgotam na proteção da família e da infância conferida pelos artigos 36.º, 64.º, n.º 2, alínea b), e 67.º - atente-se, v.g., na especial consideração dedicada pelo artigo 15.º, n.º 3, aos cidadãos dos Estados de língua portuguesa). De modo simétrico, será especialmente imerecida a proteção das expectativas de um residente cuja conduta, por evidenciar uma manifesta desconsideração pelos princípios e valores constitucionais por que se rege o Estado a que requer nacionalidade, indicia a ausência de uma efetiva ligação a essa mesma comunidade.»

14 - Deste entendimento nuclear quanto ao direito fundamental previsto no artigo 26.º, n.º 1, da Constituição, que decorria já, designadamente, dos anteriores Acórdãos n.^os605/2013 e 106/2016, extrai-se o seguinte:

15 - Independentemente das vinculações internacionais, e seguindo a doutrina do Acórdão n.º 128/2024, é preciso ter ainda em conta que a liberdade de conformação do Estado legislador neste domínio não é sempre a mesma, sendo influenciada, desde logo, pela modalidade específica de obtenção da nacionalidade.

No caso concreto dos presentes autos, a discussão abrange tanto normas que se aplicam quer à atribuição (aquisição originária) da nacionalidade quer a qualquer uma das modalidades de aquisição derivada (designadamente, a alteração proposta ao artigo 12.º-B da LdN e as constantes do artigo 7.º do Decreto), como normas que se aplicam apenas à modalidade de aquisição derivada da nacionalidade por efeito da vontade (designadamente, a alteração proposta ao artigo 9.º da LdN e as constantes do artigo 7.º do Decreto), como ainda normas que se aplicam somente à modalidade de aquisição derivada da nacionalidade por naturalização (designadamente, as alterações propostas ao artigo 6.º, n.º 1, alínea f) e n.º 3, a revogação do artigo 15.º, n.º 4 e, bem assim, as constantes do artigo 7.º do Decreto).

Quanto à aquisição derivada da nacionalidade por naturalização, convocando Moura Ramos, «ela constitui um ato do Governo, que pode conceder a nacionalidade portuguesa desde que os interessados preencham um conjunto de condições, algumas das quais podem eventualmente ser objeto de dispensa» (cf. Rui Manuel Moura Ramos, “O direito da nacionalidade”, cit., p. 460), estando-se no «contexto de um instituto cuja disciplina é tradicionalmente informada pela ideia de livre apreciação do poder público nesta matéria» (cf. Rui Manuel Moura Ramos, Lei Orgânica n.º 8/2015, de 22 de junho - Alteração da Lei da Nacionalidade portuguesa in José Manuel Aroso Linhares, Maria João Antunes (coord.), Terrorismo - Legislação Comentada - Textos Doutrinais, Coimbra, 2022, p. 253).

Ainda com Moura Ramos, e em síntese, nos casos de naturalização, o seu facto constitutivo é «uma decisão da autoridade pública - no nosso caso, o Governo - que mediante solicitação dos interessados, pode ou não conceder-lhes a nacionalidade portuguesa» (artigo 7.º da LdN).

Tratando-se de um poder discricionário do Governo, a lei ordinária subordina-o, no entanto, à verificação cumulativa de certos requisitos que «funcionam como autênticos pressupostos legais do exercício do poder (discricionário) governamental de determinar a aquisição da nacionalidade, e que visam [...] evitar que ele possa ser exercido em situações em que tal aquisição se afigura ao legislador, prima facie, como desaconselhável» (cf. Rui Manuel Moura Ramos, op. cit., pp. 168).

Em suma, e relativamente à aquisição da nacionalidade por naturalização, o Estado continua a gozar quer de uma razoável margem de conformação político-legislativa, quer, em certas categorias de casos, de verdadeira discricionariedade político-administrativa, nos termos em que lei o permitir.

Basta ver que o artigo 6.º da LdN diferencia os casos em que o “Governo concede” (n.^os1, 2, 4, 5 e 9) daqueles em que o “Governo pode conceder” (n.^os6, 7 e 8) - itálicos nossos.

No caso presente, porém, as normas sob escrutínio, designadamente as que se extraem das alterações propostas ao artigo 6.º, n.º 1, alínea f) e n.º 3, inserem-se numa das situações em que o Governo “concede”. Por sua vez, as alterações propostas ao artigo 9.º, como vimos, recaem sobre situações de aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, de onde resulta, em ambas, que o Estado não pode deixar de conceder a nacionalidade, verificados que estejam todos os requisitos necessários para o efeito.

Isto não significa, porém, que, na modalidade de aquisição derivada da nacionalidade, a concessão da cidadania portuguesa opere ope legis. E isso mesmo decorre, desde logo, da relevância atribuída à data do registo (cf. artigos 12.º e 12.º-B, n.º 4, alínea a) da LdN). Mas também porque, nas situações de aquisição derivada por efeito da vontade, o Estado reserva para si a possibilidade de oposição à aquisição da nacionalidade (artigos 2.º, 3.º e 9.º da LdN) e, nas situações de aquisição derivada por naturalização, o seu ato constitutivo se materializa no ato do membro do Governo competente para decidir (artigo 7.º), ato esse passível, naturalmente, de impugnação (artigos 25.º e 26.º da LdN).

16 - Aqui chegados, e para efeitos do presente pedido de fiscalização da constitucionalidade, torna-se relevante perceber de que forma é que a cidadania é entendida e configurada pelas ordens jurídicas acabadas de mencionar, em especial pelo Direito da União Europeia.

A cidadania europeia tem expressa consagração no artigo 20.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que estipula que «É instituída a cidadania da União. É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-membro. A cidadania da União é complementar da cidadania nacional e não a substitui».

Sendo certo que o enfoque da cidadania da União Europeia é colocado nos (específicos) direitos de cidadania que lhe são associados hoje (elencados no n.º 2, alíneas a) a d), do artigo 20.º do TFUE e densificados depois nos artigos 21.º a 24.º do mesmo Tratado) e não tanto no direito à cidadania - até porquanto deriva esta da cidadania nacional, cuja definição permanece cometida em exclusivo aos respetivos Estados-Membros -, não menos certo é que, por força do direito primário e do direito derivado da União Europeia, ao estatuto de cidadão da União Europeia são associados importantes direitos, relevando em especial aqueles que lhe são exclusivos (como, prima facie, a liberdade de circulação e de permanência no território dos Estados-Membros e, em absoluto, os direitos de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu e de eleger e de ser eleito nas eleições municipais no Estado membro de residência ou o direito de proteção diplomática e consular).

E, recorde-se, os específicos direitos assim conferidos aos cidadãos da União revestem, após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a natureza de verdadeiros direitos fundamentais, através da sua inserção, em Título próprio (Título V - Cidadania), na CDFUE (artigos 39.º a 46.º), à qual se atribui hoje o mesmo valor jurídico do que os Tratados (veja-se o artigo 6.º, n.º 1, do Tratado da União Europeia), e cuja violação, quer pelos Estados membros, quer pela União Europeia, se afigura sindicável.

Daí que o que acaba de ser exposto tenha uma dupla consequência: (i) por um lado, que esta específica configuração da cidadania da União Europeia, derivando da cidadania nacional dos Estados-Membros, não pode deixar de se refletir na relevância que assume - ao menos indiretamente - para os cidadãos que podem eventualmente perder a cidadania portuguesa, pois que esta, como se vê, é condição (ou qualidade) sine qua non de acesso ao específico estatuto de cidadania europeia; (ii) por outro lado, que é fundamental verificar de que forma este direito fundamental à cidadania europeia tem sido desenvolvido pelo TJUE.

Tendo ainda presente que o Tribunal Constitucional, desde o Acórdão n.º 422/2020, relativo à interação das duas ordens jurídicas - a nacional e a da União Europeia -, tem coerentemente afirmado que «da conjugação dos artigos 7.º, n.º 6 e 8.º, n.º 4 da CRP [e] por força do princípio da cooperação leal, na sua vertente negativa, decorrente do artigo 4.º, n.º 3, 3.º parágrafo, do TUE», a jurisdição constitucional deve ter em conta as decisões do TJUE sobre matéria que é simultaneamente nacional e europeia - como é a cidadania -, acolhendo nas suas decisões essa mesma jurisprudência, desde que esta respeite os «princípios fundamentais do Estado de direito democrático» (parte final do n.º 4, do artigo 8.º, da Constituição).

Ora, por referência à jurisprudência do TJUE sobre cidadania, há que referir que esse percurso, à semelhança do também trilhado por este Tribunal, foi feito desde cedo e de forma coerente.

Vejamos.

Em primeiro lugar, a circunstância de a cidadania ou nacionalidade ser uma das matérias que o TJUE sempre entendeu constituir um domínio reservado do Estado, não impediu o mesmo Tribunal de se pronunciar sobre esta questão, em termos de afastar a aplicação de regras estaduais deste setor do jurídico, de resto com suporte no próprio direito internacional.

Assim, no acórdão Micheletti - Acórdão de 7 de julho de 1992, processo 390/90, disponível em www.curia.eu -, que é ainda anterior à entrada em vigor do Tratado da União Europeia (TUE) e, portanto, à institucionalização da cidadania da União, o TJUE enunciaria a que viria a ser a sua linha de atuação fundamental a este propósito, ao tornar claro que, se «a definição das condições de aquisição e perda da nacionalidade é, nos termos do direito internacional, da competência de cada Estado-membro, que deve exercê-la no respeito pelo direito comunitário, [...] não cabe à legislação de um Estado-membro restringir os efeitos da atribuição da nacionalidade de outro Estado-membro, exigindo um requisito suplementar para o reconhecimento dessa nacionalidade com vista ao exercício das liberdades fundamentais previstas pelo Tratado» (parágrafo 10).

É que, como bem ali refere o TJUE, se assim não fosse, isso permitiria que o exercício de uma dessas liberdades comunitárias ficasse dependente (para além do fixado pela própria ordem jurídica comunitária) de condições postas pelo direito dos Estados-membros, o que implicaria que a ela ficasse sujeito «o reconhecimento da qualidade de cidadão comunitário» (parágrafos 11 e 12).

A partir do acórdão Micheletti, o princípio geral aí referido foi sendo sucessivamente reafirmado em posteriores decisões emblemáticas do TJUE relativas à cidadania, como, por exemplo, os Acórdãos Rottmann (Acórdão de 2 de março de 2010, processo C-315/08), Tjebbes (Acórdão de 12 de março de 2019, processo C-221/17), JY (Acórdão de 18 de janeiro de 2022, processo C-118/20) e X (Acórdão de 5 de setembro de 2023, processo C-689/21).

A verdade, contudo, é que estes arestos acabados de mencionar giraram em torno de saber se a perda de cidadania, por decisão de um Estado-membro, e em determinadas circunstâncias previstas na legislação desse Estado-membro, cumpre, ou não, a exigência de respeito pelo Direito da União Europeia.

Com efeito, a partir do momento em que a perda da cidadania de um Estado-membro da União Europeia envolve, ipso facto, a perda do estatuto de cidadão da União, compreende-se que o TJUE, através da sua jurisprudência, tenha querido garantir que tal perda é conforme com o Direito da União, o que, como referido, implica uma conformidade não só com os Tratados institutivos, mas também, e muito em especial, com a CDFUE.

Assim, e com base na jurisprudência referida anteriormente, o TJUE vai sucessivamente afirmar, de forma coerente, que cabe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais verificar se a perda da nacionalidade, quando implica a perda do estatuto de cidadão da União, e dos direitos que daí resultam, respeita o princípio da proporcionalidade no que se refere às suas consequências sobre a situação da pessoa interessada e, eventualmente, sobre a dos membros da sua família, à luz do Direito da União Europeia.