Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1133/2025 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das seguintes normas da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade)…

Se a jurisprudência do TJUE mencionada anteriormente diz respeito, essencialmente, à perda da nacionalidade, poder-se-ia pensar que, no que diz respeito à aquisição, tais decisões não relevam. Não é assim, porém.

Em primeiro lugar, porque o princípio geral afirmado pelo TJUE logo no acórdão Micheletti vale para ambas as realidades: aquisição e perda.

Na verdade, e de novo recuperando a afirmação do TJUE, «a definição das condições de aquisição e perda da nacionalidade é, nos termos do direito internacional, da competência de cada Estado-membro, que deve exercê-la [i.e., deve exercer essa competência relativa à aquisição e à perda] no respeito pelo direito comunitário [...]» (sublinhado nosso).

Em segundo e último lugar, porque sem prejuízo de a jurisprudência do TJUE relativa à cidadania ter sido construída, essencialmente, tendo em conta a perda desse estatuto, nem por isso, muito recentemente, e de forma inequívoca, o Tribunal deixou de aplicar idênticas exigências de respeito pelo Direito da União quando estão em causa regras de Estados-membros relativas à aquisição da nacionalidade.

No recente Acórdão Comissão c. Malta (Acórdão de 29 de abril de 2025, processo C-181/23), prolatado na sequência de uma ação de incumprimento contra este Estado-membro, o TJUE foi claro ao estipular que «[o] exercício da competência dos Estados-Membros em matéria de definição das condições de concessão da nacionalidade de um Estado-Membro não é, portanto, em comparação com a sua competência em matéria de definição das condições de perda da nacionalidade, ilimitado. Com efeito, a cidadania da União assenta nos valores comuns contidos no artigo 2.º TUE e na confiança mútua que os Estados-Membros partilham de que nenhum deles exerce essa competência de uma forma que seria manifestamente incompatível com a própria natureza da cidadania da União» (parágrafo 95).

Tal significa, para o TJUE, que sem prejuízo de «o fundamento do vínculo de nacionalidade de um Estado-Membro [residir] na relação particular de solidariedade e de lealdade entre esse Estado e os seus nacionais, bem como na reciprocidade de direitos e deveres [...]», e de resultar «dos próprios termos do artigo 20.º, n.º 2, primeiro período, TFUE que os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos nos Tratados», pelo que «[e]m conformidade com o n.º 1 deste artigo 20.º, a relação especial de solidariedade e de lealdade existente entre cada Estado-Membro e os seus nacionais também constitui o fundamento dos direitos e obrigações que os Tratados reservam aos cidadãos da União», a verdade é que, e inequivocamente, «[t]ratando-se do estabelecimento dessa particular relação de solidariedade e de lealdade, [...] a definição das condições de concessão da nacionalidade de um Estado-Membro não é da competência da União, mas sim da competência de cada Estado-Membro, que dispõe de uma ampla margem de apreciação na escolha dos critérios a aplicar, desde que esses critérios sejam aplicados no cumprimento do direito da União» (parágrafos 96 a 98).

Aqui chegados, e no que respeita à aquisição da nacionalidade, crê-se que a jurisprudência do TJUE tem um duplo significado: (i) por um lado, e de forma geral, as regras dos Estados-membros relativas a essa aquisição são, necessariamente, condicionadas pelo Direito da União Europeia; (ii) e, por outro lado, essas condicionantes aplicam-se quer a regras restritivas da aquisição, quer a regras mais permissivas, mas que sejam ainda desfasadas ou desfocadas dos valores comuns contidos no artigo 2.º TUE e na confiança mútua que os Estados-Membros.

Se é verdade que do princípio da cooperação leal pode advir uma determinada limitação quanto à restrição da aquisição da cidadania, também não deixa ser certo que idêntica limitação pode operar no caso de o Estado-membro querer estabelecer um regime mais permissivo, mas que, e em consequência, possa pôr em perigo a realização dos objetivos da União - veja-se, de novo, o Acórdão Comissão c. Malta (parágrafos 93 a 95), cujas conclusões foram muito recentemente reafirmadas no acórdão Wojewoda Mazowiecki, de 25 de novembro de 2025 (processo C-713-23).

Regressando ao afirmado anteriormente, a partir do momento em que o Tribunal Constitucional entende que «da conjugação dos artigos 7.º, n.º 6 e 8.º, n.º 4 da CRP [e] por força do princípio da cooperação leal, na sua vertente negativa, decorrente do artigo 4.º, n.º 3, 3.º parágrafo, do TUE», a jurisdição constitucional deve ter em conta as decisões do TJUE sobre matéria que é simultaneamente nacional e europeia - como é a cidadania -, é evidente que todo o acervo jurisprudencial referido anteriormente terá de ser tido em conta no presente pedido de fiscalização da constitucionalidade.

17 - Já por referência à jurisdição do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH), sem prejuízo de a Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH) não contemplar qualquer direito à cidadania, tal não impediu o TEDH de, nas últimas décadas, e por via do amparo internacional de direitos humanos, ter começado a debruçar-se sobre o tema da nacionalidade no âmbito do artigo 8.º da CEDH (direito ao respeito pela vida privada e familiar).

Contudo, e mais uma vez, todas as decisões do TEDH sobre esta matéria dizem respeito não à aquisição, mas, antes, à perda da nacionalidade, pois que esta perda, no entender do Tribunal, impacta a vida privada e familiar das pessoas, podendo consubstanciar uma violação do referido artigo 8.º da CEDH.

Importa ainda fazer uma referência final, neste contexto, a outros instrumentos jurídicos internacionais que, nestas matérias, e nos termos da jurisprudência constitucional anteriormente mencionada, limitam a margem de conformação do legislador.

Se a nacionalidade é configurada, na Constituição, como um direito fundamental, o artigo 16.º, n.º 2, da Lei Fundamental, estipula que «os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem» (doravante, DUDH ou apenas Declaração).

Se é assim, e por referência a essa Declaração, da ideia de um direito humano à cidadania decorre uma dupla consequência: (i) por um lado, ninguém pode ser arbitrariamente privado da nacionalidade (artigo 15.º, n.º 2, da DUDH); (ii) por outro lado, todo o indivíduo tem direito a ter uma nacionalidade (artigo 15.º, n.º 1, da DUDH).

18 - Tendo em conta a importância da última consequência acabada de mencionar, cabe referir dois instrumentos jurídicos de relevância primacial.

Em termos de direito internacional geral, a Convenção das Nações Unidas para a Redução dos Casos de Apatridia, de 1961, e em termos de direito internacional regional do Conselho da Europa, a Convenção Europeia sobre a Nacionalidade (CEN), de 1997.

Relativamente à primeira, à qual Portugal se encontra vinculado desde 2012 (cf. itens 19 e ss., infra), é de referir que essa Convenção não só estipula a obrigação de os Estados-parte concederem a nacionalidade aos nascidos no território que de outro modo seriam apátridas e fazerem depender a perda de nacionalidade à posse ou aquisição de outra nacionalidade, como também prevê ainda a obrigação de facilitarem a naturalização dos apátridas que residam no território (artigo 1.º) - daqui decorre, portanto, um dos princípios fundamentais do direito da nacionalidade, que é o da prevenção da apatridia.

Já por referência ao segundo instrumento, ao qual Portugal se encontra vinculado desde o ano 2000, a CEN representa a tentativa mais avançada, no plano regional europeu, de regular a aquisição e perda da nacionalidade, prevenindo, em termos simultâneos, que a referida perda conduza a situações de apatridia.

Para o que interessa para o atual pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade, é importante atentar quer no artigo 4.º, que estipula, na sua alínea a), que um dos princípios sobre que se deve basear as normas de cada Estado sobre a nacionalidade é o de que «[t]odos os indivíduos têm direito a uma nacionalidade», quer no artigo 6.º, que estipula regras comuns que devem estar previstas em cada Estado-Membro quanto à aquisição da nacionalidade, operando esta aquisição ex lege ou não, quer ainda no artigo 3.º, que, sem prejuízo de prever, no seu n.º 1, que «[c]ada Estado determinará quem são os seus nacionais nos termos do seu direito interno», não deixa de estipular, no n.º 2 do mesmo artigo, que «[t]al direito será aceite por outros Estados na medida em que seja consistente com as convenções internacionais aplicáveis, com o direito internacional consuetudinário e com os princípios legais geralmente reconhecidos no tocante à nacionalidade».

Atento o exposto, o Relatório Explicativo da Convenção Europeia sobre Nacionalidade (disponível em: https://rm.coe.int/16800ccde7) não só clarifica, no seu parágrafo 29, que a discricionariedade que é conferida aos Estados, nos termos do artigo 3.º, e para efeitos de atribuição de nacionalidade, deve sempre ter em conta o respeito pelos direitos fundamentais daquele que pretende adquirir a cidadania do Estado, como também esclarece, no parágrafo 30, que, por referência à expressão «dever-se-ão» contida no artigo 4.º, tal significa que existe uma «obrigação de considerar os princípios [aí previstos] como base para as regras nacionais em matéria de nacionalidade».

19 - Uma última nota merece ser dada especificamente quanto à apatridia.

No seguimento do referido supra, de acordo com o artigo 15.º, n.º 1, da DUDH, «[t]odo o indivíduo tem o direito a ter uma nacionalidade».

A partir desta disposição, e sem prejuízo dos outros instrumentos jurídicos internacionais já mencionados, importa atentar, em específico, na Convenção Relativa ao Estatuto dos Apátridas (CREA), de 1954, e à qual Portugal aderiu e a que se vinculou, vigorando na sua ordem jurídica desde 30 de dezembro de 2012 (cf. Resolução da Assembleia da República n.º 107/2012, de 7 de agosto, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 134/2012, de 7 de agosto, ambos publicados no Diário da República, 1.ª série, n.º 152, de 7 de agosto de 2012, e Aviso n.º 170/2012, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 230, de 28 de novembro de 2012).

A CREA, no seu artigo 32.º, estipula que «[o]s Estados Contratantes [onde, em consequência, se inclui Portugal] deverão o mais possível facilitar a integração e a naturalização dos apátridas», devendo «esforçar-se, em especial, por acelerar o processo de naturalização e reduzir o mais possível as taxas e os encargos desse processo».

Muito embora o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), no seu parecer, interprete o artigo 32.º da CREA como impulso para a facilitação de requisitos e procedimentos tendentes à naturalização, a verdade é que a norma que daí decorre parece conter, no seu âmbito essencial, os referidos procedimentos e não os requisitos, pelo que se deixa prima facie à liberdade dos Estados a modelação dos requisitos de ligação efetiva e genuinidade do vínculo de certa pessoa, mesmo apátrida, à comunidade nacional.

É, igualmente, importante atentar também na Convenção das Nações Unidas para a Redução dos Casos de Apatridia (doravante, Convenção), de 1961, que complementa a CREA, de 1954 (referida supra), e à qual Portugal aderiu e a que se vinculou, vigorando na sua ordem jurídica desde 30 de dezembro de 2012 (cf. Resolução da Assembleia da República n.º 106/2012, de 7 de agosto, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 133/2012, de 7 de agosto, ambos publicados no Diário da República, 1.ª série, n.º 152, de 7 de agosto de 2012, e Aviso n.º 169/2012, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 230, de 28 de novembro de 2012).

Segundo o artigo 1.º, n.º 1, dessa Convenção, «os Estados Contratantes [de novo, neles se incluindo Portugal] deverão conceder a sua nacionalidade aos indivíduos nascidos no seu território que, de outro modo, seriam apátridas», sendo que quando, «[m]ediante pedido apresentado pelo interessado ou em seu nome, à autoridade competente, [será] nas condições fixadas no direito interno do Estado em causa» que a referida nacionalidade deverá ser concedida.

E entre as condições que, de acordo com o n.º 2 do artigo 1.º, da Convenção, podem ser fixadas está não só que «[o] interessado tenha residido habitualmente no território do Estado Contratante durante um período definido por esse Estado, não podendo contudo esse tempo de residência, no total, ser superior a dez anos e a cinco anos, no período imediatamente anterior à apresentação do pedido» (alínea b) do n.º 2 do artigo 1.º), mas também que «[o] interessado não tenha sido condenado pela prática de crime contra a segurança nacional, nem a uma pena de prisão igual ou superior a cinco anos pela prática de facto qualificado como crime» (alínea c) do n.º 2 do artigo 1.º).

E diga-se, aliás, que regime bastante semelhante quanto à concessão da nacionalidade advém do artigo 4.º da Convenção, nomeadamente quanto estiver em causa «um indivíduo que não tenha nascido no seu território e que, de outro modo, seria apátrida, caso o pai ou a mãe possuísse a nacionalidade desse mesmo Estado Contratante à data do seu nascimento [...]».

Por fim, e regressando à CEN, de 1997 e, em especial, ao seu artigo 4.º, desta disposição também decorre que um dos princípios que as normas de cada Estado sobre nacionalidade deverão ter em conta é o de que «[a] apatridia deverá ser evitada».

Especificamente no que diz respeito à aquisição da nacionalidade por naturalização, a CEN considera os apátridas tanto em situação de menoridade, quanto de maioridade.

Por referência aos menores nascidos no território de um Estado parte e que não adquiram a nacionalidade por efeito do nascimento, o artigo 6.º, n.º 2, alínea b), desta Convenção estabelece que os Estados partes deverão prever, no seu direito interno, a faculdade de aquisição da nacionalidade nessas mesmas circunstâncias, ou «[s]ubsequentemente, a menores que permaneceram apátridas, mediante pedido formulado à autoridade competente, por ou em nome do menor em causa, segundo a forma prevista pelo direito interno do Estado Parte. A aceitação de tal pedido poderá ficar dependente de residência legal e habitual no seu território por um período imediatamente anterior à formulação do pedido não superior a cinco anos».

Já quanto a maiores, depois de uma regra geral segundo a qual, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo 6.º, «[c]ada Estado Parte deverá prever no seu direito interno a faculdade de naturalização de indivíduos legal e habitualmente residentes no seu território. Ao estabelecer as condições para efeitos de naturalização, esse Estado Parte estabelecerá um período de residência não superior a 10 anos imediatamente anterior à formulação do pedido», do n.º 4 da mesma disposição advém uma vinculação para os Estados partes, pois que, nos termos da alínea g) desse mesmo número, «[o] direito interno de cada Estado Parte permitirá a aquisição da sua nacionalidade pelos [...] [a]pátridas e refugiados reconhecidos, legal e habitualmente residentes no seu território».

Assim, quando se trate de apátridas legal e habitualmente residentes no território do Estado, este tem a obrigação internacional (quer perante os outros Estados partes na Convenção, quer perante os indivíduos em causa) de adaptar o seu direito interno em conformidade com o estabelecido na CEN.

Aqui chegados, não parecem restar dúvidas, pois, quanto à importância que o direito internacional da nacionalidade tem - e deve ter - na limitação da margem de conformação do legislador nacional aquando da regulação desse direito fundamental, nomeadamente quando pretende modificar regras relativas à aquisição da cidadania, como, aliás, já havia sido afirmado pelo Tribunal Constitucional.

D. Das questões de constitucionalidade

D.1. A primeira questão de constitucionalidade reporta-se à norma que se extrai do teor literal do artigo 6.º, n.º 1, alínea f), da LdN, na versão alterada pelo artigo 2.º do Decreto, que determina que a concessão da nacionalidade depende, nomeadamente, de os requerentes «[n]ão terem sido condenados, com trânsito em julgado da decisão judicial, com pena de prisão igual ou superior a 2 anos, por crime punível segundo a lei portuguesa».

A alteração da LdN correspondente à norma a sindicar prevê a seguinte redação para a alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º:

«1 - O Governo concede a nacionalidade portuguesa, por naturalização, aos estrangeiros que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos: [...]

Esta norma encontra correspondência na lei vigente no artigo 6.º, n.º 1, alínea d), que atualmente dispõe:

«1 - O Governo concede a nacionalidade portuguesa, por naturalização, aos estrangeiros que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos: [...]

No confronto com a solução que deriva do regime vigente, constata-se que o cerne da alteração preconizada no Decreto n.º 17/XVII se atém à diminuição do limite mínimo da pena de prisão concretamente aplicada, a partir do qual já não será possível ao requerente obter a nacionalidade portuguesa, o qual passa de 3 (três) para 2 (dois) anos de prisão, razão pela qual, e a propósito da questão de constitucionalidade colocada, tem particular interesse o seguinte enquadramento legislativo e jurisprudencial:

A LdN, na sua versão originária, consagrava já no artigo 6.º, dedicado, como hoje, aos requisitos da aquisição da nacionalidade por naturalização, que:

«1 - O Governo pode conceder a nacionalidade portuguesa, por naturalização, aos estrangeiros que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos:

2 - Os requisitos constantes das alíneas b) e c) podem ser dispensados em relação aos que tenham tido a nacionalidade portuguesa, aos que forem havidos como descendentes de portugueses, aos membros de comunidades de ascendência portuguesa e aos estrangeiros que tenham prestado ou sejam chamados a prestar serviços relevantes ao Estado Português.» (sublinhado acrescentado).

Não obstante a LdN ter sofrido outras alterações, desde a sua versão originária, foi pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, que foi expurgado do regime da naturalização o requisito da idoneidade cívica, de natureza acentuadamente subjetiva (Rui Moura Ramos, “A Renovação do Direito Português da Nacionalidade pela Lei Orgânica n.º 2/2006”, de 17 de abril, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 136, n.º 3943 (2007), p. 207 ss.).

Assim, nesta versão, a LdN passou a prever um pressuposto objetivo, o de que o requerente não tivesse cometido crime de determinada gravidade; gravidade, essa, que passou a ser aferida pela moldura abstrata aplicável ao crime praticado.

O artigo 6.º, n.º 1, alínea d), apresentava, então, a seguinte redação:

«1 - O Governo concede a nacionalidade portuguesa, por naturalização, aos estrangeiros que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos:

[...]

Considerando esta redação, de 2006, e sempre em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, o Tribunal Constitucional foi chamado, por mais de uma vez, a pronunciar-se acerca da conformidade constitucional do artigo 6.º, n.º 1, alínea d), da LdN, e em relação ao conteúdo do fundamento paralelo, ou homólogo, em sede oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º da LdN (Acórdãos n.^os497/2019, 127/2023 e Decisão Sumária n.º 100/2023 e, bem assim, os Acórdãos n.^os534/2021 e 846/2023).

Com particular interesse nos presentes autos, lê-se no Acórdão n.º 497/2019 (Retificado pelo Acórdão n.º 589/2019), que:

«[...]

A essa luz, revela-se especialmente digna de tutela a expectativa de um residente que preencha requisitos que, à luz do direito internacional, o Estado português se encontre adstrito a valorizar (como os elencados no artigo 6.º da Convenção Europeia sobre a Nacionalidade), ou que aspire a beneficiar da proteção conferida pela Constituição da República Portuguesa a outros fatores (que não se esgotam na proteção da família e da infância conferida pelos artigos 36.º, 64.º, n.º 2, alínea b), e 67.º - atente-se, v.g., na especial consideração dedicada pelo artigo 15.º, n.º 3, aos cidadãos dos Estados de língua portuguesa).

De modo simétrico, será especialmente imerecida a proteção das expectativas de um residente cuja conduta, por evidenciar uma manifesta desconsideração pelos princípios e valores constitucionais por que se rege o Estado a que requer nacionalidade, indicia a ausência de uma efetiva ligação a essa mesma comunidade.

11 - Ora, se o reconhecimento de um núcleo essencial do direito à cidadania não pode ser dissociado da «evidenciação de um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa», também não se vê como possa prescindir de uma adequada ponderação dos fatores que objetivamente confirmam ou infirmam esse vínculo. Deste modo, qualquer requisito legal, quando interpretado no sentido de não permitir a avaliação de circunstâncias concretas que a própria comunidade se vinculou a valorar ou a não valorar (seja através do legislador nacional, seja através dos compromissos internacionais assumidos), dificilmente poderá passar o crivo do princípio da proporcionalidade.

[...]».

Nesse aresto, o Tribunal Constitucional concluiu, na sequência do raciocínio exposto, que:

«[...]

12 - Na medida em que inviabiliza a ponderação dos fatores que objetivamente evidenciam um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa, a imposição de uma condição que se baseia única e exclusivamente na pena abstratamente aplicável às condutas criminosas tidas como demonstrativas da inexistência dessa efetiva ligação, embora possa considerar-se adequada à prossecução dos fins que visa atingir, não resiste ao teste da necessidade, devendo reconhecer-se que os mesmos fins poderiam ser atingidos por medidas menos onerosas para o requerente de acesso à cidadania, que garantissem a preservação do núcleo essencial do direito fundamental de que, nos termos acima expostos, é titular.

[...]».

Mas mais. Nesta pronúncia, o Tribunal veio ainda afirmar a violação do artigo 30.º, n.º 4, da CRP, ou seja, a violação da proibição do efeito automático das penas, na medida em que concluiu que da aplicação do pressuposto previsto na alínea d) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN, na redação da Lei Orgânica n.º 2/2006, resultava da condenação sofrida pelo requerente, como seu efeito automático, ou seja, sem possibilidade de ponderação, a impossibilidade de vir a obter a nacionalidade. Prossegue-se, assim, no citado Acórdão n.º 497/2019:

«[...]

13 - Quando da aplicação do requisito negativo em apreço resultar ope legis a impossibilidade de ver deferida uma pretensão (de aquisição da cidadania portuguesa) que, nos termos expostos, convoca a aplicação dos artigos 18.º, n.os 2 e 3 da Constituição, não poderá também deixar de entender-se que a norma de que decorre esse requisito ofende também o artigo 30.º, n.º 4, da Lei Fundamental, em termos semelhantes aos que se acolheram no Acórdão n.º 331/2016 (embora se estivesse aí perante uma dispensa de pena e não perante uma suspensão da execução de pena):

[...]

Mais concretamente, naquilo que importa para o presente caso, se não resultam dúvidas de que é a própria Constituição que comete ao legislador a tarefa de concretizar o direito a aceder à cidadania portuguesa, o que foi feito desde logo pela Lei da Nacionalidade, e que cabe ao legislador, nessa tarefa, a ponderação das conexões relevantes com o Estado português e os critérios que lhes presidem, o legislador está igualmente impedido de criar critérios legais de acesso ao vínculo jurídico da cidadania portuguesa que impliquem, em virtude de uma pena aplicada, a perda automática de direitos civis, profissionais ou políticos.

[...]

Ora, em face da proibição constitucional de perda automática de direitos civis em virtude da aplicação de uma pena, o julgador, na apreciação do preenchimento do critério de acordo com o qual constitui fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa a condenação, com trânsito em julgado da sentença, pela prática de crime punível com pena de prisão de máximo igual ou superior a três anos, não pode estar impedido, em toda e qualquer situação, de valorar as demais circunstâncias associadas à condenação pela prática de crime punível com pena de prisão de máximo igual ou superior a três anos, designadamente a efetiva execução da pena aplicada, o tempo que mediou entre a prática do crime e a decisão proferida, a eventual reincidência ou a perseverança na prática criminosa, a ocorrência da extinção da pena, a dispensa de pena.

Nestes termos, se é indiscutível que a tarefa de enunciação dos critérios e pressupostos para a atribuição e aquisição da cidadania está constitucionalmente reservada ao legislador parlamentar (cf. alínea f) do artigo 164.º da CRP), mesmo que este resolva consagrar um critério objetivo (partindo da condenação por crimes cuja moldura penal se fixou a partir de determinado limite), que resulte da sua própria ponderação (por via geral e abstrata), esse critério também não pode violar o disposto no n.º 4 do artigo 30.º da CRP.

Pode suceder que o critério estabelecido, por mais objetivo que seja, se venha a mostrar sobre ou subinclusivo à luz do caso concreto, abrangendo situações que o legislador não terá considerado ou não abrangendo situações que este certamente terá considerado.»

Por conseguinte, também à luz do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição é de julgar inconstitucional a norma que constitui objeto do presente recurso, na medida em que não permite ponderar «as circunstâncias do caso concreto em que o próprio legislador desvalorizou os ilícitos penais em causa», tais como as circunstâncias que permitem determinar a suspensão da execução da pena de prisão (previstas no artigo 50.º, n.º 1, do Código Penal) e a não transcrição da condenação para os certificados de registo criminal requeridos para fins de emprego, de exercício de profissão ou atividade ou outros fins (ao abrigo do artigo 17.º da Lei n.º 57/98, na redação dada pela Lei n.º 144/2009, de 22 de setembro, vigente à data relevante para os efeitos dos presentes autos).

[...]» (sublinhados acrescentados).

A Lei Orgânica n.º 2/2018, de 5 de julho, alterou o conteúdo do requisito de aquisição de nacionalidade portuguesa por naturalização previsto na alínea d) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN, tendo igualmente alterado o fundamento homólogo em sede de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa por efeito da vontade, previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do mesmo diploma.

Assim, o legislador de 2018 abandonou o critério da moldura penal abstrata, mais concretamente, o seu limite máximo, tendo adotado, para os mesmos efeitos, o critério da pena concretamente aplicada, dando, então, origem à redação do artigo 6.º, n.º 1, alínea d), atualmente em vigor.

É neste contexto que surge a alteração da redação da norma do artigo 6.º, n.º 1, alínea f), da LdN, conforme o Decreto n.º 17/XVII, sob escrutínio, nos termos seguintes:

«1 - O Governo concede a nacionalidade portuguesa, por naturalização, aos estrangeiros que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos: [...]

Assim, e como vem sendo dito, resulta da jurisprudência constitucional constante e pacífica que deve permitir-se a avaliação das circunstâncias concretas que confirmem ou infirmem o vínculo de integração efetiva na comunidade.

Isto mesmo resulta do facto de o direito à aquisição de cidadania ser especialmente tutelado se e na medida em que estejam preenchidos os requisitos para o seu acesso, pelo que qualquer obstáculo à sua aquisição terá de ser aferido em concreto, em termos de se poder concluir o que é posto em causa.

Esta prevalência na defesa e constatação do referido vínculo de integração encontrámo-la ao longo da Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 1/XVII/1.ª, a qual antecedeu o Decreto n.º 17/XVII, sendo a sua demonstração efetiva o alicerce das alterações propostas, no que se pode sintetizar no seguinte trecho:

«[E]m conclusão, à semelhança do que sucede hoje com o Direito Internacional, também o Direito da União incorpora uma dimensão substantiva do vínculo jurídico da nacionalidade, que é retratado de forma impressiva como uma «relação específica de solidariedade, lealdade e reciprocidade dos direitos e deveres entre o Estado e seus cidadãos» - com exclusão, portanto, de quaisquer outras relações puramente instrumentais, esporádicas ou de simples conveniência».

Não restam dúvidas, pois, de que a intenção do legislador - isto é, a ratio legis da alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º - consiste em evitar a postergação do vínculo de efetiva integração na comunidade, vínculo esse que considera poder ser comprometido pela prática de um crime punido com pena de prisão igual ou superior a dois anos.

Ao prever como requisito negativo para a aquisição da nacionalidade - aplicável não apenas à aquisição derivada por naturalização por via do artigo 6.º, mas também à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, por via do fundamento homólogo previsto no artigo 9.º, em sede de oposição -, que o requerente não tenha sido condenado, com trânsito em julgado da decisão judicial, com pena de prisão igual ou superior a 2 anos, por crime punível segundo a lei portuguesa, é certo que o legislador está a ser mais garantístico do que o fora quando, para o mesmo efeito, se bastava com a pena abstrata associada ao crime praticado.

Assim, na alteração de redação em apreço (assim como já na redação atual do preceito), ao se eleger como critério do requisito previsto na alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN a pena concretamente aplicada, é certo que quer a escolha da pena aplicada a título principal, quer a medida da pena concretamente determinada têm naturalmente ínsitas a ponderação de fatores como a culpa, a gravidade do ilícito ou a integração social do agente, pois que é isso que resulta também dos artigos 70.º, 71.º e 72.º todos do Código Penal (CP).

No entanto, o critério adotado como requisito negativo de acesso à cidadania portuguesa - a natureza e a medida da pena aplicada ao requerente a título principal - continua, por um lado, a não considerar a ponderação de outros fatores que objetivamente evidenciam um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa, e a não permitir, por outro, que se leve em conta quer o tipo de crime subjacente à condenação, quer a natureza dolosa ou negligente do ilícito cometido, quer ainda a natureza da pena efetivamente aplicada nos casos em que há lugar à substituição da pena de prisão por pena não privativa da liberdade.

Imperioso se torna concluir, assim, que à condenação transitada em julgado em pena de prisão igual ou superior a dois anos de prisão associa-se automaticamente o preenchimento do pressuposto negativo de acesso à nacionalidade por naturalização e, nessa medida, há que começar por verificar se tal solução é compatível com o n.º 4 do artigo 30.º da Constituição, onde se diz que «[n]enhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos».

O Tribunal Constitucional foi já chamado, em diversos momentos e ao longo do tempo, a pronunciar-se sobre a conformidade de diversas normas com a proibição prevista no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição. Uma das suas últimas pronúncias, a propósito, foi no Acórdão n.º 127/2025, onde se lê:

«[...]

7.1 - Sobre os interesses que a proibição em apreço visa tutelar, tem sido apontado pela jurisprudência constitucional (cf. Acórdão n.º 354/2021) que «[a] proibição constitucional dos efeitos automáticos das penas repousa no princípio estruturante de que a dignidade pessoal e os direitos fundamentais não honram a excelência cívica de algumas pessoas, antes radicam na humanidade de que todas participam igualmente. Numa democracia constitucional, ao contrário de um regime aristocrático, timocrático ou oligárquico, a dignidade é um atributo da pessoa enquanto tal, não do cidadão exemplar ou da personalidade ilustre. Sendo a humanidade condição suficiente para o reconhecimento da igual dignidade de todos, impõe-se a proibição categórica de que os direitos de uma pessoa sejam suprimidos, suspensos ou restringidos com base num juízo sobre o demérito cívico ou o caráter deformado do titular.».

No mesmo sentido, lê-se no Acórdão n.º 376/2018 que «[...] [o] n.º 4 do artigo 30.º da CRP proíbe o Estado de restringir a liberdade ou atingir os interesses dos cidadãos por conta de certo tipo de razões, relacionadas com as qualidades pessoais dos condenados. Essas razões - que se reconduzem ao juízo de que os delinquentes têm uma dignidade diminuída - não podem ser admitidas como razões válidas para o Estado limitar quaisquer direitos. Qualquer medida restritiva de direitos cujo fundamento precípuo seja esse é liminarmente interditada pela Constituição.».

Do exposto decorre, com o reforço dado pela doutrina, que o n.º 4 do artigo 30.º da Constituição impede que «[...] à condenação em certas penas se acrescente, de forma automática, mecanicamente, independentemente de decisão judicial, por efeito directo da lei (ope legis), uma outra “pena” daquela natureza» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª edição, Coimbra Editora, 2007, p. 504).

Esta garantia encontra-se, aliás, em estreita consonância com a sujeição das penas ao princípio da necessidade, avalizando a sua conformidade com o subprincípio da proibição do excesso, «no sentido de que qualquer “efeito (acessório) da pena” pressupõe, por um lado, uma certa gravidade do facto praticado e, por outro, uma fundada conexão entre o efeito (o direito que deve ser declarado perdido) que se quer determinar e o facto criminoso praticado. Nestes termos, seria inconstitucional uma lei que, p. ex., privasse do direito de voto quem fosse condenado por um qualquer crime» (Damião da Cunha, “Anotação ao artigo 30.º”, in Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Volume I, 2.ª Edição revista, Lisboa: Universidade Católica Editora, 2017, pp. 498-499).

Tais conclusões têm sido uniformes, constantes e reiteradamente adotadas por este Tribunal Constitucional, como resulta da análise da vasta jurisprudência a propósito. Vejam-se, a título de exemplo, os Acórdãos n.^os16/84, 310/85, 75/86, 94/86, 284/89, 748/93, 522/95, 327/99, 202/2000, 262/2003, 36/2008, 25/2011, 311/2012, 748/2014, 106/2016, 331/2016, 376/2018, 348/2022, 722/2022 e 927/2023.

Destaca-se, neste conspecto, o Acórdão n.º 722/22 - ao qual voltaremos infra - do qual resulta clarificada a relação entre os vetores supra expostos:

«[...]

Com tal proibição, a Constituição visa retirar das penas qualquer lastro estigmatizante, que impeça a ressocialização do condenado; e, por outro lado, assegurar a estrita necessidade da punição, proibindo efeitos mecânicos da condenação (sem ponderação) que pudessem revelar-se desnecessários em face do caso concreto (Maria João Antunes, Penas e Medidas de Segurança, 2.ª edição, Almedina, 2022, p. 19).

Os dois propósitos estão incindivelmente ligados, porquanto o caráter infamante decorre justamente dessa desconsideração do caso: «é por ter sido condenado que o delinquente perdeu estes ou aqueles direitos, não por, in casu, tal medida se ter mostrado necessária para acautelar o interesse público, num qualquer domínio particular, e deixando, de resto, o seu estatuto pessoal incólume» (Francisco Borges, “Efeitos automáticos das penas: uma reflexão”, Estudos em Homenagem ao Conselheiro Presidente Manuel da Costa Andrade, no prelo).

[...]».

Assim, e conforme decorre deste excerto, a inexistência de um juízo de necessidade subjacente a uma norma limitadora de direitos civis, profissionais ou políticos, abre a porta à natureza puramente infame da medida.

[...]».

Neste pressuposto, vejamos, por ora, que da alínea f) do n.º 2 do artigo 6.º em sindicância resulta a impossibilidade ope legis de aceder à cidadania portuguesa por quem haja sido condenado por sentença transitada em julgado, pela prática de crime previsto na legislação portuguesa, com pena igual ou superior a 2 (dois) anos de prisão.

A propósito, no mesmo Acórdão n.º 127/2025:

«[...]

7.3 - Da automaticidade da perda de direitos civis, profissionais ou políticos proibida pelo n.º 4 do artigo 30.º da CRP.

A automaticidade no desencadeamento de efeitos compressores de direitos civis, profissionais ou políticos poderá ser entendida, prima facie, como a ausência de ponderação judicial. Como bem se compreende, a ponderação judicial prévia permite que sejam levadas em conta condições particulares de cada caso, sopesando eventuais consequências, mais ou menos gravosas, que, para aquele sujeito, teria a perda do direito civil, profissional ou político e cada um dos interesses possivelmente salvaguardados com a mesma.

Para tal entendimento, a automaticidade proibida constitucionalmente corresponde à produção de efeitos restritivos ope legis, sendo a perda de direitos uma consequência da aplicação direta de uma pena, sem qualquer ponderação no caso concreto (vide, Acórdão 154/2004, item 10.), ou, considerando o que se disse supra (cf. 7.2.), da prática de um determinado crime.

Porém, a jurisprudência deste tribunal tem-se encaminhado no sentido de sufragar uma outra resposta encontrada por parte da doutrina. Para este entendimento, casos há em que as condições de aplicação da norma evidenciam o resultado de uma ponderação orientada pelos princípios jurídicos em jogo.

Neste pressuposto, não se poderá falar de automaticidade - com o sentido que a teleologia da norma proibitiva lhe confere - se a previsão legal refletir o já referido juízo de necessidade.

É precisamente por se entender que a estatuição da perda de direitos associada a uma pena falha o limite da automaticidade - por carecer de elementos ponderativos constitucionalmente orientados - que são dados tratamentos diferentes entre esta situação e a que resulta de uma perda de direitos associada à prática de um crime. Porém, certo é também, que nem todos os juízos de ponderação, cristalizados que estejam em enunciados normativos formulados a priori, se revelarão aptos a justificar o afastamento da proibição constante do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição.

[...]

7.5 - Em suma: a proibição que decorre do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição, com a já referida extensão teleológica do seu âmbito protetivo entre certo efeito e certo crime, pode ser enunciado nos seguintes termos:

ii) é proibido determinar, por lei, a perda de direitos civis, profissionais e políticos de condenados, como consequência direta da condenação pela prática de determinado crime, exceto nos casos em que a norma restritiva contém elementos ponderativos passíveis de garantir o cumprimento do princípio da necessidade, afastando uma pura ressonância sancionatória com resultados estigmatizantes para o condenado.

[...]».

Mais concretamente, e no que se relaciona com a impossibilidade de aquisição da nacionalidade, por via da procedência da ação de oposição, na vigência da redação da LdN que decorria da Lei Orgânica n.º 2/2006, pode ler-se também no Acórdão n.º 331/2016:

«[...]

O disposto no n.º 4 do artigo 30.º da CRP implica, portanto, uma proibição de o legislador consagrar critérios legais nos termos dos quais decorra, de uma forma automática, a perda de direitos civis, profissionais ou políticos, em virtude de uma pena aplicada.

Mais concretamente, naquilo que importa para o presente caso, se não resultam dúvidas de que é a própria Constituição que comete ao legislador a tarefa de concretizar o direito a aceder à cidadania portuguesa, o que foi feito desde logo pela Lei da Nacionalidade, e que cabe ao legislador, nessa tarefa, a ponderação das conexões relevantes com o Estado português e os critérios que lhes presidem, o legislador está igualmente impedido de criar critérios legais de acesso ao vínculo jurídico da cidadania portuguesa que impliquem, em virtude de uma pena aplicada, a perda automática de direitos civis, profissionais ou políticos.

[...]

Ora, em face da proibição constitucional de perda automática de direitos civis em virtude da aplicação de uma pena, o julgador, na apreciação do preenchimento do critério de acordo com o qual constitui fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa a condenação, com trânsito em julgado da sentença, pela prática de crime punível com pena de prisão de máximo igual ou superior a três anos, não pode estar impedido, em toda e qualquer situação, de valorar as demais circunstâncias associadas à condenação pela prática de crime punível com pena de prisão de máximo igual ou superior a três anos, designadamente a efetiva execução da pena aplicada, o tempo que mediou entre a prática do crime e a decisão proferida, a eventual reincidência ou a perseverança na prática criminosa, a ocorrência da extinção da pena, a dispensa de pena.

[...]».

Aqui chegados, e em face do exposto, não poderá deixar de se considerar que a norma sob sindicância ofende o artigo 30.º, n.º 4, da Lei Fundamental, tendo em conta que o que está em causa é um efeito ope legis decorrente da aplicação de uma pena, ainda que identificada pelos limites da sua medida concreta, como tem vindo, aliás, a decidir em casos muito idênticos, o Tribunal Constitucional.

Se é verdade que a condenação por determinado crime (ou tipo de crimes) constitui, como o Tribunal tem vindo a afirmar, «uma informação que, em abstracto, já se pode ligar às finalidades que justificariam uma perda de direitos civis, políticos ou profissionais» (cf. Francisco Borges, ibidem)» (cf. Acórdãos n.^os722/2022, 914/2023, 442/2024, 638/2024, 641/2024, 642/2024, 706/2024, 117/2025, 127/2025 e 396/2025), já a mera condenação em pena de prisão igual ou superior a dois anos de prisão, desligada do ilícito cometido, constitui uma base imprestável para a demonstração de uma relação «absolutamente «consistente e convincente»» (idem), logo no plano abstrato, entre a condenação criminal e o efeito que lhe é automaticamente associado - isto é, a exclusão do acesso à nacionalidade por naturalização -, tendo em conta a tutela do interesse público prosseguido por essa via - evitar, como acima se referiu, a postergação do vínculo de efetiva integração na comunidade.

A falta de conexão entre a mera condenação criminal em pena igual ou superior a dois anos de prisão e o interesse público que se pretende acautelar com o requisito estabelecido conduz inevitavelmente à conclusão de que o acesso à nacionalidade por naturalização, por via desta nova alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º, da LdN, é, na realidade, vedado pela simples razão de ao requerente ter sido aplicada a título principal uma pena igual ou superior a dois anos de prisão, sem qualquer juízo de adequação entre o crime praticado e afetação do vínculo de efetiva pertença à comunidade.

Justamente por assim ser, a norma sob sindicância consubstancia ainda, como concluiu o Acórdão n.º 497/2019 a propósito da solução que constava na alínea d) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN, na redação da Lei Orgânica n.º 2/2006, uma restrição desnecessária, e por isso desproporcional, do direito fundamental de acesso à cidadania portuguesa, extraível do n.º 1 do artigo 26.º da Constituição.

Como decorre da jurisprudência acima citada, deve existir uma associação entre o reconhecimento do direito à cidadania e a evidenciação de um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa.

Nesta medida, e face às exigências colocadas pelo princípio da proibição do excesso em matéria de restrição de direitos, liberdades e garantias, o legislador deve salvaguardar que, para este efeito, é permitida uma ponderação dos fatores suscetíveis de evidenciar a existência ou inexistência de tal vínculo. E, neste pressuposto, é desde logo inegável o diferente desvalor expresso no juízo que preside à aplicação de uma pena de prisão efetiva - que denuncia uma descrença na capacidade para uma atuação futura conforme ao dever - ser jurídico-penal - e aquele que subjaz, por exemplo, à substituição dessa pena pela pena de prestação de trabalho a favor da comunidade (artigo 58.º do CP) ou pela suspensão da execução da pena de prisão aplicada a título principal (artigo 50.º do CP).

A opção pela aplicação de uma pena de substituição tem na sua base um juízo de prognose favorável no que diz respeito à ressocialização do agente em liberdade e no seio da comunidade, e tem acoplados fatores como a integração familiar e sócio-profissional do mesmo, no que releva o respetivo grau de enraizamento na comunidade.

A este leque acrescenta-se a prática de crimes negligentes, que se fundam, grosso modo, na violação de um dever objetivo de cuidado, cuja prática com condenação em pena de prisão, ainda que suspensa, impedirá o acesso à cidadania por naturalização, ao se estabelecer, como único critério a aplicação de uma pena de prisão igual ou superior a 2 (dois) anos.

Acresce a circunstância de o legislador ter diminuído, em relação à redação em vigor, o limite mínimo da pena de prisão concretamente aplicada, passando o mesmo a ser de 2 (dois) anos de prisão, quando agora é de 3 (três) anos. O que provoca, também, um aumento do número de situações abrangidas por este requisito negativo de acesso à nacionalidade, pois que é certa a substancial diferença numérica entre a pequena e média criminalidade, quando confrontada com a prática de crimes de maior gravidade.

Resulta, assim, que, na estrita previsão da condenação em pena de prisão igual ou superior a 2 (dois) anos, independentemente do tipo de crime e das consequências jurídicas que lhe foram efetivamente associadas, e ainda que esteja em causa a pena concretamente aplicada, é inviabilizada a ponderação dos fatores que objetivamente evidenciam um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa.

O que permite que se reitere, neste caso, como até aqui, que a imposição de uma condição que se baseia única e exclusivamente na pena de prisão, ainda que por referência à medida concretamente aplicada, «embora possa considerar-se adequada à prossecução dos fins que visa atingir, não resiste ao teste da necessidade, devendo reconhecer-se que os mesmos fins poderiam ser atingidos por medidas menos onerosas para o requerente de acesso à cidadania, que garantissem a preservação do núcleo essencial do direito fundamental de que, nos termos acima expostos, é titular» (Acórdão n.º 497/2019) e, nessa medida, não pode deixar de se concluir, na linha da jurisprudência deste Tribunal Constitucional, que a norma em apreço constitui uma restrição desproporcional do direito fundamental de acesso à cidadania portuguesa.

E, em suma, que a nova alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN, ao diminuir o limite mínimo da pena de prisão concretamente aplicada para 2 (dois) anos e continuando a desconsiderar a possibilidade de aferir em que medida a aplicação da pena põe em causa o específico vínculo de integração na comunidade portuguesa, mais não faz do que agravar os argumentos que conduziram aos juízos positivos de inconstitucionalidade formulados nos arestos acima citados, por violação dos artigos 18.º, n.º 2, 26.º, n.º 1, e 30.º, n.º 4, da CRP.

Razão pela qual se conclui pela inconstitucionalidade da norma fiscalizada, nos termos acabados de expor, ficando naturalmente prejudicada a apreciação da violação do princípio da proporcionalidade em sentido estrito, nos termos preconizados pelos requerentes.

D.2. A segunda norma objeto do pedido é a que se extrai do artigo 6.º, n.º 3, da LdN, na parte em que faz depender a concessão de nacionalidade aos apátridas da sua residência legal em Portugal.

Importa, desde logo, assinalar que, não obstante requererem a fiscalização da «norma constante do n.º 3 do artigo 6.º» da LdN, o vício que os recorrentes lhe apontam funda-se exclusivamente no facto de esse preceito estabelecer como critério de naturalização a exigência de residência legal sem que a ordem jurídica interna prescreva um procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia.

De acordo com os requerentes, a inexistência atual de um regime jurídico para o reconhecimento da apatridia torna inconstitucional a norma que estabelece a residência legal no país como um requisito de aquisição da nacionalidade por parte dos apátridas que se encontrem em território nacional.

Assim sendo, o fundamento da inconstitucionalidade invocada respeita à norma do artigo 6.º, n.º 3, da LdN, não em razão do regime jurídico que nela se contém - isto é, de esse regime fixar também para os apátridas a exigência de residência legal como condição de acesso à nacionalidade portuguesa -, mas em virtude da atual inexistência de um procedimento para o reconhecimento da apatridia, que impedirá, enquanto não for superada, o preenchimento dessa condição.

Sem este elemento ficaria descaraterizada a desconformidade constitucional apontada pelos recorrentes à norma objeto do pedido, pois que a mera verificação da inexistência de um procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia constitui um problema de ordem puramente factual e não um problema de ordem intrinsecamente normativa.

Vejamos com mais detalhe.

A proposição nos termos da qual «[a] ordem jurídica interna [não] prescrev[e] qual o procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia» é passível de um juízo de verdade. Ao invés, em relação aos enunciados normativos, tal juízo de facto não se lhes aplica, designadamente, perante o enunciado «[o] Governo [deve conceder] a nacionalidade portuguesa aos apátridas que residam legalmente em Portugal há pelo menos quatro anos», que não é passível desse juízo de facto.

Se assim não fosse, em função da verdade ou falsidade do facto de «[a] ordem jurídica interna [não] prescrev[e] qual o procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia», o pretendido enunciado normativo, extraído do artigo 6.º, n.º 3, da LdN, padeceria, ou não, do vício de inconstitucionalidade.

Mais concretamente, se existisse, ou passasse a existir, um procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia, na lógica apresentada pelos requerentes, o vício de inconstitucionalidade seria sanado, independentemente de qualquer alteração na redação da norma em apreço.

Para efeitos puramente ilustrativos do que se diz: caso o Projeto de Lei n.º 294/XVII/1.ª, que prevê o estatuto do apátrida, regulando os procedimentos para o seu reconhecimento, em cumprimento do disposto no artigo 6.º da Lei n.º 41/2023, de 10 de agosto, apresentado pelo Deputados dos Grupos Parlamentares do Partido Social Democrata, admitido em 24 de novembro de 2025, na Assembleia da República, fosse entretanto aprovado, poder-se-ia entender que a norma em apreço deixaria de ser inconstitucional.

Se se fizer depender a procedência do invocado vício de inconstitucionalidade de uma verificação fáctica, revelar-se-ia que o vício de inconstitucionalidade, a ser reconhecido, não afetaria intrinsecamente a norma sob sindicância. Ao invés, seria factualmente contingente.

Conforme sintetiza Silva Sampaio «[u]ma norma completa é composta unicamente pelos seguintes três elementos: (i) previsão - condições de aplicação da norma; (ii) operador deôntico - sentido ordenador da norma; e (iii) estatuição - efeitos da norma. A afirmação da estrutura normativa tripartida abre ainda caminho para, em termos negativos, despir o conceito de norma jurídica das seguintes propriedades: (iv) condições de validade; (v) condições de aplicabilidade espácio-temporal; e (vi) condições negativas de aplicabilidade (defeaters)» (cf. Ponderação e Proporcionalidade uma Teoria Analítica do Raciocínio Constitucional, Vol. I, Almedina, 2023, pág. 136).

E por aqui se vê que a situação em presença é substancialmente diversa daquela que ocorreria se a norma compreendida no regime jurídico da aquisição da nacionalidade fixasse para os apátridas um requisito cujo preenchimento fosse inviabilizado pela existência de uma proibição já contida num outro regime jurídico, designadamente no regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, aprovado pela Lei n.º 23/2007, de 4 de julho. Situação em que a validade da norma ficaria comprometida porque o legislador teria escolhido fixar para o acesso à nacionalidade por apátridas uma condição que o próprio ordenamento jurídico obstava já a que viesse a ser preenchida por força da existência de uma norma de preclusão.

Mas não é isso que ocorre no caso vertente, já que, de acordo com o n.º 1 do artigo 4.º da referida Lei n.º 23/2007, aquele regime jurídico é aplicável a «cidadãos estrangeiros e apátridas». Razão pela qual, no presente caso, o vício não decorre, pois, dos termos em que a norma foi concebida - que, aliás, traz como alteração principal relativamente ao regime vigente o estabelecimento de um regime especial de aquisição da nacionalidade por naturalização para os apátridas -, mas sim da ausência, no momento presente, de uma outra norma, com um programa normativo próprio, ainda que materialmente conexo.

Ora, à inexistência desta outra norma - em rigor, à ausência na ordem jurídica de um procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia - corresponde um vício próprio, consubstanciado numa eventual inconstitucionalidade por omissão, que o Tribunal não pode verificar em sede de fiscalização preventiva da constitucionalidade e cuja apreciação não pode, além do mais, ser pedida pelos requerentes (cf. artigo 283.º, n.º 1, da CRP).

Não se pretende com este entendimento negar os impactos da omissão, no sistema jurídico português, de normas que permitam e regulem o reconhecimento da apatridia (de onde os requerentes retiram dificuldades práticas na obtenção de residência legal em termos gerais), mas apenas assinalar que a avaliação dessa circunstância, no contexto da norma fiscalizada, se situa no plano da aplicabilidade da norma, e não no plano da sua validade, planos esses substancialmente distintos, tanto mais que apenas um deles - o segundo -, legitima, no presente processo, a intervenção deste Tribunal.

E isto porque, se a ausência de procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia, ainda que, porventura, em si mesma contrária à ordem jurídico-constitucional, pudesse gerar automaticamente, por efeito de mera contaminação, a inconstitucionalidade das normas que estabeleçam uma condição cujo preenchimento dependa, mesmo que indiretamente, do reconhecimento prévio do estatuto de apátrida, isso significaria que a omissão do legislador passaria a poder ser efetivamente sancionada através da fiscalização da inconstitucionalidade por ação, o que não é compatível com o modelo previsto no artigo 283.º da Constituição.

Aceitar essa consequência implicaria, pois, e ademais, presumir que, enquanto não fosse criado o procedimento de reconhecimento da apatridia, o legislador estaria constitucionalmente impedido de exigir residência legal em território nacional como requisito de acesso à nacionalidade por naturalização por parte de apátridas ou, formulando a ideia de modo inverso, estaria obrigado a conceder-lhes a nacionalidade desde que houvessem residido no país pelo período legalmente fixado, mesmo que essa residência não fosse legal.

Ora, tal conclusão não decorre sequer dos instrumentos de direito internacional vinculativos para o Estado português, conforme melhor se dirá de seguida. Se a atual inexistência na ordem jurídica portuguesa de um procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia é insuscetível de se projetar sobre a norma do n.º 3 do artigo 6.º da LdN, na versão decorrente das alterações introduzidas pelo Decreto sob apreciação, em termos de impor o reconhecimento da sua desconformidade à Constituição, resta verificar se a solução que consiste em estabelecer a condição relativa à residência legal per se é incompatível com a ordem jurídico-constitucional.

A alteração legislativa em apreço surge com o propósito de se reconhecer a especial situação do cidadão apátrida e por isso se prevê que o período mínimo de residência legal seja o menor de todos os agora previstos no artigo 6.º da LdN (de entre 4, 7 e 10 anos).

O legislador teve em linha de conta a importância que o direito internacional tem - e deve ter - na limitação da margem de conformação do legislador nacional aquando da regulação do direito à cidadania, nomeadamente quando pretende modificar regras relativas à sua aquisição (cf. item 19 supra), como, aliás, este Tribunal Constitucional tem reiteradamente afirmado, e isto porque:

Resulta do n.º 3 do artigo 6.º da CEN que «[c]ada Estado Parte deverá prever no seu direito interno a faculdade de naturalização de indivíduos legal e habitualmente residentes no seu território» e que «[a]o estabelecer as condições para efeitos de naturalização, esse Estado Parte estabelecerá um período de residência não superior a 10 anos imediatamente anterior à formulação do pedido», bem como da alínea g) do n.º 4 do mesmo artigo 6.º que «[o] direito interno de cada Estado Parte permitirá a aquisição da sua nacionalidade pelos (...) [a]pátridas e refugiados reconhecidos, legal e habitualmente residentes no seu território» (sublinhados acrescentados).

E do exposto retira-se ainda que, estando em causa cidadãos apátridas legal e habitualmente residentes no território nacional, o Estado tem a obrigação internacional (quer perante os outros Estados partes na Convenção, quer perante os indivíduos em causa) de adaptar o seu direito interno em conformidade com o estabelecido na CEN.

Foi o que o legislador, efetivamente, procurou cumprir através da norma sob escrutínio, facilitando até a posição dos apátridas, na medida em que reduziu o prazo de residência legal mínimo necessário face aos demais indivíduos, e inovando por referência ao regime anterior, nos termos do qual os apátridas não beneficiavam de qualquer distinção positiva em relação ao critério de residência legal em apreço, relativamente aos restantes destinatários da norma.

Assim, não há fundamento para que o Tribunal se pronuncie pela inconstitucionalidade da norma do n.º 3 do artigo 6.º da LdN, na versão decorrente das alterações introduzidas pelo Decreto n.º 17/XVII.

D.3. A terceira questão de constitucionalidade reporta-se ao artigo 9.º, n.º 1, alínea a), da LdN, na versão alterada pelo artigo 2.º do Decreto n.º 17/XVII, relativo aos fundamentos de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa por efeito da vontade, na medida em que prevê que a inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional deve ter em consideração, para além do mais, «a demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais».

Na sequência da alteração operada pelo artigo 2.º do Decreto, o referido artigo 9.º, n.º 1, alínea a), da LdN, mantem a «inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional» no elenco dos fundamentos de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade. No entanto, na tentativa de densificação deste conceito, o legislador vem estabelecer que a inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional é suscetível de ser revelada pela «demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais». E é exatamente esse segmento normativo que os recorrentes entendem violar «[a] reserva de lei restritiva de direitos, liberdades e garantias, por indeterminabilidade do conteúdo, decorrente do artigo 18.º da Constituição, bem como da proibição de perda de nacionalidade por motivos políticos, prevista no n.º 4 do artigo 26.º da Constituição [...]» (cf. terceiro ponto do artigo 38.º do pedido).

Cabe verificar se assim é.

A LdN, na sua redação atual, regula, no artigo 9.º, a designada «oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade».

Como decorre dos artigos 2.º a 4.º da LdN, podem adquirir a nacionalidade por efeito da vontade: (i) os filhos menores ou incapazes de pai ou mãe que adquira a nacionalidade portuguesa; (ii) o estrangeiro casado há mais de três anos com nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa, desde que a declaração seja feita na constância do matrimónio; (iii) o estrangeiro que, à data da declaração, viva em união de facto há mais de três anos com nacional português, após ação de reconhecimento dessa situação a interpor no tribunal cível (na versão alterada, tal ação é substituída pela emissão de decisão judicial de reconhecimento pelo tribunal competente); e (iv) quando capazes, os que hajam perdido a nacionalidade portuguesa por efeito de declaração prestada durante a sua incapacidade.

De acordo com o n.º 4 do artigo 3.º da LdN, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, a aquisição da nacionalidade pelo cônjuge do nacional português ou por quem com ele viva em união de facto passa ainda a depender da não verificação de nenhuma das situações que passam a estar previstas nas novas alíneas f) a h) do n.º 1 do artigo 6.º, na versão que decorre do Decreto.

Nos termos do artigo 10.º da LdN, na sua redação atual, a oposição é deduzida pelo Ministério Público, no prazo de um ano (na versão alterada, passa a dois anos) a contar da data do registo da aquisição da nacionalidade, nos termos previstos também nos artigos 56.º a 60.º do Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro, que aprova o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (doravante, Regulamento).

Atento o exposto, em especial o previsto no artigo 10.º da LdN, tal não pode deixar de ter um duplo significado: (i) por um lado, a partir do momento em que um cidadão estrangeiro vê registada a aquisição da sua nacionalidade, a cidadania portuguesa assim adquirida ainda não é definitiva; e (ii) por outro lado, e em estreita ligação com o que acaba de ser afirmado, após o momento da data do registo, e durante o prazo (agora) de dois anos, o Ministério Público, se entender que se verificam alguns dos fundamentos previstos no artigo 9.º da LdN, pode intentar, nos tribunais administrativos e fiscais, uma ação de oposição à aquisição da nacionalidade.

A partir do que acaba de ser afirmado, três soluções são possíveis: ou o Ministério Público, durante tal prazo, não deduz a referida oposição; ou, deduzindo-a, tal ação não procede junto dos tribunais administrativos e fiscais; ou, por fim, deduzindo-a, os tribunais administrativos e fiscais dão razão ao Ministério Público, ordenando, consequentemente, o cancelamento de registo de aquisição de nacionalidade efetuado.

E, enquanto nas primeira e segunda situações - decorrido o prazo previsto para o efeito ou improcedendo a ação judicial - a aquisição da nacionalidade já registada deixa de ser passível de reversão, com tais fundamentos (mas sem prejuízo do disposto no artigo 12.º-B da LdN); na última situação, procedendo a ação de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa, tal terá, como consequência, o cancelamento do registo da nacionalidade e o adquirente, contra quem tiver sido intentada a ação de oposição à nacionalidade, vê o seu direito fundamental à cidadania ficar comprometido.

Daí que, em consequência do que acaba de ser referido, os fundamentos que podem servir de suporte à interposição de uma ação de oposição à aquisição da nacionalidade devem estar suficientemente balizados, por força do disposto na alínea f) do n.º 1 do artigo 164.º da CRP, ao estabelecer que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa.

Mas vejamos com mais detalhe.

Cumpre atentar, antes de mais, na redação atual do artigo 9.º, n.º 1, da LdN, na qual, e tendo em conta o atual pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade, interessa, em especial, o que se encontra estipulado na alínea a), pois que, nos termos da primeira parte desta disposição legal, constitui fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade «[a] inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional».

Tratando-se de um requisito negativo que se encontra previsto na LdN desde a sua primeira versão, de 1981, que foi sendo sucessivamente densificado quer pela jurisprudência, quer pelo legislador, nas sucessivas alterações à LdN, em particular o legislador de 2006, e também no Regulamento da LdN, sendo inquestionável que o conceito de inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional comunga de certa indeterminabilidade ou vagueza.

Mas, na redação atual, os fundamentos previstos no n.º 1 do artigo 9.º da LdN, em conjugação com os demais números desse mesmo artigo e com o artigo 56.º do Regulamento, estão suficientemente determinados para que seja possível ao Ministério Público decidir se estão reunidos os pressupostos que legitimam que intente uma ação de oposição à aquisição da nacionalidade.

A norma do artigo 2.º do Decreto vem alterar este paradigma, ao proceder à alteração do artigo 9.º da LdN.

Na redação que se pretende que entre em vigor, constituirá fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade, nos termos do n.º 1, alínea a), da referida disposição legal, «[a] inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional, tendo em consideração os parâmetros materiais constantes das alíneas c) a i) do n.º 1 do artigo 6.º e a demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais» (realces acrescentados).

De onde decorre que, para o Ministério Público aferir da «inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional», enquanto pressuposto necessário à interposição da oposição à aquisição da nacionalidade, deve agora «[ter] em consideração», não só (i) os parâmetros materiais constantes das alíneas c) a i) do novo artigo 6.º, n.º 1, da LdN, por remissão - i.e., o conhecimento suficiente dos direitos e deveres fundamentais inerentes à nacionalidade portuguesa e a organização política do Estado português; a declaração solene, pelo adquirente de nacionalidade registada, aquando do pedido de aquisição de nacionalidade por naturalização, da sua adesão aos princípios fundamentais do Estado de direito democrático; a circunstância de o interessado ter sido condenado, com trânsito em julgado da decisão judicial, com pena de prisão igual ou superior a 2 anos, por crime punível segundo a lei portuguesa; o interessado não constituir perigo ou ameaça para a segurança ou a defesa nacional, nomeadamente pelo envolvimento em atividades relacionadas com a prática de terrorismo, criminalidade violenta, especialmente violenta ou altamente organizada; não ser destinatário de medidas restritivas aprovadas pela Organização das Nações Unidas ou pela União Europeia, na aceção da Lei n.º 97/2017, de 23 de agosto; e, finalmente, possuir capacidade para assegurar a sua subsistência.

Acrescendo a estes, um outro, o qual passará a ser a «demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais», atenta a inserção, entre o primeiro e segundo segmentos normativos da nova alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º, da conjunção copulativa «e», na sequência da expressão inicial «[ter] em consideração».

Apesar de os novos requisitos introduzidos terem o propósito de densificar o pressuposto da «inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional», não se pode deixar de constatar que, através deste segundo segmento - aquele de que cumpre conhecer -, se verifica um incremento da conatural indeterminabilidade daquele conceito.

O que conduz a um agravamento da situação do cidadão adquirente da nacionalidade portuguesa, pois que se alargam e, de certa forma, se diluem os requisitos que podem ser fundamento bastante para a interposição de uma ação de oposição à nacionalidade portuguesa, pelo Ministério Público, e cuja procedência tem como efeito o cancelamento do seu registo de aquisição da nacionalidade, num período temporal que agora é de dois anos (antes de 1 ano), por força da alteração que o mesmo artigo 2.º do Decreto n.º 17/XVII pretende fazer operar no artigo 10.º da LdN.

É neste contexto e com estas premissas que se conhecerá da questão de constitucionalidade colocada, e que reside em saber se o segundo segmento normativo da nova alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º, ao ser «indeterminado», como alegam os requerentes, é ou não compatível com o princípio da determinabilidade das leis e com o princípio do Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição) em matéria sujeita a reserva absoluta de competência da Assembleia da República (artigo 164.º, alínea f)).

Como já foi oportunamente referido supra, a Constituição, sem prejuízo de não definir o que entende por cidadão nacional, nem por isso deixou de rodear o instituto da cidadania portuguesa de importantes garantias formais, na medida em que inclui, de entre o mais, o regime da aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa entre as matérias da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (artigo 164.º, alínea f)), razão pela qual não pode deixar de se convocar, e de modo particularmente significativo, as exigências de determinabilidade que decorrem do princípio do Estado de direito democrático.

Veja-se que, de acordo com a jurisprudência consolidada deste Tribunal (v., por exemplo, o Acórdão n.º 225/2018), a regulamentação legislativa em matéria de direitos, liberdades e garantias, cuja disciplina está sujeita a reserva de lei parlamentar, deve observar exigências de precisão e determinabilidade, especialmente quando implique restrições a esses direitos.

Estas exigências decorrem do princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição, como desde logo afirmado no Acórdão n.º 285/92, e tem sido reiterado em decisões posteriores:

«[A] questão da relevância do princípio da precisão ou determinabilidade das leis anda associada de perto à do princípio da reserva de lei e reconduz-se a saber se, num dado caso, o âmbito de previsão normativa da lei preenche ou não requisitos tidos por indispensáveis para se poder afirmar que o seu conteúdo não consente a atribuição à Administração, enquanto executora da lei, de uma esfera de decisão onde se compreendem elementos essenciais da própria previsão legal, o que, a verificar-se, subverteria a ordem de repartição de competências entre o legislador e o aplicador da lei. [...]

Reconhece-se, sem dificuldade, que o princípio da determinabilidade ou precisão das leis não constitui um parâmetro constitucional “a se”, isto é, desligado da natureza das matérias em causa ou da conjugação com outros princípios constitucionais que relevem para o caso. Se é, pois, verdade que inexiste no nosso ordenamento constitucional uma proibição geral de emissão de leis que contenham conceitos indeterminados, não é menos verdade que há domínios onde a Constituição impõe expressamente que as leis não podem ser indeterminadas, como é o caso das exigências de tipicidade em matéria penal constantes do artigo 29.º, n.º 1, da Constituição, e em matéria fiscal (cf. artigo 106.º da Constituição) ou ainda enquanto afloramento do princípio da legalidade (nulla poena sine lege) ou da tipicidade dos impostos (null taxation without law).

Ora, atento o especial regime a que se encontram sujeitas as restrições aos direitos, liberdades e garantias, constante do artigo 18.º da Constituição, em especial do seu n.º 3, e em articulação com o princípio da segurança jurídica inerente a um Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição), forçoso se torna reconhecer que, em função de um critério ou princípio de proporcionalidade a que deverão estar obrigadas as aludidas restrições [...], o grau de exigência de determinabilidade e precisão da lei há-de ser tal que garanta aos destinatários da normação um conhecimento preciso, exato e atempado dos critérios legais que a Administração há-de usar, diminuindo desta forma os riscos excessivos que, para esses destinatários, resultariam de uma normação indeterminada quanto aos próprios pressupostos de atuação da Administração; e que forneça à Administração regras de conduta dotadas de critérios que, sem jugularem a sua liberdade de escolha, salvaguardem o “núcleo essencial” da garantia dos direitos e interesses dos particulares constitucionalmente protegidos em sede de definição do âmbito de previsão normativa do preceito (Tatbestand); e finalmente que permitam aos tribunais um controlo objetivo efetivo da adequação das concretas atuações da Administração face ao conteúdo da norma legal que esteve na sua base e origem.»

Da sujeição a uma reserva absoluta de competência legislativa da enunciação dos critérios e pressupostos, positivos e negativos, associados à aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa, decorre ainda outra consequência. A regulação primária dessas condições tem de constar de lei, não podendo ser reenviada para ato de outra natureza. Como se afirma no Acórdão n.º 538/2015:

«O princípio da reserva de lei parlamentar assume, como se sabe, no ordenamento jurídico-constitucional português um duplo significado: por um lado, proíbe a administração de invadir as matérias reservadas sem autorização expressa do legislador parlamentar, dotado de uma maior intensidade de legitimação democrática; por outro, proíbe que o legislador delegue na administração poderes regulamentares relativamente a quaisquer aspetos pertencentes à disciplina normativa primária, circunscrevendo o âmbito de atuação normativa da administração a aspetos técnicos ou secundários, sob a forma de regulamentos de execução.»

Nesta última aceção, aquilo que decorre do princípio da reserva de lei é que «o regime material tem de constar de um ato legislativo, ou seja, de lei em sentido formal» (Acórdão n.º 474/2021).

Ora, o artigo 4.º do Decreto concede um prazo de 90 dias ao Governo para que este proceda às necessárias alterações ao Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, alterações essas que poderão comtemplar, designadamente por via da modificação do seu atual artigo 56.º, a especificação de elementos suscetíveis de contribuir para a compreensão do que sejam «comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais».

Tendo presente que o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, não obstante assim designado, foi aprovado por decreto-lei, não está em causa a reserva da função legislativa, «enquanto delimitação daqueles domínios de vida que só podem ser regulados por actos legislativos com exclusão de quaisquer outras fontes normativas» (Acórdão n.º 398/2008).

Porém, tratando-se de matéria sob reserva absoluta de competência da Assembleia da República, dificilmente se poderá considerar que este segundo segmento normativo da nova alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º da LdN cumpre as exigências de determinabilidade inerentes à alínea f) do artigo 164.º da CRP, que reserva ao legislador parlamentar a enunciação dos critérios e pressupostos, positivos e negativos, associados à aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa (cf. Acórdão n.º 331/2016), sendo vedado ao Governo substituir-se-lhe nessa tarefa.

Assim, e desde logo, da nota técnica sobre os trabalhos preparatórios relativos à alteração preconizada pelo Decreto, elaborada pelos serviços de apoio à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, e enviada pelo Presidente da Assembleia da República ao abrigo do disposto no artigo 54.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua redação atual, denota-se que o debate que ocorreu em torno do que poderá significar a demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais, não alcançou resultados esclarecedores. E o mesmo decorre da “nota explicativa” enviada a este Tribunal pelos Grupos Parlamentares do Partido Social-Democrata (PSD) e do Centro Democrático Social - Partido Popular (CDS-PP).

Com efeito, e em linha com um plano de argumentação que ocorreu no debate parlamentar anteriormente mencionado, poder-se-ia equacionar que os ditos comportamentos ofensivos da comunidade nacional, suas instituições e símbolos nacionais, mais não seriam do que os crimes contra o Estado tipificados nos artigos 308.º a 346.º do CP. Contudo, se é verdade que tal até pode estar de acordo com a intenção subjacente à Proposta de Lei n.º 1/XVII/1.ª, de cuja Exposição de Motivos decorre que uma das principais motivações da alteração que se pretende efetivar à LdN assenta na necessidade de «imprimir uma maior exigência ao regime da nacionalidade portuguesa, no sentido de garantir que a mesma tem sempre subjacente uma ligação efetiva e genuína à comunidade nacional», o mesmo não se retira, de forma clara, da disposição legal cuja constitucionalidade está a ser sindicada.

É que, mesmo que esses comportamentos correspondam àqueles crimes - o que, insista-se, é apenas uma das possibilidades de interpretação do enunciado normativo -, não se sabe qual o grau de ostensividade e de concludência que deve estar associado à sua prática, nem se outros crimes, eventualmente, podem ser subsumidos à previsão da norma.

Mas mais. Como acabou de ser referido, a partir do momento em que o enunciado refere «comportamentos» e não «crimes», é perfeitamente possível uma linha interpretativa que se afaste da antecedente, e que conclua que este segmento normativo, afinal, não opera qualquer tipo de remissão para o CP, estando em causa, como parece, em termos literais, verdadeiros comportamentos aos quais não está associada qualquer tipificação penal.

Se assim for, e a título de exemplo, o segmento normativo que ora se sindica permite que o comportamento de um cidadão, no exercício da sua liberdade de expressão (artigo 37.º da Constituição), e que se traduza na manifestação de uma opinião ofensiva para com o Presidente da República, a Assembleia da República ou o Governo, possa entrar na previsão deste segmento normativo. O mesmo podendo suceder, também a título de exemplo, por referência a comportamentos cometidos no exercício da sua liberdade de criação cultural (artigo 42.º da Constituição) ou de manifestação e de associação (artigos 45.º e 46.º da Constituição), entre outros, desde que demonstrativos, de forma concludente e ostensiva, da sua rejeição à adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais.

Como é bom de ver, estas situações são passíveis de serem subsumidas à previsão do segundo segmento normativo precisamente por força da abertura propiciada pelo enunciado normativo da nova alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º da LdN.

A incerteza e insegurança que advêm de tudo o que se expôs não só não contribuem para diminuir a indeterminabilidade deste segundo segmento normativo, como são reveladoras de que este se traduz, verdadeiramente, num requisito arbitrário no que se refere ao que possam ser «comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais». O que, como se viu, pode refletir-se, inclusivamente, numa efetiva colisão com outros direitos fundamentais consagrados na Constituição.

Para concluir que o que está em falta e gera essa mesma indeterminabilidade não pode deixar de integrar a normação primária do regime associado aos fundamentos para a oposição à aquisição de nacionalidade pelo Ministério Público, pois que, recorde-se, saber se o requisito da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º se encontra preenchido determinará a possibilidade de um cidadão ver cancelado o seu registo de aquisição da nacionalidade.

Esta conclusão é ainda mais premente se se tiver presente que a «inclusão de qualquer matéria na reserva de competência da Assembleia da República, absoluta ou relativa, é in totum» (cf. Jorge Miranda/Catarina Santos Botelho, Constituição Portuguesa Anotada, Jorge Miranda/Rui Medeiros, 2018, Tomo II, 2.ª edição revista, p. 529).

O que significa que a lei parlamentar, ao estabelecer os requisitos positivos e negativos de acesso à nacionalidade, não o pode fazer com um grau de abertura e indeterminação tal que acabe por transferir para o aplicador da lei a fixação do critério que deverá presidir à valoração dos «comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais», suscetíveis de revelar «inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional».

Pense-se, novamente, na participação, por exemplo, numa manifestação a favor da restauração da monarquia. Tratar-se-á de uma ação subsumível à previsão do segmento final da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º da LdN, alterada pelo Decreto? O legislador parlamentar não fornece qualquer ponto de referência minimamente seguro que permitisse aos tribunais confirmar ou infirmar tal subsunção caso a oposição à aquisição da nacionalidade viesse a ser deduzida com esse fundamento pelo Ministério Público.

A exigência de que a lei que dispõe sobre a aquisição, perda e reaquisição da cidadania seja suficientemente clara, precisa e completa serve um duplo propósito: por um lado, constitui para os seus destinatários uma garantia de segurança jurídica e de previsibilidade; por outro, funciona como garantia de que a reserva absoluta de competência da Assembleia da República é respeitada.

Ao abster-se de fornecer qualquer indicação sobre a tipologia ou padrão dos comportamentos suscetíveis de evidenciar a demonstração, concludente e ostensiva, de uma rejeição da adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais, o legislador parlamentar atribui aos órgãos encarregados da aplicação da LdN uma excessiva margem de liberdade na conformação do regime, comprometendo com isso a possibilidade de os destinatários da lei anteciparem com aquele mínimo de segurança devido quais os tipos de ações cuja prática poderá ser motivo bastante para que, contra si, seja intentada uma ação de oposição à aquisição da sua nacionalidade portuguesa.

Se a «demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais» constitui um dos fundamentos para que o Ministério Público possa intentar uma ação de oposição à aquisição da nacionalidade, é evidente que estes comportamentos têm de estar suficientemente recortados na lei da Assembleia da República, não podendo esta, em virtude da falta de completude ou precisão do regime editado, delegar nos órgãos de administração da justiça a fixação do critério de valoração à luz do qual deverão considerar certos comportamentos, e não outros, suficientemente demonstrativos disso mesmo.

Uma vez que tal não sucede, o legislador parlamentar, ao não exaurir a regulação que deve estar prevista na normação primária, torna este segmento normativo incompatível com as exigências de determinabilidade da lei associadas ao princípio do Estado de direito (artigo 2.º da CRP) e à reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República a que se refere a alínea f) do n.º 1 do artigo 164.º da Constituição.

O que vem de ser exposto torna-se, aliás, particularmente evidente se se tomar em consideração os fatores de ponderação enunciados também no Acórdão n.º 474/2021 para determinar o quanto à lei deve ser exigido. São eles os seguintes:

«Primeiro fator de ponderação: a reserva de lei é mais exigente quando a matéria reservada integra o objeto principal do diploma do que quando se situa na sua periferia ou é atingida de forma acidental. Segundo fator de ponderação: quanto maior a novidade política ou o carácter polémico do objeto de regulação, maior é o valor do pluralismo político, da publicidade do debate e da dialética deliberativa privativos da lei parlamentar. Terceiro fator de ponderação: quanto menores as qualidades procedimentais do ato normativo para o qual o diploma legal reenvia a sua regulamentação - decreto-lei, decreto regulamentar ou outros tipos de regulamento -, mais apertada deve ser a exigência de reserva de lei. Quarto fator de ponderação: quanto maior a necessidade, atenta a morfologia do objeto de regulação, de uma normação flexível, com características de proximidade, mutabilidade e adaptabilidade, maior é a adequação funcional do poder regulamentar».

Em todos os tempos, a aquisição e perda da nacionalidade, para além de respeitarem a questões ligadas a direitos fundamentais, têm um pendor de «elevada sensibilidade política, social e jurídica», razões pelas quais o nível de exigência quanto à necessidade de regulação legal é, neste contexto, suficientemente elevado para que não possa ser delegada nos órgãos encarregados da aplicação da lei a definição do que será a necessária e suficiente «demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais». No caso, acresce ainda que a matéria relativa à aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa integra o objeto principal do diploma de onde consta a norma sindicada e que a regulamentação da LdN, ainda que seja efetivada por um decreto-lei, sê-lo-á através de um tipo de ato legislativo cujo respetivo procedimento de feitura e de aprovação não comunga das mesmas características de participação democrática quando comparado com o procedimento legislativo parlamentar, no caso, de valor reforçado pela natureza de lei orgânica que se imprime.

Face ao exposto, imperioso se torna concluir que a norma da parte final da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º da LdN, na redação dada pelo Decreto, é inconstitucional por violação do princípio da determinabilidade e da reserva absoluta de lei parlamentar que se extrai da conjugação do artigo 2.º com a alínea f) do n.º 1 do artigo 164.º, ambos, da Constituição.

D.4. A quarta questão de constitucionalidade reporta-se ao artigo 12.º-B, n.º 3, da LdN, na versão alterada pelo artigo 2.º do Decreto, nos termos do qual «[a] consolidação prevista no n.º 1 não opera no caso de a titularidade da nacionalidade ter sido obtida de forma manifestamente fraudulenta».

Conforme se anteviu (5.4., supra), não é possível avaliar da conformidade desta norma com a nossa Lei Fundamental sem que atentemos à redação do n.º 1 do mesmo artigo 12.º-B, pois que é aí que encontramos as condições de aplicação da norma e, mais precisamente, o efeito que o n.º 3 visa travar.

Vejamos, então.

Na redação da LdN atualmente em vigor, lê-se no artigo 12.º-B, n.º 1, sob a epígrafe, «Consolidação da nacionalidade», o seguinte:

«[1] - A titularidade de boa-fé de nacionalidade portuguesa originária ou adquirida durante, pelo menos, 10 anos é causa de consolidação da nacionalidade, ainda que o ato ou facto de que resulte a sua atribuição ou aquisição seja contestado» (sublinhados acrescentados).

Por sua vez, na alteração da LdN, correspondente à norma fiscalizada, prevê-se o seguinte:

«[1] - A titularidade de boa-fé de nacionalidade portuguesa originária ou adquirida durante pelo menos 10 anos é causa de consolidação da nacionalidade, ainda que o ato que esteve na origem da sua atribuição ou aquisição seja passível de declaração administrativa ou judicial de nulidade.

[...]

3 - A consolidação prevista no n.º 1 não opera no caso de a titularidade da nacionalidade ter sido obtida de forma manifestamente fraudulenta» (sublinhados acrescentados).

Do mero confronto entre o n.º 1 do artigo 12.º-B vigente e o n.º 1 do artigo 12.º-B na redação proposta resulta que o legislador pretendeu, desde logo, que se mantenha por acautelada a situação dos titulares de nacionalidade portuguesa, originária ou adquirida que, estando de boa-fé, vejam a validade do ato de que resulte a atribuição ou aquisição dessa nacionalidade questionada.

Na redação vigente, o legislador refere-se à contestação do ato ou facto de que resulte a sua atribuição ou aquisição. Na redação ora proposta, o legislador entendeu densificar tal circunstância, alocando-a àquelas situações em que «o ato que esteve na origem» da atribuição ou da aquisição da nacionalidade «seja passível se declaração administrativa ou judicial de nulidade».

É neste contexto que surge, no novo n.º 3 do artigo 12.º-B, a circunstância de a consolidação prevista no n.º 1 do artigo 12.º-B não operar no caso de a titularidade da nacionalidade ter sido obtida de forma manifestamente fraudulenta, norma sobre a qual recai o pedido sob apreciação, mais precisamente, quanto a um dos seus possíveis sentidos normativos.

Vejamos com mais detalhe.

Conforme decorre do artigo 24.º do pedido (1.2. e 5.4., supra), a norma fiscalizada integra o n.º 3 do artigo 12.º-B da LdN, na interpretação segundo a qual este se aplica quando o «titular da nacionalidade se encontra de boa-fé, não sendo responsável pela ação ilícita que determina a declaração de nulidade referida no n.º 1». Assim, os requerentes denunciam a possibilidade de o n.º 3 ser aplicado a titulares de nacionalidade portuguesa que, estando de boa-fé, vejam a nacionalidade originária ou adquirida não se consolidar, em virtude de ato fraudulento praticado por terceiro.

Ora, se é seguro que a lei deve ser interpretada partindo do princípio de que «o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» - conforme dispõe o artigo 9.º, n.º 3, do CC -, certo é também que a interpretação avançada pelos requerentes pode ser razoavelmente sustentada e encontra arrimo na letra da lei. E, com efeito, apesar de o legislador, no n.º 1 do artigo 12.º-B, reafirmar a preocupação na proteção dos titulares de nacionalidade de boa-fé, a verdade é que esse n.º 1 contempla os atos passíveis de declaração administrativa ou judicial de nulidade. O que convoca, desde logo o artigo 12.º-A da LdN, ao dispor que «é nulo o ato que determine a atribuição, aquisição ou perda da nacionalidade portuguesa com fundamento em documentos falsos ou certificativos de factos inverídicos ou inexistentes, ou ainda em falsas declarações», mas também o disposto no artigo 161.º do Código do Procedimento Administrativo.

Assim, quando no n.º 3 o legislador prevê uma nova circunstância, que acresce e, de alguma forma, se sobrepõe, a uma leitura conjugada do artigo 12.º-A e do artigo 12.º-B, n.º 1, referindo-se, concretamente, ao facto de a nacionalidade portuguesa ter sido obtida de forma manifestamente fraudulenta, não é implausível admitir-se que se tenha pretendido travar a consolidação da nacionalidade assim obtida, independentemente da boa ou má fé do titular.

Até porque da literalidade da formulação apresentada neste n.º 3 do artigo 12.º-B, na nova redação sob escrutínio, não se vislumbra qualquer distinção entre o titular de boa-fé mencionado no n.º 1 do mesmo artigo 12.º-B e terceiros. Atente-se, a este propósito, na redação da alínea a) do n.º 4 do artigo 168.º do Código do Procedimento Administrativo, no qual, no condicionamento, de 1 para 5 anos, do prazo previsto para a anulação administrativa do ato administrativo, se tem designadamente em conta a circunstância de o beneficiário [do ato] tenha utilizado artifício fraudulento com vista à prática do acto.