Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1134/2025 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade do artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, que alterou o…

Processo n.º 1384/25

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:

I - Relatório

1 - Um grupo de cinquenta Deputados à Assembleia da República vem, ao abrigo do artigo 278.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, e dos artigos 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional - LTC), submeter à apreciação deste Tribunal, em processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, um conjunto de normas constantes do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, que altera o Código Penal, criando a pena acessória de perda da nacionalidade. Este Decreto foi aprovado pela Assembleia da República em 28 de outubro de 2025, tendo sido enviado ao Presidente da República para promulgação como lei orgânica em 11 de novembro de 2025.

2 - As normas objeto do pedido são as constantes dos n.^os1, 2, alínea a), 4, 5 e 6 do artigo 69.º-D, aditado ao Código Penal pelo artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII.

3 - As referidas normas têm o seguinte conteúdo:

«Artigo 2.º

Aditamento ao Código Penal

É aditado ao Código Penal o artigo 69.º-D, com a seguinte redação:

“Artigo 69.º-D

Perda da nacionalidade

1 - Pode ser aplicada a pena de perda da nacionalidade portuguesa a quem tenha sido condenado em pena de prisão efetiva de duração igual ou superior a 4 anos, pela prática de um dos crimes previstos no n.º 4, desde que estejam reunidas, cumulativamente, as seguintes condições:

2 - Para efeito do disposto no número anterior, deve o tribunal ter em conta:

3 - A condenação em pena acessória de perda da nacionalidade não pode ter como fundamento motivos políticos.

4 - Pode determinar a perda da nacionalidade a condenação do agente pela prática de:

5 - Com exceção do disposto no número seguinte, quem for condenado à perda da nacionalidade pode requerer a sua reaquisição, nos termos da Lei da Nacionalidade, após o decurso do prazo de cancelamento definitivo da inscrição no registo criminal das penas respetivas.

6 - Quem for condenado à perda da nacionalidade, como pena acessória pela prática dos crimes referidos na alínea h) do n.º 4, só pode requerer a sua reaquisição, nos termos da Lei da Nacionalidade, 10 anos após o decurso do prazo de cancelamento definitivo da inscrição no registo criminal das penas respetivas.”»

4 - No essencial, a argumentação apresentada pelos requerentes para fundamentar o seu pedido desenvolve-se em três planos.

Em primeiro lugar, sublinhando a centralidade do direito à cidadania no ordenamento jurídico-constitucional português, as suas caraterísticas diferenciadoras (enquanto «direito a ter direitos») e a gravidade da intervenção restritiva em causa (traduzida numa «privação total do direito à cidadania para o seu titular», acrescida de um «extenso período temporal em que nem sequer se torna possível a sua reaquisição»), os requerentes duvidam que a ponderação alcançada no Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, maxime nas normas contidas nos n.^os1 e 4 do artigo 69.º-D, cumpra as exigências colocadas pelo princípio da proporcionalidade (cf. artigo 18.º, n.º 2, da Constituição). Além disso, consideram que o disposto pela alínea a) do n.º 2 do artigo 69.º-D, atenta a excessiva margem de apreciação que confere ao julgador, viola o princípio da legalidade criminal (cf. artigo 29.º, n.º 1, da Constituição). Concretizam nos seguintes termos:

«11.º

Se é certo que a versão vertida no Decreto n.º 18/XVII emenda a mão face ao elenco inicial excessivamente indeterminado de ilícitos penais constantes da Proposta de Lei do Governo, procedendo agora a uma tipificação por remissão para os normativos concretos do Código Penal ou de legislação penal extravagante, da leitura da lista de crimes plasmada no n.º 4 do artigo 69.º-D que admitem a aplicação da sanção acessória da perda da nacionalidade evidencia-se a falta de ligação finalística entre os ilícitos praticados e a sanção acessória (potencialmente) consequente - falta a evidência da necessidade da intervenção ablativa do direito fundamental para realizar outro direito ou interesse constitucionalmente protegido (neste caso por via penal).

12.º

Atentemos até no que dispõe o n.º 2 do artigo 65.º do Código Penal, que espelha com clareza dois postulados de relevo, de exigência lógica de uma conexão entre a sanção acessória e a conduta ilícita, bem como da natureza transitória da sanção: “a lei pode fazer corresponder a certos crimes a proibição do exercício de determinados direitos ou profissões”. Deve, pois, em primeiro lugar, estar em causa a verificação de uma correspondência funcional entre a sanção e o crime praticado e, por outro lado, não é a titularidade dos referidos direitos afetada, uma vez que é apenas o seu exercício que fica suspenso, por tempo determinado. Detenhamo-nos em cada uma destas questões.

13.º

Quanto ao primeiro ponto, verifica-se na leitura dos preceitos dos artigos 66.º a 69.º-C do Código Penal (sendo também o caso na legislação sancionatória extravagante) a presença, na maioria dos casos, de uma justificação adicional que legitima a aplicação cumulativa da sanção acessória. A ponderação da gravidade do ilícito na definição da pena está já realizada em sede de aplicação da pena principal, sendo necessário concluir que esta não é suficiente para garantir as finalidades de prevenção - não da prevenção geral, visto que essa se realiza na pena principal, mas antes da prevenção especial, que carece de especial conexão finalística com o crime praticado.

14.º

No caso vertente, importaria identificar até que ponto a prática do ilícito criminal é indiciadora da quebra irremediável de viabilidade da continuidade do vínculo da nacionalidade. Dito por outras palavras, a demonstração de que o bem jurídico tutelado pela previsão de um ilícito penal apresentaria um nexo com a nacionalidade, designadamente os crimes que põem em causa os laços de lealdade e pertença à comunidade política nacional e que asseguram a relação de pertença entre o indivíduo e o Estado.

Diferentemente do que sucede com outros ordenamentos de países com os quais gostamos de nos comparar - ainda que com quadros constitucionais não exatamente sobreponíveis ao nosso - a proposta não restringe a perda de nacionalidade dos cidadãos naturalizados aos casos em que praticaram crimes dos quais possa decorrer uma presunção de que os seus autores não pretendiam integrar ou repudiam a comunidade cuja nacionalidade adquiriram. Seria, por exemplo, o caso de restringir essa possibilidade de perda aos autores de crimes contra o Estado português, como os crimes de terrorismo ou participação em organizações terroristas estrangeiras ou até integração nas forças armadas do outro país de que seja nacional. Enfim, crimes de cuja prática fosse legitimo concluir que aquele que adquiriu a nossa nacionalidade, na verdade, se quis colocar numa posição adversarial para com o nosso Estado.

15.º

Esse é, de resto, o raciocínio sobre admissibilidade de perda de nacionalidade subjacente à previsão constante do artigo 7.º da Convenção Europeia da Nacionalidade, da qual, como é sabido e reconhecido na exposição de motivos da Proposta de Lei, Portugal é signatário. Só interesses vitais do Estado-parte na convenção são aptos a ditar a quebra do vínculo e a perda da nacionalidade, não se bastando a prática de um outro ilícito, ainda que dotado de gravidade (que, note-se, terá sempre expressão diferenciadora na moldura abstrata da pena principal definida pelo legislador e na aplicação adequada ao seu grau de culpa determinada pelo julgador). O Relatório Explicativo da Convenção, elemento interpretativo de relevo, é ainda mais evidente na defesa desta linha, clarificando que nos interesses vitais do Estado não se incluem ilícitos criminais de natureza geral, por mais sérios que sejam. Não foi, porém, essa a vontade da maioria que aprovou a proposta. Assim, verificando-se a falta de qualquer conexão entre a nacionalidade e os bens tutelados pelos crimes de cuja prática se pretende agora possibilitar a sua perda. Para o efeito basta pensar no artigo 152.º do Código Penal (crime de violência doméstica), na detenção de arma proibida prevista na Lei n.º 5/2006, de 23 de fevereiro, ou no tráfico de estupefacientes previsto no Decreto-Lei n.º 15/93, de 22 de janeiro, para que resultem inapelavelmente violados os supra aludidos princípios (sem que se esteja a formular qualquer juízo relativizador da gravidade dos três ilícitos referidos, entenda-se).

16.º

Acresce ainda ao exposto que, ao contrário da maioria das restantes sanções acessórias identificadas no Capítulo III do Título III do Livro I do Código Penal, onde se procede à inserção sistemática do novel artigo 69.º-D, não estamos perante uma sanção caracterizada por uma duração temporal limitada, correspondente à suspensão do exercício de um direito (fundamental), mas antes à sua perda, o que agrava a desproporção da sua utilização na ausência de nexo finalístico.

17.º

Três outras dimensões acrescem ainda à identificação de uma violação do n.º 2 do artigo 18.º na configuração da sanção acessória de perda da nacionalidade. Em primeiro lugar, a diminuição operada na versão final do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII da duração da pena de prisão principal de cinco para quatro anos, na comparação com a Proposta de Lei, alargando ainda de forma mais desproporcionada a possibilidade de recurso à perda alargada de nacionalidade, ao diminuir a gravidade dos crimes (evidenciada pelas concretas sanções aplicadas às condutas ilícitas).

18.º

Por outro lado, importa ter presente que, considerado o aumento significativo do período de residência legal exigido para a naturalização (para 7 ou 10 anos, consoante se tratar de cidadãos da Comunidade de Países de Língua Portuguesa e da União Europeia, ou de países terceiros), bem como a alteração das regras de contagem de prazos da residência legal que se pretendem implementar com a revisão da Lei da Nacionalidade aprovada pelo Decreto n.º 17/XVII (objeto de pedido autónomo), e tendo ainda em conta a morosidade nos procedimentos administrativos necessários à concretização quer da residência legal, quer da aquisição da nacionalidade, o período de integração na comunidade nacional até que um anterior cidadão estrangeiro gozasse em plenitude e sem discriminação legal do mesmo estatuto de um cidadão originário poderia ascender a mais de duas décadas nalguns casos.

19.º

Finalmente, no que respeita à ponderação da culpa do agente e da gravidade dos ilícitos, o que se verifica é uma aplicação binária da sanção, ativando-se ou não a perda da nacionalidade sem qualquer outra possibilidade de adequação ao caso concreto, nomeadamente no que à duração da impossibilidade de reaquisição da nacionalidade respeita, aplicando-se a mesma bitola de 10 anos contados da caducidade da inscrição da sanção no registo criminal.

20.º

Sem prejuízo da existência de um juízo autónomo quanto à aplicação da sanção (no quadro do qual, fruto da presença intensa de conceitos indeterminados com pouca densidade até se confere alguma margem de apreciação ao julgador - excessiva na ótica do princípio da legalidade penal, em particular o disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 69.º-D), esse juízo não terá como acomodar a menor gravidade do crime em presença ou da conduta do agente».

Em segundo lugar, os requerentes entendem que o disposto nos n.^os5 e 6 do artigo 69.º-D viola a proibição de penas com carácter perpétuo ou de duração ilimitada ou indefinida (cf. artigo 30.º, n.º 1, da Constituição), com base na seguinte fundamentação:

«21.º

Quanto a esta matéria, os autores da proposta de alteração que esteve na origem do Decreto n.º 18/XVII justificam, na respetiva exposição de motivos da proposta de alteração, que “a reaquisição da nacionalidade portuguesa segue o regime geral da Lei da Nacionalidade, na sua nova redação, podendo a mesma ser requerida imediatamente após a caducidade definitiva da inscrição no registo criminal dos crimes pelos quais o agente tenha sido condenado - razão pela qual, evidentemente, a perda da nacionalidade não constitui uma pena de caráter perpétuo ou de duração ilimitada ou indefinida”.

22.º

Sucede, porém, que os grupos parlamentares proponentes incorrem numa equivocada identificação de qual o requisito negativo de (re)aquisição da nacionalidade que consta da lei vigente e da versão que resultaria dos trabalhos parlamentares: o que a atual alínea d) do n.º 1 do artigo 6.º da Lei da Nacionalidade determina é que os requerentes “não tenham sido condenados, com trânsito em julgado da sentença, com pena de prisão igual ou superior a 3 anos, por crime punível segundo a lei portuguesa”, passando a versão que poderá eventualmente resultar da promulgação do Decreto n.º 17/XVII, que altera a Lei da Nacionalidade, a fixar a referida pena em duração igual ou superior a dois anos (na renumerada alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º), restringindo ainda mais a possibilidade de naturalização (matéria objeto do pedido de fiscalização preventiva igualmente subscrito pelos signatários). Sendo a eventual desconformidade constitucional desta solução (da atual alínea d) e/ou da futura alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º) abordada noutra sede, no pedido referente ao mencionado Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII, a questão identificada quanto ao relevo do registo deve ser, por cautela, objeto de avaliação autónoma neste pedido.

23.º

O relevo do registo criminal é meramente probatório, nos termos do n.º 11 do mesmo artigo 6.º da Lei da Nacionalidade, na versão ainda vigente e na que resultaria do Decreto n.º 17/XVII se vier a ser promulgado, não se traduzindo ele mesmo no requisito negativo para a naturalização. Ou seja, a existência de uma condenação com trânsito em julgado em pena de duração superior à prevista na lei pode ser oponível ao requerente, seja no processo de concessão de nacionalidade, seja na fase de oposição à aquisição nos termos do artigo 9.º, não relevando a eventual caducidade da sua inscrição no registo criminal. Esta possibilidade de ser atendida a realidade material, aliás, é tanto mais compreensível quanto a diversidade (ou mesmo disparidade) de critérios disciplinadores do cancelamento de inscrições no registo criminal de Estados terceiros poderia redundar numa aplicação não uniforme (ou até arbitrária) do critério material.

No caso vertente, ainda para mais, lidamos com um contexto em que as autoridades portuguesas não podem desconhecer a prévia condenação, estando por isso obrigadas a indeferir o requerimento e/ou a deduzir oposição à aquisição (nos termos, aliás, que o Decreto n.º 17/XVII, que altera a Lei da Nacionalidade vem intensificar).

24.º

Consequentemente, os n.^os5 e 6 do artigo 69.º-D que o Decreto vem aditar ao Código Penal incorrem numa contradição insanável com o postulado na própria Lei da Nacionalidade, admitindo um procedimento de reaquisição que aquela lei expressamente veda. Atenta a formulação do enunciado normativo, nem sequer se aventa como possível tratar-se de um normativo especial, uma vez que quer o n.º 5, quer o n.º 6 expressamente indicam que a reaquisição se faz “nos termos da Lei da Nacionalidade”. Em suma (e conforme indicado também, a título de exemplo, no pareceres remetidos pelos Professores Doutores Jorge Bacelar Gouveia e Inês Ferreira Leite), a fórmula adotada não parece obstar à produção do efeito de perpetuidade, violando o n.º 1 do artigo 30.º da Constituição, condenando primeiro o agente à perda da nacionalidade, e mantendo-o depois num círculo vicioso do qual não logra sair, não podendo readquirir a nacionalidade (atento o facto acrescido de, no caso de entrar em vigor, o Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII passar a determinar que também na aquisição por casamento há que preencher o requisito negativo)».

Em terceiro lugar, os requerentes consideram que o disposto no n.º 1 do artigo 69.º-D viola os princípios da universalidade e da igualdade (cf. artigos 12.º e 13.º da Constituição), pelos seguintes motivos:

«25.º

Finalmente, cumpre ainda suscitar a questão da potencial violação do princípio da igualdade (artigo 13.º) e da universalidade (artigo 12.º) patente no requisito da alínea a) do n.º 1 do artigo 69.º-D, que circunscreve a aplicação da sanção acessória de perda da nacionalidade a quem tenha praticado o ilícito penal nos 10 anos posteriores à aquisição da nacionalidade portuguesa.

26.º

Na exposição de motivos da proposta de texto de substituição n.º 2, os Grupos Parlamentares do PSD e do CDS-PP aludem ao facto de, compaginados os pareceres emitidos (muitos dos quais se pronunciaram criticamente pela introdução do tratamento diferenciado para cidadãos naturalizados), a lei vem agora “abranger todos os cidadãos portugueses que tenham adquirido a nacionalidade há menos de 10 anos, independentemente da via específica de acesso”. Efetivamente, onde anteriormente a possibilidade de aplicação da sanção acessória se circunscrevia aos cidadãos naturalizados, correspondente a um dos critérios de aquisição derivada da nacionalidade (uma das situações do artigo 6.º da Lei da Nacionalidade), passa agora também a abranger-se qualquer cidadão a quem tenha sido concedida a nacionalidade por efeito da vontade, como é o caso de menores e incapazes (artigo 2.º), aquisição pelo casamento ou união de facto (artigo 3.º) ou aquisição por adoção (artigo 5.º).

27.º

Todavia, ainda que o universo de destinatários potenciais da sanção acessória possa ter aumentado, o problema de base não se alterou na sua natureza, apenas se regista um aumento do número de potenciais lesados pelo tratamento jusfundamental discriminatório: aos titulares de nacionalidade originária continuará a não ter aplicação a sanção, sendo a sua titularidade para os demais sujeita a uma cláusula de precariedade nos 10 primeiros anos após a sua aquisição. Como referem vários autores, a Constituição não habilita nenhuma diferenciação de direitos por esta via, com a única exceção aos princípios constitucionais da igualdade e universalidade residindo na elegibilidade para a Presidência da República, reservada pelo artigo 122.º da Constituição a portugueses de origem.

28.º

A Constituição não prevê outra leitura daquele direito fundamental senão aquela de que, a partir do momento em que se obtém a cidadania portuguesa, é-se cidadão português. Aceitar outra solução quanto à aquisição da nacionalidade precarizaria por um longo período de uma década um conjunto de cidadãos que, como vimos, já terá percorrido (em caso de naturalização) um longo percurso de residência legal e de integração na comunidade, sendo igualmente desproporcional exigir-lhe um segundo período probatório a acrescer ao período em que pode ser deduzida oposição à aquisição, nos termos do artigo 9.º da Lei da Nacionalidade (de um ano com a lei em vigor, que poderá ascender a dois caso seja promulgada a alteração constante do Decreto da Assembleia da República n.º 17/XVII).

29.º

Este é também, de resto, o entendimento que subjaz à Convenção Europeia da Nacionalidade, que no n.º 2 do seu artigo 5.º afirma que cada “Estado Parte regular-se-á pelo princípio da não discriminação entre os seus nacionais, independentemente da nacionalidade ter sido adquirida por nascimento ou em qualquer momento subsequente”, e que tem acolhimento no Direito da União Europeia, que reconhece a cidadania da União a qualquer nacional de Estado-membro, independentemente da forma de obtenção».

Em síntese, o grupo de cinquenta Deputados à Assembleia da República requer ao Tribunal Constitucional a fiscalização preventiva da constitucionalidade das normas constantes dos n.^os1, 2, alínea a), 4, 5 e 6 do artigo 69.º-D, aditado ao Código Penal pelo artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, por violação dos princípios da proporcionalidade, da legalidade criminal, da universalidade e da igualdade, bem como da proibição de penas com carácter perpétuo ou de duração ilimitada ou indefinida, decorrentes dos artigos 12.º, 13.º, 18.º, n.º 2, 29.º e 30.º, n.º 1, todos da Constituição.

5 - Notificado para o efeito previsto no artigo 54.º da LTC, o Presidente da Assembleia da República ofereceu o merecimento dos autos, enviando ainda uma nota técnica sobre os trabalhos preparatórios que precederam a aprovação do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, elaborada pelos serviços de apoio à Comissão Parlamentar de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.

6 - Elaborado o memorando a que alude o artigo 58.º, n.º 2, da LTC, foi o mesmo discutido em Plenário, e, na sequência da discussão, foi fixada a orientação do Tribunal sobre as questões a resolver. Importa, pois, decidir em conformidade com o estabelecido, tal como dispõe o artigo 59.º da mesma lei.

II - Fundamentação

A. Conhecimento do pedido

7 - Considerada a legitimidade dos requerentes (artigo 278.º, n.º 4, da Constituição), a circunstância de o pedido conter todas as indicações a que se refere o artigo 51.º, n.º 1, da LTC e a observância dos prazos aplicáveis (artigo 278.º, n.º 6, da Constituição e artigos 54.º, 56.º, n.º 4, 57.º, n.^os1 e 2, e 58.º da LTC), nada obsta ao conhecimento das questões de constitucionalidade formuladas nos presentes autos.

B. Considerações introdutórias

8 - Do ponto de vista constitucional, assume centralidade nesta discussão o direito à cidadania, previsto expressamente no artigo 26.º, n.º 1, da Constituição. Deixando de lado a questão do acesso ao direito, interessa-nos aqui partir da ideia de conservação de cidadania e de uma proibição, prima facie, de privação da cidadania.

Nacionalidade ou cidadania são dois termos comummente mobilizados para referir o vínculo jurídico que une um indivíduo a um Estado, conferindo àquele um particular estatuto materializado em direitos e deveres. Rui Manuel Moura Ramos afirma estarem em causa «duas faces de uma mesma realidade» (cf. “Nacionalidade”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 347-394, pp. 348-349), não obstante as diferenças que lhe podem ser apontadas e até a preferência manifestada pela Constituição face ao segundo (a este propósito, vd. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, Vol. I, 4.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2014, p. 222). No contexto desta decisão, estes termos serão utilizados indistintamente.

Note-se que este vínculo jurídico a que aqui nos referimos assume particular relevância publicística. Afinal, é com ele, e através dele, que se constitui o suporte pessoal do Estado (o povo) - um dos elementos essenciais deste, a par do território e do poder político -, materializado pelo reconhecimento de uma série de «relações de pertença» (cf. António Marques dos Santos, “Nacionalidade e efetividade”, in Idem, Estudos de direito da nacionalidade, Coimbra, Almedina, 1998, pp. 279-310, pp. 280-281). Assim, esta matéria tem «por força de interessar essencialmente ao Estado e de por isso o implicar na respetiva regulamentação, uma vez que se trata a um tempo da definição da sua população constitutiva (e que participa a esse título na definição dos destinos da comunidade estadual) e dos limites da sua jurisdição estadual» (cf. Rui Manuel Moura Ramos, “Nacionalidade”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 347-394, p. 350). Porém, nada disto significa que à definição deste vínculo sejam indiferentes laços de outra natureza, maxime de natureza privatística.

Mais, enquanto elemento fundamental do princípio republicano e do princípio democrático, a cidadania continua a assumir um papel essencial na estruturação do Estado Constitucional, enquanto Estado de Direito. Sem prejuízo de o princípio da universalidade na sua aceção mais generosa (cf. artigo 12.º, n.º 1, conjugado com o artigo 15.º, n.º 1, ambos da Constituição) ter reduzido as diferenças tradicionais de estatuto entre cidadãos de um lado e estrangeiros e apátridas de outro, ainda assim, a relevância da cidadania persiste, como se ilustra no campo da participação política (desde logo, em termos da formação da vontade da comunidade política nacional) e na entrada no território, bem como em matéria de expulsão e extradição.

Acresce que, se durante muito tempo esta matéria consubstanciava «domaine réservé» dos Estados, sendo-lhes reconhecida uma amplíssima margem de apreciação na sua conformação, atualmente, a vinculação internacional e supranacional (nos termos que serão explorados mais adiante, em D.1. e D.2.) tende a comprimir tal margem, conquanto não a neutralize [cf., de forma geral, Fabien Marchadier, “La double nationalité au service des intérêts individuels”, Revue Européenne des Migrations Internationales 39/2-3 (2023), pp. 197-206, p. 200]. De facto, cada Estado continua a ser ator principal na determinação de quem são os respetivos cidadãos.

Outro aspeto relevante é que a cidadania não deve ser encarada como uma espécie de «aliança eterna», de tal modo que há muito que os Estados acolhem modalidades mais ou menos amplas de perda (voluntária) da cidadania e privação (involuntária ou forçada) da cidadania (para melhor compreender esta distinção conceptual, cf. Paul Weis, Nationality and statelessness in international law, 2.ª edição, Alphen aan den Rijn, Sitjhoff & Noordhoff, 1979, p. 115). No primeiro caso, é ao indivíduo que cabe terminar o vínculo jurídico com um determinado Estado, renunciando voluntariamente ao mesmo e, assim, ao estatuto que aquele propicia. No segundo, é aos Estados que incumbe verificar a ausência de efetividade de tal vínculo jurídico, ou mesmo a existência de um vínculo jurídico mais forte, no indivíduo, com um outro Estado, daí retirando consequências no que respeita à subsistência do seu próprio vínculo de nacionalidade. Em algumas situações, a privação da cidadania surge mesmo como instrumento de sanção daqueles que são considerados culpados de falta de lealdade para com o Estado, desestabilizando fortemente ou quebrando a «relação de pertença» que confere materialidade àquele vínculo jurídico (cf. Rui Manuel Moura Ramos, “Nacionalidade”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 347-394, p. 381). Apesar da distinção traçada, impõe-se registar, ao nível normativo, doutrinário e jurisprudencial, uma pluralidade de usos, como acontece, por exemplo, com o termo perda, que às vezes se emprega em sentido mais amplo.

De facto, embora o instituto da privação da cidadania tenha raízes muito antigas, releva aqui a sua expressão no constitucionalismo moderno. Com o triunfo do ideário revolucionário de 1789, passou a integrar os textos constitucionais, afirmando-se como meio de defesa por excelência do Estado face a ameaças que fazem perigar a sua subsistência e integridade, como atos de traição. Porém, os excessos regularmente verificados e a sua instrumentalização, nomeadamente, para fins de perseguição política, religiosa ou étnico-racial (que, no século XX, atingiram o seu expoente máximo com o fascismo, o nazismo e o estalinismo) geraram traumas complexos e ainda hoje não superados (para uma síntese histórica, cf. Christian Prener, Denationalisation and its discontents - citizenship revocation in the 21st century: legal, political and moral implications, Leiden/Boston, Brill Nijhoff, 2023, pp. 11 e ss.). Bem mais recentemente, o reforço das prioridades de segurança interna e externa definidas por vários países ocidentais em razão da ascensão de graves ameaças como o terrorismo tem reacendido os debates em torno do instituto, conferindo renovada centralidade aos deveres de lealdade do cidadão para com o Estado ou Estados de que é nacional [neste sentido, cf. Luuk van der Baaren, Maria Gerdes e Maarten Vink, “Waves of securitisation: the rise, fall and resurgence of citizenship striping regulations in Europe, 1960-2022”, Statelessness & Citizenship Review 7/1 (2025), pp. 31-49, p. 46].

Uma última nota para se deixar claro que, em bom rigor, não faz sentido falar-se nem em perda nem em privação da cidadania naqueles casos em que a mesma tenha sido adquirida de modo fraudulento. De facto, tal aquisição afigura-se nula por ter sido concedida com base em informações falsas ou factos não existentes, o que determina a sua não produção de efeitos. Isto sem prejuízo da possibilidade de os Estados poderem atribuir relevância à posse de estado da nacionalidade, mediante institutos como o da «consolidação da nacionalidade», o que, aliás, aconteceu entre nós em 2018.

Antes de nos debruçarmos sobre as questões de constitucionalidade concretamente colocadas no caso sub judice, serão apresentados paradigmas em matéria de privação da cidadania (C.), bem como cartografados parâmetros de controlo relevantes em registo dialógico, encarando a Constituição na sua relação internormativa (D.), seguindo, por fim, para a análise dos princípios constitucionais invocados neste contexto (E.).

C. Paradigmas

9 - Uma análise cuidada dos regimes jurídicos em matéria de privação da cidadania em termos comparados permite descortinar a existência de paradigmas concorrentes, os quais têm vindo a transmutar-se de modo significativo ao longo das últimas décadas.

Neste contexto, podem ser identificados paradigmas de proibição absoluta de privação da cidadania e de permissão excecional de privação da cidadania, que serão analisados sumariamente nos parágrafos seguintes. Por razões que facilmente se compreendem, ficarão de fora desta análise eventuais paradigmas de permissão arbitrária de privação da cidadania, que não são admissíveis no quadro de um Estado Constitucional, atenta a imprescindível vinculação deste às exigências decorrentes do princípio do Estado de Direito e do princípio democrático. Vejamos então.

C.1. Paradigma de proibição absoluta de privação da cidadania

10 - No paradigma de proibição absoluta de privação da cidadania, tal como sugerido pela própria designação, não há lugar a qualquer modalidade de privação (involuntária ou forçada) da cidadania, mas tão-só à perda (voluntária) da cidadania, por via de renúncia por parte do seu titular.

Por exemplo, é o que acontece atualmente no ordenamento jurídico português, atendendo ao facto de que a Lei da Nacionalidade (Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, na redação que lhe foi conferida pela Lei Orgânica n.º 1/2024, de 5 de março - LdN) se limita a dispor, desde a sua versão originária, que «[p]erdem a nacionalidade portuguesa os que, sendo nacionais de outro Estado, declarem que não querem ser portugueses» (cf. artigo 8.º).

Como sublinha Jorge Miranda, trata-se de um regime que «vai ainda para lá da Constituição, porque não só não consente privação (imposta) da cidadania portuguesa como apenas contempla a perda (voluntária) em certos casos» (cf. Jorge Miranda, “Artigo 4.º”, in Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição portuguesa anotada, Vol. I, 2.ª edição, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2017, pp. 92-96, p. 96). De facto, em termos subjetivos, admite-se entre nós a possibilidade de perda da cidadania portuguesa por parte de cidadãos plurinacionais (independentemente do modo de obtenção daquela), vedando tal possibilidade a cidadãos que apenas tenham a cidadania portuguesa (mais uma vez, independentemente do modo de obtenção), ainda que estes não pretendam, por qualquer razão, manter vínculo jurídico com o Estado português. Ou seja, a possibilidade de perda da cidadania portuguesa surge condicionada pela exigência legalmente imposta de que a mesma não resulte em apatridia por parte do renunciante.

Procurando deslindar o sentido desta nossa solução, Rui Manuel Moura Ramos considera que o legislador decidiu conceber este instituto «como um meio, deixado nas mãos dos indivíduos, de limitar as situações de dupla nacionalidade», decretando o «apagamento do Estado enquanto instância decisória em sede de perda da nacionalidade». E acrescenta: «Pode estranhar-se que o Estado se apresente de tal modo indefeso perante as condutas dos seus nacionais que colimem o seu desaparecimento ou o seu eufeudamento a outros. Em defesa do silêncio da nossa lei a este propósito poderá apenas dizer-se que há outras formas de sancionar tais comportamentos e que a nacionalidade deve ser considerada um vínculo primário e essencial que, por isso mesmo, haverá de permanecer intocado qualquer que seja a censura que eventualmente possa merecer o seu titular» (cf. “O novo direito português da nacionalidade”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 131-269, pp. 235-236).

Outro exemplo, também no quadrante europeu, é o da Polónia, cujo texto constitucional dispõe expressamente só ser admitida a perda da cidadania polaca por via de renúncia voluntária à mesma (cf. artigo 34.º, n.º 2, da Constituição polaca).

C.2. Paradigmas de permissão excecional de privação da cidadania

11 - Nos paradigmas de permissão excecional de privação da cidadania, estão consagradas modalidades de privação (involuntária ou forçada) da cidadania, as quais se podem afirmar excecionais, porquanto estão sujeitas a uma série de limites e à observância de garantias essenciais, de matriz quer substantiva quer adjetiva, e derivam em linha reta dos princípios definidores da atuação de um Estado Constitucional, enquanto Estado de Direito Democrático.

De acordo com o GLOBALCIT Citizenship Law Dataset do Global Citizenship Observatory (cf. https://globalcit.eu/modes-loss-citizenship/), em termos mundiais, são identificáveis, pelo menos, quinze modalidades de perda ou privação da cidadania: (1) renúncia voluntária; (2) residência no estrangeiro; (3) serviço em forças armadas estrangeiras; (4) outros serviços para Estado estrangeiro; (5) aquisição de outra cidadania; (6) não renúncia à cidadania estrangeira, quando adquirida pelo nascimento; (7) deslealdade ou traição; (8) outras infrações; (9) aquisição fraudulenta da cidadania (sem prejuízo de, stricto sensu, não ser possível falar nem em perda nem em privação da cidadania nestes casos); (10) não renúncia à cidadania estrangeira, quando adquirida de outro modo que não pelo nascimento; (11) privação da cidadania do progenitor; (12) privação da cidadania do cônjuge; (13) extinção do vínculo de filiação; (14) adoção ou guarda; (15) estabelecimento de cidadania estrangeira.

No quadro desta decisão, ao invés de considerarmos todas estas modalidades, iremos apenas concentrar-nos naquelas que apresentam maior relevância atendendo ao objeto concreto do pedido - o qual, recorde-se, se traduz num conjunto de normas que visam introduzir no ordenamento jurídico português uma pena acessória de perda da nacionalidade. Por essa razão, serão apenas consideradas as seguintes quatro modalidades: serviço em forças armadas estrangeiras; outros serviços para Estado estrangeiro; deslealdade ou traição; outras infrações. Além disso, tendo em conta a heterogeneidade dos regimes jurídicos vigentes no direito comparado, analisaremos dois critérios de base que nos permitirão mapear melhor os seus contornos e traçar semelhanças e diferenças:

ii) Relevância temporal da conduta para efeitos de privação da cidadania, a viabilizar a distinção entre modelos temporalmente unitários e duais.

C.2.1. Modelos maximalistas e minimalistas

12 - Como anunciado, neste primeiro caso, considerar-se-á a natureza e gravidade das condutas que conduzem ou podem conduzir à privação da cidadania, no quadro das quatro modalidades autonomizadas supra. Tenha-se em conta que esta análise comparada não pretende revelar-se taxativa, mas meramente ilustrativa.

12.1 - Por um lado, há Estados que consagram a privação da cidadania - independentemente da concreta designação utilizada - caso o titular da mesma preste serviço em forças armadas estrangeiras ou outros tipos de serviços para Estado estrangeiro. Exemplo paradigmático é a Espanha, estando prevista, no artigo 25, n.º 1, alínea b), do Código Civil, a privação administrativa da cidadania em relação a «espanhóis que não o sejam de origem [...] quando se alistem voluntariamente nas forças armadas ou exerçam cargos políticos num Estado estrangeiro, contrariando proibição expressa do Governo». Também encontramos estas modalidades de privação da cidadania - com algumas especificidades e conjugadas com outras que serão mencionadas em seguida - em países como a Alemanha [§ 28(1)1 da Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG), que só abrange o alistamento voluntário e sem autorização em «forças armadas ou organização armada comparável de Estado estrangeiro, de que seja nacional»], a Áustria [§§ 32 e 33(1) da Staatsbürgerschaftsgesetz (StbG)], a França (artigo 23-8 do Code Civil) e a Itália (artigo 12, n.º 1, da Legge 5 febbraio 1992, n. 91). Um aspeto a destacar é que, quanto ao âmbito subjetivo, estas disposições se aplicam independentemente de a cidadania ter sido adquirida em termos originários ou derivados - ao contrário do que se verifica no caso espanhol. Além disso, em regra, as mesmas só se aplicam caso não resultem em apatridia.

12.2 - Por outro lado, há Estados que consagram a privação da cidadania por deslealdade ou traição, estando aqui abrangidas aquelas situações em que um indivíduo põe em causa a lealdade face ao Estado do qual é cidadão ou cuja conduta é seriamente prejudicial para os interesses vitais do Estado. Em alguns casos, a privação da cidadania é também admitida em razão da prática de outras infrações. Apenas a título de exemplo, considerem-se os seguintes países europeus:

ii) Bélgica, onde, ao abrigo do Code de la nationalité belge, um cidadão «que não [tenha] obtido a sua nacionalidade de um nacional belga ou adotante belga no dia do seu nascimento» ou «a quem não tenha sido atribuída a nacionalidade nos termos dos artigos 11 e 11bis» («Atribuição de nacionalidade belga em razão de nascimento na Bélgica ou por efeito coletivo de um ato de aquisição»), pode ser judicialmente privado da sua cidadania em caso de incumprimento grave dos seus deveres enquanto cidadão belga (artigo 23, §1er.). O mesmo pode acontecer a cidadão belga «que não [tenha] obtido a sua nacionalidade de um nacional belga ou adotante belga no dia do seu nascimento» ou «a quem não tenha sido atribuída a nacionalidade nos termos do artigo 11» (apenas nas situações abrangidas pelo §1er., 1.º e 2.º), em caso de condenação por sentença transitada em julgado em pena de prisão efetiva de, pelo menos, cinco anos pela prática de certos crimes, nomeadamente, crimes contra o Rei, a família real ou a forma de governo; crimes contra a segurança interna ou externa do Estado; violações graves do direito internacional humanitário; infrações relacionadas com tráfico de seres humanos; infrações terroristas; ameaças de utilização de materiais radioativos, armas biológicas e químicas (artigos 23/1, §1er., 1.º, e 23/2, §1er.); e ainda, de condenação por sentença transitada em julgado em pena de prisão efetiva de, pelo menos, cinco anos por «infração cuja comissão tenha sido manifestamente facilitada pela posse da nacionalidade belga» (artigo 23/1, §1er., 2.º). A privação da cidadania não pode resultar em apatridia;

iii) França, onde, nos termos do artigo 25 do Code Civil, um «indivíduo que tenha adquirido a qualidade de francês» pode ser administrativamente privado da sua cidadania, nos seguintes casos: (1) condenação por «crime (crime ou délit) constituindo um atentado aos interesses fundamentais da Nação ou um crime (crime ou délit) constituindo um ato de terrorismo»; (2) condenação por «crime (crime ou délit) previsto e reprimido pelo Capítulo II do Título III do Livro IV do Código Penal», isto é, «atentados à administração pública cometidos por pessoas que exerçam uma função pública»; (3) condenação por subtração «às obrigações que para ele resultam do Código do Serviço Nacional»; (4) prática «em benefício de um Estado estrangeiro de atos incompatíveis com a qualidade de Francês e prejudiciais aos interesses da França». Note-se ainda que, à luz do artigo 23-7 do mesmo Código, o cidadão francês (independentemente de ter adquirido a cidadania em termos originários ou derivados) que «se comportar como cidadão de um país estrangeiro» pode, caso tenha a cidadania desse Estado, ser administrativamente privado da cidadania francesa. Também aqui a privação da cidadania não pode resultar em apatridia;

iv) Itália, onde, nos termos do artigo 10bis aditado à Legge 5 febbraio 1992, n. 91, um cidadão italiano que tenha obtido a cidadania em termos derivados pode ser administrativamente privado da sua cidadania se for condenado por sentença transitada em julgado pela prática dos «crimes previstos no artigo 407, n.º 2, alínea a), subalínea 4), do Código de Processo Penal, bem como pelos crimes previstos nos artigos 270-ter e 270-quinquies.2, do Código Penal», isto é, de crimes relacionados com fins de terrorismo ou subversão da ordem constitucional. Tal privação é decretada no prazo de 10 anos após o trânsito em julgado da referida decisão condenatória, por decreto do Presidente da República, sob proposta do Ministro do Interior. Apesar de nada ser mencionado expressamente neste diploma legal a esse respeito, das obrigações assumidas internacionalmente pelo Estado italiano resulta que a privação da cidadania não poderá resultar em apatridia.

12.3 - Da análise comparada aqui apresentada pode concluir-se que existem leituras mais minimalistas e outras mais maximalistas da excecionalidade que preside à privação da cidadania num Estado Constitucional, ilustradas essencialmente em função da natureza e da maior ou menor gravidade das condutas que conduzem ou podem conduzir à mesma. No primeiro caso (modelos minimalistas), considerem-se os regimes jurídicos em vigor nos ordenamentos alemão, espanhol e italiano; no segundo (modelos maximalistas), são particularmente elucidativos os regimes jurídicos em vigor nos ordenamentos belga e francês. Em qualquer dos casos, a privação da cidadania está sujeita a uma série de limites e à observância de garantias essenciais.

Mais se pode verificar, por um lado, que alguns ordenamentos jurídicos estendem estas modalidades de privação da cidadania a todos os cidadãos, independentemente de aquela ter sido obtida em termos originários ou derivados (v.g., Alemanha), outros reservam-nas aos casos em a cidadania foi obtida em termos derivados (v.g., Bélgica e Espanha), outros ainda preveem casos de aplicação geral, estendida a todos os cidadãos, e casos de aplicação específica, reservada àqueles que obtiveram a cidadania em termos derivados (v.g., França e Itália).

Por outro lado, em grande parte dos ordenamentos jurídicos mencionados, a privação da cidadania - recorde-se, nas quatro modalidades aqui consideradas - ocorre administrativamente, sem prejuízo da Bélgica, onde a mesma tem lugar judicialmente.

Por fim, a regra nestes ordenamentos jurídicos é a da prevenção da apatridia (v.g., Alemanha, Bélgica, Espanha, França e Itália).

C.2.2. Modelos temporalmente unitários e duais

13 - Por sua vez, neste segundo caso, considerar-se-á a relevância temporal da conduta para efeitos de privação da cidadania, no quadro das quatro modalidades autonomizadas supra. Mais uma vez, tenha-se em conta que esta análise comparada não pretende revelar-se taxativa, mas meramente ilustrativa.

Ora, a maior parte dos ordenamentos jurídicos convocados corresponde a modelos temporalmente unitários, isto é, para os quais é pura e simplesmente irrelevante o momento em que são levadas a cabo as condutas que conduzem ou podem conduzir à privação da cidadania. É o que acontece nos ordenamentos jurídicos alemão, espanhol e italiano.

Já outros ordenamentos jurídicos correspondem a modelos temporalmente duais, ou seja, para os quais as condutas que conduzem ou podem conduzir à privação da cidadania só relevam para tais efeitos a partir de determinado momento e/ou durante determinado período, transcorrido o qual aquela possibilidade (já, per se, excecional) é liminarmente afastada, resultando numa espécie de consolidação e/ou reforço do estatuto do cidadão em causa.

Neste sentido, são paradigmáticos os casos francês e belga:

ii) Na Bélgica, no referido Code de la nationalité, há casos em que a privação da cidadania só pode ter lugar com base em factos ocorridos no prazo de «dez anos a contar da data de obtenção da nacionalidade belga» (v.g., em caso de condenação em pena de prisão efetiva de, pelo menos, cinco anos pela comissão dos crimes acima identificados, com exceção das violações graves do direito internacional humanitário, cuja prática e condenação em pena de prisão efetiva de, pelo menos, cinco anos podem conduzir à privação judicial da nacionalidade a todo o tempo) ou no prazo de «cinco anos a contar da data de obtenção da nacionalidade belga» (v.g., em caso de condenação em pena de prisão efetiva de, pelo menos, cinco anos por «infração cuja comissão tenha sido manifestamente facilitada pela posse da nacionalidade belga»).

Atento o que até aqui foi dito, não restam dúvidas de que o regime jurídico consagrado no Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII se alinha com estes modelos temporalmente duais, desde logo ao condicionar a possibilidade de aplicação da pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa a que «os factos tenham sido praticados nos 10 anos posteriores à aquisição da nacionalidade» (cf. alínea a) do n.º 1 do artigo 69.º-D).

D. Parâmetro(s) em registo dialógico: a Constituição na sua relação internormativa

D.1. Privação da cidadania no direito internacional

14.1 - O direito à cidadania surge hoje mencionado em vários diplomas de Direito Internacional dos Direitos Humanos. Além da referência básica ao artigo 15.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) - «[t]odo o indivíduo tem direito a ter uma nacionalidade» (n.º 1); «[n]inguém pode ser arbitrariamente privado da sua nacionalidade nem do direito de mudar de nacionalidade» (n.º 2) -, relevam outros diplomas internacionais de vocação universal, de que são exemplo o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos (artigo 24.º, n.º 3), a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (artigo 5.º, alínea d), subalínea iii)), a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres (artigo 9.º), a Convenção sobre os Direitos da Criança (artigos 7.º e 8.º) e a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (artigo 18.º).

Em especial, a privação da cidadania remete-nos para a dimensão negativa deste direito, sendo importante realçar não estar em causa uma impossibilidade absoluta de privação da cidadania, mas tão só de tal privação ser levada a cabo em termos arbitrários, de onde resulta, em primeira linha, a sua excecionalidade. Numa feliz síntese, impõe-se a existência de uma «conexão material entre o fundamento da perda e a função da nacionalidade como nota constitutiva do povo do Estado» (neste sentido, cf. Deutscher Bundestag, Ausbürgerung aus Sicht des Völkerrechts, WD2 - 3000 - 138/15, 2018, p. 7). Ou seja, será arbitrária a privação da cidadania desligada de fundamentos que não apontem para a quebra do vínculo efetivo entre o indivíduo e o Estado (neste sentido se pronuncia António Marques dos Santos, “Nacionalidade e efetividade”, in Idem, Estudos de direito da nacionalidade, Coimbra, Almedina, 1998, pp. 279-310, pp. 300-301). Em segunda linha, afigura-se necessário que a atuação de todos os órgãos do Estado (dos poderes legislativo, executivo e judicial) seja conforme a uma série de exigências de cariz substantivo e adjetivo, não contendo «elementos de inadequação, injustiça, ilegitimidade ou falta de previsibilidade» (cf. Barbara von Rütte, The human right to citizenship: situating the right to citizenship within international and regional human rights law, Leiden/Boston, Brill Nijhoff, 2022, pp. 286 e ss.).

A esta soma-se uma dimensão positiva, que passa por um «direito à nacionalidade» [cf. Hugues Fulchiron, “Droit à une nationalité, droit à la nationalité, droit à sa nationalité? (Variations sur l’évolution contemporaine des rapports entre individu et nationalité)”, in AA.VV., Le droit entre tradition et modernité: mélanges à la mémoire de Patrick Courbe, Paris, Dalloz, 2012, pp. 205-226], o que implica que cada Estado deve estabelecer condições legais que permitam aos interessados adquirir a cidadania, criar procedimentos que viabilizem essa aquisição de facto e, finalmente, conceder a cidadania a quem cumprir os referidos requisitos legais.

14.2 - Por sua vez, quer a aquisição quer a privação da cidadania devem ser sempre levadas a cabo em termos não discriminatórios [cf. Leonardo S. C. Castilho, “Article 15 - The right to a nationality”, in Humberto Cantú Rivera (ed.), The Universal Declaration of Human Rights: a commentary, Leiden/Boston, Brill Nijhoff, 2024, pp. 358-378, pp. 376-377]. A este princípio da proibição da discriminação somam-se outros especialmente relevantes no quadro do direito internacional (e, como se verá, supranacional) da nacionalidade, de que são exemplo o princípio da nacionalidade efetiva e o princípio da prevenção ou redução da apatridia [cf. Ana Rita Gil, “Princípios de direito da nacionalidade: sua consagração no ordenamento jurídico português”, O Direito 142 (2010/4), pp. 723-760, esp. pp. 727-729 e 750-751]. A sua importância justifica um tratamento específico em termos jurídico-convencionais, por exemplo, no quadro da Convenção Relativa ao Estatuto dos Apátridas (1954) ou na Convenção para a Redução dos Casos de Apatridia (1961), ambas assinadas e ratificadas pelos Estado português no ano de 2012. Em particular, considere-se o disposto nos artigos 8.º e 9.º desta última Convenção:

«Artigo 8.º

1 - Um Estado Contratante não pode privar ninguém da sua nacionalidade se por essa via se tornar apátrida.

2 - Não obstante o disposto no n.º 1 do presente artigo, um indivíduo pode ser privado da nacionalidade de um Estado Contratante quando:

3 - Não obstante o disposto no n.º 1 do presente artigo, um Estado Contratante pode reservar-se o direito de privar um indivíduo da nacionalidade desse mesmo Estado Contratante se, no momento da assinatura, da ratificação ou da adesão, especificar que um indivíduo é privado desse direito com base num ou mais dos seguintes motivos, os quais deverão estar previstos no seu direito interno em vigor nessa data:

ii) Tido um comportamento que prejudique seriamente os interesses vitais do Estado;

4 - Um Estado Contratante só pode privar um indivíduo da sua nacionalidade nas condições fixadas nos n.^os2 e 3 do presente artigo, caso essa faculdade esteja prevista na lei, a qual deverá reconhecer ao indivíduo visado o direito a um processo justo perante um tribunal ou outro órgão independente.»

«Artigo 9.º

Os Estados Contratantes não podem privar nenhum indivíduo ou grupo de indivíduos da sua nacionalidade por motivos raciais, étnicos, religiosos ou políticos.»

Daqui se extrai que a privação da cidadania pode resultar de uma decisão do próprio Estado, quando tal seja admissível à luz da lei nacional, em relação a:

Indivíduo naturalizado que resida no estrangeiro por período legalmente definido, nunca inferior a sete anos consecutivos, sem que tenha declarado às autoridades competentes que pretende conservar a nacionalidade (cf. artigos 7.º, n.º 4, e 8.º, n.º 2, alínea a), da Convenção para a Redução dos Casos de Apatridia);

Indivíduo nascido fora do território do Estado, mas seu nacional, que, findo o prazo de um ano a contar da maioridade, não observe a condição legalmente imposta de residência no território do Estado ou de registo junto de autoridade competente (cf. artigos 7.º, n.º 5, e 8.º, n.º 2, alínea a), da Convenção para a Redução dos Casos de Apatridia);

Indivíduo que «tenha obtido a nacionalidade por meio de falsas declarações ou por qualquer outro meio fraudulento» (cf. artigo 8.º, n.º 2, alínea b), da Convenção para a Redução dos Casos de Apatridia).

Por sua vez, um Estado pode ainda decidir a privação da cidadania de:

Indivíduo que, em «violação do seu dever de lealdade para com o Estado Contratante», tenha «prestado ou continue a prestar serviços a um outro Estado ou tenha recebido ou continue a receber emolumentos de um outro Estado, em violação de uma proibição explícita desse Estado»; ou, ainda, tenha «tido um comportamento que prejudique seriamente os interesses vitais do Estado» (cf. artigo 8.º, n.º 3, alínea a), da Convenção para a Redução dos Casos de Apatridia);

Indivíduo que «tenha prestado juramento ou feito uma declaração formal de fidelidade a um outro Estado ou tenha de forma inequívoca manifestado a sua determinação em renegar a sua fidelidade» ao Estado em causa (cf. artigo 8.º, n.º 3, alínea b), da Convenção para a Redução dos Casos de Apatridia).

Agora, note-se, para que assim seja, o Estado tem de ter reservado tal direito no momento da assinatura, ratificação ou adesão à Convenção, especificando que um indivíduo pode ser privado da sua cidadania com base num ou mais dos motivos expostos, devendo os mesmos encontrar-se previstos no seu direito interno em vigor nessa data.

Em qualquer dos casos, deve ser observado o «direito a um processo justo» e tais decisões devem ser passíveis de controlo por um «tribunal ou outro órgão independente», nunca podendo ter na sua base «motivos raciais, étnicos, religiosos ou políticos».

Ora, vale ter em conta que as normas objeto do pedido de fiscalização podem comprometer o cumprimento por parte do Estado português das obrigações assumidas internacionalmente, nomeadamente por dois motivos:

ii) Por incluírem a condenação pela prática destes últimos tipos de crimes como causa de privação da cidadania, apesar de o direito interno não prever tal possibilidade no momento da assinatura, ratificação ou adesão à Convenção.

E isto porque, em 2012, a lei portuguesa apenas estabelecia a possibilidade de renúncia voluntária à cidadania portuguesa por parte de indivíduos plurinacionais, sendo também certo que, ao contrário do ocorrido com outros Estados europeus (por exemplo, Bélgica, França, Itália ou Reino Unido), a República Portuguesa não formulou oportunamente (isto é, no «momento da assinatura, da ratificação ou da adesão» à Convenção) qualquer declaração no sentido de se reservar o direito de privar um indivíduo da cidadania portuguesa nos casos previstos naquele artigo 8.º, n.º 3, da Convenção para a Redução dos Casos de Apatridia. No limite, os impactos podem mesmo fazer-se sentir ao nível da confiança que legitimamente os cidadãos têm no cumprimento por parte do Estado das suas obrigações jurídico-internacionais (recorde-se que é no artigo 8.º, n.º 3, da referida Convenção que surge referência ao «dever de lealdade para com o Estado Contratante» - alínea a) - e à «fidelidade ao Estado Contratante» - alínea b)).

Acresce que, mesmo desconsiderando tal facto [por exemplo, admitindo a possibilidade de denúncia parcial da Convenção em razão de uma «alteração fundamental das circunstâncias», a qual teve como efeito uma «modificação radical da natureza das obrigações assumidas no tratado» pelo Estado português, nos termos do artigo 62.º da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados - para maiores desenvolvimentos em termos gerais, cf. Malcolm Shaw e Caroline Fournet, “1969 Vienna Convention: Article 62 Fundamental change of circumstances”, pp. 1411-1433; “1986 Vienna Convention: Article 62 Fundamental change of circumstances”, pp. 1434-1436, ambas as anotações in Olivier Corten e Pierre Klein (eds.), The Vienna Conventions on the Law of Treaties: a commentary, Oxford, Oxford University Press, 2011, pp. 1411-1433], afigura-se que aquele preceito convencional apenas poderá dar cobertura à privação da cidadania baseada em condutas que sejam «sintomáticas de uma quebra da lealdade ou de um repúdio da aliança com o Estado Parte», o que não será certamente o caso quando esteja apenas em causa a prática de crimes de carácter geral [cf. Paul Weis, “The United Nations Convention on the Reduction of Statelessness, 1961”, International and Comparative Law Quarterly 11 (1962), pp. 1073-1096, p. 1084].

D.2. Privação da cidadania no direito europeu

D.2.1. Conselho da Europa

15.1 - No quadro do Conselho da Europa, o principal diploma a ter em conta [apresentado como sendo, «provavelmente, o instrumento jurídico internacional mais relevante na matéria» - cf. Maria Rosaria Mauro e Martina Di Lollo, «Cittadinanza e diritti dei migranti: alcune riflessioni alla luce del diritto internazionale e delle recenti modifiche dell’ordinamento italiano”, in Hilde Caroli Casavola (a cura di), Le migrazioni e l’integrazione giuridica degli stranieri, Torino, G. Giappichelli Editore, 2021, pp. 153-176, p. 160] é a Convenção Europeia sobre Nacionalidade (CEN), a qual «estabelece as normas e os princípios em matéria de nacionalidade de pessoas singulares, bem como as normas que regulamentam as obrigações militares em casos de pluralidade de nacionalidades, pelos quais os Estados Partes se deverão reger» (artigo 1.º). Em particular, releva o disposto no seu artigo 7.º:

«Artigo 7.º - Perda de nacionalidade ex lege ou por iniciativa de um Estado Parte

1 - Um Estado Parte não poderá prever, no seu direito interno, a perda da sua nacionalidade ex lege ou por sua iniciativa, excepto nos seguintes casos:

2 - Um Estado Parte poderá prever a perda da sua nacionalidade por menores cujos pais percam tal nacionalidade, salvo nos casos previstos pelas alíneas c) e d) do n.º 1. Contudo, os menores não perderão tal nacionalidade se um dos seus pais a retiver.

3 - O direito interno de um Estado Parte não deverá prever a perda da sua nacionalidade nos termos dos n.^os1 e 2 do presente artigo se o indivíduo em causa se tornar, consequentemente, um apátrida, com excepção dos casos previstos no n.º 1, alínea b), do presente artigo.»

O rol de fundamentos para a privação da cidadania constante do referido preceito da CEN é entendido como uma lista máxima, nada impedindo que os Estados Partes, como fez Portugal no quadro da LdN vigente (cf. artigo 8.º), optem por um uso minimalista. Importa ter presente que convergem no preceito situações distintas: enquanto exercício de um direito ancorado em termos jus-internacionais e jusfundamentais de mudar de nacionalidade e também como sanção (cf. José María Espinar Vicente e Montserrat Guzmán Peces, La nacionalidade y la extranjería en el sistema jurídico español, Madrid, Dykinson, 2017, pp. 102-109). Deste elenco, o artigo 7.º, alínea d) - «Conduta que prejudique seriamente os interesses vitais do Estado Parte» - é o que se afigura mais relevante no contexto do caso sub judice, exigindo trabalho de concretização. Tradicionalmente, caem aqui situações como combater ao lado do inimigo contra o próprio Estado nacional, por exemplo. A formulação foi, aliás, acolhida no direito da nacionalidade do Reino Unido («seriously prejudicial to the vital interests» - cf. Nationality, Immigration and Asylum Act 2002). Assinale-se que é precisamente por via desta formulação que se tem tentado alargar, como se densificará, o elenco de crimes mobilizados para a privação da cidadania (v.g., alterações ao quadro normativo dinamarquês: cf., para uma síntese, Christian Prener, Denationalisation and its discontents - citizenship revocation in the 21st century: legal, political and moral implications, Leiden/Boston, Brill Nijhoff, 2023, esp. pp. 224-227).

De todo o modo, retenha-se que, como menciona o Relatório Explicativo da CEN (cf. Council of Europe, Explanatory report to the European Convention on Nationality, Strasbourg, Council of Europe, 1997, disponível em https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016800ccde7), este artigo 7.º consagra uma lista exaustiva de casos em que a privação da cidadania pode ser determinada automaticamente por força da lei (ex lege) ou por iniciativa de um Estado Parte (§58). Para lá disso, o Relatório aclara que a formulação constante da alínea d) do n.º 1 do artigo 7.º foi retirada da já referida Convenção para a Redução dos Casos de Apatridia de 1961, aí estando incluídas, nomeadamente, a «traição e outras atividades dirigidas contra os interesses vitais do Estado em causa (por exemplo, trabalhar para um serviço secreto estrangeiro), mas sem incluir crimes de natureza geral, por mais graves que sejam» (§67). Da mesma forma, relembra que «a Convenção de 1961 estipula que uma conduta gravemente prejudicial aos interesses vitais do Estado só pode constituir motivo para a privação da nacionalidade se for um motivo de privação previsto na legislação interna do Estado em causa, que, no momento da assinatura, ratificação ou adesão, o Estado especifique que irá manter» (§68).

Para além de tudo isto, a CEN impõe aos Estados a observância dos princípios da nacionalidade efetiva (v.g., cf. artigo 7.º, n.º 1, alínea e)), da proibição da discriminação (cf. artigo 5.º) e da prevenção ou redução da apatridia (cf. artigo 4.º, alínea b), apesar do disposto no n.º 3 do artigo 7.º). Especificamente no que respeita àquele segundo princípio, vale ressaltar que estabelece, no seu artigo 5.º, n.º 2, que «[c]ada Estado Parte regular-se-á pelo princípio da não discriminação entre os seus nacionais, independentemente de a nacionalidade ter sido adquirida por nascimento ou em qualquer momento subsequente», embora logo se esclareça não estar em causa uma «regra imperativa», mas antes uma «declaração de intenção» (cf. §45 do Relatório Explicativo da CEN, citado supra).

15.2 - Ainda neste contexto, importa recordar que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (rebatizado «dos Direitos Humanos» - TEDH) já se pronunciou quanto à conformidade de algumas decisões de privação da cidadania com a Convenção Europeia dos Direitos do Homem (rebatizada «dos Direitos Humanos» - CEDH).

De facto, não existindo na CEDH ou em qualquer dos seus protocolos adicionais um preceito semelhante ao artigo 15.º da DUDH, numa primeira fase, o TEDH considerava as queixas apresentadas em casos relativos à privação da cidadania como inadmissíveis em razão da matéria (ratione materiae) - por exemplo, veja-se a decisão da entretanto extinta Comissão Europeia de Direitos Humanos no caso X c. Áustria, n.º 5212/71, datada de 5 de outubro de 1972.

Porém, nas últimas décadas, o Tribunal de Estrasburgo tem modificado o seu entendimento, desde logo ao considerar que:

ii) A intervenção dos Estados Partes em matéria de cidadania não se pode revelar discriminatória ao abrigo do disposto no artigo 14.º da CEDH (nestes dois âmbitos, paradigmaticamente, cf. o Acórdão Karassev c. Finlândia, queixa n.º 31414/96, de 12 de janeiro de 1999);

iii) Uma privação da cidadania pode, em certas circunstâncias, conduzir à violação do direito ao respeito pela vida privada e familiar, consagrado no artigo 8.º da CEDH.

Neste sentido apontou, de forma inovadora, o Acórdão Ramadan c. Malta, queixa n.º 76136/12, de 17 de outubro de 2016, relativo a um caso de privação da cidadania maltesa em razão de anulação judicial de matrimónio contraído pelo queixoso de forma fraudulenta, já após este ter renunciado à cidadania egípcia como condição para a aquisição daquela primeira, o que o deixou em situação de apatridia. O Tribunal de Estrasburgo concluiu, por maioria, não ter havido lugar à violação pelo Estado maltês das obrigações resultantes do artigo 8.º da CEDH, considerando que a privação da cidadania foi determinada nos termos da lei, em observância do due process e com garantias de defesa adequadas, realçando ainda que a situação precária de apatridia do queixoso foi consequência do seu comportamento e de escolhas de índole fraudulenta.

Relevantes são, do mesmo modo, o Acórdão K2 c. Reino Unido, queixa n.º 42387/13, de 7 de fevereiro de 2017 (privação da cidadania britânica por parte de indivíduo com dupla cidadania - sudanesa e britânica -, em razão de alegado envolvimento em atividades terroristas), o Acórdão Ghoumid e Outros c. França, queixas n.^os52273/16, 52285/16, 52290/16, 52294/16 e 52302/16, de 25 de setembro de 2020 (privação da cidadania francesa por parte de cinco indivíduos com dupla cidadania - marroquina e francesa -, em razão de condenação por participação em associação com fins terroristas), o Acórdão Adam Johansen c. Dinamarca, queixa n.º 27801/19, de 1 de fevereiro de 2022 (privação da cidadania dinamarquesa por parte de indivíduo com dupla cidadania - dinamarquesa e tunisina -, em razão de condenação por atividades terroristas ligadas ao denominado Estado Islâmico), o Acórdão Laraba c. Dinamarca, queixa n.º 26781/19, de 22 de março de 2022 (privação da cidadania dinamarquesa por parte de indivíduo com dupla cidadania - dinamarquesa e argelina -, em razão de condenação por atividades terroristas ligadas ao designado Estado Islâmico) e o Acórdão El Aroud e B.S. c. Bélgica, queixas n.^os25491/18 e 27629/18, de 28 de abril de 2025 (privação da cidadania belga de dois indivíduos com dupla cidadania - belga e marroquina e belga e tunisina, respetivamente -, em razão de condenação por atividades terroristas). Em todos estes casos, o TEDH ou considerou as queixas inadmissíveis por serem «manifestamente mal fundadas» (cf. os referidos Acórdão K2 c. Reino Unido, Acórdão Adam Johansen c. Dinamarca e Acórdão Laraba c. Dinamarca) ou concluiu não ter havido lugar à violação por parte dos respetivos Estados das obrigações resultantes do artigo 8.º da CEDH (cf. os referidos Acórdão Ghoumid e Outros c. França e Acórdão El Aroud e B.S. c. Bélgica), porquanto as autoridades nacionais haviam atuado ao abrigo e em conformidade com a lei, de forma diligente e célere, e respeitando todas as garantias processuais relevantes. Em particular, destacou também que a existência de suspeitas fundadas ou decisões condenatórias face aos indivíduos em causa por atividades terroristas ou participação em associações dessa natureza autoriza os Estados a reavaliar, com maior rigor, se aqueles mantêm um laço de lealdade com o mesmo, alargando de forma relevante a sua margem de apreciação nesta matéria.

Posição distinta foi a adotada pelo Tribunal de Estrasburgo no Acórdão Usmanov c. Rússia, queixa n.º 43936/18, de 22 de março de 2021, onde aquele aproveitou para esclarecer qual a sua posição em relação à privação da cidadania. Neste sentido, referiu que:

ii) Em segundo lugar, é preciso apreciar se tal interferência se apresenta ou não arbitrária e/ou excessiva (§54), isto é:

No caso concreto, seguindo esta metodologia, o Tribunal de Estrasburgo concluiu pela violação das obrigações assumidas pelo Estado russo à luz do artigo 8.º da CEDH.

Esta mesma metodologia tem vindo a ser mobilizada pelo TEDH em casos análogos, como mostra, por exemplo, o Acórdão Emin Huseynov c. Azerbaijão (n.º 2), queixa n.º 1/16, de 13 de outubro de 2023 (privação da cidadania azerbaijana de um indivíduo, jornalista independente e presidente de uma organização não-governamental de proteção de jornalistas, deixando-o em situação de apatridia); e, ainda, em casos de recusa de emissão de documento de identidade (Acórdão Ahmadov c. Azerbaijão, queixa n.º 32538/10, de 30 de maio de 2020 e Acórdão Hashemi e Outros c. Azerbaijão, queixas n.^os1480/16, 3936/16, 15835/16, 28034/16, 34491/16, 51348/16 e 15904/17, de 13 de abril de 2022).

Por fim, é também imprescindível mencionar que o TEDH não considerou a apatridia na sequência da privação da cidadania como suscetível de configurar «tortura» ou uma «pena ou tratamento desumano ou degradante» para os efeitos do disposto no artigo 3.º da CEDH - neste sentido, vd. o Acórdão Makuc e Outros c. Eslovénia, queixa n.º 26828/06, de 31 de maio de 2007, §§198-201.

D.2.2. União Europeia

16 - No quadro da União Europeia, assumem relevância as normas relativas à cidadania europeia, a qual é reconhecida a qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro. Recorde-se que a cidadania da União acresce à cidadania nacional e não a substitui. Em termos práticos, a mesma traduz-se no reconhecimento de um conjunto específico de direitos e deveres: liberdade de circulação e de permanência no território dos Estados-Membros, direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu, direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais no Estado-Membro de residência e direito de proteção diplomática e consular (cf. artigos 20.º e ss. do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia; e, ainda, artigos 39.º a 46.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia). Recorde-se, do mesmo modo, que a proibição da discriminação em razão da nacionalidade configura um princípio básico de Direito da União Europeia (cf. artigo 18.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e artigo 21.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia).

Ora, embora o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) reconheça que cada Estado-Membro tem competência para definir as condições de aquisição ou privação da sua nacionalidade, a verdade é que, resultando daí também a aquisição ou privação da cidadania europeia, os Estados-Membros não podem deixar de respeitar algumas exigências colocadas pelo Direito da União Europeia, desde logo por força do princípio da cooperação leal (cf. artigo 4.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia).

Foi justamente isso que o Tribunal do Luxemburgo veio sublinhar no Acórdão Rottman, processo C-135/08, de 2 de março de 2010, no contexto de um caso de privação da cidadania alemã, adquirida por via de naturalização, a um cidadão da União, pelo facto de a mesma ter sido obtida de modo fraudulento. Segundo o TJUE, tal medida só é conforme ao Direito da União Europeia se respeitar o princípio da proporcionalidade, nomeadamente no que toca à gravidade da infração cometida pelo indivíduo em causa, ao período decorrido entre a aquisição e a privação da cidadania, bem como à possibilidade de reaquisição da cidadania do Estado de origem (recorde-se que o indivíduo em causa, após se ter naturalizado alemão, teve de renunciar à sua cidadania de origem - a austríaca). Mais acrescentou que, nos casos em que a cidadania tenha sido adquirida de modo fraudulento, o Direito da União Europeia não impõe ao Estado-Membro em causa que se abstenha de privar uma pessoa da sua cidadania pelo simples facto de a mesma não ter recuperado a cidadania do Estado de origem. No entanto, deve-se garantir que, antes dessa decisão de privação da cidadania produzir efeitos, foi concedido à pessoa em causa um prazo razoável para tentar recuperá-la.

Esta orientação jurisprudencial tem sido seguida em casos subsequentes, vedando privações arbitrárias da cidadania por parte de um Estado-Membro que resultem igualmente em privações arbitrárias da cidadania europeia. Neste sentido, vd. o Acórdão Tjebbes e o., processo C-221/17, de 12 de março de 2019 (privação da cidadania de um Estado-Membro e, consequentemente, da cidadania da União, em caso de interrupção prolongada do vínculo genuíno entre a pessoa em causa e esse Estado), o Acórdão Udlændinge- og Integrationsministeriet, processo C-689/21, de 5 de setembro de 2023 (privação da cidadania de um Estado-Membro e, consequentemente, da cidadania da União, em caso de inexistência de vínculo genuíno entre a pessoa em causa e esse Estado), e o Acórdão Stadt Duisburg, processos apensos C-684/22 e C-686/22, de 25 de abril de 2024 (privação automática da cidadania alemã e, consequentemente, da cidadania da União, em caso de recuperação da nacionalidade turca). Particularmente importantes foram também as considerações tecidas no Acórdão Wiener Landesregierung, proc. C-118/20, de 18 de fevereiro de 2022, embora aí estivesse em causa uma situação de renúncia à cidadania de um Estado-Membro para obter a cidadania de outro Estado-Membro, em conformidade com a garantia dada por este último de naturalizar o interessado, tendo depois havido lugar à revogação de tal garantia por motivos de ordem e segurança públicas.

Em suma, a jurisprudência do TJUE vem considerando legítimo que um Estado-Membro queira proteger a relação especial de lealdade com os seus cidadãos, bem como a reciprocidade de direitos e deveres, que são fundamento do próprio vínculo jurídico da nacionalidade. Assim, nada impede que os Estados-Membros consagrem modalidades de privação da cidadania na sua legislação nacional. Contudo, cabe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais verificar se a privação da cidadania, quando implica a privação do estatuto de cidadão europeu, respeita o princípio da proporcionalidade, no que se refere às suas consequências sobre a situação do interessado e, eventualmente, sobre a dos membros da sua família.

D.3. Privação da cidadania na Constituição

17 - A Constituição não define diretamente quem é cidadão português, apresentando, no seu artigo 4.º, uma norma remissiva, nos seguintes termos: «são cidadãos portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados por lei ou por convenção internacional». A doutrina esclarece que «a CRP se limitou a seguir na esteira das constituições de 1911 e 1933, que também se abstinham de qualquer definição material», ao contrário do que ocorreu com os nossos textos constitucionais de cariz monárquico (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, Vol. I, 4.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2014, p. 222; e, ainda, Jorge Miranda, “Artigo 4.º”, in Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição portuguesa anotada, Vol. I, 2.ª edição, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2017, pp. 92-96, p. 94).

Note-se, porém, que «o artigo 4.º está longe de constituir uma simples remissão em branco» (assim se pronuncia Jorge Pereira da Silva, Direitos de cidadania e direito à cidadania: princípio da equiparação, novas cidadanias e direito à cidadania portuguesa como instrumentos de uma comunidade constitucional inclusiva, Lisboa, ACIME, 2004, p. 79). Afinal de contas, releva que:

ii) Desde a revisão constitucional de 1982 (cf. Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro), o artigo 26.º passou também a consagrar expressamente um direito à cidadania (n.º 1), bem como menção ao facto de que «[a] privação da cidadania e as restrições à capacidade civil só podem efetuar-se nos casos e termos previstos na lei, não podendo ter como fundamento motivos políticos» (n.º 3; hoje, n.º 4). E, note-se, está em causa um «direito, liberdade e garantia», o que, como sintetizou este Tribunal, nomeadamente nos seus Acórdãos n.^os599/2005 e 497/2019, «postula a sua subordinação a alguns corolários garantísticos que constitucionalmente enformam os direitos fundamentais, nomeadamente, aos princípios da sua universalidade e da igualdade, a vocação para a sua aplicabilidade direta, a vinculação de todas as autoridades públicas e privadas e a sujeição das restrições legais ao regime exigente constante dos n.^os2 e 3 do artigo 18.º da CRP»;

iii) O direito à cidadania encontra-se abrangido pela «cláusula de intangibilidade» consagrada no artigo 19.º, n.º 6, da Constituição, não podendo ser afetado em caso de «declaração do estado de sítio ou do estado de emergência»;

iv) O direito à cidadania é limite material do exercício do poder de revisão, nos termos do disposto no artigo 288.º, alínea d), da Constituição.

Sobre o referido direito à cidadania, cabe ainda esclarecer estar em causa um «direito à Pátria», isto é, um «direito de adquirir (ou de readquirir) a qualidade de cidadão português, se preenchidos os respectivos requisitos e, bem assim, [um] direito de não ser privado dela por acto dos poderes públicos, a não ser nos casos e nos termos previstos na lei (e verificados os demais requisitos do art. 18.º- 2 e 3)», acrescentando-se, relativamente à privação da cidadania, que os motivos que lhe subjazem devem ser «pertinentes e relevantes sob o ponto de vista da relação do cidadão com a colectividade» e que a mesma «não pode ser o resultado de uma pena ou de um efeito de pena» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, Vol. I, 4.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2014, p. 466). Tais exigências parecem «[decorrer], em linha reta, dos princípios do Estado de Direito democrático» (cf. Jorge Miranda, “Artigo 4.º”, in Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição portuguesa anotada, Vol. I, 2.ª edição, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2017, pp. 92-96, p. 95) e da «fortíssima proximidade» deste direito fundamental com a dignidade da pessoa humana e com a sua salvaguarda (cf. Jorge Pereira da Silva, Direitos de cidadania e direito à cidadania: princípio da equiparação, novas cidadanias e direito à cidadania portuguesa como instrumentos de uma comunidade constitucional inclusiva, Lisboa, ACIME, 2004, p. 93). Portanto, se é certo que a nossa Constituição, ao contrário de outras, não identifica as causas que conduzem ou podem conduzir à privação da cidadania e os termos concretos em que tal se processará, remetendo para o legislador tal tarefa (artigo 164.º, alínea f)), nem por isso deixa de estabelecer vinculações constitucionais que necessariamente condicionam a atividade legislativa neste contexto.

Ora, a concretização dos preceitos constitucionais em matéria de cidadania foi levada a cabo por via da aprovação da LdN, pondo fim à vigência da Lei n.º 2098, de 29 de julho de 1959, desde logo em razão da incompatibilidade de várias das suas soluções com as regras e os princípios consagrados na Constituição (para maiores desenvolvimentos, cf. Rui Manuel Moura Ramos, “O novo direito português da nacionalidade”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 131-269). Note-se que este diploma se reveste da forma de lei orgânica (cf. artigos 166.º, n.º 2, e 164.º, alínea f), da Constituição), possuindo, nessa medida, valor reforçado (cf. artigo 112.º, n.º 3, da Constituição) por força dos critérios da forma e procedimento específicos. No essencial, cabe-lhe a definição das regras e princípios relativos à aquisição, perda e reaquisição da nacionalidade. Até ao momento, o mesmo já conheceu sucessivas alterações, a última das quais foi operada pela Lei Orgânica n.º 1/2024, de 5 de março - sendo de destacar também, pelo seu impacto, aquela operada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril [para maiores desenvolvimentos, vd. Rui Manuel Moura Ramos, “A renovação do direito português da nacionalidade pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 525-592; e, ainda, Vitalino Canas, “Nacionalidade portuguesa depois de 2006”, in Jorge Miranda (coord.), Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano: no centenário do seu nascimento, Vol. II, Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2006, pp. 851-888].

Por sua vez, a LdN já foi regulamentada por sucessivos diplomas (o designado «Regulamento da Nacionalidade Portuguesa»): originariamente, pelo Decreto n.º 43090, de 27 de julho de 1960 (apenas até à regulamentação da LdN por diploma conforme aos seus princípios informadores); posteriormente, pelo Decreto-Lei n.º 322/82, de 12 de agosto; e, finalmente, pelo Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro (em vigor, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho).

De facto, excluído o espaço das vinculações constitucionais traçadas, o legislador democrático goza de uma margem de liberdade conformadora deste regime, nomeadamente no que respeita à definição dos termos em que operam as referidas aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa. De todo o modo, recorde-se que uma das dimensões do direito à cidadania que decorrem do texto constitucional e que têm de ser salvaguardadas passa por não se ser privado arbitrariamente dela. Assim, sendo a cidadania um elemento fundamental que está constitucionalmente protegido, ainda que a montante - antes da aquisição da cidadania - os Estados possam ser mais ou menos exigentes em termos de requisitos, não restam dúvidas de que a sua privação, pela respetiva relevância, deve ser excecional, sujeitando-se a uma série de limites e à observância de garantias essenciais. Relevância que, entre nós e como se viu, se testemunha na necessidade de lei reforçada, com procedimento e forma específicos. Deste modo, exige-se um particular cuidado, sem prejuízo de variações em termos de textos constitucionais.

A excecionalidade da perda (lato sensu) da nacionalidade é afirmada, desde logo, na dogmática alemã, tendo presente o artigo 16.º da Grundgesetz (GG): cf. Maria Gerdes, “§ 4 Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit”, in Bertold Huber, Maria Gerdes e Tarik Tabbara, Staatsangehörigkeitsrecht, München, C.H. Beck, 2025, pp. 133-157, a propósito da «perda permitida». Ainda no diálogo com outros textos constitucionais e considerando uma dogmática marcada pela abertura, refira-se que, por exemplo, na Constituição suíça, para além do artigo 37, mais geral, relativo aos direitos de cidadania, o artigo 38 é dedicado à aquisição e perda de cidadania (na versão francesa, fala-se de «Acquisition et perte de la nationalité et des droits de cité»; no alemão, «Erwerb und Verlust der Bürgerrechte»; em italiano, «Acquisizione e perdita della cittadinanza»). No que agora nos importa, remete-se para o legislador federal a disciplina da perda de cidadania por filiação, casamento e adoção, mas também a perda e a reaquisição «por outros motivos» [cf. Felix Hafner e Denise Buser, “Art. 38”, in Bernhard Ehrenzeller et al. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: St. Galler Kommentar, Vol. I, 4.ª edição, Zürich, Schulthess, 2023, pp. 1474-1486, p. 1480]. Já na Itália, a Constituição prevê, no artigo 22, que «[n]inguém pode ser privado, por motivos políticos [...] da cidadania», solução que inspira o n.º 4 do artigo 26.º da nossa Constituição (tal como na italiana, há uma referência também à capacidade civil), mas não consagra uma disciplina da perda da cidadania [vd., em síntese, Maria Rosaria Mauro e Martina Di Lollo, «Cittadinanza e diritti dei migranti: alcune riflessioni alla luce del diritto internazionale e delle recenti modifiche dell’ordinamento italiano”, in Hilde Caroli Casavola (a cura di), Le migrazioni e l’integrazione giuridica degli stranieri, Torino, G. Giappichelli Editore, 2021, pp. 153-176, p. 165]. Em Espanha, o artigo 11 do texto constitucional, depois de remeter para a lei a disciplina desta matéria («A nacionalidade espanhola adquire-se, conserva-se e perde-se de acordo com o estabelecido por lei»), dispõe, no n.º 2, que «[n]enhum espanhol de origem pode ser privado da sua nacionalidade» (o n.º 3 refere-se a tratados de dupla nacionalidade). Assim, a Constituição espanhola assume que os cidadãos espanhóis de origem só podem perder a nacionalidade se assim o quiserem. Não se lhes aplica a perda da nacionalidade no sentido de privação quer se trate de sanção administrativa ou judicial [Javier Carrascosa González, “Pérdida de la nacionalidad española”, in Alfonso Ortega Giménez (dir.), Cuestiones prácticas actuales de derecho de la nacionalidad y extranjería, Cizur Menor - Navarra, Thomson Reuters Aranzadi, 2018, pp. 17-34, p. 19].

Considere-se ainda que a privação da cidadania também afeta, de modo especial, o princípio democrático, que pressupõe a igualdade dos cidadãos (cf. Matthias Friehe, “§ 105 Schutz der Staatsangehörigkeit”, in Klaus Stern, Helge Sodan e Markus Möstl, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Staatenverbund, Bd. IV - Die einzelnen Grundrechte, 2.ª edição, München, C.H. Beck, 2022, pp. 209-224, p. 214). Não se trata de negar que há uma margem de decisão político-legislativa que cabe a cada comunidade e que permite que certas condutas alicercem a privação da cidadania, mas de dizer que, encerrando o vínculo de pertença a uma comunidade e tocando nomeadamente em direitos políticos, tal tem particular relevância num Estado de Direito Democrático (cf. artigo 2.º da Constituição).

Pode, portanto, concluir-se que a privação da cidadania é possível, mas não de modo arbitrário, o que impõe uma avaliação constitucional (em registo aberto ao direito internacional e supranacional), dirigida, desde logo, a identificar quais os bens e interesses que podem ser mobilizados para aferir das possibilidades de o legislador estabelecer hipóteses de privação da cidadania em conformidade com o parâmetro constitucional, ou seja, recortar fundamentos. Esta avaliação da constitucionalidade dos fundamentos legítimos de restrição releva do ponto de vista do princípio da proporcionalidade (cf. E.1.2.) e, mais especificamente, da necessidade penal (cf. E.2.1.). Voltaremos a estes aspetos.

E. Princípios constitucionais e privação da cidadania

E.1. Princípios constitucionais gerais

E.1.1. Princípios da universalidade e da igualdade

18.1 - No caso sub judice, os requerentes suscitaram a potencial violação do princípio da universalidade (artigo 12.º) e da igualdade (artigo 13.º) patente no requisito da alínea a) do n.º 1 do artigo 69.º-D, que não aplica a pena acessória de perda da nacionalidade aos «titulares de nacionalidade originária» e circunscreve a sua aplicação «a quem tenha praticado o ilícito penal nos 10 anos posteriores à aquisição da nacionalidade portuguesa». De facto, para avaliar a (in)constitucionalidade do âmbito subjetivo das normas constantes do artigo 69.º-D do Código Penal, aditado ao Código Penal pelo artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, importa mobilizar princípios constitucionais gerais, desde logo, os da universalidade e da igualdade.