Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 476/2025 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral: das normas emergentes dos artigos 11.º, n.º 1, e 12.º do…

Processo n.º 378/24

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:

I - Relatório

1 - O Primeiro-Ministro, nos termos do artigo 281.º, n.º 1, alíneas a) e c), e n.º 2, alínea c), da Constituição da República Portuguesa, requereu a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade e da ilegalidade das normas constantes do n.º 1 do artigo 11.º, do artigo 12.º, do artigo 14.º e dos n.os 1 e 2 do artigo 15.º, todos do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, de 30 de março; e, por conexão instrumental com tais normas, o Requerente pede, ainda, que também se declare, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade e a ilegalidade das normas constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 1.º, do artigo 2.º e do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, de 15 de outubro, na sua redação atual, bem como das normas constantes dos artigos 1.º, 2.º e 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A, de 28 de novembro. Em síntese, o Requerente fundamenta o pedido:

(i) em inconstitucionalidade por violação do disposto no artigo 84.º, n.º 1, alínea a), conjugado com o artigo 165.º, n.º 1, alínea v), e no artigo 112.º, n.º 4, conjugado com artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa (doravante, “CRP”), em razão de as normas sindicadas disporem sobre bens dominiais do Estado, extravasando a reserva de lei parlamentar quanto à delimitação do domínio público marítimo, bem como o âmbito regional como limite do poder legislativo regional;

(ii) em ilegalidade por violação do disposto no artigo 22.º, n.º 3, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (Lei n.º 39/80, de 5 de agosto, na redação emergente da Lei n.º 2/2009, de 12 de janeiro; doravante, “EPARAA”), em razão de as normas sindicadas «disporem sobre o domínio público marítimo como se o mesmo integrasse o domínio público da Região Autónoma dos Açores ou como se a Região pudesse regular a titularidade de bens dominiais do Estado».

2 - Mais especificamente, destaca-se o seguinte do pedido (descontados aspetos de enquadramento, reproduções normativas das normas objeto, bem como as conclusões que se encontram já sintetizadas no ponto precedente):

«(...)

I. Da impugnação das normas dos artigos 11.º e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A

Fundamentos de inconstitucionalidade e ilegalidade das normas impugnadas no presente requerimento

Atento o enquadramento jurídico acabado de referir,

19.º

Resulta do disposto no n.º 2 do Artigo 2.º da Lei n.º 54/2005, conjugado com a alínea a) do n.º 2 do seu Artigo 22.º, que lagos, lagoas e cursos de água não compreendidos no domínio público marítimo, e salvaguardado o domínio público autárquico, integram o domínio público regional.

20.º

Será, assim, constitucionalmente admissível, o sentido normativo decorrente dos artigos 11.º, 12.º e 15.º do DLR n.º 8/2020/A, no segmento ideal que atribui efeito vinculativo para todas as autoridades públicas, do ato de homologação pelo Governo Regional de propostas de delimitação do domínio público regional bem como de atos de desafetação desse domínio público que incidam sobre recursos hídricos que se circunscrevam a áreas lacustres e fluviais não sujeitas à influência das marés e não atribuídas ao domínio público militar.

Contudo,

21.º

Resulta ser organicamente inconstitucional a parcela normativa do n.º 1 do Artigo 11.º do DLR n.º 8/2020/A, que estipula a homologação da proposta da comissão de delimitação pelo “membro do Governo Regional com competência em matéria de gestão da orla costeira, quando esteja em causa a delimitação do domínio público marítimo, conjugada com o Artigo 12.º, na medida em que este último preceito confere a vinculatividade desse ato de homologação sobre qualquer autoridade (estadual ou regional).

Com efeito,

22.º

A norma resultante da conjugação entre os dois preceitos do decreto legislativo regional acabados de mencionar, invade a reserva de competência legislativa dos órgãos de soberania, dado que:

A matéria respeitante à definição e delimitação do domínio público hídrico atribuído às diversas coletividades territoriais integra a reserva legislativa de competência da Assembleia da República nos termos do n.º 4 do Artigo 84.º conjugado com a alínea v) do n.º 1 do Artigo 165.º da CRP, não podendo as regiões autónomas legislar inovatoriamente sobre a matéria;

O Artigo 4.º da Lei n.º 54/2005, emitida ao abrigo dessa reserva de competência da Assembleia da República, determina que o domínio público marítimo é afeto ao Estado, sem exceções, o qual exerce, de acordo com a lei e a jurisprudência em vigor, poderes dispositivos sobre a titularidade dos bens do seu domínio, pelo que um diploma legislativo regional, como o que ora se impugna, que regule a delimitação de áreas do domínio público marítimo, contraria o Artigo 4.º da referida lei e invade matéria da competência legislativa dos órgãos de soberania que constitui limite negativo à liberdade conformadora do legislador regional (n.º 4 do Artigo 112.º e alínea a) do n.º 1 do Artigo 227.º da CRP);

Sobre esta matéria, cumpre atentar na seguinte passagem do Ac. n.º 136/2016 do Tribunal Constitucional:

“Pelo que respeita ao domínio público marítimo, pertencendo ele necessariamente ao Estado, então, além da sua titularidade propriamente dita, não poderão ser transmitidos a outras entidades os poderes que efetivamente a justificam. Atribuir em exclusivo ao Estado a titularidade dos bens em causa, por poderosas razões que se prendem com a soberania, identidade e unidade do Estado, e depois admitir a possibilidade de tal atribuição, através da transmissão a outras entidades, ou de partilha com outras entidades, dos poderes essenciais associados ao domínio, seria uma opção constitucional destituída de sentido, pois esvaziaria de conteúdo essa posição dominial. Aceites as premissas, esta conclusão é inelutável, constituindo, portanto, jurisprudência uniforme e constante deste Tribunal (Acórdãos n.os 330/99, 131/2003, 402/2008 e 315/2014).”

23.º

Devendo, igualmente, os atos legislativos regionais circunscrever-se ao âmbito regional como limite positivo e negativo à competência das assembleias legislativas (n.º 4 do Artigo 112.º e alíneas a) a c) do n.º 1 do Artigo 227.º da CRP) parece claro que as normas sindicadas violam estas disposições constitucionais, pelo facto de excederem manifestamente esse âmbito, ao verterem com pretensões vinculantes sobre uma matéria respeitante ao domínio de outra pessoa coletiva, o Estado, como é o caso do domínio público marítimo.

24.º

Sobre o tema, o Tribunal Constitucional é claro (Ac. n.º 258/2007) quando precisa que as leis regionais desrespeitam o critério do “âmbito regional” no caso de afetarem a ordem jurídica nacional, atentas as pessoas envolvidas e os valores em jogo.

25.º

A par dos fundamentos de inconstitucionalidade orgânica do n.º 1 do Artigo 11.º e do Artigo 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, ocorre igualmente uma relação de desvalor de ilegalidade radicada na inobservância do EPARAA.

Na verdade,

26.º

A norma do n.º 3 do Artigo 22.º do Estatuto Político-Administrativo da RA dos Açores exclui explicitamente do domínio público regional, o domínio público marítimo que, tal como se observou, pertence ao Estado.

Pelo que,

27.º

As normas impugnadas, ao disporem sobre o domínio público marítimo, como se o mesmo integrasse o domínio público da Região ou como se a região pudesse regular a titularidade de bens dominiais do Estado, enfermam de ilegalidade, nos termos da alínea c) do n.º 1 do Artigo 281.º da CRP, pela circunstância de contrariarem no Estatuto, com evidência, o n.º 3 do seu Artigo 22.º, norma que procede à delimitação negativa do domínio público regional.

28.º

Foi observado nos n.os 9.º, 12.º e 13.º deste requerimento que, embora as águas interiores fluviais e lacustres com os seus leitos e margens integrem o domínio público regional, já as parcelas sujeitas à influência das marés fazem parte do domínio público marítimo, pelo que uma parte do leito e margens acabam por estar compreendidas na esfera dos bens dominiais do Estado (alínea b) do Artigo 3.º e Artigo 4.º da Lei n.º 54/2005).

29.º

O Artigo 17.º da Lei n.º 54/2005 regula o procedimento administrativo de fixação dos limites dos leitos e margens dos domínios públicos do Estado e regiões, incluindo as margens dominiais confinantes com terrenos de outra natureza e, no âmbito desse procedimento, importa reter que:

Relativamente ao domínio público marítimo prevê-se a criação de comissões de delimitação estaduais homologadas por órgãos governativos (n.os 3 a 8 do Artigo 17.º); e quanto ao domínio público regional estipula-se, igualmente, a criação de comissões da mesma natureza nas regiões autónomas cujas propostas são homologadas pelo Executivo das regiões;

Não é atribuída competência às comissões de delimitação regionais, mas sim às estaduais, a fixação de limites aos leitos e margens das zonas fluviais e lacustres sujeitos à influência das marés pois essas áreas integram o domínio público marítimo;

Será, algo duvidosa a competência das comissões regionais quanto à propositura desses limites, mas é, em qualquer caso, inequivocamente inconstitucional a conjugação normativa do n.º 1 do Artigo 11.º com o Artigo 12.º do DLR n.º 8/2020/A que atribui ao ato de homologação do Governo regional efeito vinculativo relativamente aos limites propostos quando afetem bens dominiais do Estado;

Governo Regional não tem competência para a homologar unilateralmente propostas de delimitação das comissões regionais das águas interiores fluviais e lacustres e respetivos leitos e margens em zonas sujeitas à influência das marés e, mesmo havendo águas interiores lagos e lagoas onde convergem o domínio público regional e o domínio público do Estado não é possível reconhecer às Regiões poderes de disposição sobre o domínio que frustrem o objetivo que fundamenta a titularidade do Estado sobre o domínio ou uma parcela deste, não sendo admitidas transferências de poderes dominiais;

O Ac. n.º 136/2016 do Tribunal Constitucional reforça esta conclusão no seguinte passo: “Da jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre o domínio público marítimo resulta, assim, de forma clara, que os poderes de domínio que respeitem à integridade e soberania do Estado, assim como aqueles cuja transferência frustraria a finalidade que justifica a atribuição da titularidade dominial ao Estado não podem ser transferidos para outras entidades”. (...) “A intransferibilidade de poderes essenciais relativos a bens do domínio público, (...) decorre em primeira linha, como vimos, da própria Constituição (...).

Por mera hipótese,

30.º

Poderia, em tese, em abono da constitucionalidade das normas impugnadas, sustentar-se a partir do n.os 1, 2 e 3 do Artigo 8.º do EPARAA, a existência de uma competência legislativa concorrente entre o Estado e a RA dos Açores quanto à definição dos critérios de gestão partilhada do domínio público marítimo dos Açores e que permitiria, em face de inexistência de uma divisão explicita de competências executivas sobre a matéria entre o Governo da República e do Governo da RA, ser defendido que o n.º 1 do Artigo 11.º e o Artigo 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A cumpririam essa tarefa legiferante que mais não seria do que a expressão de uma concertação de vontades decisórias.

Todavia,

31.º

Esse entendimento violaria o limite constitucional do âmbito regional (n.º 4 do Artigo 112.º da CRP) invadindo a reserva de competência dos órgãos de soberania, dado que permitiria que um ato legislativo regional dispusesse primariamente sobre a afetação e gestão de bens e interesses que respeitam à pessoa coletiva Estado e, isso mesmo é tornado claro pela jurisprudência do Tribunal Constitucional nas seguintes passagens:

“A competência concorrente entre o Estado e o Região significa que os poderes de gestão são repartidos por órgãos administrativos das duas pessoas coletivas. Mas isso não quer dizer que qualquer um dos órgãos competentes os possa exercer sozinho, (...) - isto é, ficando excluída, com o seu exercício, a possibilidade de outro órgão competente os poder exercer. É que os poderes de gestão são atribuídos à Região para um exercício conjunto, no quadro de uma gestão partilhada, o que convoca a existência de estruturas organizatório-funcionais e procedimentais que tornem possível a participação e a obtenção do acordo dos vários órgãos competentes.”(Ac. n.º 315/2014);

Para além do necessário limite da integridade e soberania do Estado, o artigo 8.º do EPARAA não densifica o princípio da gestão partilhada. Em cada utilização concreta do domínio público marítimo não se sabe como é que os diversos órgãos competentes podem partilhar a gestão dessa utilização. Ora, num domínio em que existem atribuições de exercício comum e repartido tem que haver uma definição prévia daquilo que pode ou não ser partilhado, assim como dos termos concretos em que se processa a partilha.

Enquadrando-se os termos de determinada repartição de competências nas “condições de utilização” e “limites” do domínio público marítimo estadual, só os órgãos de soberania, através de intervenção parlamentar ou governamental, poderão decidir o que pode ser partilhado e em que termos. Com efeito, as concretas formas de utilização do domínio público, nomeadamente quanto ao regime de licenciamento e contratos de concessão, são uma das matérias incluídas no n.º 2 do artigo 84.º da CRP que escapam à previsão do artigo 165.º, n 1, alínea v) da CRP e por isso, cabem na «concorrência legislativa concorrente da AR e do Governo» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit. pág. 1007 e Acórdão n.º 402/2008). A Região Autónoma dos Açores não pode unilateralmente definir os termos da gestão partilhada do domínio público marítimo, justamente porque a regulação primária dessa matéria contenderia com as competências das autoridades nacionais. O parâmetro do “âmbito regional” (alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP), na sua componente institucional, impede que os parlamentos insulares produzam legislação destinada a produzir efeitos relativamente a pessoas coletivas que se encontram fora do âmbito de jurisdição natural das Regiões Autónomas, como é o caso do próprio Estado (cf. Acórdãos 258/2007 e n.º 304/2011).

“A competência legislativa para densificar o modelo de gestão contido nos n.os 1 e 3 do artigo 8.º do EPARAA pertence aos órgãos de soberania e não à Região Autónoma dos Açores, ainda que o n.º 1 do artigo 53.º do EPARAA disponha que «compete à Assembleia Legislativa legislar em matéria de pescas, mar e recursos marinhos», especificando a alínea a), do n.º 2, que nessa matéria estão incluídas as «condições de acesso às águas interiores e mar territorial pertencentes ao território da Região», e que, por sua vez, o artigo 57.º disponha que «compete à Assembleia Legislativa legislar em matérias de ambiente e ordenamento do território”. (Ac 484/2022).

Em suma,

32.º

As normas impugnadas dos artigos 11.º e 12.º do DLR 8/2020/A regularam de forma primária a definição de atributos de titularidade e da gestão de bens públicos em domínios ou em parcelas territoriais que contendem com o domínio público hídrico do Estado e por isso violaram o limite constitucional do âmbito regional, sem prejuízo de nada impedir a RA dos Açores de legislar sobre gestão do domínio público hídrico regional, contanto que o não exceda e não interfira unilateral e inovatoriamente, como o fez, com parcelas próprias do domínio público marítimo do Estado.

II. Da inconstitucionalidade e ilegalidade das normas do n.º 1 e do n.º 2 do Artigo 15.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A e, a título consequencial, das normas do Artigo 14.º

33.º

Dispõe o n.º 1 do Artigo 15.º do DLR n.º 8/2020/A:

“Mediante decreto legislativo regional, desde que por motivo de interesse público devidamente fundamentado, pode ser desafetada do domínio público marítimo qualquer parcela do leito ou da margem.”

34.º

Pelo seu turno reza o Artigo 19.º da Lei n.º 54/2005:

“Pode, mediante diploma legal, ser desafetada do domínio público qualquer parcela do leito ou da margem que deva deixar de ser afeto exclusivamente ao interesse público do uso das águas que serve, passando a mesma, por esse facto, o integrar o património do ente público a que estava afeto.”

Ora,

35.º

Na medida que se esteja diante de domínio público regional integral, a desafetação pode naturalmente ser operada, na base do que foi referido no n.º 20.º deste requerimento, mediante decreto legislativo regional.

Contudo,

36.º

Estando em causa o domínio público marítimo, o qual pertence ao Estado, a desafetação deverá ser formalizada em lei ou decreto-lei, porque só o Estado, como se demonstrou supra (n.os 29.º e 31.º deste requerimento), pode dispor sobre a afetação de bens do seu domínio ou regular os termos da gestão partilhada desses bens com a Região.

37.º

Por consequência, a norma do n.º 1 do Artigo 15.º do DLR n.º 8/2020/A, ao permitir a desafetação do domínio público marítimo de “qualquer parcela do leito ou da margem” viola:

A reserva de competência dos órgãos de soberania (resultante do disposto no n.º 4 do Artigo 84.º conjugado com a alínea v) do n.º 1 do Artigo 165.º da CRP);

O limite constitucional do âmbito regional ao regular primariamente sobre a disponibilidade de bens cuja titularidade pertence a outro ente territorial e que não respeitam especialmente à região (n.º 4 do Artigo 112.º da CRP).

A norma n.º 3 do Artigo 22.º do EPARAA, padecendo de ilegalidade.

38.º

Do mesmo modo, devem ser julgadas inconstitucionais a título consequente, por dependerem instrumentalmente da normação impugnada no número precedente e no n.º 32.º deste requerimento:

A normas do n.º 2 do Artigo 15.º que concretiza o n.º 1 e remete para o Artigo 14.º os termos do conteúdo do diploma de desafetação;

As normas dos n.os 1 e 2 do Artigo 14.º que regulam o conteúdo do diploma de desafetação de bens do domínio hídrico lacustre e das restantes águas apenas e na medida que se apliquem a bens do Estado compreendidos no domínio público marítimo:

III. Da impugnação n.os 1 e 2 do Artigo 1.º e dos n.os 1, 2 e 3 do Artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, de 15 outubro

39.º

O diploma em epígrafe procede à desafetação de um conjunto de terrenos compreendidos no domínio público marítimo integrando-os no domínio privado da RA dos Açores, habilitando, posteriormente, a celebração de um contrato de cedência dos mesmos à associação Clube Naval de Santa Maria, dispondo sobre a matéria nos seguintes termos:

(...)

40.º

Esta desafetação do domínio público é realizada, de acordo com o Artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, ao abrigo do regime cuja inconstitucionalidade e ilegalidade foi invocada neste requerimento, nomeadamente as normas do Artigo 15.º, cujo n.º 2 remete para o artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, cumprindo transcrever o disposto no mencionado Artigo 2.º do primeiro diploma:

“Os elementos a que se refere o n.º 2 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, de 30 de março, são os constantes do anexo ii do presente diploma e que dele fazem parte integrante.”

Assim,

41.º

As normas dos artigos 1.º, 2.º e 3.º e a título instrumental as restantes que integram o Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A padecem de inconstitucionalidade e ilegalidade consequente, dado o facto de darem concretização a normas do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A cuja inconstitucionalidade e ilegalidade foi invocada nos n.os 37.º e 38.º neste requerimento, com os fundamentos que aí constam.

IV. Da impugnação dos artigos 1.º, 2.º e 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A, de 28 de novembro

42.º

O diploma em epígrafe procede à desafetação de uma parcela de terreno compreendida no domínio público marítimo integrando-os no domínio privado da RA dos Açores, dispondo sobre a matéria nos seguintes termos:

(...)

43.º

Esta desafetação do domínio público é realizada, de acordo com o Artigo 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A, ao abrigo do regime cuja inconstitucionalidade e ilegalidade foi invocada neste requerimento, nomeadamente as normas do Artigo 15.º, cujo n.º 2 remete para o artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, cumprindo transcrever o disposto no mencionado Artigo 2.º do primeiro diploma:

“Os elementos a que se refere o n.º 2 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, de 30 de março, são os constantes do anexo i ao presente diploma e que dele fazem parte integrante.”

Assim,

44.º

As normas dos artigos 1.º, 2.º e 3.º e a título instrumental as restantes que integram o Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A padecem de inconstitucionalidade e ilegalidade consequente, dado o facto de darem concretização a normas do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A cuja inconstitucionalidade e ilegalidade foi invocada nos n.os 37.º e 38.º neste requerimento, com os fundamentos que aí constam.

V. Conclusões

(...)».

3 - Notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, ambos da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua redação atual (doravante, «LTC»), para, querendo, se pronunciar sobre o pedido, veio o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores alegar, em síntese, o seguinte (descontados aspetos de enquadramento e notas de rodapé com referências jurisprudenciais e doutrinais [que são trazidas para o texto apenas quando se trate de citações diretas]; não foram formuladas conclusões):

«§1.º

DA PRETENSA INCONSTITUCIONALIDADE DO N.º 1 DO ARTIGO 11.º E DO ARTIGO 12.º DO DECRETO LEGISLATIVO REGIONAL N.º 8/2020/A

(...)

3 - No requerimento de fiscalização de constitucionalidade, não se questiona a legitimidade da solução normativa de que se deu eco no parágrafo anterior, na parte em que respeita à competência do Governo Regional para homologar, com efeitos vinculativas, a delimitação do domínio público lacustre, já que este integra o domínio público regional (cf. artigo 22.º, n.º 2, alínea a), do Estatuto Político Administrativo da Região Autónoma dos Açores).

Porém, suscita-se a inconstitucionalidade dos artigos 11.º, n.º 1, e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, na parte em que tais preceitos disciplinam a delimitação do domínio público marítimo, reconhecendo, nessa matéria, competência ao Governo Regional.

Sustenta-se no mencionado requerimento que tal solução se revela inconstitucional por três razões.

Em primeiro lugar, porque sendo o domínio público marítimo da titularidade do Estado, este tem de dispor de todos os poderes essenciais relativos a esses bens, que justificam essa titularidade. Ora, no entendimento do autor do pedido de fiscalização da constitucionalidade, os mencionados artigos 11.º, n.º 1, e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A representariam a atribuição ao Governo Regional de alguns desses poderes essenciais, permitindo-lhe beneficiar de poderes de disposição [do domínio público marítimo] que frustram o objetivo que fundamenta a titularidade do Estado sobre esse domínio.

Em segundo lugar, alega-se que a “matéria respeitante à definição e delimitação do domínio público hídrico atribuído às diversas coletividades territoriais” a qual integra a reserva legislativa de competência da Assembleia da República, nos termos do n.º 4 do artigo 84.º e da alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, não podendo as Regiões Autónomas legislar inovatoriamente sobre a matéria”.

E, finalmente, invoca-se que as normas em causa violam as regras do n.º 4 do artigo 112.º e das alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição - que definem o âmbito regional como limite positivo e negativo à competência das assembleias legislativas regionais na medida em que “excedem manifestamente esse âmbito, ao regularem com pretensões vinculantes uma matéria respeitante ao domínio de outra pessoa coletiva, o Estado, como é o caso do domínio público marítimo”.

A verdade, porém, é que nenhum destes argumentos procede - pelas razões que se apresentarão em seguida sendo os dispositivos legais em causa totalmente conformes ao quadro constitucional aplicável.

1.1 - Os poderes reconhecidos ao Governo Regional pelos artigos 11.º, n.º 1, e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A como poderes que não respeitam ao núcleo da dominialidade e que podem ser transferidos para entes públicos regionais

(...)

6 - No caso em apreço, não existe qualquer motivo para sustentar - como se defende no requerimento de fiscalização da constitucionalidade - que os artigos 11.º, n.º 1, e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A representariam a atribuição ao Governo Regional de poderes primários, que integram o núcleo essencial dos poderes dominiais e que não possam deixar de pertencer ao Estado.

Ora, como já se salientou, o domínio público marítimo integra “bens que habitualmente designamos como domínio público material (ou necessário) por oposição ao domínio público formal (ou por determinação da lei)”, uma vez que “estamos diante de bens conexionados de uma forma muito especial como a integridade territorial do Estado e com a respetiva sobrevivência enquanto tal, senão mesmo com a própria identificação nacional” [cf. ANA RAQUEL MONIZ, “Os direitos da Região Autónoma dos Açores sobre as zonas marítimas portuguesas”, in Gestão Partilhada dos Espaços Marítimos - Papel das Regiões Autónomas, Coimbra, 2018, p. 123]. Na génese da solução de dominialização de certos bens do espaço marítimo radica uma ideia - que remonta à formação do próprio direito internacional público e do seu ramo específico de direito do mar segundo a qual a reivindicação e a utilização desses espaços possuem uma ligação incindível à definição da identidade do Estado e, sobretudo, ao exercício de prerrogativas de soberania, nomeadamente as ligadas à defesa e à segurança nacional. Por isso, em relação a estes espaços marítimos o Estado exerce poderes dominiais “resultantes da jurisdição incluída no senhorio da entidade soberana sobre o território onde tem assento (o chamado domínio eminente)” [cf. MARCELO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Lisboa, 10.ª ed., Vol I, p. 893].

Neste quadro, aquilo que se afigura essencial, para garantir o vetor funcional que justifica o estatuto de dominialidade, é que estejam reservados ao titular (Estado) os poderes que sejam diretamente relevantes para o exercício de funções que se prendem com a soberania - como a defesa nacional e a segurança interna.

Como acima se explicou, a definição dos limites das margens do domínio público hídrico pressupõe a aplicação dos critérios legais definidores de “leito” e de “margem”, que constam dos artigos 10.º e 11.º da Lei n.º 54/2005. Sempre que seja necessário para a aplicação, em concreto, desses critérios, pode desencadear-se - por iniciativa pública ou de particulares - um procedimento administrativo de delimitação do domínio público hídrico, que visa apenas fixar “as margens dominiais confinantes com terrenos de outra natureza” (cf. artigo 17.º, n.º 1 da Lei n.º 54/2005). É no âmbito desse procedimento que o artigo 11.º, n.º 1, prevê a intervenção administrativa do membro do Governo Regional com competência em matéria de gestão da orla costeira, para homologar - com efeitos vinculativos nos termos do artigo 12.º - a proposta de delimitação apresentada pela comissão de delimitação.

Assim, não se vislumbra como é que o exercício destes poderes possa de algum modo colocar em causa interesses relativos à integridade e soberania do Estado.

Na verdade, tais interesses estão acautelados, nesta situação, pelo legislador da República: foi ele que definiu, nos mencionados artigos 10.º e 11.º, os critérios espaciais que permitem identificar o leito e as margens das águas territoriais. Ao fazê-lo, tal legislador teve necessariamente em conta a relevância que tais espaços podem ter para o exercício, pelo Estado, das suas prerrogativas de tutela da integridade territorial e de defesa nacional: por exemplo, se o artigo 11.º da Lei n.º 54/2005 prevê que a margem das águas do mar tem a largura de 50 metros (ou até uma estrada regional ou municipal, nas Regiões) é porque o legislador da República considerou tal amplitude suficiente para a salvaguarda das funções essenciais do Estado que a dominialização visa assegurar.

Os artigos 11.º, n.º 1, e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A de modo algum interferem com esse juízo, pois não permitem ao Governo Regional substituir ou sequer alterar os critérios que estão definidos na Lei n.º 54/2004. Aquilo que está somente em causa é um mero procedimento administrativo tendente à aplicação desses critérios em determinados casos concretos. Estamos perante o exercício de uma função administrativa isto é, de uma função secundária, que se “limita à mera execução de decisões previamente adotadas no exercício das funções primárias” (função política e legislativa), sabendo-se que a “chave do caráter secundário da função administrativa reside na sua subordinação às funções primárias, que se traduz na não interferência na formulação das escolhas essenciais da coletividade política” [cf. MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo I, Lisboa, 5.ª ed., p. 39].

Neste contexto, e como é evidente, ao contrário do que é sustentado no requerimento de fiscalização da constitucionalidade, não está em causa a atribuição a órgãos regionais de “poderes essenciais” e definidores da dominialidade, de “poderes de disposição [do domínio público marítimo] que frustram o objetivo que fundamenta a titularidade do Estado sobre esse domínio”. Ao homologar propostas de delimitação de bens do domínio público hídrico, incluindo marítimo, os órgãos regionais não estão a dispor livremente sobre esses bens ou a determinar aspetos essenciais do estatuto da dominialidade (definidores do seu objeto, das regras de aquisição e cessação desse estatuto e dos parâmetros nucleares da sua exploração).

Estão simplesmente a exercer uma atividade administrativa secundária, determinada por condicionantes legais definidas ex ante, que vinculam o responsável pela sua execução por força do princípio da legalidade.

Neste quadro, a regra do artigo 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A - que reconhece o caráter vinculativo da homologação da delimitação - é, para estes efeitos (de apreciação da constitucionalidade), uma norma totalmente irrelevante, porque se limita a prescrever algo que já resulta da ordem jurídica na sua globalidade: isto é, que um ato administrativo - como é tipicamente um ato de homologação - é um ato com uma dimensão constitutiva ou conformadora da realidade, introduzindo, imperativamente, uma definição inovatória de uma situação jurídico-administrativa concreta. Na verdade, essa imperatividade resulta da própria noção legal de ato administrativo - cf. artigo 148.º do Código de Procedimento Administrativo e, como é sabido, não se projeta apenas entre os sujeitos da relação jurídica regulada pelo ato, antes se impondo a todos os órgãos e entidades do Estado.

Em suma, as regras dos artigos 11.º, n.º 1, e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A não põem de modo algum em causa aquilo que se afigura essencial para garantir o vetor funcional que justifica o estatuto de dominialidade, que é que estejam reservados ao titular (Estado) os poderes que sejam diretamente relevantes para o exercício de funções que se prendem com a soberania - como a defesa nacional e a segurança interna. Está em causa o mero exercício de uma função administrativa, de mera aplicação de critérios de delimitação do domínio público que são previamente fixados na lei, em termos precisos e tendo em conta esses interesses, função essa cujo não reconhecimento aos órgãos regionais seria, além do mais, absolutamente contrário à autonomia administrativa das Regiões Autónomas, num quadro em que a Constituição lhes reconhece poder executivo próprio [cf. artigo 227.º, n.º 1, alínea g)], dando um amplo alcance e força expansiva a tal autonomia.

1.2 - Da inexistência de violação da reserva legislativa de competência da Assembleia da República

7 - Também desprovida de fundamento é a alegação, constante do requerimento de fiscalização da constitucionalidade, de que a «matéria respeitante à definição e delimitação do domínio público hídrico atribuído às diversas coletividades territoriais integra a reserva legislativa de competência da Assembleia da República, nos termos do n.º 4 do artigo 84.º e da alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, não podendo as Regiões Autónomas legislar inovatoriamente sobre a matéria”.

8 - Em primeiro lugar, a reserva da Assembleia da República abrange apenas «a definição e regime dos bens do domínio público» (cf. artigo 165.º, n.º 1, alínea v)), o que significa que não é uma reserva total. De facto, como esclarecem Gomes CANOTILHO e Vital Moreira, “no programa normativo atribuído à lei pelo n.º 2 do artigo 84.º - definição do domínio público dos diferentes entes territoriais, regime, condições de utilização e limites - a mencionada alínea do artigo 165.º só menciona a definição e o regime” [cf. Cfr. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, Coimbra, 4.ª ed., p. 1007].

Neste contexto, a reserva legislativa deve apenas abranger aquilo que seja necessário para assegurar as razões motivadoras dessa reserva, que são, segundo o próprio Tribunal Constitucional, “a necessidade de preservar a integridade dos bens públicos e o respeito pela sua afetação a finalidades de indiscutível interesse nacional” (cf. Acórdão n.º 330/94).

Assim, deverá caber nessa reserva: (i) a identificação do tipo de bens que se encontram subordinados a este regime especial de direito administrativo; (ii) a definição da titularidade dominial, quer em geral, quer em relação a determinados bens; e (iii) o desenho do regime do domínio público, que poderá incluir “os aspetos da aquisição, modificação e extinção do estatuto da dominialidade, bem como a definição dos princípios que hão-de pautar a gestão” [cf. ANA RAQUEL MONIZ, O direitos da Região Autónoma dos Açores cit., p. 115]. A Constituição pretende assim cometer à Assembleia da República apenas “as decisões fundamentais ou essenciais nesta matéria, os aspectos básicos e centrais do estatuto da dominialidade”. Deste modo, a reserva de lei parlamentar na matéria respeitante ao domínio público “não impõe sempre à Assembleia da República (...) o dever de a disciplinar de modo integral, nem proíbe, por conseguinte, que aspetos não fundamentais possam constituir objeto de decreto legislativo regional ou mesmo de regulamento administrativo” [cf. ANA RAQUEL MONIZ, O direitos da Região Autónoma dos Açores cit., p. 115].

O próprio Tribunal Constitucional já reconheceu - por exemplo, no Acórdão n.º 402/2008 - que “faz todo o sentido separar os aspetos básicos e centrais do estatuto da dominialidade, definidores do seu objeto (categorias de bens), das regras de aquisição e cessação desse estatuto e dos parâmetros nucleares da sua exploração (nomeadamente, as constrições impostas pelos interesses públicos coenvolvidos) - aquilo “que a dominialidade tem de essencial”, como se diz no voto de vencida da conselheiro MARIA DOS PRAZERES BELEZA, aposto no Acórdão n.º 330/99 - de todos os outros aspectos mais «regulamentares» (...). Estes aspetos estão sujeitos a uma apreciação mais conjuntural e a determinantes mais particularizadas, pelo que se justifica não impor uma lei da República para os fixar”.

Em suma, aquilo que se integra na reserva prevista na alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição são as decisões essenciais em matéria de domínio público, não obstando tal normativo a que, enquanto coletividade primária titular de uma autonomia normativa constitucionalmente reconhecida, as Regiões Autónomas possuam uma zona de competências normativas nessa matéria.

9 - Acontece que, no caso em apreço, a regulamentação do procedimento administrativo de delimitação do domínio público hídrico não constitui, manifestamente, um aspeto básico e central do estatuto de dominial idade, que se possa considerar integrado na reserva de competência legislativa parlamentar.

Desde logo, é a própria Assembleia da República que o assume, na medida em que, como já aqui se sublinhou, o artigo 17.º, n.º 9, da Lei n.º 54/2005 reconhece expressamente às assembleias legislativas regionais a competência para regulamentar aquele procedimento, sabendo-se que ele tem como finalidade - também expressamente prevista nesse preceito - a de concretizar, quando necessário, os limites dos leitos e das margens dominiais previstos naquela lei.

Por outro lado, pelas razões já explicitadas no ponto precedente, não se pode considerar que, ao regular tal procedimento, a Região participe na definição “[d]as decisões fundamentais ou essenciais nesta matéria, [d]os aspetos básicos e centrais do estatuto da dominialidade”. Nos artigos 11.º, n.º 1, e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, a Assembleia Legislativa Regional dos Açores não está a identificar que tipos de bens é que tem o estatuto de domínio público marítimo, nem a disciplinar ou modificar a sua titularidade ou tão pouco a definir parâmetros fundamentais do regime desses bens. Está tão-somente a concretizar os tramites que, na Região Autónoma dos Açores, integram o procedimento administrativo de demarcação do domínio público hídrico, procedimento esses cujos aspetos fundamentais - isto é, os critérios que definem os limites dos leitos e das margens dominiais - são objeto de regulação em lei da Assembleia da República (a Lei n.º 54/2005). De facto, aquele Decreto Legislativo Regional, incluindo naqueles preceitos, limita-se a definir apenas aspetos acessórios do regime legal em causa, que o legislador nacional entendeu necessário e conveniente serem regulados pelas assembleias legislativas regionais, na medida em que se prendem, designadamente, com o modo como deve ser conformado aquele procedimento administrativo nas Regiões Autónomas, tendo em conta questões de competência e organização próprias das estruturas administrativas regionais.

Afigura-se, pois, inequívoco que, ao aprovar os artigos 11.º, n.º 1, e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, a Assembleia Legislativa Regional dos Açores não violou a reserva de competência legislativa da Assembleia da República prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea v), da Constituição.

1.3 - Do respeito pelo critério do “âmbito regional”

10 - Finalmente, também é desprovido de sentido invocar que tais disposições violam as regras do n.º 4 do artigo 112.º e das alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 227.º da Constituição - que definem o âmbito regional como limite positivo e negativo à competência das assembleias legislativas regionais -, por alegadamente “excederem manifestamente esse âmbito, ao regularem com pretensões vinculantes uma matéria respeitante ao domínio de outra pessoa coletiva, o Estado, como é o caso do domínio público marítimo”.

11 - O novo modelo constitucional de repartição de competências legislativas entre o Estado e as Regiões Autónomas - tal como gizado no âmbito da revisão constitucional de 2004 - assenta na limitação do exercício do poder legislativo regional em torno de três pressupostos (dois positivos e um negativo) especificamente identificados no texto constitucional: assim, em termos positivos o texto constitucional determina que (i) as Assembleias Legislativas apenas podem legislar sobre matérias referidas no respetivo Estatuto Político Administrativo (que assim assume um lugar central na determinação da competência legislativa regional), e que (ii) só podem legislar no âmbito regional; já em termos negativos, a Constituição determina que (iii) não podem legislar em matérias reservadas à competência dos órgãos de soberania (cf. n.º 4 do artigo 112.º, alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º e n.º 1 do artigo 228.º).

Ora, ao introduzir no léxico constitucional o conceito de “âmbito regional”, a revisão constitucional de 2004, longe de reeditar a dimensão material associada ao requisito do “interesse específico” até então existente, terá pretendido delimitar a esfera de competência legislativa da Região Autónoma em coerência com a base territorial da pessoa coletiva Região Autónoma, assumindo que o seu território representa o limite espacial absoluto da sua competência legislativa - aliás, tal como já vinha sendo reconhecido pela doutrina e pela jurisprudência.

12 - Não se ignora que o Tribunal Constitucional tem vindo a adotar um sentido de “âmbito regional” significativamente mais amplo, associando-lhe um elemento institucional que impediria os parlamentos regionais de emanarem legislação destinada a produzir efeitos na esfera de outras pessoas coletivas públicas. Como se decidiu, por exemplo, no Acórdão n.º 304/2011, “sem prejuízo de esta expressão ter antes de mais um sentido geográfico, traçando os limites espaciais de vigência dos decretos legislativos regionais, ela tem também forçosamente um sentido institucional, que impede os Parlamentos insulares de emanar legislação destinada a produzir efeitos relativamente a outras pessoas coletivas públicas que se encontram fora do âmbito de jurisdição natural das Regiões Autónomas”.

A verdade, porém, é que mesmo nesta perspetiva jurisprudencial, restritiva da autonomia legislativa regional, nada há a apontar ao Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A.

Com efeito, ao contrário do que se alega no requerimento de fiscalização da constitucionalidade, ao aprovar tais preceitos, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores não está a regular uma matéria respeitante ao domínio de outra pessoa coletiva, o Estado, como é o caso do domínio público marítimo”. Tal só sucederia se o objeto daquela regulamentação fosse o de definir quais os tipos de bens que integram o domínio público marítimo do Estado, o que manifestamente não sucede. Quem define esses bens - incluindo a disciplina da largura e limites dos leitos e margens das águas costeiras - é uma lei nacional, a Lei n.º 54/2005. A definição dos efeitos jurídicos que, nesta matéria, se projetam na esfera do Estado cabe, assim, integralmente, a esta lei.

O Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A apenas procede - e em cumprimento de um “mandato” expressamente contido na Lei n.º 54/2005 - à regulamentação do procedimento administrativo necessário à execução e aplicação prática desses efeitos jurídicos, que é o procedimento de demarcação. O que está em causa é a definição dos tramites necessários à concretização, no plano dos factos, das regras legais definidoras dos bens do domínio público marítimo e dos seus limites; é a procedimentalização necessária a adequar a situação de facto aos efeitos jurídicos que a legislação da República - e apenas esta - determina que devem ser produzidos no que respeita a tais bens dominiais.

A Assembleia da República já definiu, na Lei n.º 54/2005, que bens integram o domínio público marítimo estadual, conformando a esfera jurídica do Estado quanto a este aspeto, pelo que a regulamentação regional em causa não se destina a determinar a produção de efeitos jurídicos inovadores relativamente ao Estado.

Assim, mesmo que se dê ao critério do “âmbito regional” o alcance amplo que a jurisprudência do Tribunal Constitucional lhe tem atribuído, não se pode de modo algum considerar que os artigos 11.º, n.º 1, e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A incumprem as regras constitucionais que definem esse critério como limite ao exercício do poder legislativo regional.

13 - Em suma, os artigos 11.º, n.º 1, e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A são totalmente conformes ao quadro constitucional aplicável, pelo que o pedido para que seja reconhecida a inconstitucionalidade desses preceitos deve ser recusado por este Tribunal.

§2.º

Da pretensa inconstitucionalidade do artigo 15.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A

14 - Em segundo lugar, no requerimento de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade o Primeiro-Ministro solicita a declaração de inconstitucionalidade do artigo 15.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, que prevê a possibilidade de, por decreto legislativo regional, se proceder à desafetação de parcelas do leito ou da margem de bens “do domínio público marítimo”, desde que por “motivo de interesse público devidamente fundamentado”.

Para fundar tal pedido, alega-se que, estando em causa bens que são necessariamente da titularidade do Estado (como seriam todos os bens que integram o domínio público marítimo), “só o Estado pode dispor sobre a afetação ou desafetação desses bens”, pelo que aquele preceito violaria (i) a reserva de competência da Assembleia da República prevista na alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição e (ii) o âmbito regional como condicionante ao exercício do poder legislativo regional.

15 - É sabido que, na nossa ordem jurídica, “perante a existência de dúvidas de constitucionalidade relativamente ao conteúdo de uma disposição normativa dotada de uma pluralidade de sentidos alternativos, a Justiça Constitucional deve optar por realizar uma interpretação conforme à Constituição e evitar o recurso a uma decisão de inconstitucionalidade”. Tal opção configura, mesmo, um “ónus do Tribunal Constitucional, justificado “pelas exigências de proporcionalidade e de respeito pelo imperativo de conservação dos atos, as quais fundamentam a interpretação em conformidade à Constituição” [cf. RUI MEDEIROS, A Decisão de Inconstitucionalidade, Lisboa, 1999, pp. 381 ss; CARLOS BLANCO DE MORAIS, Justiça Constitucional, Tomo II, 2.ª ed., Coimbra, p. 388].

De facto, “no campo específico da atuação da Justiça Constitucional, a interpretação conforme é um método de fiscalização da constitucionalidade e não apenas um preceito hermenêutico”, o qual pode fundamentar uma sentença de recusa de declaração de inconstitucionalidade de uma disposição normativa impugnada [cf. JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Vol. II, Coimbra, 2007, p. 312].

O próprio Tribunal Constitucional reconhece que, entre duas interpretações possíveis da mesma norma se há-de necessariamente optar por aquela que a torna compatível com a Constituição, salvo se essa mesma interpretação se revelar como inequivocamente incomportável face à letra e ao espírito do preceito em causa” [cf. Acórdão n.º 90/88]. Assim, tal Tribunal só deve optar pela declaração de inconstitucionalidade se “a única interpretação da norma em apreço compatível com a Constituição se tenha de considerar como insustentável” [cf. Acórdão n.º 90/88]. Caso contrário, “perante duas interpretações possíveis de uma norma legal - uma, incompatível com a Constituição e outra que, com ela, se compatibiliza - o intérprete deve decidir-se por esta última, ou seja, pela interpretação conforme à Constituição [cf. Acórdão n.º 364/94], por ser essa uma exigência decorrente “do princípio da conservação das normas” [cf. Acórdão n.º 184/2008].

16 - Ora, no caso em apreço, há pelo menos um sentido da mencionada norma do artigo 15.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A que se revela compatível face ao que dispõe a Constituição, devendo, portanto, o Tribunal Constitucional recusar a sua declaração de inconstitucionalidade. Com efeito, tal preceito não incorre em qualquer violação da Constituição se entendido no sentido de que aquilo que visa permitir é apenas a desafetação, por decreto legislativo regional, do leito ou da margem de águas interiores sujeitas à influência das marés.

As águas interiores sujeitas à influência das marés são tradicionalmente qualificadas, bem como os seus leitos e margens, como parte integrante do domínio público marítimo, pelo que tais bens cabem numa interpretação literal do conceito de “domínio público marítimo” mencionado no artigo 15.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A.

Contudo, não existe, na Constituição, qualquer determinação quanto à integração daquelas águas interiores ou das suas margens e leitos no domínio público estadual. A Lei Fundamental, como já se sublinhou, apenas reconhece a dominialidade das “águas territoriais com os seus leitos e os fundos marinhos contíguos” (cf. artigo 84.º, n.º 1, alínea a)), e nem sequer determina, de forma expressa e imperativa, quem deve ser o titular de tais bens (cf. artigo 84.º, n.º 2).

Por outro lado, inexiste jurisprudência constitucional que, pronunciando-se especificamente sobre as margens e leitos das águas interiores sujeitas à influência das marés, considere que, também aqui, está em causa um domínio público necessário do Estado.

Na verdade, se atendermos aos critérios que tem vindo a ser definidos pelo Tribunal Constitucional para justificar essa dominialidade necessária, verificamos que tais critérios não permitem fundamentar, no caso dessas margens e leitos, tal dominialidade.

Como já se explicitou, a justificação dada para legitimar a construção jurisprudencial do conceito de “domínio público necessário” é de que estão em causa bens que “são inerentes ao próprio conceito de soberania” [cf. Acórdão n.º 330/1999], que têm uma “incindível conexão com os vetores da identidade e soberania nacionais’’ [cf. Acórdão n.º 402/2008], sendo fundamentais para o exercício de certas funções - como a defesa e a segurança nacional - que apenas cabem ao Estado. Aquilo que está em causa são espaços - como as águas territoriais e as suas margens - que possuem uma ligação incindível à definição da identidade do Estado e, sobretudo, ao exercício de prerrogativas de soberania, nomeadamente as ligadas à defesa e à segurança nacional.

17 - Ora, no caso específico das margens e leitos das águas interiores sujeitas à influência das marés, não se vislumbra como pode ser justificada essa ligação incindível ao exercício destas funções de soberania.

A defesa nacional é uma obrigação do Estado (cf. artigo 273.º, n.º 1, da Constituição), que tem por objetivos garantir, no respeito da ordem constitucional, das instituições democráticas e das convenções internacionais, a independência nacional, a integridade do território e a liberdade e a segurança das populações contra qualquer agressão ou ameaça externas (cf. artigo 273.º, n.º 2).

A defesa nacional tem assim, como componente estruturante ou principal, a defesa da integralidade e soberania do Estado, enquanto entidade política, contra a ocupação ou anexação por outro Estado. Neste quadro, a defesa nacional é sinónimo de defesa militar, e tem como principal expoente as Forças Armadas, instituição a quem a Constituição atribui a responsabilidade pela defesa da integridade do território nacional por meios armados (cf. artigo 275.º).

Ora, não se vê como uma determinada conformação das margens e leitos das águas interiores sujeitas à influência das marés da Região Autónoma dos Açores possa efetivamente impedir ou condicionar, de modo substancialmente limitativo, o exercício de funções de defesa militar que o Estado exerce no mar português. Uma coisa é admitir (como o Tribunal Constitucional tem considerado) que as águas costeiras e as respetivas margens têm uma conexão íntima com tais funções, até porque, mesmo historicamente, são suporte físico às atividades de cariz militar através das quais se procura assegurar a garantia da integridade territorial do Estado. Outra coisa é sustentar que tal conexão também abrange margens e leitos de águas interiores (ainda que sujeitas à influência das marés), que são espaços integrados no território regional, desligados da realidade marítima em sentido estrito, e relativamente aos quais não se conhece qualquer papel relevante para o exercício de funções que se possam considerar essenciais à defesa nacional.

Uma margem de águas interiores da região não é, manifestamente, um bem que está conexionado de forma direta e especial à integridade territorial do Estado, que se possa dizer ser imprescindível para a garantia da própria identidade nacional ou que configure um verdadeiro elemento constitutivo do Estado” - justificações usadas pelo Tribunal Constitucional para sustentar a dominialidade necessária - pelo que não existem razões materiais para se reconhecer, quanto a esse bem, essa dominialidade.

18 - Não sendo de reconhecer qualquer ligação incindível e comprovável entre esses espaços e o exercício de prerrogativas de soberania, nomeadamente as ligadas à defesa e à segurança nacional, a verdade é que todos os restantes vetores da ordem jurídica propendem no sentido da sua não inclusão no domínio público necessário do Estado, mas sim no domínio público regional.

Na verdade, estão em causa parcelas de terreno que podem ser particularmente relevantes para o exercício de uma visão omnicompreensiva do status dominial, não centrada apenas na garantia da integridade dos bens, mas dirigida à salvaguarda de diversas outras dimensões (ambiental, cultural, turística ou comunicacional) que neles relevam e à respetiva rentabilidade e rentabilização. E a Região Autónoma dos Açores é a entidade que está em melhores condições para executar essa visão, assumindo poderes de disposição dessas parcelas por força da sua exclusão do domínio público necessário estadual e integração no domínio público regional.

Tal solução - compatível com o Estatuto Político Administrativo dos Açores, que reconhece a integração das águas interiores, mas não das suas margens e leitos, no domínio publico marítimo estadual (cf. artigo 8.º, n.º 1) - é a mais conforme ao regime autonómico insular, que constitui um princípio determinante de organização do Estado português, assumindo as Regiões Autónomas o nível mais amplo de autonomia no direito português - uma “autonomia qualificada” - que visa assegurar a defesa dos interesses próprios (específicos hoc sensu) das comunidades humanas que constituem o seu substrato subjetivo e que se traduz num leque substancial de missões que são confiadas à Região Autónoma dos Açores (por exemplo, em matéria de desenvolvimento económico e social, bem estar e qualidade de vida das populações, defesa e proteção do ambiente, da natureza, da paisagem e dos recursos naturais - cf. artigo 3.º, alíneas d) e m) do Estatuto).

Por outro lado, tal solução afigura-se também a mais consentânea com o princípio da subsidiariedade - enquanto vetor que propende para a limitação relativa dos poderes das macro-comunidades em favor das comunidades intermédias, na medida em que estas, em razão da sua proximidade, se revelam suscetíveis de desempenhar determinada tarefa de modo mais eficiente - e, em particular, o princípio da subsidiariedade vertical, hoje constitucionalmente consagrado no n.º 1 do artigo 6.º da Lei Fundamental. Tal princípio claramente justifica que à Região Autónoma dos Açores seja dado um papel constitutivo no exercício de poderes de afetação ou desafetação das parcelas territoriais contíguas às águas interiores sujeitas a influência das mares do espaço marítimo, uma vez que, estando os órgãos regionais mais próximos da realidade regional, estarão também em melhor posição para anteciparem as melhores soluções de ordenamento e gestão daqueles espaços territoriais, tendo em conta todos os interesse multifacetados que, atualmente, o domínio público deve procurar assegurar.

Neste quadro, a atribuição de poderes de decisão à Região Autónoma dos Açores em matéria de desafetação das margens e leitos das águas interiores sujeitas à influência das marés, sendo plenamente justificada pelo princípio da subsidiariedade e pelo contexto constitucional-estatutário de reforço dos poderes da Região Autónoma dos Açores, não se afigura, de modo algum, incompatível com os fundamentos justificativos do domínio publico necessário, tal como este foi construído pelo Tribunal Constitucional. O que está em causa é o ordenamento de um espaço territorial que, ainda que contíguo a águas interiores, tem como esfera de intervenção paradigmática a esfera social, económica e ambiental e não desempenha qualquer papel minimamente relevante para o exercício de funções que se possam considerar essenciais à defesa nacional ou possam ter impacto direto na soberania e integridade territorial.

19 - Deve, pois, este Tribunal cumprir a exigência - que como se viu, constitui um verdadeiro ónus - de proceder a uma interpretação em conformidade à Constituição do artigo 15.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, interpretando tal preceito o sentido de que aquilo que visa permitir é apenas a desafetação, por decreto legislativo regional, de bens que não fazem do domínio público estadual necessário - o leito ou a margem de águas interiores sujeitas à influência das marés e assim recusar a pretensa declaração de inconstitucionalidade daquela regra.

§3.º

DA PRETENSA INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 1.º E 3.º DO DECRETO LEGISLATIVO REGIONAL N.º 26/2020/A

20 - Em terceiro lugar, o Primeiro-Ministro requereu a declaração de inconstitucionalidade dos n.os 1 e 2 do artigo 1.º e dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, normas que procedem à desafetação de uma “área de domínio público marítimo” situada na freguesia de Vila do Porto, na Ilha de Santa Maria e autorizam a sua cedência à Associação ao Clube Naval de Santa Maria.

Alega-se que tais disposições são viciadas de inconstitucionalidade consequente porque a desafetação e posterior cedência são feitas com fundamento no artigo 15.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, preceito que, pelas razões mencionadas no parágrafo anterior, o autor do pedido de fiscalização da constitucionalidade reputa como inconstitucional, por permitir a desafetação por decreto legislativo regional de bens - neste caso, bens situados nas margens de águas costeiras - que integram o domínio público estadual necessário.

21 - Como se percebe pelo preâmbulo do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A e pelo seu Anexo I, as parcelas que são objeto de desafetação são parcelas adjacentes a um cais - o cais de Vila do Porto - onde estava implantada uma Lota, entretanto desativada.

E verdade que, nesse diploma, se qualifica tal parcela de terreno como uma “área do domínio público marítimo”. Mas, em face dos elementos disponíveis, é possível, por interpretação jurídica, concluir que verdadeiramente estamos perante um domínio público de diferente natureza: o domínio público infraestrutural.

A ratio da individualização de um domínio público infraestrutural radica num elemento funcional: nele se incluem os bens que, compostos por uma universalidade de elementos, constituem o suporte físico para o cumprimento de uma finalidade determinada - permitir o transporte de algo ou de alguém. Está-se a falar de infraestruturas rodoviárias, ferroviárias, portuárias, aeroportuárias, energéticas ou de telecomunicações, normalmente organizadas em rede, e identificadas com a prestação de um serviço de transporte, mediante a oferta de prestações tendencialmente homogéneas a uma pluralidade de utilizadores, de relevância não despicienda para o funcionamento do sistema económico e socioeconómico.

Esse estatuto dominial abrange todos os bens, instalações e equipamentos que integram o cais e sirvam de suporte à satisfação desse interesse pois eles constituem uma universalidade tal como ela é concebida no direito do domínio público - ou seja, um complexo de coisas pertencentes ao mesmo sujeito de direito público e afetadas ao mesmo fim de utilidade pública.

Ora, importando decisivamente, neste quadro, esclarecer com rigor o estatuto jurídico dos bens desafetados pelo Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A - a parcela adjacente ao cais de Vila do Porto onde está implementada a Lota -, parece-nos que, pelas razões apontadas, o entendimento correto é o de qualificar tal bem como fazendo parte do domínio público infraestrutural, na medida em que estão em causa bens implementados numa área marítima, tendo em vista a movimentação de fluxos (embarque, desembarque) de passageiros (e/ou de mercadorias).

Deste modo, tem de concluir-se que tais bens integram o domínio público regional, na medida em que o Estatuto Político Administrativo dos Açores integra nesse domínio os portos artificiais, docas e ancoradouros” (cf. artigo 22.º, n.º 1, alínea i)). Sendo certo que, como explicita Ana Raquel Moniz, ‘’devem conceber-se como integrantes na noção de porto (e por consequência excluídos do âmbito do domínio público marítimo), quer as construções humanas e equipamentos imobiliários, quer as faixas de terreno sobre as quais estes se encontram implantados, todos eles formando a universidade pública que constitui a infraestrutura portuária - a qual, localizada em território da região autónoma, integrará o respetivo domínio público regional” [cf. ANA RAQUEL MONIZ, Os direitos da Região Autónoma dos Açores cit., p. 106].

Sublinhe-se que o próprio Tribunal Constitucional já reconheceu - por exemplo, no Acórdão n.º 654/2009 - que “é, de facto, verdade que a questão do domínio público se coloca de modo diverso consoante estejam em causa construções humanas, as infraestruturas e os equipamentos imobiliários, ou bens do domínio público natural”. Nesse Acórdão, admite-se expressamente a necessidade de estabelecer uma diferença de regime entre “as infraestruturas específicas” e as “margens como um todo”, argumentando-se que “por um lado, não se pode afirmar que a titularidade regional de infra-estruturas específicas existentes no perímetro normal das margens tenha necessariamente relevância estratégica sob o ponto de vista da “defesa nacional” (...); e por outro lado, as infra-estruturas carecem de cuidados de conservação e manutenção que deverão ficar a cargo de quem está mais próximo delas e mais diretamente delas retira benefícios. E neste sentido que se fala de um “domínio público infra-estrutural” (Ana Raquel Moniz, O Domínio Público, págs. 221-251), e é nessa linha de raciocínio que se defende a titularidade regional das infra-estruturas portuárias existentes nas Regiões Autónomas (ibidem, pág. 238)”.

É exatamente isto que sucede no caso em apreço: a área desafetada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A é uma área portuária onde estava edificada uma “infra-estrutura específica existente no perímetro normal das margens” (neste caso, um cais e uma Lota), que não tem qualquer relevância estratégica sob o ponto de vista da “defesa nacional” e que, por estar localizada numa zona portuária, se deve considerar, por força de disposição expressa do Estatuto Político Administrativo dos Açores, parte integrante do domínio público infraestrutural regional relativo aos “portos artificiais, docas e ancoradouros” (cf. artigo 22.º, n.º 1, alínea i)).

Deve, pois, este Tribunal cumprir a exigência de proceder a uma interpretação em conformidade à Constituição dos artigos 1.º e 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, interpretando tais preceitos no sentido de que aquilo que visam permitir é apenas a desafetação e posterior cedência de um bem que integra o domínio público infraestrutural, de titularidade regional, inexistindo, portanto, qualquer inconstitucionalidade por violação das regras relativas à titularidade estadual do domínio público marítimo. Em consequência, impõe-se recusar a declaração de inconstitucionalidade daquelas regras.

§4.º

DA PRETENSA INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 1.º, 2.º E 3.º DO DECRETO LEGISLATIVO REGIONAL N.º 41/2023/A

22 - Por último, o Primeiro-Ministro requereu a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 1.º, 2.º e 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A, normas que procedem à desafetação de uma “parcela de terreno onde se encontram implantadas as ruínas do Forte de São João Baptista da Praia Formosa”.

Também aqui se alega que tais disposições são viciadas de inconstitucionalidade consequente porque a desafetação de tal parcela é feita com fundamento no artigo 15.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, preceito que, pelas razões mencionadas no parágrafo §2.º, o autor do pedido de fiscalização da constitucionalidade reputa como inconstitucional, por permitir a desafetação por decreto legislativo regional de bens - neste caso, bens situados nas margens de águas costeiras - que integram o domínio público estadual necessário.

23 - Verifica-se, contudo, que tal como no parágrafo precedente, não obstante o diploma qualificar a desafetação em causa como uma “desafetação do domínio público marítimo”, a verdade é que, face aos elementos do conhecimento deste Tribunal, é possível, por interpretação jurídica, concluir que verdadeiramente estamos perante um domínio público de diferente natureza: o domínio público cultural.

No caso da Região Autónoma dos Açores, estes bens com interesse cultural reconhecidamente relevante integram o domínio público regional. É isso que resulta da alínea i) do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto Político Administrativo dos Açores, que qualifica como bens dominiais regionais “os palácios, monumentos, museus, bibliotecas, arquivos e teatros”.

Em qualquer caso, o que interessa aqui sublinhar é que, por força de disposição expressa do Estatuto Político Administrativo dos Açores, se devem considerar as ruínas do Forte de São João Baptista da Praia Formosa parte integrante do domínio público cultural regional relativo aos “palácios, monumentos, museus, bibliotecas, arquivos e teatros” (cf. artigo 22.º, n.º 1, alínea i)).

24 - Sem prescindir, sem conceder quanto aos fundamentos do pedido de fiscalização da inconstitucionalidade das citadas normas constantes dos Decretos Legislativos Regionais n.os 8/2020/A, de 30 de março, 26/2020/A, de 15 de outubro, e 41/2023/A, de 28 de novembro, apresentado pelo Primeiro-Ministro, e apenas por mera cautela, os efeitos de uma eventual declaração de inconstitucionalidade devem ser limitados pelo Tribunal Constitucional, por estarem em causa razões segurança jurídica, de equidade e de interesse público de excecional relevo, que impõem tal limitação, nos termos e para os efeitos previstos no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição.

A limitação de efeitos da inconstitucionalidade justifica-se por forma a proteger as situações concretas que se tenham constituído ao abrigo das normas que se propõe eliminar da ordem jurídica, de modo a salvaguardar a estabilidade das relações jurídicas, desde logo de natureza económica ou patrimonial que se tenham estabelecido tendo por fundamento ou em resultado da execução dos atos administrativos ou decisões administrativas praticadas pela Região Autónoma dos Açores ao abrigo das normas agora em crise e que permitiram aos particulares a consolidação de relações jurídicas, assentes em contratos celebrados e já executados antes da declaração de inconstitucionalidade, com base nos princípios da confiança, da boa-fé e da certeza.

Tais contratos geraram direitos e deveres para as partes envolvidas e a sua afetação pela declaração de inconstitucionalidade ofenderia - de modo grave e desproporcionado - as exigências de segurança jurídica e de equidade, as quais merecem um tratamento e proteção análogos ao que é que é previsto para o caso julgado no n.º 3 do artigo 282.º da Constituição. A ponderação da limitação de efeitos da inconstitucionalidade deve ser feita pelo Tribunal Constitucional com base num juízo de proporcionalidade, o que significa que “nesta ponderação, o Tribunal Constitucional deve atender às exigências da segurança jurídica (entendida em sentido estrito), da equidade (como solução justa a aplicar aos efeitos concretamente já produzidos pela norma declarada inconstitucional) e do interesse público (de excepcional relevo), cumprindo o mandamento do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição”, como o Tribunal Constitucional já decidiu [Acórdão n.º 308/93].

O Tribunal Constitucional deve ponderar “”se as consequências gerais da declaração de inconstitucionalidade são ou não excessivas, devendo, para o efeito ponderar os diferentes interesses em jogo e, concretamente, confrontar os interesses afectados pela lei inconstitucional com aqueles que hipoteticamente seriam sacrificados em consequência da declaração de inconstitucionalidade com eficácia retroactiva e repristinatória”. [Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, Anotação ao artigo 282.º, pg. 845]

Como já decidiu o Tribunal Constitucional “com efeito, em situações anteriores o Tribunal Constitucional considerou que se justificava a limitação de efeitos atendendo à necessidade de cotejar o interesse na reafirmação da ordem jurídica com o interesse na eliminação do factor de insegurança, através de um “juízo de proporcionalidade” em que o interesse público seria ponderado (cf Acórdão n.º 308/93, cit.). E, muito incisivamente, no Acórdão n.º 57/95 (cit.), o Tribunal considerou, a propósito da utilidade de uma eventual declaração de inconstitucionalidade de várias normas tributárias já revogadas, que não deixaria, “manifestamente”, de limitar os efeitos dessa eventual declaração, por razões de segurança jurídica. [Ac. 430/93]

Nestes termos, justifica-se que o Tribunal Constitucional limite os efeitos de uma eventual declaração de inconstitucionalidade, nos termos e para os efeitos previstos no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição.

Termos em que se requer que o pedido de fiscalização da constitucionalidade das normas constantes dos Decretos Legislativos Regionais n.os 8/2020/A, de 30 de março, 26/2020/A, de 15 de outubro, e 41/2023/A, de 28 de novembro, seja julgado totalmente improcedente.

(...)».

4 - Discutido o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 63.º, n.º 1 da LTC, e tendo este sido submetido a debate, de acordo com o n.º 2 do referido preceito, cumpre agora decidir em conformidade com a orientação então fixada.

Cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentação

5 - As normas do artigo 281.º, n.º 1, alíneas a) e c), e n.º 2, alínea c), da CRP, conferem ao Primeiro-Ministro legitimidade para requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade de quaisquer normas com força obrigatória geral. Tendo em conta que o pedido foi subscrito pelo Primeiro-Ministro do XXIII Governo Constitucional, tem-se por verificada a legitimidade processual ativa.

6 - O objeto dos presentes autos é composto, primariamente, pelas normas emergentes do n.º 1 do artigo 11.º, do artigo 12.º, do artigo 14.º e dos n.os 1 e 2 do artigo 15.º, todos do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, de 30 de março; e, por conexão instrumental com tais normas, pelas normas resultantes dos n.os 1 e 2 do artigo 1.º, do artigo 2.º e do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, de 15 de outubro, na sua redação atual, bem como das normas constantes dos artigos 1.º, 2.º e 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A, de 28 de novembro.

7 - Os preceitos do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, de 30 de março, têm a seguinte redação:

«Artigo 11.º

Homologação ou arquivamento

1 - A proposta de delimitação elaborada pelas comissões de delimitação, instruída com o seu parecer favorável, é submetida à homologação do Conselho de Governo Regional pelo membro do Governo Regional com competência em matéria de recursos hídricos, quando esteja em causa a delimitação do domínio público lacustre, ou pelo membro do Governo Regional com competência em matéria de gestão da orla costeira, quando esteja em causa a delimitação do domínio público marítimo.

2 - [...]

3 - [...]

4 - [...]

5 - [...]

6 - [...]

7 - [...]

Artigo 12.º — Efeito vinculativo

A homologação da proposta de delimitação é vinculativa para todas as autoridades públicas, sem prejuízo de decisão judicial que venha a ser proferida que vincule o Estado e a Região Autónoma dos Açores.

(...)

Artigo 14.º — Desafetação do domínio público hídrico lacustre e das restantes águas

1 - Mediante decreto legislativo regional pode ser desafetada do domínio público hídrico lacustre e das restantes águas qualquer parcela do seu leito ou da margem que deva deixar de estar afeta exclusivamente ao interesse público do uso das águas que serve.

2 - Para efeitos do disposto no número anterior, o diploma que proceda à desafetação do domínio público hídrico ali referido deve conter os seguintes elementos:

Artigo 15.º — Desafetação do domínio público marítimo

1 - Mediante decreto legislativo regional, desde que por motivo de interesse público devidamente fundamentado, pode ser desafetada do domínio público marítimo qualquer parcela do leito ou da margem.

2 - Para efeitos do disposto no número anterior, o diploma que proceda à desafetação do domínio público marítimo deve conter os elementos referidos no n.º 2 do artigo anterior.»

8 - Os preceitos do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, de 15 de outubro, têm a seguinte redação:

«Artigo 1.º

Objeto

1 - Pelo presente diploma, os terrenos integrados em área de domínio público marítimo representados na planta constante do anexo i do mesmo e que dele faz parte integrante são objeto de desafetação do domínio público marítimo, por motivos de interesse público.

2 - Os terrenos dominiais referidos no número anterior e que são objeto de desafetação pelo presente diploma passam a integrar o domínio privado da Região Autónoma dos Açores.

Artigo 2.º — Procedimentos

Os elementos a que se refere o n.º 2 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, de 30 de março, são os constantes do anexo ii do presente diploma e que dele fazem parte integrante.

Artigo 3.º — Cedência

1 - Verificada a desafetação do domínio público marítimo e a sua integração no domínio privado regional, os terrenos objeto do presente diploma podem ser objeto de contrato de cedência a título definitivo e gratuito a realizar com a associação Clube Naval de Santa Maria, nos termos que forem aprovados por resolução do Governo Regional.

2 - O contrato de cedência referido no número anterior é realizado com observância do Regime Jurídico da Gestão dos Imóveis do Domínio Privado da Região Autónoma dos Açores, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 11/2008/A, de 19 de maio, alterado e republicado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/2017/A, de 10 de outubro.

3 - O contrato de cedência referido no n.º 1 deve prever, obrigatoriamente, a possibilidade de reversão dos terrenos.»

9 - Os preceitos do Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A, de 28 de novembro, têm a seguinte redação:

«Artigo 1.º

Objeto

O presente diploma procede à desafetação do domínio público marítimo, por motivos de interesse público, da parcela de terreno onde se encontram implantadas as ruínas do Forte de São João Baptista da Praia Formosa, situada na freguesia de Almagreira, concelho de Vila do Porto, ilha de Santa Maria.

Artigo 2.º — Procedimentos

Os elementos a que se refere o n.º 2 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, de 30 de março, são os constantes do anexo I ao presente diploma e que dele fazem parte integrante.

Artigo 3.º — Integração no domínio privado da Região Autónoma dos Açores

A parcela de terreno referida no artigo anterior, representada na planta constante do anexo II ao presente diploma, do qual faz parte integrante, passa a integrar o domínio privado da Região Autónoma dos Açores.»

10 - Como resulta do seu requerimento, o Requerente estrutura o pedido em três blocos normativos, segundo critérios de “consequencialidade” e “conexão instrumental”: