Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 476/2025 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral: das normas emergentes dos artigos 11.º, n.º 1, e 12.º do…

Ora, importando decisivamente, neste quadro, esclarecer com rigor o estatuto jurídico dos bens desafetados pelo Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A - a parcela adjacente ao cais de Vila do Porto onde está implementada a Lota -, parece-nos que, pelas razões apontadas, o entendimento correto é o de qualificar tal bem como fazendo parte do domínio público infraestrutural, na medida em que estão em causa bens implementados numa área marítima, tendo em vista a movimentação de fluxos (embarque, desembarque) de passageiros (e/ou de mercadorias).

Deste modo, tem de concluir-se que tais bens integram o domínio público regional, na medida em que o Estatuto Político Administrativo dos Açores integra nesse domínio os portos artificiais, docas e ancoradouros” (cf. artigo 22.º, n.º 1, alínea i)). Sendo certo que, como explicita Ana Raquel Moniz, ‘’devem conceber-se como integrantes na noção de porto (e por consequência excluídos do âmbito do domínio público marítimo), quer as construções humanas e equipamentos imobiliários, quer as faixas de terreno sobre as quais estes se encontram implantados, todos eles formando a universidade pública que constitui a infraestrutura portuária - a qual, localizada em território da região autónoma, integrará o respetivo domínio público regional” [cf. ANA RAQUEL MONIZ, Os direitos da Região Autónoma dos Açores cit., p. 106].

Sublinhe-se que o próprio Tribunal Constitucional já reconheceu - por exemplo, no Acórdão n.º 654/2009 - que “é, de facto, verdade que a questão do domínio público se coloca de modo diverso consoante estejam em causa construções humanas, as infraestruturas e os equipamentos imobiliários, ou bens do domínio público natural”. Nesse Acórdão, admite-se expressamente a necessidade de estabelecer uma diferença de regime entre “as infraestruturas específicas” e as “margens como um todo”, argumentando-se que “por um lado, não se pode afirmar que a titularidade regional de infra-estruturas específicas existentes no perímetro normal das margens tenha necessariamente relevância estratégica sob o ponto de vista da “defesa nacional” (...); e por outro lado, as infra-estruturas carecem de cuidados de conservação e manutenção que deverão ficar a cargo de quem está mais próximo delas e mais diretamente delas retira benefícios. E neste sentido que se fala de um “domínio público infra-estrutural” (Ana Raquel Moniz, O Domínio Público, págs. 221-251), e é nessa linha de raciocínio que se defende a titularidade regional das infra-estruturas portuárias existentes nas Regiões Autónomas (ibidem, pág. 238)”.

É exatamente isto que sucede no caso em apreço: a área desafetada pelo Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A é uma área portuária onde estava edificada uma “infra-estrutura específica existente no perímetro normal das margens” (neste caso, um cais e uma Lota), que não tem qualquer relevância estratégica sob o ponto de vista da “defesa nacional” e que, por estar localizada numa zona portuária, se deve considerar, por força de disposição expressa do Estatuto Político Administrativo dos Açores, parte integrante do domínio público infraestrutural regional relativo aos “portos artificiais, docas e ancoradouros” (cf. artigo 22.º, n.º 1, alínea i)).

Deve, pois, este Tribunal cumprir a exigência de proceder a uma interpretação em conformidade à Constituição dos artigos 1.º e 2.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, interpretando tais preceitos no sentido de que aquilo que visam permitir é apenas a desafetação e posterior cedência de um bem que integra o domínio público infraestrutural, de titularidade regional, inexistindo, portanto, qualquer inconstitucionalidade por violação das regras relativas à titularidade estadual do domínio público marítimo. Em consequência, impõe-se recusar a declaração de inconstitucionalidade daquelas regras.

§4.º

DA PRETENSA INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 1.º, 2.º E 3.º DO DECRETO LEGISLATIVO REGIONAL N.º 41/2023/A

22 - Por último, o Primeiro-Ministro requereu a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 1.º, 2.º e 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A, normas que procedem à desafetação de uma “parcela de terreno onde se encontram implantadas as ruínas do Forte de São João Baptista da Praia Formosa”.

Também aqui se alega que tais disposições são viciadas de inconstitucionalidade consequente porque a desafetação de tal parcela é feita com fundamento no artigo 15.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, preceito que, pelas razões mencionadas no parágrafo §2.º, o autor do pedido de fiscalização da constitucionalidade reputa como inconstitucional, por permitir a desafetação por decreto legislativo regional de bens - neste caso, bens situados nas margens de águas costeiras - que integram o domínio público estadual necessário.

23 - Verifica-se, contudo, que tal como no parágrafo precedente, não obstante o diploma qualificar a desafetação em causa como uma “desafetação do domínio público marítimo”, a verdade é que, face aos elementos do conhecimento deste Tribunal, é possível, por interpretação jurídica, concluir que verdadeiramente estamos perante um domínio público de diferente natureza: o domínio público cultural.

No caso da Região Autónoma dos Açores, estes bens com interesse cultural reconhecidamente relevante integram o domínio público regional. É isso que resulta da alínea i) do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto Político Administrativo dos Açores, que qualifica como bens dominiais regionais “os palácios, monumentos, museus, bibliotecas, arquivos e teatros”.

Em qualquer caso, o que interessa aqui sublinhar é que, por força de disposição expressa do Estatuto Político Administrativo dos Açores, se devem considerar as ruínas do Forte de São João Baptista da Praia Formosa parte integrante do domínio público cultural regional relativo aos “palácios, monumentos, museus, bibliotecas, arquivos e teatros” (cf. artigo 22.º, n.º 1, alínea i)).

24 - Sem prescindir, sem conceder quanto aos fundamentos do pedido de fiscalização da inconstitucionalidade das citadas normas constantes dos Decretos Legislativos Regionais n.os 8/2020/A, de 30 de março, 26/2020/A, de 15 de outubro, e 41/2023/A, de 28 de novembro, apresentado pelo Primeiro-Ministro, e apenas por mera cautela, os efeitos de uma eventual declaração de inconstitucionalidade devem ser limitados pelo Tribunal Constitucional, por estarem em causa razões segurança jurídica, de equidade e de interesse público de excecional relevo, que impõem tal limitação, nos termos e para os efeitos previstos no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição.

A limitação de efeitos da inconstitucionalidade justifica-se por forma a proteger as situações concretas que se tenham constituído ao abrigo das normas que se propõe eliminar da ordem jurídica, de modo a salvaguardar a estabilidade das relações jurídicas, desde logo de natureza económica ou patrimonial que se tenham estabelecido tendo por fundamento ou em resultado da execução dos atos administrativos ou decisões administrativas praticadas pela Região Autónoma dos Açores ao abrigo das normas agora em crise e que permitiram aos particulares a consolidação de relações jurídicas, assentes em contratos celebrados e já executados antes da declaração de inconstitucionalidade, com base nos princípios da confiança, da boa-fé e da certeza.

Tais contratos geraram direitos e deveres para as partes envolvidas e a sua afetação pela declaração de inconstitucionalidade ofenderia - de modo grave e desproporcionado - as exigências de segurança jurídica e de equidade, as quais merecem um tratamento e proteção análogos ao que é que é previsto para o caso julgado no n.º 3 do artigo 282.º da Constituição. A ponderação da limitação de efeitos da inconstitucionalidade deve ser feita pelo Tribunal Constitucional com base num juízo de proporcionalidade, o que significa que “nesta ponderação, o Tribunal Constitucional deve atender às exigências da segurança jurídica (entendida em sentido estrito), da equidade (como solução justa a aplicar aos efeitos concretamente já produzidos pela norma declarada inconstitucional) e do interesse público (de excepcional relevo), cumprindo o mandamento do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição”, como o Tribunal Constitucional já decidiu [Acórdão n.º 308/93].

O Tribunal Constitucional deve ponderar “”se as consequências gerais da declaração de inconstitucionalidade são ou não excessivas, devendo, para o efeito ponderar os diferentes interesses em jogo e, concretamente, confrontar os interesses afectados pela lei inconstitucional com aqueles que hipoteticamente seriam sacrificados em consequência da declaração de inconstitucionalidade com eficácia retroactiva e repristinatória”. [Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, Anotação ao artigo 282.º, pg. 845]

Como já decidiu o Tribunal Constitucional “com efeito, em situações anteriores o Tribunal Constitucional considerou que se justificava a limitação de efeitos atendendo à necessidade de cotejar o interesse na reafirmação da ordem jurídica com o interesse na eliminação do factor de insegurança, através de um “juízo de proporcionalidade” em que o interesse público seria ponderado (cf Acórdão n.º 308/93, cit.). E, muito incisivamente, no Acórdão n.º 57/95 (cit.), o Tribunal considerou, a propósito da utilidade de uma eventual declaração de inconstitucionalidade de várias normas tributárias já revogadas, que não deixaria, “manifestamente”, de limitar os efeitos dessa eventual declaração, por razões de segurança jurídica. [Ac. 430/93]

Nestes termos, justifica-se que o Tribunal Constitucional limite os efeitos de uma eventual declaração de inconstitucionalidade, nos termos e para os efeitos previstos no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição.

Termos em que se requer que o pedido de fiscalização da constitucionalidade das normas constantes dos Decretos Legislativos Regionais n.os 8/2020/A, de 30 de março, 26/2020/A, de 15 de outubro, e 41/2023/A, de 28 de novembro, seja julgado totalmente improcedente.

(...)».

4 - Discutido o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 63.º, n.º 1 da LTC, e tendo este sido submetido a debate, de acordo com o n.º 2 do referido preceito, cumpre agora decidir em conformidade com a orientação então fixada.

Cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentação

5 - As normas do artigo 281.º, n.º 1, alíneas a) e c), e n.º 2, alínea c), da CRP, conferem ao Primeiro-Ministro legitimidade para requerer ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade de quaisquer normas com força obrigatória geral. Tendo em conta que o pedido foi subscrito pelo Primeiro-Ministro do XXIII Governo Constitucional, tem-se por verificada a legitimidade processual ativa.

6 - O objeto dos presentes autos é composto, primariamente, pelas normas emergentes do n.º 1 do artigo 11.º, do artigo 12.º, do artigo 14.º e dos n.os 1 e 2 do artigo 15.º, todos do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, de 30 de março; e, por conexão instrumental com tais normas, pelas normas resultantes dos n.os 1 e 2 do artigo 1.º, do artigo 2.º e do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, de 15 de outubro, na sua redação atual, bem como das normas constantes dos artigos 1.º, 2.º e 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A, de 28 de novembro.

7 - Os preceitos do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, de 30 de março, têm a seguinte redação:

«Artigo 11.º

Homologação ou arquivamento

1 - A proposta de delimitação elaborada pelas comissões de delimitação, instruída com o seu parecer favorável, é submetida à homologação do Conselho de Governo Regional pelo membro do Governo Regional com competência em matéria de recursos hídricos, quando esteja em causa a delimitação do domínio público lacustre, ou pelo membro do Governo Regional com competência em matéria de gestão da orla costeira, quando esteja em causa a delimitação do domínio público marítimo.

2 - [...]

3 - [...]

4 - [...]

5 - [...]

6 - [...]

7 - [...]

Artigo 12.º — Efeito vinculativo

A homologação da proposta de delimitação é vinculativa para todas as autoridades públicas, sem prejuízo de decisão judicial que venha a ser proferida que vincule o Estado e a Região Autónoma dos Açores.

(...)

Artigo 14.º — Desafetação do domínio público hídrico lacustre e das restantes águas

1 - Mediante decreto legislativo regional pode ser desafetada do domínio público hídrico lacustre e das restantes águas qualquer parcela do seu leito ou da margem que deva deixar de estar afeta exclusivamente ao interesse público do uso das águas que serve.

2 - Para efeitos do disposto no número anterior, o diploma que proceda à desafetação do domínio público hídrico ali referido deve conter os seguintes elementos:

Artigo 15.º — Desafetação do domínio público marítimo

1 - Mediante decreto legislativo regional, desde que por motivo de interesse público devidamente fundamentado, pode ser desafetada do domínio público marítimo qualquer parcela do leito ou da margem.

2 - Para efeitos do disposto no número anterior, o diploma que proceda à desafetação do domínio público marítimo deve conter os elementos referidos no n.º 2 do artigo anterior.»

8 - Os preceitos do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, de 15 de outubro, têm a seguinte redação:

«Artigo 1.º

Objeto

1 - Pelo presente diploma, os terrenos integrados em área de domínio público marítimo representados na planta constante do anexo i do mesmo e que dele faz parte integrante são objeto de desafetação do domínio público marítimo, por motivos de interesse público.

2 - Os terrenos dominiais referidos no número anterior e que são objeto de desafetação pelo presente diploma passam a integrar o domínio privado da Região Autónoma dos Açores.

Artigo 2.º — Procedimentos

Os elementos a que se refere o n.º 2 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, de 30 de março, são os constantes do anexo ii do presente diploma e que dele fazem parte integrante.

Artigo 3.º — Cedência

1 - Verificada a desafetação do domínio público marítimo e a sua integração no domínio privado regional, os terrenos objeto do presente diploma podem ser objeto de contrato de cedência a título definitivo e gratuito a realizar com a associação Clube Naval de Santa Maria, nos termos que forem aprovados por resolução do Governo Regional.

2 - O contrato de cedência referido no número anterior é realizado com observância do Regime Jurídico da Gestão dos Imóveis do Domínio Privado da Região Autónoma dos Açores, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 11/2008/A, de 19 de maio, alterado e republicado pelo Decreto Legislativo Regional n.º 8/2017/A, de 10 de outubro.

3 - O contrato de cedência referido no n.º 1 deve prever, obrigatoriamente, a possibilidade de reversão dos terrenos.»

9 - Os preceitos do Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A, de 28 de novembro, têm a seguinte redação:

«Artigo 1.º

Objeto

O presente diploma procede à desafetação do domínio público marítimo, por motivos de interesse público, da parcela de terreno onde se encontram implantadas as ruínas do Forte de São João Baptista da Praia Formosa, situada na freguesia de Almagreira, concelho de Vila do Porto, ilha de Santa Maria.

Artigo 2.º — Procedimentos

Os elementos a que se refere o n.º 2 do artigo 14.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, de 30 de março, são os constantes do anexo I ao presente diploma e que dele fazem parte integrante.

Artigo 3.º — Integração no domínio privado da Região Autónoma dos Açores

A parcela de terreno referida no artigo anterior, representada na planta constante do anexo II ao presente diploma, do qual faz parte integrante, passa a integrar o domínio privado da Região Autónoma dos Açores.»

10 - Como resulta do seu requerimento, o Requerente estrutura o pedido em três blocos normativos, segundo critérios de “consequencialidade” e “conexão instrumental”:

11 - Seguir-se-á a sequência desses blocos normativos, conforme apresentados pelo Requerente, sendo certo que no bloco normativo II a relação de consequencialidade das normas que o compõem é interna; enquanto a “conexão instrumental” que o Requerente entende caracterizar o bloco III é externa, pois é determinada por uma relação com as normas dos blocos I e II que pertencem a um diploma diferente.

12 - O Requerente convoca como parâmetros do seu pedido de fiscalização da constitucionalidade o disposto no artigo 84.º, n.º 1, alínea a), conjugado com o artigo 165.º, n.º 1, alínea v), e no artigo 112.º, n.º 4, conjugado com artigo 227.º, n.º 1, alínea a), todos da CRP, em razão de - a seu ver - as normas sindicadas disporem sobre bens dominiais do Estado, extravasando a reserva de lei parlamentar quanto à delimitação do domínio público marítimo, bem como o âmbito regional como limite do poder legislativo regional. E, como parâmetro do seu pedido de fiscalização da legalidade, o disposto no artigo 22.º, n.º 3 do EPARAA, em razão de as normas sindicadas «disporem sobre o domínio público marítimo como se o mesmo integrasse o domínio público da Região Autónoma dos Açores ou como se a Região pudesse regular a titularidade de bens dominiais do Estado».

13 - A relação que o Requerente estabelece entre as normas objeto do pedido de fiscalização e os parâmetros convocados situa os temas a decidir entre (i) as vinculações constitucionais em matéria de domínio público do Estado e das Regiões Autónomas, em especial, o domínio público marítimo, e (ii) as vinculações e liberdade do legislador regional nesse domínio específico. Mas em rigor, não só nesse domínio específico. Com efeito, o apelo ao artigo 112.º, n.º 4 e ao artigo 227.º, n.º 1, alínea a), ambos da CRP, chama à presença de tais parâmetros constitucionais as normas objeto do pedido para que as mesmas respondam pela sua manutenção dentro do âmbito regional.

14 - Recorde-se que, em primeiro lugar, o Tribunal Constitucional pode declarar a inconstitucionalidade ou a ilegalidade das normas objeto do pedido com fundamentação na violação de regras ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação haja sido invocada (cf. artigo 51.º, n.º 5 parte final, da LTC). Em segundo lugar, a apreciação das questões de constitucionalidade precede as de legalidade (por violação de lei de valor reforçado), que só serão conhecidas se não existir uma decisão positiva de inconstitucionalidade, logicamente precedente, e que consuma a utilidade da sua apreciação.

15 - O pedido de fiscalização da constitucionalidade que ora se aprecia é situado pelo Requerente no âmbito temático do domínio público estadual e regional, em especial no tocante ao domínio público marítimo, em razão da matéria sobre a qual as normas objeto dispõem, mas também em face da jurisprudência constitucional sobre a mesma. Com efeito, a jurisprudência constitucional, na linha dos Acórdãos n.^os330/1999, 654/2009, 315/2014 e 136/2016, veio a assentar que o domínio público marítimo é necessariamente estadual, posição que ficou sintetizada, por último, no Acórdão n.º 484/2022, nos seguintes termos:

«8 - De harmonia com o disposto no artigo 84.º n.º 1, alínea a), da CRP, são bens do domínio público as “águas territoriais com os seus leitos e fundos marinhos contíguos”. No mesmo sentido, o artigo 3.º da Lei n.º 54/2005 dispõe que integram o domínio público marítimo as águas costeiras, territoriais e interiores sujeitas à influência das marés, nos rios, lagos e lagoas, assim como o respetivo leito e margens, e os fundos marinhos contíguos da plataforma continental, abrangendo toda a zona económica exclusiva.

O conceito constitucional de «águas territoriais» abrange as águas marítimas interiores e o mar territorial; e o conceito de «fundos marinhos contíguos» pretende abranger a plataforma continental. De modo que o domínio público marítimo integra as águas territoriais (águas internas e mar territorial) e a plataforma continental, ficando de fora a zona contígua e as águas (coluna de água e superfície) da zona económica exclusiva.

A integração do mar territorial e da plataforma continental no domínio público marítimo fundamenta-se essencialmente na ligação que têm com a soberania do Estado. De facto, além de se tratar de bens cuja existência e estado resultam de fenómenos naturais, qualidade que já impõe a sua dominialidade (domínio público natural), a utilidade que apresentam à coletividade pública está conexionada «de uma forma muito especial com a integridade territorial do Estado, e com a respetiva sobrevivência enquanto tal, senão mesmo com a própria identidade (identificação) nacional» (Ana Raquel Gonçalves Moniz, “O Domínio Público”, in O Critério e o Regime Jurídico da Dominialidade, Almedina, pág. 292). São zonas marítimas que pertencem ao domínio público necessário, por serem «bens que não podem pertencer senão ao Estado, e o seu estatuto jurídico não pode ser outro senão o da dominialidade» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.º ed. pág. 1002). A conexão íntima do mar territorial e da plataforma continental com as funções de soberania e defesa do Estado e mesmo com a sua identidade, sujeitam esses espaços a um regime de domínio público estadual.

9 - Aditado pela revisão constitucional de 1989, o artigo 84.º da Constituição vem dispor que pertencem ao domínio público «as águas territoriais com os seus leitos e os fundos marinhos contíguos» - cf. n.º 1, alínea a) -, não se dispondo diretamente sobre o domínio público marítimo em toda a sua extensão. A delimitação deste último foi deixada ao critério do legislador ordinário, limitando-se a alínea f) da mesma disposição constitucional a dar guarida à inclusão no domínio público de «outros bens como tal classificados por lei». O n.º 2 deste artigo 84.º esclarece ainda, que compete também à lei «definir quais os bens que integram o domínio público do Estado, o domínio público das regiões autónomas e o domínio público das autarquias locais, bem como o seu regime, condições de utilização e limites». Ou seja, a Constituição limitou-se a garantir a existência de um regime jurídico de domínio público, marcado pela exclusão do comércio jurídico-privado de determinados bens, bens estes não inventariados exaustivamente na Lei Fundamental, do mesmo passo que garante ainda a titularidade de bens dominiais por parte das pessoas coletivas de população e território e remete para a lei ordinária «o regime, condições de utilização e limites» do domínio público. Correspondentemente, a alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição inclui, na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, a «definição e regime dos bens do domínio público».

Conforme esclarecem os últimos Autores, o conceito de águas territoriais, a que alude a alínea a) do n.º 1 do artigo 84.º da Constituição, refere-se às águas marítimas e abrange o mar territorial, enquanto a menção ao leito das águas territoriais e aos fundos marinhos contíguos às águas territoriais pretende abranger as plataformas continentais - ibidem, p. 228 -, zonas hoje reguladas e descritas, como já se referiu acima, na Lei n.º 34/2006, de 28 de julho, em linha com a CNUDM. Vale isto por dizer que, das três zonas que, nos termos do também já referido artigo 2.º da Lei n.º 17/2014, compõem o espaço marítimo nacional, integram o domínio público o mar territorial e a plataforma continental por força da própria Constituição. Já a outra zona contemplada nesse preceito legal - a zona económica exclusiva - não integra o domínio público, nem nos termos da Constituição, nem nos termos da lei ordinária, sendo o mesmo objeto de meros direitos de fruição e não de verdadeiros direitos sobre o espaço ou o território (como seria próprio da dominialidade), ainda que a Constituição inclua a zona económica exclusiva no artigo 5.º relativo ao território nacional.

Como salientam ainda GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, «compete à lei a determinação do sujeito titular dos diversos tipos de bens do domínio público, embora pareça natural que certos bens não podem deixar de integrar o domínio público do Estado, por serem inerentes ao próprio conceito de soberania (como sucede com o domínio público marítimo e aéreo), não podendo por isso pertencer ao domínio público de entes públicos intraestaduais» - ibidem, p. 1005.

Este tem sido o entendimento da jurisprudência deste Tribunal, que reiteradamente considera o mar circundante das regiões autónomas um bem dominial integrado necessariamente no domínio público marítimo estadual, atenta a incindível conexão com a identidade e a soberania nacionais (Acórdãos n.os 280/90, 330/99, 131/2003, 654/2009, 402/2008, 315/2014 e 136/2016).

Também a doutrina tem excluído do domínio público regional as águas territoriais e os fundos marinhos contíguos da plataforma continental integrados no território regional pelo facto de serem «inerentes ao próprio conceito de soberania» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit. pág. 1004; Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra Editora, 2006, pág. 92; Rui Medeiros/Tiago Fidalgo de Freitas/Rui Lanceiro, Enquadramento da Reforma do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, 2006, pág. 190; Ana Raquel Gonçalves Moniz, “Direito do Domínio Público”, in Tratado de Direito Administrativo Especial, Vol. V, Almedina, pág. 109; e Fernando Alves Correia/Ana Raquel Gonçalves Moniz, Estudo sobre os Regimes Jurídicos das Zonas Costeiras da Região Autónoma dos Açores, Coimbra: CEDOUA, Instituto Jurídico da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2015, pág. 26).

Em conformidade com esta jurisprudência e doutrina, o n.º 2 do artigo 22.º do EPARAA, após a 3.ª revisão, acabou por excetuar do domínio público regional os bens afetos ao domínio público militar, ao domínio público marítimo, ao domínio público aéreo e, salvo quando classificados como património cultural, os bens dominiais afetos a serviços públicos não regionalizados.»

16 - Pode não ser necessário, porém, mobilizar plenamente esta jurisprudência constitucional. As normas objeto do presente recurso foram todas elas aprovadas pela ALRAA, assumindo a forma de decreto legislativo regional (não era esse o caso no Acórdão n.º 484/2022, cujo objeto consistia integralmente em normas constantes de lei parlamentar, a saber: as «normas constantes do n.º 3 do artigo 8.º e do artigo 31.º-A - e, pela sua conexão, do segmento final do n.º 1 do artigo 8.º - da Lei n.º 17/2014, de 10 de abril, na redação que lhes foi dada pela Lei n.º 1/2021, de 11 de janeiro, que procede à primeira alteração à Lei de Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional, aprovada pela referida Lei n.º 17/2014, de 10 de abril»). Assim, ainda que possa discutir-se a natureza das normas do bloco (III), pertencentes aos Decretos Legislativos Regionais n.^os26/2020/A e 41/2023/A (cf. infra), não há dúvida de que todas as normas objeto do pedido (i) são oriundas do poder legislativo regional, tendo sido aprovadas pelo órgão regional com competência legislativa e com invocação das regras constitucionais e estatutárias que, a priori, lhe atribuem e delimitam tal competência (no caso do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, o disposto nos artigos 112.º, n.º 4 e 227.º, n.º 1, alínea a), ambos da CRP, e o disposto nos artigos 37.º e 57.º, ambos do EPARAA; no caso daqueles outros dois diplomas, o disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea a) da CRP, e no artigo 37.º, n.º 1 do EPARAA); (ii) e preenchem o conceito funcional de norma que a jurisprudência constitucional consagrou como relevante para efeitos de identificação de um objeto (normativo) idóneo a submeter a fiscalização da constitucionalidade (cf. Acórdãos n.^os654/2009, 130/2006, 529/2001, 1058/96, 24/1998, 1/1997, 80/86 e 26/85).

17 - Assim sendo, o controlo de constitucionalidade das normas em apreço deve iniciar-se pelo confronto com os parâmetros mais próximos, que são os diretamente respeitantes ao exercício da competência legislativa regional. Não é o caso do disposto no artigo 84.º, n.º 1 da CRP, do qual irradia (pois outros se lhe podem juntar) a normatividade constitucional na qual se suporta a afirmação do domínio público marítimo como necessariamente estadual, que se dirige tanto ao legislador nacional como regional, e quaisquer outros poderes normativos. Tal posição de parametricidade prima facie é, neste caso, ocupada pelas normas constitucionais imediatamente respeitantes ao poder legislativo regional, designadamente, constantes dos artigos 112.º, n.º 4, 225.º, 227.º e 228.º, todos da CRP.

18 - A eleição do(s) parâmetro(s) imediatamente relevante(s) para o caso em apreço depende de uma caracterização jurídica das soluções normativas que o Tribunal Constitucional é chamado a apreciar. Trata-se de uma caracterização instrumental à identificação da questão de constitucionalidade, percurso esse que, uma vez iniciado, terá a sua “primeira paragem” no momento em que permitir estabelecer uma “primeira correspondência”, i. e., uma relação imediata com certo parâmetro constitucional.

19 - O Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, ao qual pertencem todas as normas em fiscalização dos blocos (I) e (II) (cf. supra, § 10), intitula-se “regime jurídico do processo de delimitação e desafetação do domínio hídrico na Região Autónoma dos Açores”. As normas do bloco (I), emergentes do n.º 1 do artigo 11.º, e do artigo 12.º, estão inseridas no Capítulo II, respeitante à delimitação dos leitos e margens dominiais. As normas emergentes dos n.^os1 e 2 do artigo 15.º e, a “título consequencial”, as normas emergentes do artigo 14.º, compõem e esgotam o Capítulo III, relativo à desafetação do domínio público hídrico. Já as normas do bloco (III) constituem concretizações das normas pertencentes àqueles dois primeiros blocos, em especial do bloco (II), pois procedem à desafetação em concreto de determinadas parcelas (sem prejuízo de outros desenvolvimentos: cf. infra).

20 - Tenhamos em conta, de momento, apenas as normas pertencentes aos blocos (I) e (II). Todas respeitam ao domínio público hídrico na Região Autónoma dos Açores e, em especial, ao procedimento tendente à decisão sobre o que o integra ou dele é excluído. Com efeito, a delimitação consiste na identificação da linha «que define a estrema dos leitos e margens do domínio hídrico confinantes com terrenos de outra natureza» (definição constante do artigo 2.º, alínea c) do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, essencialmente coincidente com a que se encontra no artigo 17.º, n.º 1 da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, que estabelece a titularidade dos recursos hídricos, na redação que lhe foi dada pelas Leis n.^os78/2013, de 21 de novembro, 34/2014, de 19 de junho, e 31/2016, de 23 de agosto). A delimitação traça, pois, uma “fronteira” entre o que é domínio público hídrico (leitos e margens) e o que não o é. O que o não for, por força da delimitação, será de outra natureza, i. e., suscetível de outro regime e/ou de outra titularidade. A delimitação visa uma separação entre “terrenos”, que tem o propósito prático de permitir a estabilização da sua titularidade. A delimitação pode coincidir com a separação do que sejam “recursos hídricos patrimoniais” (que podem pertencer a entes públicos ou privados, assumindo neste último caso a designação de “águas” ou “recursos hídricos particulares”: cf. artigo 18.º n.^os1 e 2 da Lei n.º 54/2005). O propósito da delimitação, porém, não é simplesmente uma qualificação descritiva, mas antes normativa, respeitante prima facie à titularidade ou à sua suscetibilidade, designadamente, de titularidade de direito privado: daí que o n.º 3 deste mesmo artigo 18.º estabeleça que «[c]onstituem designadamente recursos hídricos particulares aqueles que, nos termos da lei civil, assim sejam caracterizados, salvo se, por força dos preceitos anteriores, deverem considerar-se integrados no domínio público». A reforçar esta conclusão está o disposto no artigo 3.º, n.º 2 do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, que assenta que «[c]onstituem propriedade privada, dispensando o processo de delimitação previsto no número anterior, as situações seguintes: a) [q]uando os terrenos estejam localizados junto à crista das arribas alcantiladas; b) [s]empre que entre os terrenos e a margem se interponha uma via regional ou municipal; c) [q]uando os terrenos estejam integrados em núcleos urbanos consolidados.»

21 - O domínio público hídrico compreende o domínio público marítimo, o domínio público lacustre e fluvial e o domínio público das restantes águas (cf. artigo 2.º, n.º 1 da Lei n.º 54/2005). Se o domínio público hídrico, categoria mais ampla, pode pertencer ao Estado, às Regiões Autónomas e aos municípios e freguesias (cf. artigo 2.º, n.º 1 da Lei n.º 54/2005), o domínio público marítimo, compreendido naquele, pelo menos por força da lei pertence ao Estado (cf. artigo 4.º da Lei n.º 54/2005); e diz-se “pelo menos” porque, como se sabe também, a CRP é expressa quanto à qualificação dominial de alguns “espaços marítimos” (para usar uma expressão de origem jus-internacional: cf. artigo 84.º, n.º 1 da CRP), mas a necessidade da respetiva titularidade estadual resulta da hermenêutica que a jurisprudência constitucional vem desenvolvendo (cf. supra, § 15).

22 - Deste modo, se a delimitação do domínio público hídrico visa estabilizar a correspondente titularidade, o procedimento (ou a parte dele) disciplinado pelo disposto nas normas do bloco (I) parece suscetível de ter efeitos na delimitação do domínio público do Estado na Região Autónoma dos Açores. A ser o caso, trata-se de normas regionais que afetam a compleição do domínio público estadual. Vejamos mais atentamente.

23 - A Constituição estabelece, no seu artigo 84.º, n.º 1, alínea a), que pertencem ao domínio público - i. e., que são bens do domínio público - «[a]s águas territoriais com os seus leitos e os fundos marinhos contíguos, bem como os lagos, lagoas e cursos de água navegáveis ou flutuáveis, com os respetivos leitos». Por sua vez, o n.º 2 do mesmo artigo afirma que «[a] lei define quais os bens que integram o domínio público do Estado, o domínio público das regiões autónomas e o domínio público das autarquias locais, bem como o seu regime, condições de utilização e limites.»

24 - O significado constitucional de «águas territoriais» e «fundos marinhos contíguos» tem sido trabalhado pela jurisprudência deste Tribunal. Nas palavras do Acórdão n.º 136/2016 (que seriam depois recuperadas no Acórdão n.º 484/2022):

«O conceito constitucional de «águas territoriais» abrange as águas marítimas interiores e o mar territorial; e o conceito de «fundos marinhos contíguos» pretende abranger a plataforma continental. De modo que o domínio público marítimo integra apenas as águas territoriais (águas internas e mar territorial) e a plataforma continental, ficando de fora a zona contígua e as águas (coluna de água e superfície) da zona económica exclusiva. Na alínea d), do artigo 3.º da Lei n.º 54/2005 de 15 de novembro faz-se referência a esta última zona, mas só os recursos nela existentes é que podem pertencer ao domínio público, uma vez que decorre do artigo 56.º da [Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. de 10 de dezembro de 1982] que nessa zona o Estado português apenas detém direitos de soberania no que tange à exploração, aproveitamento e gestão dos recursos naturais.

A integração do mar territorial e da plataforma continental no domínio público marítimo fundamenta-se essencialmente na ligação que têm com a soberania do Estado. De facto, além de se tratar de bens cuja existência e estado resultam de fenómenos naturais, qualidade que já impõe a sua dominialidade (domínio público natural), a utilidade que apresentam à coletividade pública está conexionada «de uma forma muito especial com a integridade territorial do Estado, e com a respetiva sobrevivência enquanto tal, senão mesmo com a própria identidade (identificação) nacional» (Ana Raquel Gonçalves Moniz, in, O Domínio Público. O Critério e o Regime Jurídico da Dominialidade, Almedina, pág. 292).»

25 - Assim, o domínio público marítimo abrange todo o mar territorial e toda a plataforma continental, mesmo que estejam integrados em áreas adjacentes das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. É verdade que, no que especificamente diz respeito ao EPARAA, o seu artigo 2.º determina que fazem parte do território regional as nove ilhas do arquipélago, bem como as suas águas interiores, o mar territorial e a plataforma continental, contíguos a esse mesmo arquipélago. Contudo, tal não significa que tudo isso faça parte do domínio público regional. Pelo contrário, e atendendo ao que agora se expôs, fazer parte do território regional não implica fazer parte do domínio público regional - que é o mesmo que dizer: a partir do momento em que a titularidade dessas zonas marítimas é do Estado, então, e qualquer que seja a sua localização, elas fazem parte do domínio público marítimo estadual. De novo, quer a jurisprudência, quer a doutrina, são contundentes nesta conclusão:

«Os espaços marinhos territoriais, ainda que integrados no território regional (artigo 2.º, n.º 2 do EPARAA), pertencem ao domínio público estadual, porque conaturais à caracterização do território do Estado Português, enquanto lugar de exercício da soberania estadual, mas também pelo significado que revestem para a própria identidade e soberania nacional e pelas funções que podem desempenhar, designadamente as de defesa e segurança nacional.

Este tem sido o entendimento da jurisprudência deste Tribunal, que reiteradamente considera o mar circundante das regiões autónomas um bem dominial integrado necessariamente no domínio público marítimo estadual, atenta a incindível conexão com a identidade e a soberania nacionais (Acórdãos n.os 280/90, 330/99, 131/2003, 654/2009, 402/2008 e 315/2014).

De igual modo defende a doutrina, que exclui do domínio público regional as águas territoriais e os fundos marinhos contíguos da plataforma continental integrados no território regional pelo facto de serem «inerentes ao próprio conceito de soberania» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit. pág. 1004; Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra Editora, 2006, pág. 92; Rui Medeiros/Tiago Fidalgo de Freitas/Rui Lanceiro, Enquadramento da Reforma do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, 2006, pág. 190; Ana Raquel Gonçalves Moniz, “Direito do Domínio Público”, in Tratado de Direito Administrativo Especial, Vol. V, Almedina, pág. 109; e Fernando Alves Correia/Ana Raquel Gonçalves Moniz, Estudo sobre os Regimes Jurídicos das Zonas Costeiras da Região Autónoma dos Açores, Coimbra: CEDOUA, Instituto Jurídico da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2015, pág. 26)» (cf., Acórdão n.º 136/2016).»

26 - É, aliás, esta mesma conclusão que explica que, em coerência, o n.º 2 do artigo 22.º do EPARAA, após a sua 3.ª revisão, tenha acabado por excluir do domínio público regional os bens afetos (não só, mas também) ao domínio público marítimo.

27 - De acordo com o artigo 3.º da Lei n.º 54/2005, que estabelece a titularidade dos recursos hídricos, o domínio público marítimo compreende (não só, mas também) «[o] leito das águas costeiras e territoriais e das águas interiores sujeitas à influência das marés» (alínea c)), bem como «[a]s margens das águas costeiras e das águas interiores sujeitas à influência das marés» (alínea e)). Nos termos do artigo 10.º, n.^os1 e 2 desta mesma Lei, «[e]ntende-se por leito o terreno coberto pelas águas quando não influenciadas por cheias extraordinárias, inundações ou tempestades», sendo que «[o] leito das águas do mar, bem como das demais águas sujeitas à influência das marés, é limitado pela linha da máxima preia-mar de águas vivas equinociais». O artigo 11.º do mesmo diploma legal dispõe que «[e]ntende-se por margem uma faixa de terreno contígua ou sobranceira à linha que limita o leito das águas», sendo que «[a] margem das águas do mar, bem como a das águas navegáveis ou flutuáveis sujeitas à jurisdição dos órgãos locais da Direção-Geral da Autoridade Marítima ou das autoridades portuárias, tem a largura de 50 m» (n.^os1 e 2 do referido artigo), sem prejuízo de «[n]as regiões autónomas, se a margem atingir uma estrada regional ou municipal existente, a sua largura só se estende[r] até essa via» (n.º 7 do referido artigo).

28 - Ainda no âmbito da Lei n.º 54/2005, e tendo em conta o que acabou de se referir, pode suceder que os leitos e as margens dominiais estejam confinantes com terrenos de outra natureza: na verdade, isso acaba por ser inevitável. Pode ser necessário, então, fixar limites, sendo que, nos termos do artigo 17.º, n.º 1, do mencionado diploma, a «delimitação do domínio público hídrico é o procedimento administrativo pelo qual são fixados [esses] limites» (n.º 1 do referido artigo), competindo essa delimitação «ao Estado ou às regiões autónomas, que a ela procedem oficiosamente, quando necessário, ou a requerimento dos interessados» (n.º 2 do referido artigo).

29 - Ora, foi exatamente neste contexto que surgiu o Decreto-Lei n.º 353/2007, de 6 de outubro, que estabelece o procedimento de delimitação do domínio público hídrico. Este diploma tinha (e tem) como desiderato aperfeiçoar e desenvolver o processo de delimitação consagrado no mencionado artigo 17.º da Lei n.º 54/2005, sendo de especial relevância atentar no respetivo artigo 2.º, que dispõe que o procedimento consiste na fixação da «linha que define a estrema dos leitos e margens do domínio público hídrico confinantes com terrenos de outra natureza» (n.º 1 do referido artigo), e que a abertura desse mesmo procedimento «apenas ocorre quando haja dúvidas fundadas na aplicação dos critérios legais à definição no terreno dos limites do domínio público hídrico, devendo ser tidos ainda em consideração os recursos disponíveis e o interesse público da delimitação.» (n.º 2 do referido artigo).

30 - A Lei n.º 54/2005 estabelece em termos gerais, no artigo 28.º, n.º 1, a sua aplicação «às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira sem prejuízo do diploma regional que proceda às necessárias adaptações». Mas dispõe o seu artigo 17.º, n.º 9, em especial, que «nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, o processo de delimitação dos leitos e margens dominiais e as comissões de delimitação que lhe são inerentes constituem uma competência dos respetivos Governos Regionais e são regulamentados por diploma próprio das Assembleias Legislativas daquelas regiões autónomas».

31 - Assim, no que diz respeito à Região Autónoma dos Açores, o Decreto Legislativo Regional n.º 18/2010/A, de 21 de maio, veio adaptar a essa mesma região «o regime a que fica sujeito o procedimento de delimitação do domínio público hídrico, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 353/2007, de 26 de outubro». Como se percebe, este diploma regional visava, em especial, proceder à adaptação à estrutura da administração regional autónoma do procedimento de delimitação do domínio público hídrico na Região. Com efeito, os seis artigos que compõem este Decreto Legislativo Regional limitavam-se, no essencial, a proceder a uma atualização terminológica ao nível orgânico - i. e., estabelecendo que as referências que no Decreto-Lei n.º 353/2007 são feitas a órgãos e organismos do Governo da República se consideravam reportadas aos seus equivalentes na Região Autónoma dos Açores (artigo 2.º) - e a determinar que a constituição da comissão de delimitação fosse feita por portaria do membro do Governo Regional com competência em matéria de recursos hídricos (artigo 3.º).

32 - Do exposto, resulta claramente que foi opção do legislador regional dos Açores, com o Decreto Legislativo Regional n.º 18/2010/A, que se aplicasse na Região Autónoma o núcleo da regulamentação do procedimento de delimitação do domínio público hídrico aprovado pelo legislador da República, constante do Decreto-Lei n.º 353/2007.

33 - Já não é assim hoje, porém. De facto, com o Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, ao qual pertencem as normas objeto do presente recurso, e cujo artigo 21.º revogou o mencionado Decreto Legislativo Regional n.º 18/2010/A, de 21 de maio, o mesmo legislador regional decidiu disciplinar in totum, para a Região Autónoma dos Açores, o procedimento de delimitação do domínio público hídrico, bem como o procedimento de reconhecimento de direitos de propriedade privada sobre parcelas de leitos e margens públicos.

34 - O referido procedimento de delimitação, de iniciativa pública ou dos interessados (artigos 3.º a 5.º), é conduzido por uma comissão de delimitação (artigo 7.º), à qual compete, designadamente, promover as «diligências necessárias ao apuramento dos termos concretos dos processos de delimitação objeto da respetiva apreciação, colhendo, sempre que necessário, novos elementos de prova, documentais ou testemunhais, observando as disposições legais aplicáveis» (artigo 10.º, n.º 1). Feita a instrução do procedimento, a comissão de delimitação ou propõe o arquivamento do processo ou, ao invés, a «[h]omologação de um auto de delimitação onde constem as coordenadas dos vértices que definem a poligonal, ou poligonais se houver descontinuidade, que delimita o domínio público hídrico, sendo anexa a respetiva planta» (artigo 10.º, n.º 2).

35 - Se for este último o caso, a proposta de delimitação será «submetida à homologação do Conselho de Governo Regional pelo membro do Governo Regional com competência em matéria de recursos hídricos, quando esteja em causa a delimitação do domínio público lacustre, ou pelo membro do Governo Regional com competência em matéria de gestão da orla costeira, quando esteja em causa a delimitação do domínio público marítimo» (artigo 11.º, n.º 1), sendo esta mesma homologação «vinculativa para todas as autoridades públicas, sem prejuízo de decisão judicial que venha a ser proferida que vincule o Estado e a Região Autónoma dos Açores» (artigo 12.º).

36 - Ora, se a titularidade do domínio público marítimo reside exclusivamente no Estado, e se do domínio público hídrico também fazem parte o domínio público lacustre e fluvial, bem como o domínio público das restantes águas, compreende-se que a Lei n.º 54/2005 determine que a titularidade desses restantes domínios possa pertencer ao Estado ou a uma das duas Regiões Autónomas, ou ainda a municípios ou freguesias (artigos 5.º a 8.º da Lei n.º 54/2005). No que diz respeito ao domínio público lacustre e fluvial, verifica-se que, nos termos do artigo 5.º do mencionado diploma, ele abrange (não só, mas também) lagos, lagoas, bem como os respetivos leitos e margens. Se esta constatação pode ser evidente, a verdade é que assume especial relevância quando de novo se atenta naquilo que compreende o domínio público marítimo.

37 - Com efeito, nos termos do artigo 3.º da Lei n.º 54/2005, na sua redação atual, fazem parte do domínio público marítimo: as águas interiores sujeitas à influência das marés, nos rios, lagos e lagoas; o leito dessas mesmas águas (bem como das costeiras e territoriais) sujeito à influência das marés, bem como a margem das águas costeiras e das águas interiores sujeita à influência das marés. Por sua vez, recordemo-lo, estabelece o artigo 10.º, n.º 2, do mesmo diploma, que «[o] leito das águas do mar, bem como das demais águas sujeitas à influência das marés, é limitado pela linha da máxima preia-mar de águas vivas equinociais. Essa linha é definida, para cada local, em função do espraiamento das vagas em condições médias de agitação do mar, no primeiro caso, e em condições de cheias médias, no segundo»; enquanto os n.^os2 e 3 do artigo 11.º determinam que «[a] margem das águas do mar, bem como a das águas navegáveis ou flutuáveis sujeitas à jurisdição dos órgãos locais da Direção-Geral da Autoridade Marítima ou das autoridades portuárias, tem a largura de 50 m», e «[a] margem das restantes águas navegáveis ou flutuáveis, bem como das albufeiras públicas de serviço público, tem a largura de 30m».

38 - Tendo presente o percurso antecedente, tornam-se mais claras as consequências da hipótese normativa a concretizar na aplicação do regime emergente das normas do bloco (I). De acordo com a noção legal de “delimitação” já apontada, esta não tem por objeto imediato um certo terreno ou parcela (que serão quando muito objetos mediatos), mas antes a própria “linha” que estabelece a delimitação. De resto, se essa linha define a estrema dos leitos e das margens do domínio público hídrico confinantes com terrenos de outra natureza (artigo 2.º, alínea c) do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A), em princípio não estarão em causa terrenos de mais do que um tipo ou categoria de domínio público hídrico, mas de um dos seus tipos, de um lado, e, na hipótese que se crê mais usual, particulares de outro lado.

39 - Pertencendo o terreno que faz parte do domínio público hídrico ao tipo ou categoria do domínio público marítimo, o regime de delimitação constante do capítulo II (do qual fazem parte integrante as normas do bloco (I)) do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A estabelece diversas especificidades, a saber, e sem prejuízo de outras: (i) quando a iniciativa seja pública (a qual se contrapõe à dos “interessados”), a mesma pertence aos «serviços do departamento do Governo Regional com competência em matéria de gestão da orla costeira» (cf. artigo 4.º, n.º 1); (ii) pode ser solicitada a cooperação da Autoridade Marítima «no âmbito dos elementos ou informações técnicas de natureza oceânica ou hidrográfica»; (iii) a comissão de delimitação integra «um representante do departamento do Governo Regional com competência em matéria de gestão da orla costeira» e «um representante da autoridade marítima», sempre na qualidade de vogais, e a respetiva constituição é determinada por portaria «do membro do Governo Regional com competência em matéria de gestão da orla costeira» (cf. artigo 7.º, n.^os2, 3 e 5).

40 - O artigo 8.º, em matéria de pareceres externos, estabelece que «[n]os processos de delimitação previstos no n.º 1 do artigo 3.º [isto é, os procedimentos de delimitação do domínio público hídrico por iniciativa pública ou particular - quer dizer, todos - , o que apenas exclui as situações que dispensam o próprio procedimento, nos termos do n.º 2 daquele mesmo preceito], a comissão de delimitação deve solicitar, através do respetivo presidente, parecer ao Ministério da Defesa Nacional, sempre que esteja em causa matéria de defesa nacional, bem como parecer a outras entidades, públicas ou privadas, ou personalidades de reconhecido mérito, sempre que tal se afigure necessário». Visto que o domínio público marítimo, e em especial a sua necessária titularidade por parte do Estado, tem uma ligação essencial à defesa nacional justamente em razão da sua importância em matéria de soberania nacional - assim o tem sublinhado a jurisprudência constitucional - , seria então sempre necessário um parecer do Ministério da Defesa Nacional? E seria então a Região Autónoma dos Açores a determinar quando existiria um tal interesse público, por natureza nacional, e a determinar o exercício de uma competência por parte de um ministério, que é parte de um órgão de soberania? Muito embora esta última norma não integre o objeto do recurso ora em apreço, a leitura sistemática deste artigo 8.º, a caminho e em benefício da interpretação do artigo 11.º (este sim, integrante do arco normativo do recurso), já revela uma conexão forte com um parâmetro constitucional relevante: o do âmbito regional, que limita a competência legislativa regional.

41 - De acordo com o disposto no artigo 10.º, n.º 2 do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, os trabalhos das comissões de delimitação podem ser concluídos com uma proposta de decisão de arquivamento ou de homologação de «um auto de delimitação onde constem as coordenadas dos vértices que definem a poligonal, ou poligonais se houver descontinuidade, que delimita o domínio público hídrico, sendo anexa a respetiva planta».

42 - Essa proposta de delimitação, «instruída com o seu parecer favorável, é submetida à homologação do Conselho de Governo Regional (...) pelo membro do Governo Regional com competência em matéria de gestão da orla costeira, quando esteja em causa a delimitação do domínio público marítimo»: assim dispõe, no que agora releva, o artigo 11.º, n.º 1 do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A. Por outras palavras, o Conselho de Governo Regional homologará (rectius, decidirá se homologa) uma “proposta” de delimitação do domínio público marítimo, da iniciativa do (em princípio) seu secretário regional competente em matéria de gestão da orla costeira. Tal homologação «é vinculativa para todas as autoridades públicas, sem prejuízo de decisão judicial que venha a ser proferida que vincule o Estado e a Região Autónoma dos Açores»: é quanto resulta do artigo 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A.

43 - A homologação é um ato administrativo secundário integrativo: tem por objeto imediato um ato primário anterior, completa-o e faz seus os respetivos fundamentos e conclusões. A homologação pode recair sobre uma proposta ou um parecer, mas é ela que constitui o ato administrativo final ou principal, não o ato homologado (cf. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, II, Almedina, Coimbra, 2001, pp. 264 ss.).

44 - Quer isto dizer que o Conselho de Governo Regional, ao homologar a proposta do seu secretário regional com competência em matéria de gestão da orla costeira, aprova um ato administrativo na plenitude do seu sentido (cf. artigo 148.º do atual Código do Procedimento Administrativo) e com as consequências jurídicas que tal importa. Ora, tal ato administrativo será já à partida vinculativo - rectius, terá essa aptidão a priori - em razão do preenchimento da categoria ontológica “ato administrativo” (sem prejuízo de problemas quanto à sua validade em concreto poderem negar tal vinculatividade, por exemplo se o ato for nulo; mas isso é um problema de requisitos de validade, não de elementos existenciais).

45 - Sendo assim, ao estabelecer que essa homologação é vinculativa, no artigo 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, o legislador regional vai além da mera afirmação das aptidões jurídico-ontológicas (dogmáticas) dos atos administrativos de homologação; só pode ir mais além, visto que não é ao legislador que cabe estabelecer tais aptidões (que são aspeto científico-dogmático). A afirmação daquela vinculatividade do ato de homologação tem o sentido (normativo-objetivo: dispensa-se aqui a mens legislatoris) de constranger ao seu reconhecimento todas as autoridades públicas, i. e., além da própria Região, o Estado, autarquias locais, institutos públicos, entre outros. Tal vinculatividade só cederia perante decisão judicial que vinculasse o Estado e a própria Região (aparentemente, em litígio em que ambos fossem partes).

46 - O disposto no artigo 11.º, n.º 1 do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A estabelece, pois, uma competência do Conselho de Governo Regional dos Açores, sob proposta de um seu membro, para delimitar domínio público marítimo, decisão essa oponível a (vinculativa para) quaisquer entidades públicas, de acordo com o artigo 12.º do mesmo diploma. Assim, na medida em que assenta uma competência administrativa de delimitação de bens na titularidade do Estado e, por conseguinte, dos limites dessa mesma titularidade, e impõe a respetiva vinculatividade para quaisquer entidades públicas ainda que fora do perímetro regional, as normas que compõem o bloco (I) confrontam o limite do “âmbito regional” em que a legislação regional se contém: artigos 112.º, n.º 4; e 227.º, n.º 1, alínea a), ambos da CRP.

47 - O confronto com este parâmetro constitucional já foi realizado no passado pelo Tribunal Constitucional, conforme, aliás, o já citado supra Acórdão n.º 484/2022 não deixou de recordar e trazer para o seu recente argumentário. Assim, no Acórdão n.º 315/2014, afirmou-se claramente que:

«A Região Autónoma dos Açores não pode unilateralmente definir os termos da gestão partilhada do domínio público marítimo, justamente porque a regulação primária dessa matéria contenderia com as competências das autoridades nacionais. O parâmetro do “âmbito regional” (alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º da CRP), na sua componente institucional, impede que os parlamentos insulares produzam legislação destinada a produzir efeitos relativamente a pessoas coletivas que se encontram fora do âmbito de jurisdição natural das Regiões Autónomas, como é o caso do próprio Estado (cf. Acórdãos n.º 258/2007 e n.º 304/2011)» (sublinhados acrescentados).

48 - Também no Acórdão n.º 316/2016:

«Como o artigo 8.º do EPARAA não densifica o princípio da gestão conjunta ou partilhada, nem dá indicações sobre o respetivo “modus faciendi”, é necessário determinar um conteúdo prescritivo que permita uma aplicação vinculada. É o que se refere no Acórdão n.º 315/2014: «num domínio em que existem atribuições de exercício comum e repartido tem que haver uma definição prévia daquilo que pode ou não ser partilhado, assim como dos termos concretos em que se processa a partilha».