Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 476/2025 — Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral: das normas emergentes dos artigos 11.º, n.º 1, e 12.º do…

Nos termos do disposto nos artigos 227.º, n.º 1, alínea a), e 112.º, n.º 4, da Constituição, tal tarefa incumbe ao legislador da República. E assim é, porque o requisito do “âmbito regional”, a que se encontra sujeita a competência legislativa regional, tem um duplo sentido: «sem prejuízo de esta expressão ter antes de mais um sentido geográfico, traçando os limites espaciais de vigência dos decretos legislativos regionais, ela tem também forçosamente um sentido institucional, que impede os Parlamentos insulares de emanar legislação destinada a produzir efeitos relativamente a outras pessoas coletivas públicas que se encontram fora do âmbito de jurisdição natural das Regiões Autónomas» (Acórdãos n.os 258/2007, 402/2008, 304/2011 e 793/2013).

Ora, a concretização do disposto nos n.os 1 e 3 do artigo 8.º do EPARAA envolve a repartição de competências entre órgãos da República e da Região, e consequentemente, produz efeitos em relação a pessoas coletivas públicas - neste caso, o próprio Estado - que se encontram fora da jurisdição natural da Região Autónoma dos Açores. Por isso, deverá ser efetuada pelos órgãos da República e não pelos da Região». (sublinhados acrescentados).

49 - A jurisprudência que acaba de citar-se insere-se ela própria numa linha estabilizada e da qual ali se dá nota; toda ela, aliás, posterior à revisão constitucional de 2004, que substituiu a cláusula do interesse específico pela do âmbito regional como “critério de atribuição e limite” do poder legislativo regional, em particular nos artigos 112.º, n.º 4, e 227.º, n.º 1, alíneas a) e c), ambos da CRP (cf. JORGE MIRANDA, Atos Legislativos, Almedina, Coimbra, 2019, pp. 319 ss.).

50 - O mais antigo dos arestos ali referidos - o Acórdão n.º 258/2007 - já esclarecia o propósito de uma decomposição do âmbito regional naquelas duas vertentes, geográfica e institucional:

«Ora, sendo assim, afigura-se que a Assembleia Legislativa exerceu as suas faculdades normativas fora daquilo a que a alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º designa hoje, após a revisão constitucional de 2004, como o «âmbito regional». De facto, sem prejuízo de esta expressão ter antes de mais um sentido geográfico, traçando os limites espaciais de vigência dos decretos legislativos regionais, ela tem também forçosamente um sentido institucional, que impede os Parlamentos insulares de emanar legislação destinada a produzir efeitos relativamente a outras pessoas colectivas públicas que se encontram fora do âmbito de jurisdição natural das Regiões Autónomas - como sucede, sem sombra de dúvida, com o próprio Estado e, bem ainda, com outras pessoas que integram constitucionalmente a Administração Autónoma territorial e institucional (autarquias locais, associações públicas e universidades). Diga-se, inclusivamente, que se a referência ao «âmbito regional» tivesse uma conotação exclusivamente geográfica não passaria de uma pura tautologia, em face da territorialidade que caracteriza de raiz tudo o que respeita à autonomia das Regiões insulares.»

51 - O âmbito regional é delimitador da jurisdição regional no plano legislativo, i. e., da suscetibilidade de criação de normas jurídicas por parte do poder legislativo regional (numa noção mais ampla de jurisdição regional, a mesma estende-se ao próprio poder administrativo e à criação de normas, ali apenas legislativas, aqui também regulamentares). Esta dualidade - âmbito regional em sentido geográfico e âmbito regional em sentido institucional -, analiticamente cindível mas inseparável em termos de concretização prático-normativa do conceito normativo de âmbito regional, deixa de parte, aliás, outros elementos que podem ser relevantes em geral. Com efeito, a jurisdição de qualquer entidade pública, no sentido que acabou de apontar-se, reparte-se em quatro categorias determinantes: ratione loci (âmbito geográfico ou territorial), ratione materiae (âmbito material), ratione personae (âmbito pessoal) e ratione temporis (âmbito temporal). Em função do estatuto da entidade em causa e da sua origem (v.g., de direito interno ou extra-nacional), tais categorias podem estar necessariamente agregadas ou não. No caso em apreço, o âmbito regional institucional relevante é o resultado da combinação de duas destas quatro categorias, a segunda e a terceira, dado que se está em presença de legislação regional que pretende regular um aspeto do regime do domínio público marítimo (ratione materiae) que interfere no estatuto ou situação jurídico-estatutária de outro ente público, o Estado, em relação a certos bens (ratione personae).

52 - As normas emergentes da parte final do artigo 11.º, n.º 1, e do artigo 12.º, ambos do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A pretendem entregar à Região Autónoma dos Açores - mais concretamente, ao Conselho de Governo Regional - a competência para a delimitação de domínio público do Estado (domínio público marítimo), vinculando este último. Por outras palavras, pretende-se entregar à administração regional a competência para a prática de atos administrativos que têm por objeto bens do domínio público do Estado, ficando este obrigado ao reconhecimento da respetiva vinculatividade. Ora, a delimitação do domínio público estadual implica juízos de interesse público que só o próprio Estado está em condições de realizar. Isso resulta da funcionalidade dos bens dominiais e da relação que se estabelece entre a respetiva administração (em sentido material) e o conjunto de atribuições estaduais, depois vazadas em competências específicas, que visam assegurar e concretizar o cumprimento daquela mesma funcionalidade. Se isso é assim em geral, sê-lo-á a fortiori quando os bens dominiais em causa pertencem a uma categoria de domínio público imperativamente estadual, como é o caso do domínio público marítimo (até mesmo, em termos lógicos, antes de apurar se tal imperatividade quanto à titularidade é de fonte constitucional ou meramente legal).

53 - Deste modo, o que as normas em apreço pretendem é uma substituição do Estado pela Região - rectius, da administração estadual pela administração regional - que a Constituição não cauciona. A administração estadual - o Governo - é desapropriado de um juízo de interesse público que só a ele cabe realizar, o que resulta, não apenas da sua qualificação constitucional como órgão superior da administração pública (artigo 182.º da CRP), mas, também, e mais especificamente, das matérias e tipo de juízo de interesse público aqui envolvidos. É imperioso ter presentes as razões subjacentes à dominialização dos bens em causa. Como a jurisprudência constitucional tem vindo a sublinhar, e com forte apoio doutrinário (cf. supra), o domínio público marítimo encontra justificação na sua ligação incindível à soberania nacional, em termos finalísticos (aqui entroncando, como já visto, elementos identitários e de integridade territorial), ao que se associa, instrumentalmente, uma vertente de defesa nacional. Como tal, qualquer juízo de interesse público determinante da delimitação dos bens dominiais que integram o domínio público marítimo tem de tomar tais finalidades em consideração. Trata-se de uma componente institucional do domínio público - em especial, do domínio público marítimo - que determina uma ligação estatutária entre o mesmo e a administração governamental.

54 - Nem a Constituição nem o EPARAA estendem à Região Autónoma das Açores quaisquer atribuições e competências nos âmbitos materialmente relevantes que habilitem órgãos regionais a realizar tais juízos de interesse público. Bem pelo contrário. O artigo 22.º do EPARAA (domínio público regional), no seu n.º 3, expressamente afirma que «[e]xcetuam-se do domínio público regional os bens afetos ao domínio público militar, ao domínio público marítimo, ao domínio público aéreo e, salvo quando classificados como património cultural, os bens dominiais afetos a serviços públicos não regionalizados». Por seu turno, o artigo 23.º do EPARAA (domínio público do Estado na Região), no seu n.º 1, estabelece que «[a] cessação da efetiva e direta afetação de bens do domínio público do Estado a serviços públicos não regionalizados e a manutenção dessa situação por um período de três anos determina a faculdade de a Região requerer a respetiva desafetação e vincula o Estado, em caso de oposição, a indicar os fins a que os destina». Isto é, quando a Região entenda que certos bens do domínio público estadual situados no seu território já não estão a desempenhar a sua função, tem de requerer a sua desafetação, o que comprova que o próprio Estatuto excluiu qualquer possibilidade de determinação unilateral por parte da Região quanto ao destino desses bens. (O n.º 2 daquele mesmo artigo 23.º determina depois que «[o] decurso de dois anos sobre a indicação referida no número anterior, sem que haja efetiva e direta afetação dos bens a serviços públicos não regionalizados, determina a sua transferência automática para a esfera patrimonial da Região, conferindo a esta correspondente direito de posse».)

55 - Poderia dizer-se que este problema - o da desafetação - é um problema específico do bloco normativo seguinte, o bloco normativo (II). Mas, na verdade, não o é, ou não o é apenas. Com efeito, a delimitação dos bens do domínio público marítimo tem um efeito excludente, na medida em que, quanto ao que fica além da linha de delimitação cessa ou não se verifica a qualificação como domínio público marítimo. Ainda que a lei contenha critérios relativamente estritos para tal, a estipulação de um procedimento administrativo específico e complexo para a delimitação prende-se, necessariamente, com juízos administrativos de interesse público subjacentes.

56 - Importa ainda esclarecer dois aspetos. Em primeiro lugar, não está em causa qualquer alargamento da reserva de competência legislativa dos órgãos de soberania - nomeadamente, daquela que emerge do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea v) da CRP - à luz de uma conceção ampliativa ou deslizante do âmbito regional que condiciona a competência legislativa das regiões autónomas. O âmbito regional não é um sucedâneo do interesse específico. Com efeito, não se trata de justificar a competência legislativa regional - rectius, o seu âmbito - a partir dos fundamentos da autonomia regional que a CRP expressou no seu artigo 225.º, fundamentos esses que funcionariam como uma pleura (de)limitadora dos poderes do legislador regional, expansível em razão da hermenêutica, mas agora, depois de eliminada a cláusula do interesse específico do texto constitucional, sem a respetiva tradução positiva: isso seria paradoxal atentas finalidades declaradas (e expressas) na revisão constitucional de 2004. De resto, o âmbito regional não é apenas algo a definir nos estatutos político-administrativos, tanto que constitui um limite à competência legislativa regional autorizada, apesar de não ser um limite expressamente constante do artigo 227.º, n.º 1, alínea b) da CRP, e de esta última norma ser bastante como norma de competência legislativa no que respeita às matérias sobre as quais as regiões podem ser autorizadas a legislar pela Assembleia da República, sem necessidade de repetição ou conformação estatutária dessa competência ou do seu âmbito (cf. RUI MEDEIROS, “Artigo 227.º - Poderes das regiões autónomas”, in Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, III, 2.ª ed., Universidade Católica Editora, 2020 p. 317). Aliás, o âmbito regional não é necessariamente limitativo, pode ser ampliativo (designadamente, se associado a uma reserva de regulamentação da legislação regional ou de atos legislativos dos órgãos de soberania que não lhes estejam reservadas ou incluídas nos estatutos político-administrativos como matéria necessariamente legislativa: cf. RUI MEDEIROS, “Artigo 227.º - Poderes das regiões autónomas”, cit., p. 272).

57 - Em segundo lugar, a questão de constitucionalidade aqui em causa é prévia ao apuramento do âmbito da reserva de lei emergente do artigo 84.º, n.º 2, e da reserva de lei parlamentar do artigo 165.º, n.º 1, alínea v), ambos da CRP (e à determinação das diferenças entre o âmbito de cada uma delas). Rigorosamente, é até questão independente (i) da fonte (constitucional ou legal) da necessidade da titularidade estadual do domínio público marítimo. Note-se que - sublinhou-se supra - estamos em presença de normas oriundas do poder legislativo regional, e não de normas emanadas do poder legislativo da República. São, portanto, as condições de exercício do primeiro que estão em causa, e não a disponibilidade da matéria do domínio público marítimo por qualquer deles. Ora, como diz RUI MEDEIROS, mutatis mutandis, justamente a respeito do elemento institucional do âmbito regional, «[n]aturalmente, a dimensão institucional não é irrelevante na delimitação da autonomia político-administrativa das Regiões Autónomas. As Assembleias Legislativas não podem, concretamente, proceder à transferência de competências do Estado para as Regiões Autónomas ou intervir unilateralmente nos serviços periféricos do Estado situados no território regional. Como resulta do Acórdão n.º 11/07, e independentemente da questão de saber em que medida as Regiões Autónomas devem participar numa tal decisão, a transferência de competências dos serviços estaduais para os serviços regionais não pode ser realizada por intermédio de diploma emanado dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas. A fundamentação jurisprudencial tradicional desta conclusão assentava na falta de interesse específico (ou, pelo menos, atendendo à necessidade de uma ponderação comparada entre interesses regionais e nacionais em presença, na sua não relevância cf., sobre o sentido da jurisprudência, RUI MEDEIROS/JORGE PEREIRA DA SILVA, Estatuto, págs. 126-127). A solução hoje deve buscar-se no artigo 229.º, n.º 4. Com efeito, em coerência com a qualificação do Governo como órgão superior da Administração Pública, o legislador constitucional não autoriza atos de transferência ou de delegação de competência do Estado para uma Região Autónoma impostos unilateralmente pelos órgãos de governo próprio regional» (cf. RUI MEDEIROS, “Artigo 227.º - Poderes das regiões autónomas”, cit., pp. 306-307).

58 - Em razão do que antecede, conclui-se pela inconstitucionalidade das normas emergentes dos artigos 11.º, n.º 1, e 12.º, ambos do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, na medida em que, respetivamente, atribuem ao Conselho de Governo Regional a competência para a homologação de propostas de delimitação do domínio público marítimo do Estado no território da Região Autónoma dos Açores, elaboradas pelas comissões de delimitação, mediante proposta de um membro do Governo Regional, homologação essa vinculativa para todas as autoridades públicas, por excederem o âmbito regional institucional da competência legislativa regional, em violação do disposto nos artigos 112.º, n.º 4 e 227.º, n.º 1, alínea a), ambos da CRP.

59 - O segundo bloco (II) é composto pelas normas emergentes dos n.os 1 e 2 do artigo 15.º e, a “título consequencial”, pelas normas emergentes do artigo 14.º, ambos ainda do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A.

60 - O artigo 15.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, que já se reproduziu (cf. supra, § 7), tem por epígrafe «[d]esafetação do domínio público marítimo». Estabelece o seu n.º 1 que «[m]ediante decreto legislativo regional, desde que por motivo de interesse público devidamente fundamentado, pode ser desafetada do domínio público marítimo qualquer parcela do leito ou da margem». Acrescenta o n.º 2 que «[p]ara efeitos do disposto no número anterior, o diploma que proceda à desafetação do domínio público marítimo deve conter os elementos referidos no n.º 2 do artigo anterior».

61 - O esclarecimento do sentido da norma em apreço, mais uma vez tendente à sua intersecção com parâmetros constitucionais relevantes, passa por vários aspetos. É evidente que se pretende habilitar o poder legislativo regional, através da Assembleia Legislativa (único órgão no sistema político regional com competência legislativa), a tomar decisões sobre o domínio público marítimo - cuja titularidade pertence indiscutivelmente ao Estado. Tais decisões consistem em desafetar do domínio público marítimo «qualquer parcela do leito ou da margem», por motivo de interesse público devidamente fundamentado.

62 - Nos termos do artigo 19.º da Lei n.º 54/2005, «[p]ode, mediante diploma legal, ser desafetada do domínio público qualquer parcela do leito ou da margem que deva deixar de ser afeto exclusivamente ao interesse público do uso das águas que serve, passando a mesma, por esse facto, a integrar o património do ente público a que estava afeto».

63 - Esta noção legal constitui positivação de um conceito por longo tempo trabalhado pela jurisprudência e pela doutrina, e deixa claros dois aspetos essenciais: (i) no domínio público hídrico só parcelas de leitos e margens podem ser objeto de desafetação; (ii) a desafetação constitui a extração de uma parcela ao conjunto dos bens que integram domínio público: trata-se de uma requalificação jurídica; (iii) o elemento determinante dessa mesma requalificação é ter deixado de se justificar que a parcela em causa permaneça «exclusivamente» ao serviço do interesse público das águas a que respeita; (iv) a requalificação jurídica da parcela determina que a mesma passa a integrar o património do ente público ao qual cabia a sua titularidade como bem do domínio público (ou, como se diz também, para o “domínio privado” desse mesmo ente, com consequências várias, entre as quais o seu ingresso ou regresso ao comércio jurídico).

64 - A desafetação não tem uma consequência imediata na titularidade do bem em causa, pois não é um ato de natureza translativa. Uma tal transferência pode ocorrer através de um ato posterior, uma vez que o bem regressou ao comércio jurídico. Mas, em tese, também poderia ter ocorrido sem qualquer desafetação do domínio público, contanto que o bem em causa pudesse entrar na titularidade do ente transmissário. Como se sabe, há várias condicionantes, constitucionais e legais, à titularidade de bens do domínio público e, por conseguinte, à sua transmissão. O caso do domínio público marítimo é um deles, como resulta da jurisprudência constitucional já referida, mas outros existem: por exemplo, as camadas aéreas superiores ao território acima do limite reconhecido ao proprietário ou superficiário pertencem ao domínio público por determinação constitucional (artigo 84.º, n.º 1, alínea b) da CRP), e em especial ao domínio público do Estado que não pode transferir partes dessas camadas aéreas para as autarquias locais, apesar de estas poderem ser titulares de bens do domínio público.

65 - Mas a requalificação implica uma apreciação do interesse público e da utilidade do bem em causa para a respetiva prossecução que cabe ao respetivo titular. Tendo em mente o que se disse já supra a respeito da delimitação, a (validade da) integração de um bem do domínio público na titularidade de certo ente público depende de este último prosseguir atribuições e competências numa área suscetível de beneficiar daquele bem dominial. Por outras palavras, a lei (ou a própria Constituição) atribui a esse ente público a prossecução de um certo interesse público que é a medida da possibilidade de titularidade de bens do domínio público: seria inválida a integração de certo bem dominial de natureza militar para ser utilizado enquanto tal por uma região autónoma ou por uma autarquia local, justamente porque estas entidades não têm atribuições no domínio da defesa nacional. Vejam-se as coisas por outra perspetiva: estas entidades não poderiam validamente utilizar as suas competências, através de atos administrativos, regulamentos ou contratos que tivessem tais bens militares por objeto porque isso extravasaria as suas atribuições, com a consequência da nulidade (ilustrativamente, quanto aos atos administrativos, cf. artigo 161.º, n.º 2, alínea b) do atual Código do Procedimento Administrativo).

66 - A titularidade de bens do domínio público depende, pois, do interesse público prosseguido pelo titular. E a requalificação desses bens, a culminar na desafetação - passagem para o património ou domínio privado desse mesmo ente - só por tal ente pode ser feita, pois só esse mesmo ente dispõe de atribuições e competências para a interpretação do interesse público relevante.

67 - O que antecede não é negado pela possibilidade de reafectação de bens integrados no domínio público de certa entidade a outra entidade quando haja razões de interesse público que possam justificá-lo. O Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de setembro (na última redação da Lei n.º 56/2008, de 4 setembro), admite-o no seu artigo 6.º («1 - As pessoas colectivas de direito público têm direito a ser compensadas, em dinheiro ou em espécie, como melhor convier aos fins públicos em causa, dos prejuízos efectivos que resultarem da afectação definitiva dos seus bens de domínio público a outros fins de utilidade pública. [§] 2 - Na falta de acordo, o montante da compensação é determinado por arbitragem, nos termos previstos neste Código, com as necessárias adaptações. [§] 3 - Tornando-se desnecessária a afectação dos bens, estes são reintegrados no património das entidades a que se refere o n.º 1»). Mas isso implica a maior abrangência dos fins que habilitam a entidade que determina a transmissão, ou, dito de outra forma, que os fins desta suplantam ou prevalecem sobre os da entidade que perde a titularidade do bem dominial em causa.

68 - O artigo 2.º, alínea d) do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A define a «desafetação do domínio público hídrico», do qual o domínio público marítimo é um dos tipos, como «o processo de extinção de utilidade pública a que uma parcela do leito ou margem estava afeta». Esta noção legal acompanha, no essencial, a do artigo 19.º da Lei n.º 54/2005.

69 - O que se conclui, portanto, é que o disposto no artigo 15.º, n.º 1 do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A pretende habilitar o poder legislativo regional a interpretar o interesse público de âmbito nacional que justifica a integração no domínio público do Estado de parcelas dos leitos ou margens do domínio público marítimo, interpretação essa que culmina com a conclusão de que uma certa parcela já não serve o interesse nacional e é, consequentemente desafetada do domínio público estadual (desafetação essa que, nos termos do artigo 19.º da Lei n.º 54/2005, cabe aos órgãos de soberania com poder legislativo, dado que se trata de ato que deve assumir a forma de «diploma legal»).

70 - Percebe-se, assim, que mais uma vez, a questão constitucional é primacialmente de confronto com o parâmetro constitucional do âmbito regional que determina o campo da competência legislativa regional. Na verdade, valem aqui as considerações e fundamentos que conduziram ao juízo de inconstitucionalidade sobre as normas do bloco (I) (cf. supra), e por maioria de razão. Com efeito, se a delimitação do domínio público marítimo envolve, já de si, juízos de interesse público cuja competência não pode ser subtraída ao Governo da República (ou à administração dele dependente), a desafetação implica-o com maior intensidade ainda: a desafetação não encontra na lei critérios estabelecidos à partida com a estreiteza dos que condicionam a delimitação (cf. supra), o que significa que os juízos de interesse público que determinam a desafetação gozam de uma ainda mais ampla margem de apreciação.

71 - O que antecede vale quanto ao disposto no artigo 15.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, que tem por objeto a desafetação do domínio público marítimo. Mas já não quanto ao disposto no artigo 14.º do mesmo diploma, que disciplina a desafetação do domínio público hídrico lacustre e das restantes águas. Com efeito, estas últimas categorias do domínio público hídrico integram o domínio público da própria Região Autónoma dos Açores, de acordo com o disposto no artigo 22.º, n.º 1, alíneas a) e d) do EPARAA. Ora, relativamente a estas categorias, não se colocam os problemas identificados a respeito do domínio público marítimo, porque quanto a elas não há uma desapropriação de competência do Governo da República (ou da administração dele dependente) para a realização dos juízos de interesse público subjacentes à desafetação; nem se vislumbra, nessa medida, qualquer relação de consequencialidade relevante nesta sede entre as normas emergentes do artigo 15.º e do artigo 14.º, ambos do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A.

72 - Em razão do que antecede, conclui-se pela inconstitucionalidade das normas emergentes do artigo 15.º, n.^os1 e 2, do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A, de 30 de março, na medida em que possibilitam a desafetação, mediante decreto legislativo regional, de qualquer parcela do leito ou da margem do domínio público marítimo, por excederem o âmbito regional institucional da competência legislativa regional, em violação do disposto nos artigos 112.º, n.º 4 e 227.º, n.º 1, alínea a), ambos da CRP.

73 - O terceiro bloco (III) é composto pelas normas que emergem dos n.os 1 e 2 do artigo 1.º, do artigo 2.º e do artigo 3.º, todos do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, na sua redação atual, bem como pelas normas resultantes dos artigos 1.º, 2.º e 3.º, todos do Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A, que o Requerente considera estarem numa relação de “conexão instrumental” com as normas dos blocos I e II.

74 - As normas em causa foram já reproduzidas (cf. supra, §§ 8 e 9). Em síntese, o artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A pretende proceder, ele próprio, à desafetação de certos terrenos (identificados em planta anexa) do domínio público marítimo, que passariam a integrar o património privado da Região Autónoma dos Açores. O artigo 2.º define os elementos que deveriam integrar o diploma de desafetação, por referência ao artigo 14.º, n.º 2 do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A (que, como se viu já, diz respeito à desafetação do domínio público hídrico lacustre e das restantes águas, não à desafetação do domínio público marítimo). E o artigo 3.º estabelece um regime de cedência desses terrenos, subsequente à desafetação, à associação “Clube Naval de Santa Maria”.

75 - Por seu turno, o artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A pretende proceder, ele próprio, à desafetação de certa parcela de terreno (identificado em planta anexa) do domínio público marítimo, onde se encontram as ruínas do Forte de São João Baptista da Praia Formosa, que passaria a integrar o domínio privado da Região Autónoma dos Açores, por força do artigo 3.º O artigo 2.º, mais uma vez, define os elementos que deveriam integrar o diploma de desafetação, por referência ao artigo 14.º, n.º 2 do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A (que, como se viu já, diz respeito à desafetação do domínio público hídrico lacustre e das restantes águas, não à desafetação do domínio público marítimo).

76 - Há que dizer que valem aqui as considerações e fundamentos expendidos supra e que conduziram a um juízo de inconstitucionalidade de todas as normas inseridas no bloco normativo (I) e das emergentes do artigo 15.º inserido no bloco normativo (II). De facto, a desafetação em concreto de parcelas determinadas do domínio público marítimo envolve juízos de interesse público que, em concreto, só podem ser realizados pelo Governo da República (ou pela administração dele dependente). Significa isto que, antes de qualquer consequencialidade face à inconstitucionalidade das normas dos blocos (I) e (II), os atos de desafetação constantes quer do artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, quer do artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A, merecem o mesmo juízo de censura constitucional que as normas dos blocos (I) e (II). E inconstitucionais por consequencialidade imediata são todas as demais normas de ambos os diplomas identificados supra: pois se a desafetação é inconstitucional, não podem subsistir as respetivas consequências, nomeadamente, a integração dos bens em causa no património da Região, nem qualquer regime respeitante à respetiva cedência.

77 - São inconsequentes os argumentos da Requerida tendentes a demonstrar que os bens em causa, em especial o Forte de São João Baptista da Praia Formosa, deveriam ser qualificados como património cultural, com o propósito de os deslocar da categoria do domínio público marítimo para qualquer outra. Em primeiro lugar, a classificação desses bens como pertencentes ao domínio público marítimo foi inequívoca para o legislador regional. Em segundo lugar, não compete ao Tribunal Constitucional realizar qualquer requalificação dessa ordem. Em terceiro lugar, considerando que tais bens integram o domínio público marítimo, sempre seria ao abrigo do disposto no artigo 23.º do EPARAA, já referido supra, que a Região poderia requerer a respetiva desafetação ou reafectação ao Governo da República, e não substituindo-se a este através da utilização do seu poder legislativo, por todos os motivos já apontados.

78 - Em razão do que antecede, conclui-se pela inconstitucionalidade das normas que emergem dos n.^os1 e 2 do artigo 1.º, do artigo 2.º e do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, de 15 de outubro, na sua redação atual, bem como das normas resultantes dos artigos 1.º, 2.º e 3.º, todos do Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A, de 28 de novembro, na medida em que procedem à desafetação das parcelas aí identificadas pertencentes ao domínio público marítimo, e que estabelecem consequências dessa mesma desafetação, por excederem o âmbito regional institucional da competência legislativa regional, em violação do disposto nos artigos 112.º, n.º 4 e 227.º, n.º 1, alínea a), ambos da CRP.

79 - A Requerida peticiona a limitação de efeitos da (eventual) declaração de inconstitucionalidade, apresentando razões que refere ao disposto no artigo 282.º, n.º 4, da CRP, porém, sem explicitar se estariam em causa motivos de segurança jurídica, de equidade ou de interesse público de excecional relevo. Em síntese, argumenta com a constituição de situações jurídicas (direitos e deveres) emergentes de negócios jurídicos celebrados na sequência das desafetações ocorridas através das - ou com base nas - normas aqui sob fiscalização.

80 - A Requerida afirma que as situações jurídicas em causa «merecem um tratamento e proteção análogos ao que é previsto para o caso julgado no n.º 3 do artigo 282.º da Constituição». Ora, a figura do caso julgado que a Constituição ali consagra não é suscetível de se estender, por analogia, para outras situações (cf. J. J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, II, 4.ª Edição, Coimbra Editora, 2010, p. 977), sobretudo sem que - apesar de jura novit curia - ao Tribunal seja apresentada uma justificação jurídica sustentada para a qualificação de tais situações na qual se sustente uma tal extensão.

81 - Por outro lado, invoca a Requerida que seria desproporcional que situações jurídicas constituídas na sequência das ditas desafetações, nomeadamente através de contratos, fossem afetadas pela declaração de inconstitucionalidade. Sucede que, num raciocínio de proporcionalidade, a limitação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade não é necessária à salvaguarda da posição jurídica dos eventuais interessados afetados, que pode ser reintegrada ou compensada nos termos gerais de direito. Aliás, a limitação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade não pode ser erigida em alternativa ao normal apuramento da responsabilidade civil ou outra, quer do Estado, quer das demais entidades públicas.

82 - Acresce que, relativamente às normas do bloco (III) - emergentes dos n.^os1 e 2 do artigo 1.º, do artigo 2.º e do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A, de 15 de outubro, na sua redação atual, bem como das normas resultantes dos artigos 1.º, 2.º e 3.º, todos do Decreto Legislativo Regional n.º 41/2023/A - a pretensão da Requerida equivaleria, na prática, à não produção de efeitos da declaração de inconstitucionalidade, na medida em que essas normas ou não têm aplicação sucessiva, ou a têm limitada às consequências imediatas da desafetação (como no caso do regime de cedência constante do artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º 26/2020/A).

83 - Pelas razões expostas, improcede o pedido da Requerida de limitação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade.

III - Decisão

Nestes termos, pelos fundamentos expostos, decide-se declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral:

Sem custas.

Lisboa, 3 de junho de 2025. - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - João Carlos Loureiro - Carlos Medeiros de Carvalho - José Teles Pereira - Gonçalo Almeida Ribeiro - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho - Afonso Patrão [parcialmente vencido, não subscrevendo a alínea a) do dispositivo, nos termos da Declaração junta] - José João Abrantes.

O relator atesta o voto de conformidade da Senhora Conselheira Joana Fernandes Costa, que não assina por não estar presente. - Rui Guerra da Fonseca.

Declaração de voto

Vencido quanto à alínea a) do dispositivo.

Em meu juízo, a Constituição não proíbe que a Assembleia da República, através da lei a que se refere o n.º 2 do artigo 84.º da Constituição, entregue à administração pública regional competências no domínio do procedimento de delimitação do domínio público estadual. Ora, tendo as normas fiscalizadas apenas reproduzido a decisão da Lei n.º 54/2005, não ultrapassaram a competência legislativa das regiões autónomas.

1 - Se é inequívoco que a Constituição impõe que o espaço marítimo aqui em causa integre o domínio público (alínea a) do artigo 84.º), a Constituição deixa ao legislador, sob reserva total da Assembleia da República, a definição do seu regime jurídico, o que inclui a definição dos bens e a respetiva titularidade - estadual ou regional (n.º 2 do artigo 84.º e alínea v) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição).

Como a fundamentação do presente Acórdão sublinha, o legislador democrático decidiu atribuir ao Estado (e não às regiões autónomas) a titularidade das parcelas do domínio público marítimo sub iudice. Na Lei n.º 54/2005, define-se o domínio público marítimo (distinguindo-o do domínio público hidráulico - lacustre e fluvial) e estabelece-se a sua titularidade pelo Estado (artigo 4.º).

2 - A questão que se põe nos presentes autos é a de saber se, nos casos em que a Assembleia da República tenha atribuído a titularidade do domínio público ao Estado (e não às regiões autónomas), é admissível a outorga de competências à administração regional - e não à administração central - no procedimento de delimitação dos bens públicos estaduais situados na área territorial das regiões autónomas. Trata-se da viabilidade de exercício pela administração regional de competências que contendem com a consistência ou a subsistência do estatuto da dominialidade. Com efeito, a delimitação leva ínsita uma decisão sobre o estatuto ou sobre os limites de determinado bem, razão pela qual cabe, em princípio, ao titular dominial (ANA RAQUEL MONIZ, “Direito do domínio público”, Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. 5, 2011, p. 113).

Não está em causa, repare-se, a transferência destes poderes para as regiões autónomas por decisão do titular dominial ou por opção da própria região autónoma. No exercício da sua competência legislativa reservada, foi a Assembleia da República, através da Lei n.º 54/2005, que determinou serem bens dominais estaduais as águas referidas no seu artigo 3.º e estabeleceu um procedimento administrativo através do qual são fixados os seus limites (artigo 17.º). E é a própria Assembleia da República - que poderia ter atribuído a titularidade daquela parcela de domínio público às regiões autónomas - que convoca a administração regional para esse procedimento administrativo, regulamentando e homologando a delimitação: no n.º 9 do artigo 17.º da Lei n.º 54/2005, estabelece-se que «Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, o processo de delimitação dos leitos e margens dominiais e as comissões de delimitação que lhe são inerentes constituem uma competência dos respetivos Governos Regionais e são regulamentados por diploma próprio das Assembleias Legislativas daquelas regiões autónomas». E prescreve-se que a homologação é feita «no caso das regiões autónomas por resolução do Conselho de Governo Regional» (n.º 6 do artigo 17.º).

Isto é, o procedimento administrativo de delimitação é definido em lei da Assembleia da República, que concede à administração regional competência para a sua homologação na área territorial das regiões autónomas, nos termos regulamentados por diploma próprio das Assembleias Legislativas das regiões autónomas.

3 - Por assim ser, não vislumbro qualquer vício de inconstitucionalidade no exercício de tais competências pela administração regional, tal como determinam as normas dos artigos 11.º e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A.

Tais normas limitam-se a executar o comando da lei da Assembleia da República: é o Parlamento nacional (que podia até ter atribuído a titularidade daquela parcela de domínio público às regiões autónomas) que chama a administração regional para efetivar os critérios legais de delimitação, em estrito cumprimento do n.º 2 do artigo 84.º da Constituição. Foi a Assembleia da República que, no exercício da competência exclusiva que a Constituição lhe reserva, separou da titularidade do domínio (que atribuiu ao Estado) a competência para executar, decidir e regulamentar a sua delimitação (que conferiu às regiões autónomas).

Ora, não encontro fundamento constitucional para a conclusão de que a decisão parlamentar quanto à titularidade do bem público (ao Estado ou às regiões) pressuponha forçosamente que todos os poderes a ela inerentes se concentrem na mesma pessoa jurídica territorial. Se a Assembleia da República poderia ter decidido serem as regiões autónomas titulares do bem dominial, nada obsta a que determine a participação da administração pública regional no procedimento relativo a um dos atos tipicamente contidos na titularidade do domínio. Não se trata de uma opção de tudo ou nada: a Constituição não proíbe à Assembleia da República, no uso da sua competência reservada, a repartição dos poderes correspondentes à titularidade do domínio público.

Em consequência, cingindo-se as normas fiscalizadas a reproduzir a opção da Assembleia da República - a quem compete definir a titularidade do domínio público -, não acompanho a conclusão de que a região autónoma dos Açores tenha ultrapassado a sua competência legislativa ao emanar as normas dos artigos 11.º e 12.º do Decreto Legislativo Regional n.º 8/2020/A. - Afonso Patrão.