Legalize / Nederland / Ministeriële regeling

Besluit van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, van 24 juni 2021, nr. 28318215 tot intrekking van beleidsregels houdende Onderzoekskaders 2017 onder vaststelling van beleidsregels houdende Onderzoekskaders 2021

Type Ministeriële regeling

Publication 2026-08-01

Laatst bijgewerkt 2026-08-07

State In force

Source BWB

artikelen 3

We rapporteren over onze bevindingen uit onderzoeken op scholen vaak als onderdeel van andere rapportages over besturen of het stelsel. In themaonderzoeken presenteren we een algemeen beeld, waardoor bevindingen van een individuele school niet herkenbaar zijn in het rapport. Het rapport ‘Vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en scholen’ bevat deelrapportages over onderzoeks- en verificatie-activiteiten die binnen het bestuursonderzoek op scholen plaatsvonden. We rapporteren afzonderlijk over onderzoeken die we op scholen uitvoeren, buiten de thema- en bestuursonderzoeken om. Zo kunnen ouders en andere belangstellenden, naast de informatie die vanuit het bestuur beschikbaar is, van onze toezichtsresultaten kennisnemen. Dat doen we in de volgende gevallen.

A. Bevordering burgerschap

Als uit een onderzoek blijkt dat het bestuur voor basiskwaliteit heeft gezorgd en dat het daarmee aan de deugdelijkheidseisen en financiële voorwaarden voor bestuur en school voldoet, is er geen vervolgtoezicht. Het bestuur en de scholen vallen dan onder het reguliere toezicht, waarbij we prestaties en risico’s jaarlijks monitoren en elke vier jaar het bestuur beoordelen. Wanneer nodig of gewenst, is er tussentijds contact.

Bij tekortkomingen op bestuursniveau, bijvoorbeeld bij onvoldoende (financiële) basiskwaliteit en daardoor niet voldoen aan wet- en regelgeving, spreken we met het bestuur af binnen welke termijn de geconstateerde tekortkomingen hersteld moeten zijn. Afhankelijk van de zwaarte en omvang van de tekortkoming verantwoordt het bestuur zich over het herstel aan de inspectie en gaan wij na of de tekortkoming is hersteld. De intensiteit waarmee we dat doen, bepalen we ook in relatie tot de kwaliteit van het bestuur.

Bij tekortkomingen in de basiskwaliteit op een school maken we met het bestuur afspraken over de termijn waarbinnen de kwaliteit hersteld moet zijn. Wanneer de zwaarte en omvang van de tekortkomingen hiertoe aanleiding geven, bijvoorbeeld bij het oordeel Zeer zwak, stellen we een toezichtsplan op om het verloop van het herstel te monitoren en voeren we een herstelonderzoek uit. Bij kleinere tekortkomingen en als de kwaliteit van het besturen op orde is, verantwoordt het bestuur zich bij ons over het herstel. We spreken, afhankelijk van de kwaliteit van het bestuur, af hoe we omgaan met het herstelonderzoek.

Wanneer het herstel of de kwaliteit van de gevraagde verantwoording ontoereikend is, heeft dit gevolgen voor welke toezichtsinterventies we kiezen en hoe we de kwaliteit van het bestuur inschatten. Wanneer we concluderen dat het vermogen van het bestuur om zelf de kwaliteit te waarborgen niet voldoende is, neemt de intensiteit van ons vervolgtoezicht toe. Ook dit is proportioneel.

Bovenstaande geven we in tabel 7.5.1a schematisch weer. De invulling is maatwerk per onderzoek.

Een bestuur kan bezwaar maken tegen de openbaarmaking van een rapport als het een onderzoek is dat wordt uitgevoerd op basis van artikel 15 van de WOT (specifiek onderzoek, paragraaf 5.3) en daarnaast kan een bestuur bezwaar maken tegen het eindoordeel Zeer zwak.

Escaleren heeft betrekking op interventies om besturen aan te sporen de door ons noodzakelijk geachte verbeteringen door te voeren. Escalatie gaat stapsgewijs, waarbij steeds wordt gekeken welk middel nodig is. Dit zodat de verbeteringen plaatsvinden. Naarmate een bestuur of een school daar minder goed in slaagt, intensiveren we het toezicht. Dit kan verder en verdiepend onderzoek inhouden, bijvoorbeeld een specifiek onderzoek naar het bestuurlijk handelen. In het uiterste geval, wanneer we zien dat verbetering uitblijft, kunnen we verschillende sancties inzetten of maatregelen nemen.

Naarmate verbetering uitblijft en de risico’s op kwaliteitsverlies groter worden, treedt een volgende fase van escalatie in werking. De escalatie sluit aan op de bevoegdheden van de inspectie en vervolgens op die van de minister. Interventies die de minister kan inzetten betreffen onder andere: de opschorting en inhouding van (een deel van de) bekostiging, oplegging van bepaalde bestuurlijke boetes, de oplegging van een aanwijzing (bij wanbeheer) of een spoedaanwijzing (bij, kort gezegd, een wezenlijk vermoeden van wanbeheer), schorsing van de bevoegdheid examinering en ontneming van rechten (de laatste twee betreffen vooral het mbo). De minister heeft ten aanzien van sommige van deze besluiten aan de inspectie mandaat verleend om deze namens hem te nemen. De reikwijdte van dit mandaat is neergelegd in artikel 7 van het Organisatie- en mandaatbesluit OCW 2008. De Minister heeft bijvoorbeeld de bevoegdheid om direct over te gaan tot inhouding van (een deel van de) bekostiging bij het niet naleven van een wettelijk voorschrift en heeft aan de inspectie mandaat verleend om dit besluit te nemen tot een maximumpercentage. Dit besluit kan alleen worden genomen nadat het schoolbestuur een redelijke termijn heeft gekregen om de tekortkoming te herstellen.72Beleidsregel financiële sancties bij bekostigde onderwijsinstellingen 2022. Een escalatietraject is bij elke toezichtsituatie anders. De volgorde van interventie en escalatiestappen wordt per situatie bepaald.

9.1. Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven we enkele specifieke toepassingen van en uitzonderingen op het reguliere onderzoekskader. Het betreffen samenwerkingsverbanden passend onderwijs en onderwijssoorten en -voorzieningen waarvoor specifieke wet- en regelgeving geldt, zodat aanpassingen van het waarderingskader of de werkwijze nodig zijn.

Er zijn ook onderwijssoorten en -voorzieningen waar we wel toezicht op houden, maar niet op grond van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT), bijvoorbeeld het Nederlands onderwijs in het buitenland (NOB) en niet-bekostigde instellingen (B3-scholen in primair en voortgezet onderwijs). Daarvoor zijn aparte waarderingskaders opgesteld. Hoe het toezicht op deze vormen eruitziet, is te vinden op onze website.76Zie www.onderwijsinspectie.nl.

Als inspectie hebben we een publieke taak om ouders en de samenleving te informeren over onze bevindingen en oordelen over de kwaliteit van de (be)sturing en het onderwijs. Daarom geven we op verschillende manieren actief inzicht in onze onderzoeksresultaten en oordelen. Zo dragen we bij aan de informatie die over het onderwijsstelsel, de besturen en scholen beschikbaar is. Naast de informatie waarin de inspectie voorziet, leveren besturen, scholen en anderen, elk vanuit hun rol en (publieke) verantwoordelijkheid, een bijdrage aan de informatie die over de scholen en het onderwijs beschikbaar is.

Naast communicatie via het informatie- en meldpunt van de inspectie, de website en ‘De Staat van het Onderwijs’ zijn er rapportages over themaonderzoeken en onderzoeken bij besturen en scholen beschikbaar. Al onze rapporten zijn in beginsel openbaar.73In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet. We zijn daarmee transparant in onze werkwijze en onze oordelen en waarderingen. Onze website is de centrale plek waar onze rapporten terug te vinden zijn. In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we communiceren en geven we een toelichting op de verschillende rapportagevormen.

We beschrijven hieronder het toezicht op besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs en orthopedagogisch-didactische centra. In de tekst staat een overzicht van de standaarden uit het waarderingskader (hoofdstuk 4 en/of 5) die al dan niet, of met wijziging, van toepassing zijn op genoemde voorzieningen. De overige wettelijke vereisten (paragraaf 4.4 en paragraaf 5.4) zijn ook van toepassing op de bijlage. Verder zijn afwijkingen in de normering (hoofdstuk 6) en de werkwijze (hoofdstuk 7) opgenomen.

Onze communicatie over de resultaten van onderzoeken kent meerdere vormen. We richten ons ten eerste op de vraag welke doelgroep het meest zou kunnen doen met onze toezichtsinformatie. We bepalen wie mogelijk betrokken is bij het verhogen van de onderwijskwaliteit of bij het oplossen van problemen. Vervolgens stemmen we de vorm van de communicatie daarop af. Naast de verschillende – meer formele – vormen van rapportage die hierna zijn beschreven, maken we gebruik van andere vormen van communicatie. Bijvoorbeeld van infographics of animaties. Ook de inzet van sociale media, bijdragen aan relevante congressen, het geven van lezingen en het zelf organiseren van conferenties of rondetafelgesprekken, maken deel uit van onze communicatie. Een belangrijke communicatievorm daarin is ons jaarlijkse congres, waar we ‘De Staat van het Onderwijs’ presenteren.

We communiceren over de uitkomsten van onze onderzoeken, maar hebben daarnaast ook een informatiefunctie. Via het informatie- en meldpunt van de inspectie kunnen ouders, besturen en scholen bijvoorbeeld vragen stellen over het onderwijs, ons toezicht in het algemeen of specifieke scholen. Ook kunnen hier zorgen over het onderwijs worden gemeld. Vertrouwenskwesties kunnen worden gemeld bij vertrouwensinspecteurs.

7.4.4. Overige toezichtsactiviteiten

De wet laat veel ruimte voor samenwerkingsverbanden en schoolbesturen om passend onderwijs naar regionale kenmerken en eigen visie te organiseren. Die vrijheid is ook bedoeld om ruimte te creëren voor meer maatwerk en om keuzes te maken die passen bij de extra onderwijsbehoeften van leerlingen in de regio. Dit vraagt om een goede afstemming met gemeentelijke partners en is gericht op de aansluiting van het onderwijs op het jeugdbeleid van de gemeente(n), waaronder de jeugdhulp. Ook hierover legt het samenwerkingsverband afspraken vast in het ondersteuningsplan en voert hierover overleg met de gemeente(n) en andere samenwerkingsverbanden in de regio.

We rapporteren op stelselniveau en op het niveau van besturen en scholen. In beginsel maken we onze rapporten over besturen en scholen in de derde week na vaststelling openbaar (artikel 21, eerste lid, WOT).74In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet.

Het toezicht moet inzicht geven in de mate waarin samenwerkingsverbanden erin slagen hun taak te vervullen.

Onderzoeken op stelselniveau kennen de volgende rapportagevormen.

Jaarlijks rapporteren we over het onderwijsstelsel als geheel in ‘De Staat van het Onderwijs’. Dit rapport publiceren we elk voorjaar. Hierin beschrijven we hoe het staat met de realisatie van de kernfuncties van het onderwijsstelsel. Ook geven we een beeld van de kwaliteit van de besturen en instellingen, de positieve ontwikkelingen en de mogelijke zorgen. Voor ‘De Staat van het Onderwijs’ gebruiken we onder andere de onderzoeksgegevens uit onze vierjaarlijkse onderzoeken, themaonderzoeken en gegevens uit (internationaal) wetenschappelijk onderzoek. Zo geven we een actueel beeld van de prestaties van het stelsel als geheel (zie hoofdstuk 7).

Jaarlijks rapporteren we ook over de financiële toestand van de instellingen en het onderwijsstelsel. Wij baseren ons daarbij op financiële gegevens van de instellingen zelf en verder op toezichtactiviteiten en onderzoeken die wij uitvoeren rond het financieel beheer van instellingen. Daarbij geven we aan wat goed gaat en wijzen we op risico’s.

We rapporteren op diverse manieren over onze themaonderzoeken. Zo rapporteren we hierover in ‘De Staat van het Onderwijs’. Vaak brengen we daarnaast een apart themarapport uit.

Het waarderingskader voor besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs bestaat uit twee kwaliteitsgebieden, die ieder onderverdeeld zijn in drie standaarden.

7.5. Vervolgtoezicht, intensivering en sancties

In het rapport maken we onderscheid tussen enerzijds de beoordeling van de naleving van de deugdelijkheidseisen (voldoen het bestuur en zijn scholen aan de basiskwaliteit?) en anderzijds onze waardering van de ambities. Tot slot worden in beginsel in het rapport eventuele herstelopdrachten en -onderzoeken vastgelegd die betrekking hebben op het herstel van niet-naleving van de deugdelijkheidseisen. Dan leggen we ook de termijnen vast waarbinnen de tekortkoming(en) moet(en) zijn hersteld (zie paragraaf 7.5).

1.1. Inleiding

Als uit eerder onderzoek blijkt dat een bestuur niet in staat is noodzakelijke verbetermaatregelen te treffen of als uit signalen problemen naar voren komen die direct om onderzoek naar een specifiek knelpunt vragen, voert de inspectie een specifiek onderzoek uit. Deze onderzoeken worden uitgevoerd in het kader van artikel 15 van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT). Over de bevindingen en conclusies wordt een rapport gemaakt dat in beginsel op de website van de inspectie openbaar wordt gemaakt.

We rapporteren apart op bestuursniveau over de onderzoeken die buiten een vierjaarlijks onderzoek vallen en uitgevoerd worden bij financiële risico’s.

Het door de minister vastgestelde Onderzoekskader 2021 (hierna: onderzoekskader) van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) beschrijft hoe het toezicht op het middelbaar beroepsonderwijs is ingericht. Het onderzoekskader omvat het kader, op grond waarvan we oordelen en waarderen, en de werkwijze. Het onderzoekskader is bedoeld om de werkwijze van de inspectie voor anderen inzichtelijk te maken en het toezicht transparant uit te voeren.

Als we een risico-kwaliteitsonderzoek of een steekproef-kwaliteitsonderzoek hebben uitgevoerd, rapporteren we over de uitkomsten in een rapport gericht aan het bestuur. Bij het oordeel Zeer zwak zenden we het bestuur ook een rapport toe dat bedoeld is voor ouders. Naast een beschrijving van de bevindingen worden de oordelen op de standaarden weergegeven. Ook wordt het eindoordeel toegevoegd. Het rapport van de school plaatsen we op onze website.

Voor het risico-kwaliteitsonderzoek geldt dat, wanneer het bestuur in opdracht van de inspectie zelf een (herstel)onderzoek uitvoert, de resultaten na herstel op de inspectiewebsite in principe worden vermeld via een verwijzing naar de website van het bestuur.

Net als bij besturen kunnen we ook op schoolniveau een specifiek onderzoek uitvoeren. Dit kan met het onderzoek op bestuursniveau samenhangen, maar ook afzonderlijk worden uitgevoerd. Dergelijke onderzoeken worden uitgevoerd in het kader van artikel 15, WOT. Over de bevindingen en conclusies schrijven we een rapport, dat op de website van de inspectie openbaar wordt gemaakt.

Voor de werkwijze voor het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs op het opdc gelden de uitgangspunten zoals genoemd in hoofdstuk 7.

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk staat, maken we al onze rapporten in beginsel openbaar.75In artikel 15, tweede lid, WOT is bepaald dat rapporten van een specifiek onderzoek openbaar zijn, tenzij aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet. Nadat we het bestuur gevraagd hebben op basis van het conceptrapport een (beleids)reactie op te stellen, voegen we deze aan het rapport toe en stellen we het rapport definitief vast.

Als met het bestuur geen overeenstemming is bereikt over de door het bestuur gewenste wijzigingen van het conceptrapport, heeft het bestuur een andere zienswijze op de oordelen en waarderingen. Deze zienswijze voegen we als bijlage toe aan het definitieve rapport.

1.3. Begripsbepalingen

In bepaalde gevallen is het mogelijk om een klacht in te dienen over een gedraging van de inspectie. Wij verwijzen u voor de klachtenprocedure naar onze website (www.onderwijsinspectie.nl).

Deugdelijkheidseisen zijn bij of krachtens de wet geregelde algemene kwaliteitsnormen, gericht aan besturen. Deugdelijkheidseisen hebben betrekking op de onderwijskwaliteit (in ruime zin) en het financieel beheer.

De standaarden hebben betrekking op aspecten van kwaliteit, waaronder het onderwijs gericht op bevordering van burgerschap. Hieronder wordt aangegeven in welke standaarden onderdelen van burgerschap aan de orde zijn en geven we met enige nadere uitwerking (A) een overzicht van de inrichting van het toezicht op basiswaarden (B).

8. Communicatie en rapportage

A. Bevordering burgerschap

Ook zijn er onderwijssoorten of -voorzieningen in de vorm van een pilot. In die gevallen is er wel sprake van inspectiebetrokkenheid, maar is de wet- en regelgeving nog niet volledig uitgekristalliseerd. Vanwege het tijdelijke karakter van pilots en experimenten zijn deze niet beschreven in dit onderzoekskader.

Het onderwijsstelsel laat de afgelopen jaren ontwikkelingen zien naar meer variatie in bijvoorbeeld onderwijsroutes, diplomering en samengestelde trajecten. Besturen hebben de verantwoordelijkheid voor al het onderwijs dat zij aanbieden. De beoordeling van de kwaliteit hiervan vindt in beginsel plaats binnen de reikwijdte van het vierjaarlijks onderzoek. Wij baseren ons hierbij op geldende wet- en regelgeving die voor deze routes van toepassing zijn.

8.2. Communicatie

De wet vraagt:

waarbij de volgende elementen op herkenbare wijze terugkomen in het onderwijs:

Schoolbesturen zijn verplicht aangesloten bij een of meer samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Het bestuur van het samenwerkingsverband en de aangesloten schoolbesturen zijn beide en gezamenlijk verantwoordelijk voor de realisatie van passend onderwijs. Het samenwerkingsverband heeft eigen wettelijke taken en deze zijn erop gericht om te zorgen voor een dekkend netwerk van voorzieningen, zodat aangesloten schoolbesturen kunnen voldoen aan de zorgplicht passend onderwijs. Het samenwerkingsverband moet afspraken maken over de manier waarop voor alle leerlingen zo goed mogelijk passend onderwijs wordt georganiseerd. Deze afspraken legt het samenwerkingsverband vast in het ondersteuningsplan. Waar deze afspraken het beleid van schoolbesturen en scholen betreffen, zijn de schoolbesturen verantwoordelijk voor de uitvoering van deze afspraken.

1.2. Waar houden we toezicht op?

Een andere belangrijke taak van het samenwerkingsverband is de verantwoordelijkheid voor de advisering over extra ondersteuning en toeleiding tot speciale scholen en voorzieningen. Hiermee vervult het samenwerkingsverband een centrale rol in de toewijzing van extra ondersteuning.

8.3.1. Stelselniveau

Een samenwerkingsverband kan ervoor kiezen om, met het oog op de doelstelling om te zorgen voor een dekkend netwerk van voorzieningen, een orthopedagogisch-didactisch centrum (opdc) onderdeel te laten zijn van het samenwerkingsverband. Een opdc is een onderwijsvoorziening voor leerlingen voor wie een orthopedagogische en orthodidactische benadering nodig is. Voor hen is het tijdelijk niet mogelijk om onderwijs te volgen op de reguliere school, ook niet met extra ondersteuning. Hiermee biedt de voorziening schoolbesturen de mogelijkheid om voor specifieke leerlingen aan de zorgplicht te kunnen voldoen. Omdat de leerling ingeschreven blijft staan bij de reguliere school en het schoolbestuur daarmee verantwoordelijk blijft voor de resultaten van de leerling, is ook het schoolbestuur gebaat bij een voorziening van voldoende kwaliteit.

De kwaliteit van het onderwijs op een opdc is de verantwoordelijkheid van het bestuur van het samenwerkingsverband waartoe het opdc behoort. In het ondersteuningsplan staat wat de positie en functie zijn van het opdc binnen het dekkend netwerk van het samenwerkingsverband en welke leerlingen in aanmerking kunnen komen voor het volgen van (een deel van) het onderwijsprogramma op een opdc.

Het toezicht richt zich op de beoordeling van de onderwijskwaliteit van het opdc gaat na in hoeverre het bestuur van het samenwerkingsverband zicht heeft op de kwaliteit en stuurt op verbetering. Voor schoolbesturen is het van belang dat het onderwijs van voldoende kwaliteit is, omdat zij verantwoordelijk zijn voor de resultaten van de leerling. De leerling blijft immers ingeschreven op de reguliere school.

Ieder jaar wordt het onderzoekskader in ieder geval geactualiseerd naar aanleiding van wijzigingen in de wet- en regelgeving. Om zicht te hebben op ervaringen en ontwikkelingen raadpleegt de inspectie periodiek het onderwijsveld.

Het waarderingskader voor besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs bestaat uit twee kwaliteitsgebieden, die ieder onderverdeeld zijn in drie standaarden.

Het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA) is onderverdeeld in drie standaarden die (in)richting, uitvoering en evaluatie omvatten. Deze standaarden zijn met elkaar verbonden en richten zich op het stelsel van kwaliteitszorg en governance. Dit betekent dat we deze standaarden in samenhang onderzoeken. Als een samenwerkingsverband een opdc heeft ingericht, dan nemen we bij de beoordeling van deze standaarden mee of het bestuur voldoet aan de zorgplicht voor de kwaliteit van het onderwijs op het opdc.

2. Visie en uitgangspunten voor het toezicht

Uit de beoordeling van de standaarden uit de twee kwaliteitsgebieden blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de basiskwaliteit van het samenwerkingsverband te realiseren, te waarborgen en verder te ontwikkelen. Met deze kennis over het resultaat en de kwaliteit van de sturing richten we het (vervolg)toezicht proportioneel in (zie hoofdstuk 7).

In onderstaande figuur staat de beoordeling/normering schematisch weergegeven.

Voor de beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs op het opdc maken we gebruik van de waarderingskaders primair onderwijs (voor opdc’s in het primair onderwijs) en voortgezet onderwijs (voor opdc’s in het voortgezet onderwijs), zoals beschreven in hoofdstuk 5 van de betreffende kaders. Omdat de leerlingen op het opdc ingeschreven staan op een reguliere school, tellen hun (onderwijs)resultaten mee op de school van inschrijving. We geven dus bij het opdc geen oordeel op de standaard OR1 (Resultaten). Voor de beoordeling en waardering van de kwaliteit van het opdc geldt dan ook de beslisregel voor scholen waarvan de resultaten niet te beoordelen zijn (zie paragraaf 6.5.2 van de betreffende kaders).

Alle besturen, scholen en opleidingen maken deel uit van het onderwijsstelsel en dragen daarmee bij aan de werking ervan. Het beschouwen van de werking van het stelsel noemen we de reflectieve functie van het toezicht, oftewel stelseltoezicht.87Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2013). Toezien op publieke belangen. Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht (nr. 89). Den Haag/Amsterdam: Amsterdam University Press.

De werkwijze voor het toezicht op de besturen van samenwerkingsverbanden komt in grote mate overeen met de werkwijze bij schoolbesturen. Het verschil is dat we bij het toezicht op een samenwerkingsverband tijdens de expertanalyse (paragraaf 7.4.1, onderdeel 1. Analyse) belanghebbenden bij het samenwerkingsverband raadplegen. Dit doen we in de vorm van rondetafelgesprekken. Deze gesprekken zijn medebepalend voor de inrichting van het onderzoek.

Tijdens een onderzoek kunnen we ook gesprekken voeren met regionale partners, zoals de gemeente(n), de jeugdhulp en leerplicht.

Bij het toezicht op het samenwerkingsverband bekijken we ook of aangesloten scholen het beleid van het samenwerkingsverband in de praktijk uitvoeren. Dit beleid staat beschreven in het ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband. De uitvoering van het beleid van het samenwerkingsverband en de resultaten die scholen hiermee bereiken, stellen we (ook) vast aan de hand van verificatie-activiteiten.

Een dergelijke activiteit is onderdeel van het onderzoek naar de werking van de kwaliteitszorg van het samenwerkingsverband. We gaan na of scholen de afspraken uit het ondersteuningsplan nakomen. We verwachten van het bestuur van het samenwerkingsverband dat het zicht heeft op deze uitvoering in de praktijk en dat het hierop stuurt. Daarnaast geeft het ons zicht op enkele aspecten van passend onderwijs op de bezochte scholen. De uitkomsten van de verificatie-activiteiten levert geen oordeel op over de scholen, maar een signaal of zij de onderzochte afspraken uit het ondersteuningsplan naleven en over de uitwerking van het beleid van het samenwerkingsverband.

2.3.1. Verbeteren stelselkwaliteit

Onze missie wordt gedragen door vijf uitgangspunten. De uitgangspunten hangen met elkaar samen en borduren op elkaar voort. Met elk uitgangspunt afzonderlijk, maar vooral in die samenhang beoogt het toezicht bij te dragen aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijsstelsel. Daarnaast sluit het toezicht aan bij de verantwoordelijkheid die besturen hebben voor het onderwijs, bewaakt het in aanvulling daarop de basiskwaliteit (waarborgen) en wil het beter onderwijs bevorderen (stimuleren). We bepalen de intensiteit van het toezicht per bestuur (proportionaliteit) en houden bij de uitvoering rekening met de organisatiekenmerken en omstandigheden waarin het bestuur opereert (maatwerk).

In deze bijlage is het waarderingskader voor het toezicht op besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs opgenomen. De toelichting hierop is te vinden in paragraaf 9.2.

1 Jeugdhulp en eventuele andere domeinen uit artikel 2.2 van de Jeugdwet zoals beschreven in het jeugdplan van de gemeente.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

Het stelseltoezicht gaat uit van het belang dat de samenleving als geheel heeft bij het onderwijs: het publieke belang. Als onderdeel daarvan geven we in het toezicht aandacht aan specifieke kansen en bedreigingen, specifieke onderdelen van het stelsel of groepen leerlingen. Als toezichthouder moeten we daarom weten hoe het onderwijs zich ontwikkelt en, als er iets niet goed loopt, de samenleving informeren. De kernfuncties van het onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen) nemen we in ons toezicht als uitgangspunt voor de omschrijving van de kwaliteit van het onderwijsstelsel.

Het toezicht op burgerschap is integraal onderdeel van het inspectietoezicht en omvat, al naar gelang de situatie, aandacht voor een of meer onderdelen, en krijgt aandacht als apart thema of in samenhang met andere aspecten van kwaliteit.

Besturen zijn ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs op hun scholen en opleidingen van voldoende kwaliteit is en dat het financieel beheer op orde is. Door het aangepaste onderzoekskader worden besturen daarnaast nog nadrukkelijker gestimuleerd om na te denken over hun eigen ambitie. Elke vier jaar onderzoekt de inspectie in het ‘Vierjaarlijks onderzoek bij bestuur en opleidingen’ de mate waarin het bestuur deze verantwoordelijkheid neemt en of de (be)sturing op de kwaliteit van de scholen op orde is.

2.3.4. Stimuleren

Standaarden schoolniveau

Standaarden bestuursniveau

De wet vraagt:

waarbij de volgende elementen op herkenbare wijze terugkomen in het onderwijs:

2.3.5. Proportionaliteit en maatwerk

9.1. Inleiding

Ad 2) en 3) Standaarden Basisvaardigheden, Veiligheid, Schoolklimaat (OP0, VS1, VS2):

De inspectie stelt vast of het onderwijs gericht is op bevordering van basiswaarden en sociale en maatschappelijke competenties, en uitgaat van het uitgangspunt van gelijke behandeling van gelijke gevallen. Of het onderwijs gericht is op basiswaarden blijkt uit aandacht voor bevordering van kennis van, respect voor en handelen vanuit basiswaarden (zie B). Of het onderwijs gericht is op ontwikkeling van sociale en maatschappelijke competenties blijkt uit aandacht van de school voor de competenties die de leerling in staat stellen deel uit te maken van en bij te dragen aan de pluriforme, democratische samenleving. De school kan hier eigen keuzes maken. Daarnaast zijn er de kerndoelen op het sociale en maatschappelijke domein. Scholen geven bij de vormgeving van aanbod en aanpak blijk van inzicht in de leerlingenpopulatie en de leefwereld van de leerlingen.

Ad 4) Standaarden Pedagogisch-didactisch handelen, Veiligheid en Schoolklimaat (OP3, VS1, VS2):

De inspectie stelt vast of het bestuur zorg draagt voor een schoolklimaat dat in overeenstemming is met de basiswaarden, waarin leerlingen oefenmogelijkheden wordt geboden en voor een veilig, inclusief schoolklimaat waarin allen zich geaccepteerd voelen. Of wordt gezorgd voor bedoeld schoolklimaat blijkt uit uitvoering van beleid waardoor het bestuur daarin inzicht heeft en zo nodig verbeteringen realiseert. Of het schoolklimaat in overeenstemming is met basiswaarden blijkt uit het voorleven van basiswaarden en de afwezigheid van strijdigheid met basiswaarden. Of het schoolklimaat leerlingen oefenmogelijkheden biedt, blijkt uit situaties waarin leerlingen worden gestimuleerd met basiswaarden te oefenen. Of sprake is van een veilig, inclusief schoolklimaat blijkt uit informatie die inzicht geeft in de mate waarin leerlingen en personeel zich geaccepteerd voelen.

Via de standaarden voor kwaliteitszorg van bestuur en school (standaarden SKA1-3; BKA1-3) beoordeelt de inspectie tenslotte of het onderwijs aan de wettelijke eisen voldoet en het bestuur haar zorgplicht hieromtrent realiseert (standaarden SKA1-3; BKA1-3).

De inspectie heeft inmiddels enkele jaren ervaring opgedaan met het onderzoekskader van 2017. Na evaluatie stellen we het toezicht bij. Dit doen we niet alleen op grond van de opgedane ervaringen, maar ook op basis van actuele ontwikkelingen, verbetersuggesties vanuit het onderwijsveld en aanpassingen in beleid en wet- en regelgeving. In het voorliggende onderzoekskader zijn deze bijstellingen verwerkt. Hierin gaan we uit van de wettelijke taken van de inspectie en de voorschriften in wet- en regelgeving zoals deze voor de desbetreffende sectoren gelden. Daarnaast zijn de uitgangspunten voor het toezicht, zoals al geformuleerd in het Onderzoekskader 2017, verder verankerd in dit herziene onderzoekskader.81We baseren ons op de versie die op 22 juni 2020 is vastgesteld. Het onderzoekskader wordt namelijk elk jaar geactualiseerd vanwege wijzigingen in de wet- en regelgeving.

Bevordering van basiswaarden vormt een belangrijk aspect van de wettelijke burgerschapsopdracht. Basiswaarden van de democratische rechtsstaat (hierna: basiswaarden) weerspiegelen de algemene, breed erkende essentiële waarden waarop onze democratische manier van samenleven is gebaseerd. Ze zijn breed gelegitimeerd, verankerd in de nationale en internationale rechtsorde en neergelegd in onder meer de Nederlandse Grondwet en de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Basiswaarden zijn kort gezegd basale, minimale en breed onderschreven waarden die de democratische rechtsstaat schragen.

3.2.1. Een stelsel van onderwijsvoorzieningen

1.2. Waar houden we toezicht op?

Dit betekent dat scholen aandacht besteden aan vrijheid van meningsuiting, het gelijkheidsbeginsel, begrip, verdraagzaamheid, het afwijzen van onverdraagzaamheid en discriminatie, en autonomie en verantwoordelijkheidsbesef. Deze elementen vormen in de onderwijspraktijk de minimale kern waaraan een school moet voldoen bij de bevordering van respect voor en de kennis van basiswaarden.

De burgerschapswet creëert geen nieuwe basiswaarden. Ook onder de eerdere wettelijke opdracht was sprake van bevordering van deze basiswaarden. Wel is het gewicht daarvan groter geworden. In aansluiting bij deze wettelijke kaders en ter bevordering van de continuïteit voor onderwijspraktijk en inspectietoezicht wordt in de op praktijk gerichte operationalisering uitsluitend uitgegaan van de volgende uitwerkingen. Deze uitwerkingen zijn gericht op concrete toepassing in de dagelijkse schoolpraktijk en geformuleerd op voor alle betrokkenen (inclusief leerlingen) toegankelijke wijze:

Actieve bevordering van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat neemt binnen de wettelijke opdracht een centrale plaats in. Van scholen wordt verwacht dat zij werken aan borging en overdracht van de basiswaarden. Ten overvloede zij daarbij opgemerkt dat uit deze opdracht ook volgt dat onderwijs of handelen van de school niet in strijd met basiswaarden kan zijn. Goed burgerschapsonderwijs sluit aan bij de leefwereld van leerlingen en de interesses, problemen en risico’s die hiermee gepaard gaan. Uitgangspunt bij het toezicht is dat scholen blijk geven van inzicht in hun leerlingenpopulatie en hun leefwereld en dit, indien nodig, vertalen naar het onderwijs. Verder is van belang dat basiswaarden structureel onderdeel zijn van de schoolcultuur en dat deze daarmee in overeenstemming is. De inspectie ziet toe op de naleving daarvan via de zorg van het bestuur voor een schoolcultuur waarin alle betrokkenen basiswaarden als centrale spelregels hanteren en voorleven en voor een omgeving waarin leerlingen worden gestimuleerd actief te oefenen met de omgang met basiswaarden.

Om de werking van het stelsel te kunnen duiden, beschrijven we de kwaliteit van het onderwijs als geheel aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs (paragraaf 3.3). Zowel stelselkwaliteit als stelseltoezicht vindt een basis in de stelselverantwoordelijkheid van de overheid (artikel 23, Grondwet en artikel 3, eerste lid, sub d, artikel 4, vierde lid, en artikel 8, eerste lid, WOT). Hierbij gaat het om een stimulerende rol en de reflectieve functie van het toezicht.

Versie per 1 augustus 2026

De activiteiten van de inspectie, ten aanzien van scholen en samenwerkingsverbanden, die redelijkerwijs voortvloeien uit de taken op grond van artikel 3 van de WOT.

Voor u ligt het Onderzoekskader 2021 van de Inspectie van het Onderwijs, in de versie per 1 augustus 2026. Ieder jaar actualiseren we de onderzoekskaders, onder meer om ze te laten aansluiten bij gewijzigde wet- en regelgeving. Om de paar jaar herzien we de kaders geheel; de volgende herziening staat gepland voor 1 augustus 2027.

De veranderingen in het toezicht zijn dit jaar omvangrijker dan gebruikelijk bij een actualisatie. Vanwege voortdurende veranderingen in het onderwijs, de verwachtingen vanuit de samenleving en de wetgeving, passen we ook het toezicht verder aan. Denk daarbij aan de wensen over de balans in het toezicht op besturen en scholen/opleidingen en nieuwe wetgeving. We brengen u in dit woord vooraf op de hoogte van de uitwerkingen die in het toezicht zijn gedaan. Dit zijn tevens voorlopers op de grotere herziening van het onderzoekskader per 1 augustus 2027.

9.2.2. Aanpassingen waarderingskader en normering

Voor scholen hebben we de onaangekondigde schoolbezoeken geïntroduceerd. Hiermee komen we tegemoet aan de wens om meer zicht op schoolniveau te hebben. We voeren deze bezoeken onaangekondigd uit waarbij de focus ligt op belangrijke onderdelen van het onderwijsproces, zoals de leskwaliteit en (sociale) veiligheid. De bezoeken hebben een stimulerend karakter; het accent ligt op het aangeven van zowel algemene punten als aandachtspunten. We spreken na een OSB geen eindoordeel uit over de school.

Zowel bij de bestuursbezoeken als bij de onaangekondigde schoolbezoeken kunnen we bij tekortkomingen één of meer herstelopdrachten geven. Ook kunnen we besluiten alsnog een risico-onderzoek uit te voeren, als we daar aanleiding toe zien.

Met deze nieuwe toezichtvormen, die een aanvulling zijn op de in paragraaf 7.4 genoemde vormen, kunnen we breed zicht houden op de kwaliteit van besturen en scholen, zonder direct een zwaar en belastend onderzoek in te zetten. Ze passen bij situaties waarin we geen acute risico’s zien en waarin scholen/opleidingen en besturen laten zien dat zij zelf zicht hebben op de onderwijskwaliteit en hier actief op sturen.

Al deze ontwikkelingen passen in de vernieuwde toezichtvisie die we in het onderzoekskader van 1 augustus 2025 introduceerden. Het toezicht is opgavegericht en richt zich integraal op alle niveaus: scholen/opleidingen, besturen en stelsel. Ook is het toezicht meer adaptief om in te kunnen spelen op vraagstukken die actueel zijn. De al langer bestaande uitgangspunten zoals proportionaliteit en maatwerk krijgen daarmee versterking.

Zo willen we het toezicht actueel en effectief laten zijn.

Omdat de kwaliteit van het onderwijsstelsel als geheel meer is dan de optelsom van de kwaliteit van de besturen en opleidingen, richten we ons op de werking van het onderwijsstelsel. Vraagstukken overstijgen in toenemende mate de reikwijdte van individuele scholen, opleidingen en besturen en vergen, om deze het hoofd te bieden, bredere samenwerking. We definiëren het onderwijsstelsel als het geheel van scholen, instellingen, besturen, schooltypen en opleidingen. Als inspectie kijken we wat daarin goed gaat en waar zich knelpunten voordoen. Deze knelpunten analyseren en agenderen we op landelijk en regionaal niveau. Het beschouwen van de werking van het stelsel als geheel noemen we de reflectieve functie van het toezicht.84De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) pleit ervoor de reflectieve functie van het toezicht te versterken. Het gaat de WRR erom dat het toezicht periodiek reflecteert op ontwikkelingen, kansen, risico’s en bedreigingen binnen en buiten het domein die van invloed kunnen zijn op het eigen functioneren, op de prioritering en/of op het krachtenveld (WRR, 2013). Het kabinet ondersteunt in zijn reactie het pleidooi van de WRR om de reflectieve functie van het toezicht te versterken en daarmee de feedback-rol van het toezicht (Kabinetsreactie, september 2014). De Staat van het Onderwijs is daarvan een voorbeeld.

Toezicht vereist actualisatie en continue verbetering om effectief te zijn en te blijven. Op basis van evaluaties, ervaringen en actuele ontwikkelingen heeft de Inspectie van het Onderwijs daarom het Onderzoekskader 2017 aangepast.77Over de evaluatie van ons toezicht is een rapport geschreven: Evaluatie vernieuwd toezicht. Voortgangsrapportage 2018/2019. U kunt dit rapport vinden op onze website (www.onderwijsinspectie.nl). Het vernieuwde toezicht dat toen in werking trad, nam de verantwoordelijkheid van besturen voor de kwaliteit van hun scholen en opleidingen als uitgangspunt. Die ontwikkeling zetten we (hiermee wordt in dit document de inspectie bedoeld) door en wordt met dit aangepaste kader verder verstevigd.

In het onderzoekskader is beschreven hoe het toezicht op het onderwijs is ingericht. Het omvat het waarderingskader op grond waarvan we oordelen en waarderen en omschrijft de werkwijze daarvoor.

4. Waarderingskader besturen

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich op drie niveaus, die voortvloeien uit onze wettelijke opdracht(en): op het stelsel, op besturen en op hun scholen. Hierna wordt per niveau toegelicht hoe het toezicht is ingericht.

Het doel van ons toezicht wordt nog steeds aangegeven door onze missie: ‘Effectief toezicht voor beter onderwijs’. Centraal in onze visie staan de maatschappelijke opgaven van het onderwijs: we willen opgavegericht werken. Vanuit die opgaven richten we ons toezicht in en bepalen we waar we als toezichthouder nodig zijn. Om dat goed te doen, kijken we integraal naar het onderwijs en is ons toezicht adaptief. We willen daar zijn waar we het hardst nodig zijn, op een passende en effectieve manier. Daarbij gaan we uit van onze wettelijke taken en houden we uiteraard rekening met wat er politiek en maatschappelijk van ons gevraagd wordt.

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich op de context waarbinnen besturen en hun scholen hun werk doen: we spreken dan over het onderwijsstelsel als geheel. Voor de werking en de kwaliteit van het stelsel beschouwen we onderdelen ervan en de verbanden daartussen. We geven daarmee invulling aan de reflectieve functie van het toezicht: vanwege onze wettelijke taak op stelselniveau reflecteren we op de kwaliteit van het stelsel.

Stelseltoezicht was al onderdeel van het toezicht van de inspectie, maar nieuw is dat we de kwaliteit hebben gedefinieerd in een raamwerk. Dat is geen kader waarmee we een individueel bestuur of een individuele school of opleiding beoordelen of waarderen, het is een raamwerk om het onderwijs als geheel te beschouwen. Het biedt sturing en focus voor het krijgen van zicht op trends en knelpunten in het stelsel. Op basis daarvan agenderen we de risico’s en interveniëren we, op het niveau van het stelsel, wanneer dat vanuit de stimulerende functie van het toezicht passend of nodig is.

We duiden en waarderen jaarlijks in ‘De Staat van het Onderwijs’ hoe het met de kernfuncties en voorwaarden van het onderwijsstelsel is gesteld. Daarnaast maken we vaak aparte themarapporten.

2.1. Inleiding

4.3. Kwaliteitsgebied en standaarden

We beoordelen de kwaliteit van de besturing in het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. De kern van het kwaliteitsgebied is dat het bestuur zorgt voor besturing van de onderwijskwaliteit op de scholen en voor een goede organisatie en kwaliteitscultuur. Uit het oordeel op dit kwaliteitsgebied blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de kwaliteit en het financieel beheer van het onderwijs op de scholen te waarborgen en verder te ontwikkelen. Wat nieuw is, is dat het financieel beheer integraal onderdeel van de standaarden in dit kwaliteitsgebied is.

Om te onderzoeken in hoeverre de besturing door het bestuur op orde is, ondernemen we onderzoeksactiviteiten op bestuurs- en school/opleidingsniveau die we vooraf vastleggen in een onderzoeksplan. Met verificatie-activiteiten toetsen we bij besturen en scholen in hoeverre het bestuur zicht heeft op de kwaliteit van zijn onderwijs, het financieel beheer en hoe het bestuur daarop stuurt. Zo spreken we onder andere met de medezeggenschapsraad of studentenraad en het interne toezicht. Daarnaast voeren we activiteiten op scholen uit, zoals het voeren van gesprekken met leerlingen of studenten, ouders en schoolleiders of management van de opleiding, of het afleggen van lesbezoeken. Ook kunnen we een risico-kwaliteitsonderzoek, een steekproef-kwaliteitsonderzoek of een onderzoek naar de waardering Goed uitvoeren. Het onderzoek leidt tot een oordeel of waardering per standaard. Op basis van de beslisregels beoordelen we de besturing ook op het niveau van het gehele kwaliteitsgebied. Dit laatste is voor sommige sectoren nieuw ten opzichte van 2017. De waardering Goed kunnen we zowel op het niveau van de standaard als op het niveau van het kwaliteitsgebied toekennen als het bestuur niet alleen voldoet aan de deugdelijkheidseisen, maar ook ambities realiseert die daarboven uitstijgen. Het rapport van het onderzoek, inclusief de oordelen en waarderingen, maken we openbaar via onze website.

5.1. Inleiding

Het bestuur is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs op zijn scholen of opleidingen, waarbinnen schoolleiders of het management van opleidingen hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op school of opleiding vormgeven. De waarborgfunctie van de inspectie sluit daarop aan. Deze waarborgfunctie wordt versterkt door meer en beter gebruik te maken van signalen en andere gegevens en informatie, waaronder opleidingseigen informatie. Het toezicht op individuele opleidingen is daarmee ook aanvullend op wat het bestuur zelf uitvoert en waarover het bestuur zich verantwoordt. Naast verificatie-activiteiten op opleidingen waar we onderdelen van de kwaliteit onderzoeken, is het mogelijk dat we op het niveau van een opleiding op (een selectie van) standaarden oordelen geven of een waardering uitspreken. Dit doen we bij een risico-kwaliteitsonderzoek en bij een steekproef-kwaliteitsonderzoek. Wanneer wij risico’s signaleren, voeren wij (afhankelijk van de aard van de risico’s) het onderzoek op de opleiding geheel of gedeeltelijk uit. Dit kan zowel binnen als buiten het vierjaarlijks onderzoek plaatsvinden. Op verzoek van het bestuur kunnen we tevens een onderzoek naar de waardering Goed uitvoeren indien het bestuur onderbouwt waarom de betreffende opleiding de waardering Goed verdient.78In het middelbaar beroepsonderwijs kan dit uitsluitend binnen het vierjaarlijks onderzoek.

Wanneer we een risico-kwaliteitsonderzoek of een steekproef-kwaliteitsonderzoek uitvoeren of overwegen op standaardniveau de waardering Goed toe te kennen gebruiken we standaarden uit het waarderingskader voor opleidingen. We beoordelen standaarden binnen de kwaliteitsgebieden Onderwijsproces, Veiligheid en schoolklimaat, Onderwijsresultaten en Sturen, kwaliteitszorg en ambitie.79In het middelbaar beroepsonderwijs gaat het ook om Borging en afsluiting. De standaarden krijgen een oordeel of waardering. Daarnaast kan een opleiding, op basis van een beslisregel, het eindoordeel Zeer zwak, Onvoldoende, Voldoende (basiskwaliteit) of de waardering Goed krijgen. De oordelen en/of waarderingen, die vaak onderdeel zijn van het rapport van het vierjaarlijks onderzoek, maken we openbaar via onze website.

Net zoals bij besturen is ook op opleidingen vervolgtoezicht mogelijk bij tekortkomingen en bij het oordeel Onvoldoende of Zeer zwak. Ook bij scholen is het, zoals hierboven aangegeven, mogelijk dat we tussentijds een risico-kwaliteitsonderzoek uitvoeren, bijvoorbeeld bij ernstige signalen. De intensiteit van het vervolgtoezicht hangt net als bij besturen af van de kwaliteit van het bestuur. We gaan er namelijk van uit dat het bestuur er in eerste instantie zelf voor zorgt dat er effectieve maatregelen worden getroffen. Een laatste type onderzoek waarbij we scholen bezoeken, is het themaonderzoek. De uitkomsten van themaonderzoeken brengen we op verschillende manieren onder de aandacht van besturen, scholen en de samenleving.

Hierboven is het toezicht op het funderend onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs beschreven. Voor elke sector is een specifiek onderzoekskader gemaakt op basis van de relevante wet- en regelgeving en de ontwikkelingen in de sector. Daarnaast zijn er specifieke toepassingen van en uitzonderingen op het reguliere onderzoekskader, zoals bij de samenwerkingsverbanden voor passend onderwijs en bij onderwijssoorten en voorzieningen waarvoor specifieke wet- en regelgeving geldt.

In het onderzoekskader is beschreven hoe het toezicht is vormgegeven en wat de inspectie verwacht van het onderwijs. Uiteindelijk begint de verantwoordelijkheid voor beter onderwijs voor alle leerlingen en studenten op de school en opleiding zelf. Het bestuur kan scholen en opleidingen daarin activeren en dit borgen. De inspectie zal hierop toezien, zo nodig ingrijpen en verdere kwaliteitsverbetering stimuleren.

1. Inleiding

Stelseltoezicht (stimuleren) en het toezicht op besturen en opleidingen (stimuleren en waarborgen) hangen met elkaar samen, elk met een eigen plaats in het toezicht. Besturen en opleidingen zijn afzonderlijke objecten van toezicht. Het stelseltoezicht richt zich vanuit een stimulerende en agenderende invalshoek vooral op de samenhang: zowel de inspanningen van besturen, scholen, opleidingen en samenwerkingsverbanden als andere zaken die meespelen bij de totstandkoming van de kernfuncties van het onderwijs, zijn daarin belangrijk. We gebruiken de kernfuncties van het onderwijsstelsel om inhoud te geven aan het stelseltoezicht. Dat kan leiden tot stimulerende interventies op stelsel-, bestuurs- en opleidingsniveau.

9.4. Eerste opvang anderstaligen

2.3.2. Verantwoordelijkheid bij besturen

In dit eerste hoofdstuk beschrijven we de wettelijke basis van het onderzoekskader en geven we de belangrijke begrippen in het toezicht weer. In hoofdstuk 2 gaan we in op de visie en de uitgangspunten voor ons toezicht. Daarna volgt in hoofdstuk 3 de invulling van het stelseltoezicht en in de hoofdstukken 4 en 5 de waarderingskaders voor het toezicht op bestuurs- en opleidingsniveau. Vervolgens beschrijven we hoe we tot oordelen en waarderingen komen (hoofdstuk 6), onze werkwijze (hoofdstuk 7) en communicatie (hoofdstuk 8). Tot slot geven we een overzicht van onderwijsvoorzieningen waarvoor specifieke wetgeving geldt en waar het waarderingskader en de werkwijze afwijken (hoofdstuk 9). Deze afwijkende waarderingskaders zijn te vinden in de bijlagen.

Wij zien erop toe dat besturen hun taken (het bewaken en bevorderen van de basiskwaliteit en de continuïteit) voldoende uitvoeren. Gebeurt dat niet of in onvoldoende mate, dan houden we verscherpt toezicht op het bestuur en de opleidingen. Dat maakt onderdeel uit van onze waarborgfunctie. In aanvulling op dit bestuursgerichte toezicht, onderzoeken en beoordelen we ook opleidingen als het besturen niet lukt de basiskwaliteit te realiseren. Verder geeft het bestuur met het onderwijs ook invulling aan eigen ambities, waaronder vaak ook ambities die de kernfuncties van het onderwijsstelsel raken. Daarop sluiten we aan vanuit onze stimulerende rol.

2.3.3. Waarborgen

Het onderzoekskader heeft betrekking op alle besturen en opleidingen die onderwijs verzorgen op basis van de onderwijswetten, zoals in onderstaand tekstkader weergegeven.82Hieronder vallen: besturen van en opleidingen voor middelbaar beroepsonderwijs, niet-bekostigde instellingen, voortgezet algemeen volwassenenonderwijs, overige educatie, besturen en opleidingen betrokken bij een leerroute vmbo-mbo, en instellingen voor het onderwijs in Caribisch Nederland. Daarnaast houdt de inspectie toezicht op de besturen van samenwerkingsverbanden passend onderwijs. Besturen, scholen, opleidingen en besturen van samenwerkingsverbanden zijn onze objecten van toezicht.

1 We doelen hier op de taak van de inspectie zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, sub c, WOT.

In ons jaarwerkplan, dat op de website van de inspectie wordt gepubliceerd, geven we aan welke thema’s we in dat jaar onderzoeken. Ook op grond van meldingen en signalen kunnen we besturen en opleidingen bevragen op het naleven van de overige wettelijke vereisten. Niet-naleving van (een of meer van) de overige wettelijke vereisten kan op opleidingsniveau in dat geval niet leiden tot een oordeel Onvoldoende of tot het oordeel Zeer Zwak. Wel moet de opleiding/het bestuur de tekortkoming binnen een door de inspectie te bepalen termijn herstellen. Om voor de waardering Goed in aanmerking te komen, moet een opleiding, in aanvulling op de wettelijke eisen van de standaarden, ook aan alle overige wettelijke vereisten voldoen.

Hieronder definiëren we een aantal begrippen die belangrijk zijn voor het toezicht.

De activiteiten van de inspectie, ten aanzien van scholen en samenwerkingsverbanden, die redelijkerwijs voortvloeien uit de taken op grond van artikel 3 van de WOT.

Onder het begrip ‘bestuur’ wordt volgens artikel 1, onderdeel k, van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) verstaan het bevoegd gezag in de zin van een onderwijswet.83Met dien verstande dat waar het de Leerplichtwet 1969 of de Leerplichtwet BES betreft hieronder wordt verstaan het hoofd van de school of instelling, en met dien verstande dat waar het het toezicht op de uitoefening van de taken van het samenwerkingsverband betreft hieronder wordt verstaan het bestuur van de rechtspersoon, bedoeld in artikel 18a, vierde lid, van de Wet op het primair onderwijs en artikel 2.47, vijfde lid, van de Wet voortgezet onderwijs 2020. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat als het bevoegd gezag een rechtspersoon is die de instelling in stand houdt, de inspectie (het uitvoerend deel van) het bestuur als aanspreekpunt zal zien.

6.1. Inleiding

Vanuit de waarborgfunctie van het toezicht ziet de inspectie erop toe dat de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften (de deugdelijkheidseisen) worden nageleefd. Dit gaat over wat het bestuur en de opleiding moeten. Een opleiding die niet voldoet aan die voorschriften, biedt onderwijs van onvoldoende kwaliteit. Onvoldoende onderwijskwaliteit en/of onvoldoende financieel beheer kan leiden tot vervolgtoezicht en sancties.

5.2. Opbouw van het kader

6.2. Stimuleren op stelselniveau

Het beschouwen van de werking van het stelsel noemen we de reflectieve functie van het toezicht, oftewel stelseltoezicht.

Voor het beoordelen en waarderen van de kwaliteit van besturen en opleidingen gebruiken we de standaarden zoals beschreven in de hoofdstukken 4 en 5. Een standaard bestaat uit een beschrijving van de basiskwaliteit, gebaseerd op de deugdelijkheidseisen. Per standaard besteden we daarnaast aandacht aan de vragen naar aanvullende ambities.

3.1. Inleiding

Besturen zijn ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs van hun opleidingen van voldoende kwaliteit is. En ook zijn zij ervoor verantwoordelijk dat het financieel beheer op orde is. In het toezicht gaan wij na of besturen hier zicht op hebben en of zij hieraan sturing geven, zodat besturen waarborgen dat de studenten op hun opleidingen onderwijs krijgen van voldoende kwaliteit.

Besturen vormen een belangrijk schakelpunt: door te werken aan de kwaliteit van hun opleidingen dragen zij bij aan de werking en de kwaliteit van het onderwijsstelsel als geheel. Zo moeten studenten, om zelfstandig te kunnen functioneren in de samenleving, in staat worden gesteld om te kunnen slagen in het vervolgonderwijs en op de arbeidsmarkt. Het onderwijs zorgt ervoor dat studenten de opleiding voldoende geletterd en gecijferd en met de benodigde kennis en vaardigheden verlaten. Bovendien is het belangrijk dat zij gelijke kansen krijgen op een passend aanbod, waarbij het geen verschil maakt wie hun ouders zijn, waar zij vandaan komen of waar zij onderwijs volgen. Ook is het belangrijk dat leerlingen en studenten zich als persoon ontwikkelen; het onderwijs draagt eraan bij dat ze zichzelf en hun omgeving kennen en zelfstandig keuzes kunnen maken. Zo leren zij ook zelf om bij te dragen aan de sociale samenhang in de samenleving.

Samen met het bestuur streven opleidingen kwaliteitsdoelen en ambities voor het onderwijs aan hun studenten na. In ons toezicht sluiten we aan bij de eigen informatie van de opleiding daarover. Kernvragen voor de kwaliteit van het onderwijs zijn: leren studenten genoeg, krijgen ze goed les en zijn ze veilig?

In Nederland zorgt de overheid voor de inrichting en het functioneren van een stelsel van onderwijsvoorzieningen. We willen als samenleving dat studenten kennis en vaardigheden opdoen die bij hun mogelijkheden en talenten passen, zodat zij kunnen bijdragen aan de samenleving en de arbeidsmarkt. Goed onderwijs is essentieel om ervoor te zorgen dat alle kernfuncties van het onderwijs gerealiseerd worden. Dit is nodig voor een pluriforme samenleving. Onderdeel van goed onderwijs is dat álle studenten zich maximaal kunnen ontwikkelen en gelijke kansen hebben. Het gaat erom dat ons onderwijsstelsel goed werkt en er voor alle leerlingen en studenten in slaagt de kernfuncties van het onderwijs te realiseren: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen.

6.5. Oordelen en waarderen op opleidingsniveau

Het onderzoekskader is vastgesteld op grond van artikel 13 van de WOT en is een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap legt met dit onderzoekskader de werkwijze van de inspectie vast met betrekking tot de uitoefening van haar onderzoekstaken en -bevoegdheden. Ook is het onderzoekskader een wetsinterpreterende beleidsregel. Bij de uitwerking van de deugdelijkheidseisen in het waarderingskader is uitgegaan van een redelijke uitleg van de wet en de daarop gebaseerde lagere regelgeving.85Bijvoorbeeld de Regeling jaarverslaggeving onderwijs (RJO). Over zowel de uitleg van wettelijke voorschriften als de werkwijze is overleg gevoerd met het onderwijsveld conform artikel 13, tweede lid van de WOT.

9.6. Toezicht op vavo en particuliere zelfstandige exameninstellingen (B2-scholen)

3.2.2. Stelseltoezicht

Onderzoeken naar de kwaliteit van het stelsel doen we ook in samenhang met de onderzoeken naar besturen en opleidingen. De informatie daaruit vormt een bron voor ‘De Staat van het Onderwijs’, voor afzonderlijke publicaties (bijvoorbeeld themarapporten) en voor stimulerende interventies.

Het stelseltoezicht is gebaseerd op de taken van de inspectie zoals beschreven in de WOT. Zo ligt er een taak voor de inspectie in het rapporteren over de ontwikkeling van, in het bijzonder van de kwaliteit van, het onderwijs en over de uitoefening van de taken door de instellingen, de samenwerkingsverbanden en de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (artikel 3, eerste lid, sub d, WOT).

Beter onderwijs voor alle studenten, daar staan wij als inspectie voor. We gaan uit van onderwijs in brede zin: het onderwijs óp school en ook op afstand door school. In de wet staat aan welke eisen het onderwijs ten minste moet voldoen. Als inspectie zien we erop toe dat deze basiskwaliteit, via besturen, wordt gewaarborgd: besturen waarborgen de kwaliteit van de opleidingen, wij waarborgen op onze beurt de kwaliteit van de sturing door besturen (het bestuurlijk handelen). Dit doen we door het beoordelen van hun zicht op kwaliteit en op de sturing op kwaliteit die we van elk bestuur verwachten. Waar nodig intensiveren we het toezicht op de besturen. Daarnaast stimuleren we besturen en opleidingen om hun ambities waar te maken en om een hogere kwaliteit dan basiskwaliteit te realiseren. Als inspectie willen we laten zien wat er goed gaat bij besturen, opleidingen en ook in het onderwijsstelsel. We reflecteren dan ook op de werking van het stelsel als geheel. In dit hoofdstuk beschrijven we onze visie op het toezicht (paragraaf 2.2). Daarna beschrijven we de uitgangspunten die we in de uitvoering van het toezicht hanteren (paragraaf 2.3).

Ook is de taakuitoefening van de inspectie erop gericht betrokkenen te informeren over de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs (artikel 4, vierde lid, WOT). Verder is omschreven dat ‘de inspectie [...] desgevraagd en uit eigen beweging [rapporteert] aan Onze Minister over de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs en doet op grond daarvan voorstellen die zij in het belang van het onderwijs nodig acht’ (artikel 8, eerste lid, WOT).

Onderwijs vervult een belangrijke taak in de samenleving. Het onderwijs begeleidt leerlingen en studenten naar vervolgonderwijs of werk, als werknemer of ondernemer. Ook moet het onderwijs ervoor zorgen dat kinderen leren hoe zij als burger volwaardig deel kunnen uitmaken van de samenleving. Om elke student daadwerkelijk in staat te stellen te werken en mee te doen, geeft het onderwijs hun de benodigde kennis en vaardigheden mee. Het is immers aan het onderwijs om de talenten van álle studenten tot bloei te laten komen. Anders gezegd: het leren (kwalificatie), de vaardigheden aanleren om mee te doen en bij te dragen aan de samenleving (socialisatie), en de weg vrijmaken naar vervolgonderwijs en arbeidsmarkt (allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen), zijn de kernfuncties van het Nederlandse onderwijs.

Iedereen heeft recht op onderwijs van voldoende kwaliteit. Elke dag zetten leraren, besturen en andere professionals zich met dit doel in voor hun leerlingen en studenten. Al deze inspanningen dragen bij aan de werking en daarmee de kwaliteit van het onderwijsstelsel om zo een goede onderwijsloopbaan voor alle leerlingen en studenten te realiseren. Onze missie, 'Effectief toezicht voor beter onderwijs', sluit daarop aan. In ons toezicht waarborgen én stimuleren we de kwaliteit van het onderwijs. We richten ons daarbij op de werking van het stelsel als geheel (stimuleren) en op besturen en hun scholen en opleidingen (waarborgen en stimuleren). Besturen waarborgen de kwaliteit van hun opleidingen en het onderwijs aan de studenten. De intensiteit van het toezicht en het vervolgtoezicht stemmen we af op de mate waarin het bestuur de deugdelijkheidseisen naleeft en de kwaliteit van zijn opleidingen waarborgt.

6.6.1. Beoordelen naleving deugdelijkheidseisen

In het onderstaande Raamwerk voor stelselkwaliteit hebben we de kernfuncties weergegeven. In de beschrijving onderscheiden we drie kernfuncties: kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen. Persoonsvorming maakt daarbij onderdeel uit van de kernfunctie socialisatie. Naast de drie kernfuncties beschrijven we ook de voorwaarden die cruciaal zijn voor realisatie van de kernfuncties. De beschrijving geeft de essentie van de kernfunctie weer. In hoofdstuk 7 (Werkwijze) werken we uit hoe we invulling geven aan het stelseltoezicht.

Onze missie, ‘Effectief toezicht voor beter onderwijs’, wordt gedragen door vijf uitgangspunten (zie figuur 2.3a). De uitgangspunten hangen met elkaar samen en borduren op elkaar voort. Met elk uitgangspunt afzonderlijk, maar vooral in die samenhang beoogt het toezicht bij te dragen aan de verbetering van de kwaliteit van het onderwijsstelsel. Daarnaast sluit het toezicht aan bij de verantwoordelijkheid die besturen hebben voor het onderwijs, bewaakt het in aanvulling daarop de basiskwaliteit (waarborgen) en wil het beter onderwijs bevorderen (stimuleren). We bepalen de intensiteit van het toezicht per bestuur (proportionaliteit) en houden bij de uitvoering rekening met de organisatiekenmerken en omstandigheden waarin het bestuur opereert (maatwerk). We lichten de uitgangspunten hierna toe.

Bij onze oordeelsvorming hanteren we bovengenoemde normering als richtlijn. De mate waarin de onderwijspraktijk de essentie en de bedoeling van met name de deugdelijkheidseisen tentoonspreidt, is bepalend voor ons oordeel. Voor het oordeel Voldoende gaan we er in principe van uit dat aan alle deugdelijkheidseisen die horen bij de standaard is voldaan. We beoordelen de kwaliteit zoals in de standaard is omschreven integraal en niet elke deugdelijkheidseis van de standaard op zichzelf. Het kan zijn dat een bestuur of opleidingen op een standaard een positief beeld laat zien, maar op een bepaald element van de standaard (nog) niet. Als dit beperkt van invloed is op de aangetroffen kwaliteit van de opleidingen of voor studenten én als de tekortkoming eenvoudig en op korte termijn kan worden hersteld, dan geven we het oordeel Voldoende op de standaard. Het bestuur krijgt dan een opdracht tot herstel (herstelopdracht) voor dit bepaalde onderdeel van de standaard en zorgt voor de naleving. Wanneer niet is voldaan aan de deugdelijkheidseisen van financiële continuïteit of rechtmatigheid, kan de betreffende standaard binnen het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambities niet als Voldoende worden beoordeeld of als Goed worden gewaardeerd.

Opleidingen en besturen maken onderdeel uit van het onderwijsstelsel. Het stelsel vormt ook de context waarbinnen zij hun werk doen. Onder stelselkwaliteit verstaan we de mate waarin alle besturen, scholen en opleidingen er samen met anderen in slagen om voor alle leerlingen en studenten bij te dragen aan de realisatie van de kernfuncties van het onderwijs. Zij zorgen er samen voor dat deze kernfuncties van onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen) met succes én in evenwicht gerealiseerd worden.

De werking van het stelsel omvat dus meer dan de optelsom van de resultaten van het toezicht op besturen en scholen en opleidingen. Daarom monitoren we ook de ontwikkelingen op stelselniveau, bijvoorbeeld de mate waarin alle kinderen gelijke kansen krijgen in het onderwijs. We onderzoeken en agenderen positieve voorbeelden en knelpunten en kijken hoe we in afstemming met het onderwijsveld de kwaliteit van het stelsel kunnen verhogen. Jaarlijks rapporteren we over de kwaliteit van het stelsel in ‘De Staat van het Onderwijs’, een taak die ons in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) is toebedeeld. Ook bespreken we tijdens onderzoeken, in een open dialoog, met besturen hoe zij met de opleidingen aan de kwaliteit van het stelsel bijdragen, zonder dat dit tot oordelen of een waardering leidt. Bij opleidingen onderzoeken we via themaonderzoeken ook thema’s die de kernfuncties raken. Dit alles samen noemen we stelseltoezicht.

Naast het waarderingskader met standaarden voor besturing, kwaliteitszorg en ambitie op bestuursniveau (BKA) zijn er ook standaarden voor sturen, kwaliteitszorg en ambitie op school- en opleidingsniveau (SKA). Deze standaarden zijn opgenomen in het waarderingskader voor opleidingen en beschrijven we in hoofdstuk 5. We maken onderscheid tussen besturen en opleidingen, omdat de besturing (van een of meerdere opleidingen) door het bestuur en de sturing (op een opleiding) van elkaar verschillen. Met dit onderscheid kunnen we het toezicht beter laten aansluiten bij de verantwoordelijkheden en werkwijzen van besturen en opleidingen. Deze niveaus staan allerminst los van elkaar. Het bestuur geeft de kaders voor kwaliteit en financieel beheer aan waarbinnen de opleidingen hun verantwoordelijkheid voor de sturing van de kwaliteit op opleidingsniveau vormgeven. Het bestuur en de opleidingen zorgen gezamenlijk voor het behalen van beoogde resultaten rondom onderwijskwaliteit en financiële kwaliteit.

Onder ‘bestuur’ verstaan we het bevoegd gezag van een of meer opleidingen. Dit omvat ook het interne toezicht. Omdat we besturen aanspreken op hun verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs op hun opleidingen, noemen we het toezicht bestuursgericht. Besturen waarborgen de kwaliteit van hun opleidingen en het onderwijs aan de studenten. In de uitoefening van hun taken zijn zij ervoor verantwoordelijk dat het onderwijs op hun opleidingen van voldoende kwaliteit is en dat het financieel beheer deugdelijk is.

Besturen hebben daarnaast een wettelijke verantwoordelijkheid voor passend onderwijs. De kern daarvan is dat voor alle studenten met een specifieke onderwijsbehoefte zo passend mogelijk onderwijs wordt gerealiseerd.

7. Werkwijze toezicht

In de eerste standaard (BKA1) beoordelen we de manier waarop het bestuur de besturing en de randvoorwaarden inricht aan de hand van een visie op onderwijs, uitgewerkt in ambities en doelen. Dit raakt ook de kernfuncties van het stelsel, zoals verwoord in hoofdstuk 3. In de tweede standaard (BKA2) staat de uitvoering centraal: hoe stuurt het bestuur op het realiseren van de visie, ambities en doelen en wat voor kwaliteitscultuur is er? In de derde standaard (BKA3), ten slotte, onderzoeken we hoe het bestuur evalueert en analyseert, verantwoording aflegt aan anderen en de samenleving, reflecteert op de resultaten en erover in gesprek gaat. Dit leidt tot bijstelling en verdere ontwikkeling van de visie, ambities en doelen, zoals bedoeld in de eerste standaard, en maakt de cyclus van (in)richten, uitvoeren en evalueren compleet. De kwaliteitscultuur is van belang voor een effectieve sturing op deze cyclus (de standaarden samen). Daardoor wordt de kwaliteit van het onderwijs gewaarborgd.

De samenleving moet erop kunnen vertrouwen dat leerlingen en studenten onderwijs volgen dat van voldoende kwaliteit is. Temeer omdat er in beginsel voor jongeren een leerplicht geldt tot 16 jaar en (indien nog geen startkwalificatie is behaald) een kwalificatieplicht tot 18 jaar. De norm voor basiskwaliteit is dat besturen en opleidingen voldoen aan de deugdelijkheidseisen voor de onderwijskwaliteit, de kwaliteitszorg en het financieel beheer. Deze eisen hebben we in het waarderingskader voor besturen en opleidingen opgenomen (zie hoofdstuk 4 en 5).

Zo spreken we besturen die het onvoldoende lukt om de basiskwaliteit van hun opleidingen te waarborgen, aan. Waarborgen zij de basiskwaliteit niet of onvoldoende, dan geven wij het bestuur een of meerdere herstelopdrachten. Dat kan betekenen dat we ons dan ook op opleidingen richten. Bij een of meerdere onvoldoendes op standaarden krijgen opleidingen, na toepassing van de beslisregels, een eindoordeel Onvoldoende of Zeer zwak. Waar nodig intensiveren we het toezicht.

Bij elke standaard geven we aan wat we onder basiskwaliteit verstaan en wat de wet van besturen vraagt. We gaan ervan uit dat besturen (be)sturen vanuit visie en ambitie. Naast de opdracht die besturen hebben om de wettelijke verplichtingen na te leven, zijn er ambities die meer omvatten dan de basiskwaliteit. Wij noemen dit de aanvullende ambities. Ook over deze ambities gaan we met besturen in gesprek. We kunnen daaraan een waardering koppelen, namelijk de waardering Goed. Dit past bij de invulling van de stimulerende functie van het toezicht. In het waarderingskader komt dit tot uitdrukking in vragen met betrekking tot de realisatie van aanvullende ambities van het bestuur. Met het geheel aan ambities dragen besturen bij aan de kernfuncties van het onderwijsstelsel.

Naast ingrijpen waar het niet goed gaat, stimuleren we ook verdere ontwikkeling van het onderwijs en de kwaliteit ervan. We doen dit op meerdere niveaus. Op stelselniveau monitoren we met onderzoek en gegevensverzameling hoe de kernfuncties van het onderwijs zich ontwikkelen. Als we hierin risico’s signaleren, agenderen we deze, passend bij de urgentie ervan. We signaleren en agenderen belangrijke onderwerpen in bijvoorbeeld ‘De Staat van het Onderwijs’ en in themarapportages. Op stelselniveau geven we kansen en mogelijkheden voor verbetering aan, waarmee we beogen het stelsel te stimuleren. We brengen de uitkomsten en analyses van onderzoek op verschillende manieren en bij verschillende betrokkenen onder de aandacht, om zo bij te dragen aan inzicht en oplossingen voor gesignaleerde problemen. Soms is het belangrijk dat betrokkenen rondom een thema samen in gesprek gaan. We brengen de uitkomsten ook onder de aandacht van besturen en opleidingen door met hen in een open dialoog te bespreken of zij kansen zien om bij te dragen aan het oplossen van een stelselknelpunt.

4.4. Overige wettelijke vereisten

Niet alle (deugdelijkheids)eisen zoals die in de onderwijswet- en regelgeving staan vermeld, zijn opgenomen in het onderzoekskader. Dit neemt niet weg dat de inspectie toeziet op de naleving van (alle) bij of krachtens de onderwijswetten gegeven voorschriften (artikel 3, eerste lid, onder a, sub 1 jo artikel 1, onder d, Wet op het onderwijstoezicht). De deugdelijkheidseisen die niet aan een standaard in het waarderingskader zijn verbonden, vatten we samen onder de noemer ‘overige wettelijke vereisten’. Als we een tekortkoming constateren in de naleving van een ‘overig’ wettelijk vereiste kunnen we daarop een herstelopdracht geven.

8.3.1. Stelselniveau

5. Waarderingskader opleidingen

Wanneer een bestuur er minder of niet in slaagt de kwaliteit van opleidingen te realiseren, intensiveren we het toezicht (proportioneel). We kunnen dan bijvoorbeeld in een kort tijdsbestek meerdere onderzoeken naar onderwijskwaliteit uitvoeren of meerdere personen of instanties binnen of rondom het bestuur bij het onderzoek betrekken.

In het kader van onze waarborgfunctie monitoren we jaarlijks de ontwikkeling en de prestaties van een bestuur en de opleidingen. Op basis van eerder toezicht en kwaliteitsgegevens die we hebben vanuit monitoring, houden we de kwaliteit van bestuur en opleidingen in beeld. Dit is van belang voor de uitvoering van onze waarborgfunctie.

Bij de uitvoering van het (proportionele) toezicht stemmen we de onderzoeksactiviteiten af op de omstandigheden van het bestuur. Dat is het maatwerk. Hoe we proportionaliteit en maatwerk inzetten, beschrijven we in hoofdstuk 7. Dat hoofdstuk gaat over onze werkwijze.

We beschrijven de opbouw van het kader in paragraaf 5.2. In paragraaf 5.3 is vervolgens het waarderingskader op opleidingsniveau opgenomen. In de laatste paragraaf, 5.4, gaan we in op de overige wettelijke vereisten, die niet aan een standaard zijn gekoppeld.

3.1. Inleiding

Toezicht op de kwaliteit van het onderwijs richt zich ook op de context waarbinnen besturen en hun opleidingen hun werk doen. We spreken dan over het onderwijsstelsel als geheel. Voor de werking en de kwaliteit van het stelsel beschouwen we onderdelen ervan en de verbanden daartussen. We geven daarmee invulling aan de reflectieve functie van het toezicht: vanwege onze wettelijke taak op stelselniveau, reflecteren we op de kwaliteit van het stelsel. Uitkomsten daarvan gebruiken we voor stimulerende interventies op stelsel-, bestuurs- en opleidingsniveau. In dit hoofdstuk geven we in een raamwerk weer wat we verstaan onder stelselkwaliteit. Dit raamwerk is opgebouwd aan de hand van de kernfuncties van het onderwijs.

In paragraaf 3.2 definiëren we eerst wat we verstaan onder stelselkwaliteit en stelseltoezicht. We geven aan welke wettelijke taken daarbij van belang zijn. Paragraaf 3.3 bevat het raamwerk voor stelselkwaliteit.

Het waarderingskader op opleidingsniveau telt per gebied een aantal standaarden, in totaal veertien92Om de zichtbaarheid van de basisvaardigheden te vergroten, is een standaard Basisvaardigheden toegevoegd (OP0). De standaard aanbod (OP1) heeft betrekking op het onderwijsprogramma van de andere vakken/leergebieden.. Bij elke standaard is aangegeven wat we verstaan onder de basiskwaliteit (wat móet de opleiding op orde hebben?).93We parafraseren de wettelijke vereisten. Voor de letterlijke teksten verwijzen we naar de genoemde wetsartikelen. Ter onderbouwing van de eisen voor basiskwaliteit geven we per standaard de wettelijke eisen weer die van toepassing zijn. We noemen de wettelijke eisen ook wel deugdelijkheidseisen.

Binnen het stelsel van onderwijsvoorzieningen is er sprake van wederzijdse afhankelijkheid: onderwijssectoren zijn nauw met elkaar en met andere voorzieningen in de samenleving verweven. Belangrijke maatschappelijke problemen raken onderwijsinstellingen en ook knelpunten op instellingsniveau en vragen om een breder stelselperspectief.

We omschrijven stelselkwaliteit als de mate waarin het stelsel van besturen, opleidingen en andere actoren erin slaagt de kernfuncties van het onderwijs (kwalificatie, socialisatie en allocatie, waaronder selectie en gelijke kansen) met succes én in evenwicht te realiseren. Deze kernfuncties nemen we in ons toezicht als uitgangspunt voor de omschrijving van de kwaliteit van het onderwijsstelsel.

2 Deze standaard is nieuw; we doen er in 2021 tot 2025 ervaring mee op. Tijdens deze periode zullen we niet oordelen op deze standaard. Bij de doorontwikkeling van deze standaard en het gebruik van data zullen we aansluiten bij de ontwikkelingen in de sector.

Het toezicht gaat uit van het belang dat de samenleving als geheel heeft bij het onderwijs: het publieke belang. Als onderdeel daarvan geven we in het toezicht aandacht aan specifieke kansen en bedreigingen, specifieke onderdelen van het stelsel of groepen studenten. Als toezichthouder moeten we daarom weten hoe het onderwijs zich ontwikkelt, daarop reflecteren en, als er iets niet goed loopt, de samenleving informeren. Wij vatten stelseltoezicht dan ook op als het beschouwen van de werking en de kwaliteit van het stelsel als geheel. Omdat dit het niveau van individuele besturen overstijgt, ondernemen we activiteiten die tot doel hebben de werking en de kwaliteit van het stelsel te stimuleren. We doorlopen een cyclus van waarnemen (monitoren), analyseren, agenderen en stimulerend interveniëren en zien daarmee toe op de kwaliteit van het stelsel. De uitkomsten van het stelseltoezicht zijn van belang voor de samenleving, het parlement en de regering en helpen ons om gericht en slagvaardig toezicht uit te oefenen. Informatie op stelselniveau laat zo zien hoe het totale onderwijsstelsel functioneert en met welke problemen besturen en opleidingen te maken hebben. Bij besturen en opleidingen stellen we deze problemen aan de orde en bespreken we hoe zij hiermee omgaan in een open gesprek.

7.3.1. Werkwijze toezicht op besturen en opleidingen

Vanuit onze ervaring in de onderwijspraktijk zien wij hierbij het verband met een andere inspectietaak: het bevorderen van de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs aan en het bestuur van instellingen als bedoeld in de onderwijswetten (artikel 3, eerste lid, sub b, WOT).

6.1. Inleiding

9. Specifieke toepassingen van het onderzoekskader

We gaan in dit hoofdstuk eerst in op hoe we omgaan met het raamwerk van de kernfuncties op stelselniveau (paragraaf 6.2), zoals opgenomen in hoofdstuk 3. Dat hanteren we uitsluitend vanuit onze stimulerende rol. Daarna leggen we uit hoe we op basis van de waarderingskaders voor besturen en opleidingen (hoofdstuk 4 en 5) oordelen en waarderen. In het algemeen bepaalt het al dan niet voldoen aan de deugdelijkheidseisen of een standaard Voldoende of Onvoldoende is. De waardering Goed spreken we uit als ambities, rondom basiskwaliteit en/of daarboven uitstijgend, gerealiseerd worden. We beschrijven dit in paragraaf 6.3. In paragraaf 6.4 zijn beslisregels voor de beoordeling van de standaarden voor het bestuur beschreven, gevolgd door de beslisregels voor de beoordeling van onderwijskwaliteit van opleidingen in paragraaf 6.5.

6.2. Stimuleren op stelselniveau

1 Zie bijlage 7 voor een uitwerking van de basiswaarden.

Deze zogeheten expertanalyse bevestigt al dan niet de vermoedens van tekortkomingen ten aanzien van de onderwijskwaliteit en/of het financieel beheer. De analyse wordt uitgevoerd door een expertteam, waarin kennis en deskundigheid op het terrein van data-analyse, onderwijskwaliteit en financieel beheer aanwezig zijn. Zo ontstaat een integraal beeld van de onderwijskwaliteit, de sturingskwaliteit en de financiën.

In dit hoofdstuk beschrijven we het kader voor de beoordeling van de besturing door het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag89In de Wet Bestuurlijke Harmonisatie Beroepsonderwijs (inwerkingtreding per 1 januari 2022) wordt het bevoegd gezag gedefinieerd als de rechtspersoon die de instelling in stand houdt. bestaat uit het uitvoerend deel van het bestuur (hiermee wordt in het middelbaar beroepsonderwijs het college van bestuur bedoeld en is daarmee ons aanspreekpunt binnen het toezicht) en het interne toezicht. Hoewel de functies gescheiden zijn, zorgt men er, ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid, samen voor dat de kwaliteit van hun opleidingen gewaarborgd is en er sprake is van deugdelijk financieel beheer. Voor de leesbaarheid spreken we over het bestuur als aanduiding voor het bevoegd gezag.

We willen nagaan of het bestuur in staat is de basiskwaliteit van het onderwijs op zijn opleidingen te borgen, verder te verbeteren en te zorgen voor deugdelijk financieel beheer ten behoeve van de continuïteit. We beoordelen de kwaliteit van de besturing op basis van de geldende wet- en regelgeving (hierna: wettelijke vereisten) die is genoemd in het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie. Ook de invulling van de kernfuncties van het stelsel door het bestuur (zie hoofdstuk 3) heeft hier een plek. Uit het oordeel op dit kwaliteitsgebied blijkt of het bestuur in staat is om met zijn (be)sturing de kwaliteit van het onderwijs op de opleidingen te waarborgen en verder te ontwikkelen. Met deze kennis over de kwaliteit van de sturing, richten we het (vervolg)toezicht proportioneel in (zie hoofdstuk 7).

In paragraaf 4.2 lichten we toe hoe het waarderingskader voor besturen is opgebouwd. In aansluiting daarop beschrijven we in paragraaf 4.3 de inhoud van dat waarderingskader. In paragraaf 4.4 geven wij een toelichting op de overige wettelijke vereisten.

Het niet voldoen aan een deugdelijkheidseis van financiële continuïteit of rechtmatigheid leidt in alle gevallen tot een herstelopdracht voor het bestuur. Dit geldt ook als de jaarstukken van het bestuur niet zijn ingediend zoals wettelijk vereist is. De mate waarin het oordeel of waardering van de betreffende standaard binnen het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie wordt aangepast is afhankelijk van de ernst van de tekortkoming.

6.5. Oordelen en waarderen op opleidingsniveau

4.3. Kwaliteitsgebied en standaarden

Het waarderingskader voor besturen, het kwaliteitsgebied Besturing, kwaliteitszorg en ambitie (BKA), is onderverdeeld in drie standaarden die (in)richting, uitvoering en evaluatie omvatten. Deze standaarden zijn met elkaar verbonden en vertegenwoordigen samen het stelsel van kwaliteitszorg. Dit betekent dat we deze standaarden in samenhang onderzoeken.

1 Volgens artikel 1, sub c, RJO: het geheel van verslaggevingsdocumenten bestaande uit de jaarrekening, het bestuursverslag en de overige gegevens, bedoeld in artikel 392, titel 9, boek 2, BW.

4.4. Overige wettelijke vereisten

De raadpleging van dit document komt niet in de plaats van het lezen van het oorspronkelijke Staatsblad of de Staatscourant. Wij aanvaarden geen aansprakelijkheid voor eventuele onnauwkeurigheden die voortvloeien uit de omzetting van het origineel naar dit formaat.

Deze tekst wordt gepubliceerd onder de eigen hergebruiksvoorwaarden van BWB, niet onder een licentie van Legalize of van het publieke domein. BWB
CC0 1.0 Universeel (publiek domein)