Lei n.º 101/89 — Aprova o Orçamento do Estado para 1990

1 - Com a finalidade de reforçar os instrumentos de política conjuntural são condicionalmente retidos 6% da despesa orçamentada no capítulo 50 de cada ministério ou departamento equiparado.

2 - A retenção orçamental referida no número anterior é distribuída proporcionalmente por todos os ministérios e vigora obrigatoriamente durante o 1.º semestre de 1990.

3 - Face à evolução dos principais indicadores macroeconómicos respeitantes à procura interna, à liquidez, à balança comercial, ao emprego e à inflação, o Governo decidirá em Setembro de 1990 se liberta a citada retenção orçamental, em que grau e com que incidência a nível de ministérios, programas e projectos.

Artigo 55.º — Saldos do capítulo 60 do Orçamento do Estado

Os saldos das dotações afectas às rubricas da classificação económica 05.00 «Subsídios», 09.00 «Activos financeiros» e 11.00 «Outras despesas de capital», inscritas no Orçamento do Estado para 1989 no capítulo 60 do Ministério das Finanças, poderão ser excepcionalmente depositados em conta especial utilizável na liquidação das respectivas despesas.

Artigo 56.º — Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social

A receita proveniente da alienação de bens imobiliários da Segurança Social fica consignada ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, ficando o Governo autorizado a proceder à transferência das verbas, ainda que excedam o montante orçamentado.

Artigo 57.º — Fundo de Cooperação

Fica o Governo autorizado a:

Artigo 58.º — Subvenção mensal vitalícia prevista na Lei n.º 49/86

A subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 11.º da Lei n.º 49/86, de 31 de Dezembro, e demais legislação complementar poderá ser requerida até 31 de Dezembro de 1990.

Aprovada em 7 de Dezembro de 1989.

O Presidente da Assembleia da República, Vítor Pereira Crespo.

Promulgada em 27 de Dezembro de 1989.

Publique-se.

O Presidente da República, MÁRIO SOARES.

Referendada em 28 de Dezembro de 1989.

O Primeiro-Ministro, Aníbal António Cavaco Silva.

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RELATÓRIO GERAL DO ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 1990

1 - O Orçamento e a política macroeconómica

1.1 - O cenário macroeconómico para 1990

1 - O ano de 1990 estabelecerá um facto assinalável: é o quinto ano consecutivo em que a nossa economia apresentará um expressivo crescimento. Prevê-se, com efeito, que o PIB experimente, em termos reais, um aumento de 4% em relação ao ano anterior.

Trata-se de um crescimento apreciável, sobretudo quando o perspectivamos na sequência da expansão já acumulada nos últimos quatro anos. O gráfico da figura 1 ilustra bem o significado da evolução recente do PIB, confrontando-a com a realidade posterior a 1974.

FIGURA 1

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Para uma correcta interpretação da dinâmica estabelecida para o PIB em 1990, importa analisar o comportamento previsto para as variáveis que lhe estão subjacentes.

2 - Ressalta do quadro I que a procura global, mantendo, embora, um forte ritmo de crescimento, deverá apresentar uma ligeira desaceleração em 1990, quer na sua componente externa, quer na generalidade dos elementos da sua componente interna. Os gráficos das figuras 2, 3 e 4 permitem discernir o real significado desta desaceleração para cada uma das variáveis que a compõem.

FIGURA 2

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FIGURA 3

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FIGURA 4

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No que toca ao consumo, o ligeiro abrandamento do seu ritmo de crescimento segue-se ao extraordinário incremento desta variável nos anos posteriores a 1985, na sequência da substancial elevação do poder de compra das famílias. Esta forte acentuação do consumo foi dirigida, preponderantemente, a bens de consumo duradouro, como mostra, por exemplo, o facto de a procura de veículos automóveis ter crescido, entre 1986 e 1989, cerca de 20% ao ano.

QUADRO I

Principais variáveis macroeconómicas

(Taxas de variação real nos n.os 1 a 8)

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Relativamente ao investimento (FBCF), deve sublinhar-se que continua a ser elevada a taxa de crescimento em 1990, após esta variável ter registado, nos últimos anos, um dinamismo excepcional, quer como resposta ao aumento muito vivo da procura, quer como resultado das medidas tomadas no sentido da modernização do aparelho económico, designadamente na esfera das infra-estruturas.

3 - Depreende-se, pois, que os elevados ritmos de crescimento destas variáveis devem ser ponderados com o facto de ocorrerem no seguimento de anos onde se registaram valores sem paralelo na história recente do País. Aliás, os gráficos em apreço permitem verificar que, mesmo com a moderação prevista para 1990, o crescimento das variáveis em causa permanece francamente superior ao que teve lugar na maior parte dos anos focados.

Cabe referir, entretanto, que o abrandamento prescrito aos ritmos, ainda fortes, de crescimento da generalidade das variáveis que integram a procura decorre da imperiosa necessidade de promover a acomodação dos valores dessas variáveis aos objectivos de médio prazo que lhe estão definidos no PCEDED. Procura-se, assim, preservar os indispensáveis equilíbrios macroeconómicos que acompanham a estratégia de progresso controlado firmada para a nossa economia.

De facto, o acentuado crescimento da procura registado no decurso dos últimos anos está associado, como se referiu, à manifestação de tendências francamente positivas, em especial quanto à elevação dos padrões de bem-estar das famílias e ao esforço de modernização do aparelho económico, facetas imprescindíveis - e desejáveis - do novo posicionamento internacional da nossa economia.

Essas tendências positivas têm de continuar a manifestar-se no futuro, pois só assim será possível prosseguir o objectivo estratégico de convergência dos valores assumidos pelos principais indicadores económicos e sociais no nosso país com os que se verificam nos restantes países da CEE como expressão da coesão económica e social no seio da Comunidade - condição sine qua non para realização da união económica e monetária.

A projectar-se, porém, um excessivo ritmo de crescimento da procura para 1990, agravar-se-iam perigosas tensões inflacionistas latentes no sistema económico e, por outro lado, incorrer-se-ia em riscos manifestamente inconvenientes no domínio da balança de pagamentos.

A moderação do crescimento da procura constitui, assim, a resposta inapelável à necessidade de superar o conflito potencial que subjaz à prossecução simultânea de dois objectivos reconhecidamente difíceis de compaginar, como o são o desenvolvimento económico a um ritmo intenso - único meio de recuperarmos os atrasos estruturais que nos separam dos nossos parceiros comunitários - e a consolidação dos equilíbrios macroeconómicos.

4 - Neste quadro, para além da evolução do valor global da procura, interessa conhecer também a dinâmica do seu perfil. De harmonia com o gráfico da figura 5, assinala-se que, no período posterior a 1985, das três componentes da procura global, só uma - o investimento - vem ganhando importância relativa.

FIGURA 5

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1989/12/29802/02550511.pdf))

As consequências macroeconómicas deste avolumar do peso do investimento na procura global dependem, em boa medida, do tipo de capital fixo a que se dirigem os recursos investidos. Nesta matéria, há indicações seguras de que uma boa parte deste esforço de investimento foi canalizado para equipamento do sector secundário, fomentando, pois, a sua intensificação tecnológica e, portanto, o crescimento da sua produtividade e a melhoria da competitividade da indústria nacional.

Na verdade, os inquéritos periodicamente realizados junto da indústria transformadora mostram, após 1985, uma quebra substancial do número de respostas onde se evoca a insuficiência do equipamento disponível como facto limitativo de oferta; e isto, sublinhe-se, enquanto no que se refere à utilização da capacidade instalada as respostas apontam para um muito significativo acréscimo, conforme se pode verificar pelo gráfico da figura 6.

Caracterizada, nestes termos, a dinâmica da procura, torna-se pertinente uma referência quanto ao perfil da oferta. De harmonia com o gráfico da figura 7,

FIGURA 6

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1989/12/29802/02550511.pdf))

FIGURA 7

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1989/12/29802/02550511.pdf))

assinala-se, no período posterior a 1985, um expressivo crescimento do peso relativo das importações no conjunto de bens e serviços que compõem a oferta global. Prevê-se, para 1990, a continuação desta tendência.

A intensificação da componente importada da oferta de bens e serviços está associada a vários factores, com destaque para o crescente grau de abertura da nossa economia, a progressiva sofisticação do consumo decorrente da elevação do nível de vida e, acima de tudo, o amplo recurso à importação de tecnologia e equipamentos produtivos para fazer face à dinâmica do investimento.

5 - Em termos de inflação, o abrandamento previsto para o crescimento da procura representa um contributo significativo para o aliviar das tensões inflacionistas que se têm vindo a manifestar de algum tempo a esta parte. O avolumar destas tensões, particularmente nos mercados do trabalho e de bens e serviços, tem-se traduzido numa progressiva resistência ao processo desinflacionário, levando o índice de preços a assumir, na segunda metade de 1988 e na primeira metade de 1989, valores superiores aos previstos.

Pode antever-se, por outro lado, que a moderação da procura venha a conjugar-se com um crescimento da oferta interna, resultante dos efeitos induzidos na capacidade de produção pelo intenso reforço do investimento nos anos recentes. Espera-se, pois, para 1990, uma maior adequação entre a procura e a oferta, quer em volume, quer no perfil.

Assim, prefigura-se que, no próximo ano, o índice de preços no consumidor retomará a tendência de desaceleração em que vinha a evoluir desde 1985, por forma a recuperar uma dinâmica convergente com os valores registados nos nossos parceiros comunitários. Os elementos disponíveis apontam para que a inflação se situe, em 1990, entre 9,5% e 10,5%.

6 - No que toca à balança de pagamentos, prevê-se a concorrência de vários factores no sentido de um ligeiro agravamento da situação de cada uma das suas componentes. Estima-se que a balança de bens e serviços apresente, em 1990, um défice de cerca de 10,6% do PIB, levemente superior ao registado em 1989 (10,3%).

Calcula-se, por outro lado, que as transferências unilaterais privadas sofram, no próximo ano, um recuo significativo em relação aos valores observados nos anos mais recentes. De facto, sendo esta rubrica dominada pelas remessas de emigrantes, o reforço do regresso definitivo destes, a que se tem assistido ultimamente, a par da quase anulação dos novos fluxos emigratórios, dão plena justificação à quebra prevista.

Conjugando, pois, a ligeira regressão do défice da balança de bens e serviços com uma diminuição do tradicional excedente da balança de rendimentos e transferências unilaterais, prognostica-se, para 1990, um défice da balança de transacções correntes da ordem dos 3,5% do PIB, pouco superior, pois, ao registado no corrente ano, que se estima em 2,8% do PIB. Está-se, aliás, perante um valor perfeitamente comportável e sem quaisquer dificuldades de financiamento.

7 - Relativamente ao nível de emprego, prevê-se que se mantenha a excelente prestação da nossa economia nesta matéria, a despeito de o excepcional incremento do investimento nos últimos anos ter provocado um aumento da intensidade relativa da utilização do capital no aparelho produtivo, reduzindo, pois, a elasticidade do emprego em relação à produção.

Conta-se, porém, que, a exemplo do que tem vindo a acontecer, o alargamento da produção seja mais do que suficiente para permitir que o tecido económico absorva, sem dificuldade, o acréscimo de activos resultante da dinâmica demográfica. Prevê-se, assim, que a taxa de desemprego se mantenha ao nível meramente friccional que regista actualmente.

1.2 - A política orçamental e as necessidades da financiamento do sector público

8 - Directamente inspirada no quadro macroeconómico que acaba de se esboçar, a política orçamental para o próximo ano é, outrossim, calibrada com referência aos grandes objectivos estratégicos que dominam a nossa política económica de alguns anos a esta parte e que, por certo, continuarão a prevalecer nos anos mais próximos:

Promover um desenvolvimento que permita a convergência dos indicadores económicos reais para a média da CEE, sem o que a adesão à Comunidade ficaria privada de uma das suas consequências mais essenciais;

Respeitar os grandes equilíbrios macroeconómicos, condição essencial para um desenvolvimento sustentado.

A prossecução simultânea destes objectivos estratégicos - reconhecidamente difícil, dado o conflito potencial que encerra - tem de ser levada a cabo, entretanto, sem prejuízo dos tradicionais e imprescindíveis objectivos que se colocam à política orçamental, com destaque para a satisfação das necessidades sociais, a redistribuição do rendimento e a estabilização económica. Perfila-se, assim, para 1990, um denso leque de objectivos, qualquer deles a merecer a máxima atenção do Governo.

Nestas circunstâncias, é fácil reconhecer que a condução da política orçamental coloca acrescidas exigências de rigor, ao mesmo tempo que requer o estabelecimento de medidas em perfeita sintonia com políticas coadjuvantes, designadamente as políticas monetária, cambial, de rendimentos e de gestão da dívida pública. É, de facto, indispensável que todas estas vertentes continuem a ser articuladas num todo coerente para que se possa percorrer com sucesso o caminho que se depara à economia portuguesa nos próximos anos.

9 - O investimento constitui, entretanto, a peça decisiva neste processo. O investimento público, decerto, no que toca às infra-estruturas pressupostos pelo desenvolvimento. Mas, sobretudo, o investimento privado, elemento privilegiado para a expressão das enormes potencialidades da iniciativa empresarial. É, pois, fundamental que o Estado não falte com as condições para que o investimento privado ocupe o importante lugar que lhe é devido em todo este processo.

Ora, uma das formas de actuação mais reconhecidamente eficazes para propiciar o investimento privado consiste em delinear a política orçamental em moldes que reduzam o efeito de evicção provocado pelo financiamento dos défices do sector público. Assim, mais uma vez se condicionou a política orçamental para 1990 à trajectória descendente do défice orçamental que se vem verificando de alguns anos a esta parte.

Com esta medida - progressivamente mais difícil de assumir, visto que vai tornando mais intensa a restrição orçamental numa altura em que se espera um reforço da acção dos serviços públicos, quer no aprovisionamento de bens e serviços, quer na construção de infra-estruturas - o sector público deixa disponível para financiamento do investimento privado uma massa de recursos significativamente superior à de anos anteriores, conforme se pode inferir do ponto seguinte.

10 - De harmonia com os valores do quadro II, as necessidades de financiamento do sector público (NFSP) assumiam, até há bem pouco tempo, um peso muito exagerado sobre a economia portuguesa, com vários efeitos perversos reconhecidos pela generalidade dos observadores, de que se destacam:

ii) A evicção do investimento privado, certamente dominante face a um eventual efeito de atracção.

QUADRO II

Necessidades de financiamento do sector público

(Em percentagem do PIB)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1989/12/29802/02550511.pdf))

Ressalta deste quadro o facto de as NFSP - que ainda se cifravam, em 1985, na casa dos 20% - acusarem um salto em 1986, regredindo, logo nesse ano, para valores inferiores aos 13% do PIB. Após 1986, as NFSP desenham uma trajectória lenta mas firmemente descendente, que as conduzirá, em 1990, a um valor na casa dos 10% do PIB.

Estamos, ainda, perante um valor elevado, pelo menos em face da necessidade de disponibilizar um máximo de meios financeiros para efeitos de investimento privado. Mas não se pode deixar de salientar a enorme distância que separa este valor daqueles que se verificavam na primeira metade da década de 80. Trata-se, aliás, de uma evolução tão importante quão difícil de conseguir, dadas as múltiplas condicionantes existentes, seja do lado das receitas, seja do lado das despesas públicas.

A análise das NFSP implica a apreciação de três componentes principais, a saber:

O défice global emergente da conta consolidada do SPA;

A gestão da dívida pública; e

A absorção de recursos pelo SEE.

Passa-se, pois, ao exame sucinto destes três elementos a montante das NFSP.

1.2.1 - As necessidades de financiamento do SPA

11 - As necessidades de financiamento do sector público administrativo (SPA) deverão registar em 1989 um valor que, em termos de percentagem do PIB, andará abaixo do obtido em 1988. Este resultado é tanto mais de assinalar quanto é certo que 1989 é um ano em que algumas medidas de saneamento estrutural foram tomadas, com impacte imediato negativo sobre o saldo orçamental (v. quadros III e IV).

Assim, os juros da dívida pública voltaram a ter um acréscimo muito acentuado (28%); este acréscimo e os que se observaram nos anos anteriores reflectem basicamente os aumentos do stock da dívida pública associados às operações de regularização de dívidas do SPA efectuadas a partir de 1986 e, mais recentemente, da assunção de passivos de empresas públicas inseridas no saneamento financeiro do sector empresarial do Estado. Por outro lado, a própria taxa de juro implícita na dívida pública sofreu um ligeiro aumento em 1989.

QUADRO III

Orçamento consolidado do SPA para 1990

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1989/12/29802/02550511.pdf))

QUADRO IV

Conta consolidada do SPA para 1988-1989

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1989/12/29802/02550511.pdf))

Para além dos juros da dívida pública, também as despesas com o pessoal sofreram em 1989 alguma pressão resultante de um esforço deliberado de ajustamento estrutural, no sentido de aproximar as condições oferecidas aos trabalhadores da função pública das que são praticadas em sectores concorrentes. Trata-se igualmente de um esforço de que se esperam efeitos benéficos a prazo. De facto, para além do objectivo imediato de maior equidade, espera-se que o novo sistema remuneratório do funcionalismo permita uma maior retenção dos quadros mais qualificados, com efeitos positivos na eficiência da Administração Pública.

12 - A redução do peso das necessidades de financiamento do SPA, apesar das pressões altistas sobre as despesas decorrentes dos factos acima mencionados, só foi possível graças a um comportamento muito positivo das receitas fiscais. Para o bom andamento das receitas contribuíram o crescimento nominal e real da economia superior ao projectado e a introdução da reforma fiscal, que implicou um alargamento da base de tributação.

O saldo global do SPA, que difere das necessidades de financiamento por excluir os empréstimos concedidos (líquidos de reembolsos), exprime de uma forma mais aproximada as necessidades de financiamento que decorrem estritamente da actividade do SPA, dado que os empréstimos concedidos se destinam basicamente a acorrer a necessidades de financiamento de empresas públicas. Ora, também o saldo global deve reduzir o seu peso no PIB entre 1988 e 1989.

Finalmente, o saldo primário do SPA - definido como o saldo global excluindo as despesas com os juros da dívida pública - melhorou substancialmente, passando de valores negativos antes de 1986 para excedentes, atingindo o nível equivalente a 1,7% do PIB em 1989. Um saldo primário positivo desta ordem de grandeza é indispensável à estabilização do peso da dívida pública no PIB, o que constitui uma referência importante para a condução da política orçamental numa perspectiva de médio prazo.

13 - O esforço de redução do défice do SPA é tanto mais importante quanto é certo que algumas tensões se irão fazer sentir ao nível de certas rubricas da despesa pública num horizonte de curto e ou médio prazo. Assim:

1) As despesas com o pessoal sofrerão um encargo adicional importante com a implementação do novo sistema remuneratório do funcionalismo público;

2) As despesas de investimento terão um crescimento elevado nos próximos anos, impulsionadas pelo esforço de modernização co-financiado pelas Comunidades Europeias;

3) A taxa de juro implícita na dívida pública continuará a sofrer uma pressão decorrente da progressiva eliminação do elevado montante da dívida pública mais antiga, remunerada abaixo das taxas de juro do mercado e mantida no sistema bancário pelo sistema de limites de crédito.

A este conjunto de factores há que contrapor os frutos da acção de saneamento e clarificação das finanças públicas que tem vindo a ser praticada nos últimos anos. Assim, do saneamento financeiro das empresas públicas resultará no futuro um esforço menor do Estado a título de «ajuda financeira» a essas empresas. Da extensão das regras da disciplina orçamental aos organismos autónomos da Administração Pública há a esperar economias importantes nas necessidades de financiamento do SPA. Finalmente, as receitas provenientes da alienação parcial ou total de algumas empresas públicas serão uma fonte importante de fundos para financiamento de outras empresas públicas e redução do stock da dívida pública, com a correspondente redução do fluxo de encargos futuros.

14 - Em 1990 o Estado terá de obter o montante líquido de financiamento de cerca de 655 milhões de contos. Além disso, terá de despender cerca de 481 milhões de contos em amortizações normais da dívida pública. Prevê-se, ainda, a realização de pré-pagamentos da dívida externa de cerca de 400 milhões de dólares, valor que traduz a intenção de o Estado contribuir para a redução da dívida externa, tirando partido do afluxo ao País de capitais não relacionados com a dívida externa, com a concomitante acumulação de reservas externas.

Somando as necessidades líquidas do financiamento (655 milhões de contos), o montante previsto das amortizações (481 milhões de contos) e os pagamentos antecipados da dívida externa, obtêm-se as necessidades brutas de financiamento do Estado para 1990, que orçarão, portanto, em cerca de 1200 milhões de contos.

15 - Quanto à Segurança Social, os valores orçamentados em 1990 apontam para um défice da ordem dos 27 milhões de contos, claramente inferior ao que resultava do Orçamento de 1989.

1.2.2 - A gestão da dívida pública

16 - Para suprir as necessidades brutas de financiamento do Estado, previstas em 1200 milhões de contos, emitir-se-á um montante idêntico de dívida pública, que, a título meramente indicativo, poderá ter a composição patente no quadro seguinte (coluna das emissões):

QUADRO V

Financiamento do Estado em 1990

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1989/12/29802/02550511.pdf))

É de salientar a intenção, que o quadro traduz, de o Estado não proceder a emissões da dívida externa em 1990 (para além do recurso a instituições internacionais especiais, como o BEI e o Banco Mundial), face à situação cambial folgada existente e à sua evolução previsível. Tal virá a traduzir-se numa redução líquida da dívida externa. Contudo, no articulado da Lei do Orçamento do Estado, como medida cautelar, autoriza-se o Estado a emitir dívida externa para salvaguardar qualquer situação imprevista que pudesse verificar-se, designadamente na componente de curto prazo dos capitais não relacionados com a dívida externa.

Neste programa preliminar do financiamento do Estado em 1990 ressaltam claramente as grandes orientações da política de gestão da dívida pública, designadamente:

ii) Substituição da dívida antiga vencida - em grande parte colocada junto do sistema bancário e com taxas de juro baixas - por dívida em condições de mercado;

iii) Continuação da redução da dívida externa, com accionamento dos mecanismos do seu pagamento antecipado e substituição por dívida interna.

Qualquer destas orientações tende a elevar os custos da dívida pública, com reflexos na componente orçamental de juros. Todavia elas são as consistentes quer com a racionalidade macroeconómica quer com a política monetária em ambiente de controlo monetário indirecto.

Este programa preliminar virá a ser desenvolvido na primeira versão do Programa da Dívida Pública/1990 (PDP/90), incluindo a subanualização dos diversos fluxos em Janeiro do próximo ano.

17 - Numa primeira análise, os números da dívida pública apontam para um crescimento significativo nos últimos anos. De harmonia com os valores do quadro VI, a dívida pública efectiva terá ultrapassado, em 1988, a barreira dos 80% do PIB.

QUADRO VI

Aspectos da dívida pública

(Saldos em fim de período - em percentagem do PIB)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1989/12/29802/02550511.pdf))

Está-se, contudo, perante um mero crescimento aparente, já que resulta, preponderantemente, do saneamento de inaceitáveis situações tendentes à minoração artificiosa dos valores convencionais da dívida pública. Com efeito, das razões subjacentes ao empolamento dos números da dívida efectiva nos últimos anos, destacam-se, desde logo, duas:

ii) Racionalização dos juros da dívida pública.

18 - No que respeita à contabilização de dívidas já existentes, resultou de um imperativo lógico: em face do objectivo proclamado de imprimir a máxima transparência às contas públicas, tornava-se intolerável a existência dos elevados montantes em dívida que pejavam as contas de vários organismos autónomos e que mais não representavam do que uma dívida pública oculta.

A razão de ser de tal dívida oculta parece bem simples: para impedir o avolumar da dívida pública convencional, ter-se-á recorrido, ao longo de vários anos, ao estratagema de levar alguns organismos autónomos a contraírem empréstimos para financiarem as suas despesas, substituindo-se, assim, as dotações do OE de transferência a favor desses serviços que deveriam ter lugar.

O saneamento desta dívida oculta, levado a cabo de 1985 para cá, assumiu, entretanto, duas formas principais: o pagamento puro e simples ou a assunção da dívida pelo Estado, aproveitando-se, por vezes, o momento da extinção do organismo que a detinha (v. g., organismos de coordenação económica, FA, FETT, FFH, GAS).

Ainda neste âmbito, procedeu-se, por outro lado, à regularização de vultosos pagamentos em atraso, nada consentâneos com a imagem que deve caracterizar o Estado. Destacam-se, entre outras regularizações efectuadas, as bonificações em dívida às instituições de crédito e vários encargos decorrentes da descolonização.

O saneamento destas dívidas já existentes, se bem que não contabilizadas na dívida pública, envolveu, entretanto, verbas superiores a 600 milhões de contos. É óbvio que a regularização de um montante tão elevado teve o reflexo correspondente na evolução da dívida pública.

19 - No que toca à racionalização dos juros da dívida pública, ela assentou basicamente na progressiva supressão daquilo que, até 1985, constituía prática corrente: o Estado, usando os seus poderes, impunha ao sistema bancário - em especial ao Banco de Portugal e aos bancos do sector público - a concessão de crédito em condições de franco privilégio para o devedor, permitindo-se pagar uma taxa de juro muito inferior à vigente no mercado.

Cortou-se, decisivamente, com esta prática anómala, que feria as mais elementares regras de racionalidade, quer no plano microeconómico, quer no plano macroeconómico. A partir de 1986, foi iniciado um esforço considerável para aproximar as condições de recurso ao crédito pelo Estado às condições normais de mercado.

Para conseguir este objectivo, foi necessário, entretanto, modernizar e diversificar os instrumentos do Estado disponíveis para captação de poupança. Os resultados das medidas tomadas surtiram o efeito desejado, como mostra a evolução da estrutura dos tomadores da dívida pública, patente no quadro V.

QUADRO VII

Tomadores da dívida pública directa

(Valores percentuais em fim de período)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1989/12/29802/02550511.pdf))

A alteração registada na composição dos tomadores da dívida pública constitui, sem dúvida, um factor positivo - mas implicou custos elevados, porquanto, para captar o interesse do público na colocação de poupanças, o Estado teve de passar a pagar taxas de juro semelhantes (ou, mesmo, melhores) às que o sistema bancário concede aos seus depositantes, o que equivaleu a uma forte subida relativa da taxa de juro implícita na dívida pública.

Vale por dizer que a racionalização operada nos juros determinou um aumento substancial dos encargos com a dívida pública, os quais dado o nosso quadro orçamental, tiveram, necessariamente, uma repercussão significativa na evolução daquela variável.

20 - Ora, importa reconhecer que qualquer dos dois factores de crescimento da dívida a que se acaba de referir não estão associados ao pagamento de despesas geradas, propriamente, pela política orçamental seguida. Resultam, pelo contrário, da necessidade de corrigir desacertos herdados do passado e que seria inadmissível manter.

Para se ajuizar devidamente a evolução recente da dívida pública, haverá que confrontá-la, pois, com os valores corrigidos que ela teria no passado - não com os seus valores convencionais, francamente subavaliados pelos factores atrás referidos.

É manifesta a impossibilidade prática de efectuar uma correcção rigorosa aos números da dívida pública para anos mais recuados. Mas um cálculo aproximativo permite descortinar a ordem de grandeza que ela teria no caso de - como seria correcto - incorporar a mencionada dívida oculta e pagar a taxa de juro adequada. A figura 8 ilustra esse confronto reportando-o aos anos de 1984 e 1988 (ver nota 1). Salta à evidência que, no espaço que medeia entre esses dois anos, houve, de facto, uma redução do peso da dívida, se forem tidas em conta as necessárias correcções.

(nota 1) A correcção operada leva em linha de conta a dívida oculta regularizada e o valor da racionalização dos juros, ambos no convinientemente deflacionados.

FIGURA 8

EVOLUÇÃO DA DIVIDA PUBLICA

(Em percentagem do PIB)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1989/12/29802/02550511.pdf))

21 - Do exposto ressalta já, sem margem para dúvidas, o carácter aparente do crescimento da dívida pública. Deve-se acrescentar, entretanto, que a regularização da chamada dívida pública oculta não está, ainda, consumada. De facto, estão em curso operações para o saneamento financeiro de outras situações desse teor, designadamente as que se prendem com algumas empresas públicas. Estima-se que o valor global destas regularizações ascenderá a mais de 400 milhões de contos.

A dívida pública, ao nível a que está, constitui, por outro lado, um problema sério, que seria inadmissível negligenciar. É fundamental que o País prossiga uma estratégia de redução gradual do peso da dívida - objectivo a promover, naturalmente, numa perspectiva de longo prazo, mas a requerer uma atenção permanente.

Ora, pode ser inequivocamente afirmado que o País está prestes a virar o ponto máximo da importância relativa da dívida pública, incluindo todas as operações de saneamento das contas públicas atrás mencionadas. Estão, de facto, criadas as condições para iniciar, com segurança, a vertente descendente do peso da dívida pública.

A condição básica para a consecução desse objectivo é já uma realidade, fruto do rigor que tem vindo a ser imposto à política orçamental - o saldo primário do Orçamento do Estado, cronicamente negativo, começou já a apresentar valores positivos, conforme mostra o gráfico da figura 9.

FIGURA 9

SALDO PRIMARIO DO OE

(Em percentagem do PIB)

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Corre no mesmo sentido a decisão - oportunamente consagrada em forma de lei - de afectar 80% das receitas provenientes das privatizações à amortização antecipada da dívida pública. A remissão assim operada dará um contributo significativo para colocar o peso da dívida numa tendência decrescente.

22 - Para além destes factores, a gestão da dívida pública tem vindo a ser enriquecida com outros instrumentos que lhe emprestam uma eficiência acrescida. É o caso do Programa da Dívida Pública, que, instituído em 1989, passará a ser publicado no início de cada ano, com o objectivo de dar a conhecer aos agentes económicos a disponibilidade prevista dos diversos títulos da dívida pública.

No contexto que se acaba de descrever, a gestão da dívida pública vem adquirindo uma importância cada vez maior na boa articulação entre as políticas orçamental e monetária. O serviço da dívida pública apresenta uma dimensão gradualmente crescente nas NFSPA, mantendo-se os juros como parcela preponderante em cerca de dois terços do serviço e ocupando as amortizações o restante terço, conforme mostram os elementos do quadro VIII.

QUADRO VIII

Serviço da dívida

(Em percentagem do PIB)

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1.2.3 - As necessidades de financiamento do SEE

23 - Em 1989, os limites de financiamento adicional líquido (FAL) fixados às empresas não financeiras do sector empresarial do Estado (SEE) pelo Ministro das Finanças correspondem a um valor global da ordem de 1,4% do PIB, inferior aos 1,8% do PIB que haviam sido fixados em 1988. No entanto, em 1988, o FAL acabou por se situar significativamente abaixo daquele limite fixado, quedando-se em 1% do PIB; este facto ficou fundamentalmente a dever-se a factores de natureza circunstancial, como uma redução das existências da PETROGAL, o bom ano hidrológico e a evolução favorável do preço dos combustíveis, no caso da EDP, e ainda a boa conjuntura internacional no mercado petroquímico.

Para 1990 o FAL deverá atingir cerca de 1,3% do PIB.

QUADRO IX

Financiamento adicional líquido do SEE

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Com a assunção de passivos pelo Estado de algumas empresas públicas, o peso do FAL tende a diminuir a partir de 1990. Todavia, a realização de importantes programas de investimentos em alguns subsectores não permitirão quebras significativas no FAL (que, recorde-se, desce de cerca de 11% do PIB em 1982 para cerca de 1,4% em 1989).

24 - O esforço financeiro do Estado nas empresas públicas, em termos de subsídios à exploração, indemnizações compensatórias e dotações de capital, registou nos últimos anos a seguinte evolução, em termos de percentagem no PIB: 1,8% em 1986, 1,2% em 1987, 1,0% em 1988 e 0,6% em 1989.

A evolução decrescente deste tipo de esforço financeiro do Estado deve-se essencialmente ao modo de financiamento dos vultosos programas de investimento (emissão com aval do Estado de obrigações e títulos de participação) e à melhoria da situação de algumas empresas. Em contrapartida, as operações de regularização de dívidas e de saneamento financeiro, das quais se destaca em 1989 a assunção de passivos da QUIMIGAL, SETENAVE e Siderurgia Nacional (Lei n.º 100/88 e Lei n.º 18/89), implicam um aumento dos encargos com a dívida pública. O OE/90 prevê a atribuição de subsídios, indemnizações compensatórias e dotações de capital correspondentes a cerca de 0,35% do PIB. Porém, o esforço financeiro do Estado nas empresas públicas será ainda acrescido pelo montante dos reforços de capital, cuja cobertura será assegurada por parte das receitas de privatizações e pela mobilização de activos financeiros detidos pelo Tesouro.

1.3 - A política monetária

25 - A programação monetária, num contexto de crescente liberalização dos movimentos de capitais com o exterior, tem-se debatido com dificuldades crescentes enquanto instrumento eficaz de contenção da expansão da liquidez. De facto, a liberalização dos movimentos de capitais vem tornar mais directa e imediata a ligação entre o grau de restritividade imprimida à fixação dos limites de crédito interno e os movimentos de capitais externos.

Esta dificuldade ilustra o dilema bem conhecido entre o controlo da taxa de câmbio e o controlo da massa monetária, numa economia aberta. Este dilema mantem-se, evidentemente, qualquer que seja o regime adoptado para o controlo da massa monetária, seja o actual regime de limitação directa do crédito interno, seja um regime de controlo monetário indirecto, através da actuação do banco central sobre a base monetárias.

26 - O actual regime de controlo directo de crédito, para além dos elevados custos de eficiência inerentes a um mecanismo de racionamento pelas quantidades, apresenta problemas operacionais que lhe retiram eficácia num contexto de rápidas modificações das envolventes exteriores. Por exemplo, a adaptação a movimentos não previstos dos capitais externos - no sentido, por exemplo, da esterilização de entradas imprevisíveis de capitais - será mais flexível e pronta num sistema de controlo indirecto do que no actual sistema.

A implementação do controlo monetário indirecto mantém-se com um objectivo importante de reformulação da política económica no futuro próximo. Passos preparatório nessa direcção foram dados ao longo de 1989, podendo destacar-se a subida e uniformização das taxas de reservas mínimas obrigatórias junto do banco central, a maior articulação entre a programação do financiamento do Estado e a elaboração da programação monetária e os trabalhos preparatórios de natureza técnica que têm vindo a ser efectuados no Banco de Portugal.

De qualquer modo, e pesem embora as limitações que se apontaram ao actual sistema dos limites, a austeridade imprimida em 1989 à programação monetária - ainda que parcialmente contrariada pelo recurso acrescido ao financiamento externo por parte do sector produtivo - teve reflexos visíveis na subida das taxas de juro activas e na desaceleração da liquidez dos residentes, observada ao longo de 1989 (no seguimento do já observado ao longo do ano transacto):

QUADRO X

Liquidez de residentes (L(elevado a -)

(Taxas anuais de crescimento homólogas)

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27 - Dado que se estima que a procura dos activos que integram o L(elevado a -) e seus substitutos próximos apresente em 1990 um crescimento da ordem dos 14%, o objectivo para aquele agregado dependerá do montante de financiamento não bancário por substitutos próximos de L(elevado a -) que se pretende obter. Tendo em conta as modalidades de financiamento do Estado atrás projectadas, parece razoável estabelecer um objectivo de financiamento não bancário por aquele tipo de activos para o conjunto da economia na ordem dos 400 milhões de contos. O que levaria o crescimento do L(elevado a -) em sentido estrito para a ordem dos 6% a 7% (Dezembro de 1990 sobre Dezembro de 1989).

Sendo estes elementos consistentes com a versão preliminar do programa monetário, o estabelecimento da «banda» de variação para aquele agregado - que continuará a consistir o objectivo intermédio da política monetária - será objecto de tratamento mais desenvolvido na versão final do programa monetário em preparação pelo Banco de Portugal.

Refira-se que o programa monetário para 1990 assume um valor da ordem dos 10% para a taxa média de crescimento do índice de preços no consumidor, sendo, portanto, simultaneamente compatível e propiciador do objectivo de inflação para o próximo ano.

28 - Como contrapartidas daquela evolução da liquidez, o programa monetário prevê um aumento do crédito interno total que, na hipótese correspondente aos pressupostos referidos no ponto anterior, se deverá situar no final de 1990 na ordem dos 7% e uma variação das disponibilidades líquidas sobre o exterior (excluindo flutuações cambiais) de cerca de 1600 milhões de dólares. Merece realce o facto de que esta variação das reservas externas assume uma entrada de cerca de 4 biliões de dólares de capitais não relacionados com a dívida externa, que incluem investimento directo estrangeiro, aquisições de activos mobiliários e imobiliários, e ainda os chamados «capitais residuais» (correspondentes à rubrica «Capitais a curto prazo não registados na dívida externa, erros e omissões»).

Uma vez que grande parte destas entradas de capitais corresponde a financiamento de entidades do sector privado da economia, espera-se que este continue a dispor de meios de financiamento suficientes, cujo crescimento deve ir muito além do que é sugerido pelo mero aumento do chamado «crédito bancário a outras empresas não financeiras e particulares». Acresce que as transferências de fundos estruturais comunitários destinados ao sector privado devem conhecer um incremento substancial em 1990.

2 - O Orçamento do Estado para 1990 (OE/90)

2.1 - A execução do OE/89

29 - A execução do Orçamento do Estado é acompanhada, regularmente, pelo estabelecimento de um confronto, com periodicidade mensal, entre as verbas realizadas em cada uma das principais rubricas orçamentais e um valor padrão determinado a partir do histórico definido pelas diferentes variáveis em causa.

Esse confronto (bem ilustrado pelos gráficos das figuras 10 a 16) permite, entretanto, a concretização de estimativas, razoavelmente fiáveis, para os montantes anuais da execução orçamental. Os valores assim obtidos, para o ano de 1989, constam do quadro XI, que mostra, outrossim, os desvios previsíveis em relação às correspondentes verbas orçamentadas.

FIGURA 10

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FIGURA 11

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FIGURA 12

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FIGURA 13

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FIGURA 14

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FIGURA 15

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FIGURA 16

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QUADRO XI

Previsão da execução das principais rubricas orçamentais em 1989

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É patente neste quadro que, tal como aconteceu em 1988, também no ano corrente o comportamento das contas públicas se tem revelado francamente favorável. De facto, com base nos dados referentes às despesas efectuadas até finais de Agosto e às receitas percebidas até ao fim de Julho, é possível estimar que o valor do défice de 1989 se situe cerca de 9% aquém do orçamentado.

Tal facto deve-se, essencialmente, ao comportamento das receitas correntes, com relevo para os impostos directos, cuja estimativa da receita efectiva aponta para um crescimento de cerca de 13%. Este comportamento é devido principalmente ao imposto profissional relativo a rendimentos de 1988 e cobrado em 1989, que ultrapassou as previsões, assim como à contribuição industrial. Note-se também que o reforço das verbas atribuídas aos diferentes serviços do Estado para cobrir os custos da compensação do imposto complementar dos funcionários públicos teve reflexo positivo nas receitas do IRS. No que se refere aos impostos indirectos, é de sublinhar o comportamento do IVA, cuja receita efectiva deve superar as previsões em cerca de 12 milhões de contos, enquanto o imposto sobre os produtos petrolíferos deve ter um acréscimo de receita na ordem dos 8 milhões de contos.

Do lado das despesas é de focar que, até Agosto, a globalidade das despesas de capital tem evidenciado um comportamento não muito afastado do incialmente previsto, pelo que não se esperam grandes desvios em relação ao orçamentado.

Por último, e no que se refere às despesas correntes, de salientar o facto de que a favorável execução das despesas com subsídios e com juros da dívida pública deverá ser compensada pelos gastos, acima do inicialmente previsto, em sector de importante valia social, a saber:

A estas rubricas da despesa se dirige um orçamento rectificativo de 1989, para o qual se elaborou uma proposta de lei.

De qualquer forma, o previsto para algumas despesas correntes deverá confinar-se a uma dimensão modesta, inferior a 3%, e é mais do que compensado por um ganho significativo nas receitas totais, permitindo a já referida realização de um défice inferior ao inicialmente orçamentado e até, provavelmente, ao défice orçamentado após a rectificação supramencionada (conforme projecção constante do quadro anterior).

2.2 - Síntese do OE/90

30 - O OE/90 pode ser sintetizado nos termos do quadro XII, cuja análise permite destacar, desde logo, o facto de o défice do Estado apresentar, em 1990, um peso ligeiramente inferior ao registado em 1989. Esta evolução é tanto mais assinalável quanto é certo que é conseguida sem aumento do peso das receitas fiscais.

Estas, de facto, mostram também uma tendência levemente decrescente da sua importância relativa, reflectindo quer o desagravamento fiscal em sede de IRS quer a boa prestação do PIB.

Importa salientar, igualmente, o facto de o peso das despesas totais apresentar um expressivo decréscimo de 2,8 pontos percentuais, evolução particularmente importante quando é certo que ocorre na altura em que o OE é objecto de solicitações novas e de especial intensidade, como sejam, para citar as mais salientes:

Reforço das despesas relacionadas com o aproveitamento de investimentos comparticipados pela CEE;

Novo sistema retributivo da função pública;

Reforço das dotações para a educação e saúde.

Nestas circunstâncias, não pode deixar de se associar a redução das despesas do Estado ao grande rigor que tem vindo a ser imprimido nesta matéria, na perspectiva do saneamento gradual das finanças públicas.

Acresce que, tal como vem acontecendo de alguns anos a esta parte, o défice global é dominado, em grande medida, pelos juros da dívida pública. Na verdade, prevê-se que o saldo primário do OE apresente, em 1990, um valor positivo de 1,5% do PIB, mantendo, pois, a tendência em que vem evoluindo de alguns anos a esta parte.

Cabe sublinhar a importância desta tendência do saldo primário, visto que constitui a única forma de permitir ao OE a indispensável libertação de meios para uma amortização efectiva da dívida pública, conforme se refere noutro ponto deste relatório.

QUADRO XII

Principais indicadores do OE/90

(Em percentagem do PIB)

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2.3 - Justificação global da previsão das receitas fiscais

31 - Prever o valor dos impostos no nosso país envolve, actualmente, uma margem de risco superior à que será razoável esperar em condições normais, já porque o sistema fiscal acaba de sair de uma profunda reforma, que lhe modificou substancialmente os parâmetros e as bases de incidência, já porque as estruturas sócio-económicas que subjazem ao fenómeno fiscal estão, elas próprias, em rápida mutação.

Neste contexto, importa, todavia, referir que, paralelamente a estes factores de incerteza, perfilam-se alguns ditames da doutrina fiscal que, amplamente comprovados pela experiência, permitem alicerçar previsões neste domínio com um grau de fiabilidade apropriado, ainda que se rejeite, como é natural, um determinismo absoluto.

Desses ditames cumpre destacar a chamada Lei de Lauré, que indica que a capacidade contributiva de uma nação varia em função directa do nível de produtividade económica. Com efeito, é óbvia a existência de uma ligação estreita entre a fiscalidade e os elementos económicos sobre os quais ela repousa e que constituem, em última análise, o suporte necessário do imposto.

Ora, no nosso país, de alguns anos a esta parte, a base económica em que assenta o fenómeno fiscal tem evoluído, em termos inequívocos, para níveis claramente superiores, numa dinâmica de progresso que, de harmonia com a Lei de Lauré, tende a implicar repercussões na esfera da fiscalidade.

Os elementos disponíveis configuram, entretanto, a persistência desse processo de desenvolvimento no próximo ano. Assim, não obstante o desagravamento operado no IRS, as previsões apontam, de um modo geral, para uma melhoria da receita pelas razões que adiante se explicitam, conforme denotam os valores do quadro XIII.

Passa-se, seguidamente, à caracterização das evoluções previstas para 1990, em relação aos principais impostos do nosso sistema fiscal, acompanhada, para a generalidade dos casos, da fundamentação correspondente.

QUADRO XIII

Previsão das receitas fiscais para 1990

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Impostos directos

32 - A receita dos impostos directos, à semelhança do que vem a acontecer nos últimos anos, continua a crescer a um ritmo superior ao do conjunto de todos os impostos. Com os 622 milhões de contos que se prevê arrecadar, os impostos directos passam a representar quase 29% da receita fiscal total.

Contribuiu para esta situação uma razão estrutural relacionada com o facto de se ter passado a tributar os rendimentos do trabalho da função pública e dos titulares de cargos políticos, realidade que não podia deixar de ser assumida num sistema fiscal evoluído como o que emerge da reforma fiscal. No mesmo sentido converge a tributação dos rendimentos dos títulos do Estado, realidade que igualmente se insere na filosofia que enforma a reforma fiscal.

É que a igualdade de tratamento que agora é dada aos títulos do Estado, face a qualquer outra forma de aplicação de capitais, torna o mercado de capitais transparente, tanto do ponto de vista dos aforradores como do dos agentes económicos que passam a utilizar aquele mercado em plena igualdade com o Estado.

Mas não são só estas razões que determinam a evolução que estudiosos de problemas sociais naturalmente saúdam. Na verdade, o crescente rigor no apuramento dos rendimentos reais que se geram na sociedade tem dado um contributo que importa enaltecer e que é fruto do processo de reforma da administração fiscal, onde a componente de controlo e de fiscalização vai ganhando progressivamente a capacidade de intervenção que não tinha no passado. Não pode haver quebras nem desfalecimento neste vigor, pois só a verdade no apuramento dos rendimentos tributáveis pode sustentar uma política de desagravamento das taxas de incidência fiscal.

Imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS)

33 - A previsão das receitas do IRS e do IRC para 1990 defronta-se, como aliás foi referido no OE para 1989, com as dificuldades inerentes à profunda alteração introduzida pela reforma da tributação do rendimento, com a consequente abolição dos diversos impostos cedulares.

A experiência e o conhecimento da nova realidade, adquiridos nos primeiros meses de aplicação da reforma fiscal, são ainda limitados, pelo que, mais uma vez, se impõe uma acrescida ponderação dos pressupostos que suportam as previsões. Assim, tendo por base dados retirados das cobranças realizadas até ao final do mês de Julho, dos elementos resultantes do tratamento de uma amostra das diferentes guias de entrega do IRS e do IRC e dos resultados obtidos pela utilização do modelo de simulação do IRS, concebido sobre a base de dados do imposto complementar, secção A, foi possível chegar aos valores que adiante se apresentam.

Considera-se nos cálculos efectuados a actualização dos escalões em 20%, a elevação das deduções dos rendimentos do trabalho para 300 contos, a elevação das outras deduções facultativas para 105 e 210 contos na situação de não casados e casados, respectivamente, enquanto as deduções à colecta se elevam de 10 para 12 contos pelos filhos, de 15 para 17 nos casados e de 20 para 23 nos não casados. O acréscimo da massa salarial global foi estimado em 15%, contendo-se, neste acréscimo estimado, o aumento do emprego, os aumentos de salários e vencimentos, assim como a dinâmica das carreiras profissionais.

Com tais pressupostos, a aplicação do modelo acima referido conduz-nos a uma receita de 185,7 milhões de contos a título de cobranças provenientes dos detentores de rendimentos do trabalho (categorias A e B), que, como é sabido, são ainda predominantes, enquanto fonte de rendimento do IRS, não obstante se constatar a sua perda de importância face às restantes categorias de rendimentos, designadamente quanto à categoria E.

De acordo com a estrutura de entregas do imposto já realizadas no ano em curso, foi possível prever que a receita relativa às restantes categorias ou fontes de rendimentos ascenderá a 155 milhões de contos, assim distribuída:

Milhões de contos

Rendimentos de capitais ... 120

Rendimentos do jogo ... 15

Retenções de rendimentos de prédios ... 4

Pagamentos por conta (antigos grupos B e C da contribuição industrial) ... 10

Rendimentos de títulos ... 6

O valor global da receita bruta prevista para 1990 é, pois, de 341 milhões de contos.

A título de reembolsos prevêm-se 20 milhões de contos, e, por ajustamento nas tabelas de retenção para casados, dois titulares, cerca de 8 milhões de contos (800 mil contribuintes x 50 contos de variação na dedução ao longo do ano x 20% de taxa média de IRS). É este montante de 28 milhões de contos que deverá ser deduzido à previsão de 341 milhões de contos para obter o valor das cobranças a realizar em 1990, que, portanto, se devem situar em cerca de 313 milhões de contos.

A este valor devem acrescentar-se, entretanto, os rendimentos provenientes da tributação dos títulos da dívida pública - iniciada em 1989 -, que se estima em 60 milhões de contos, elevando, deste modo, as receitas do IRS para 373 milhões de contos.

Imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC)

34 - A receita prevista de IRC para 1990 tem como pressupostos básicos o comportamento das cobranças realizadas e a realizar no corrente ano (tanto ao nível dos pagamentos por conta e das retenções de IRC como dos impostos abolidos) e a estimativa dos lucros das empresas para efeitos fiscais, que é função não só da própria actividade económica como também do alargamento da base de tributação, decorrente da reforma operada nos benefícios fiscais e dos progressos ao nível dos sistemas de controlo fiscal, que têm vindo a contribuir de forma muito viva para a melhoria das receitas provenientes dos lucros das empresas.

Quanto às receitas - IRC mais CI e ICB - de 1989, os dados já disponíveis permitem-nos estimar que ascendem a 172 milhões de contos, assim discriminadas:

Milhões de contos

Contribuição industrial ... 70

Imposto complementar, secção B (pagamento a pronto) ... 7

Imposto complementar, secção B (pagamento em prestações) ... 3

IRC (pagamento por conta) ... 80

IRC (retenção de rendimentos de prédios, dividendos e rendimentos de capitais) ... 12

O montante indicado de 70 milhões de contos para a contribuição industrial decorre das medidas transitórias que visaram facilitar o pagamento do imposto, apoiando-se a estimativa na previsão de opção dos contribuintes pelo pagamento a pronto e em prestações, que a prática tem revelado corresponder a um rigor invulgar. Assim, temos:

Milhões de contos

Contribuição com desconto (20% de desconto) ... 45

Contribuição paga sem desconto (um terço) ... 25

Na ausência de tais facilidades, pode estimar-se que a contribuição industrial «devida» em 1989 seria de 56 milhões de contos (45 : 0,8) mais 75 milhões de contos (25 x 3 anos), ou seja, 131 milhões de contos. É com base nesse montante que se pode avançar com o valor de 157 milhões de contos para o IRC, mais os impostos abolidos a autoliquidar em Abril de 1990 (receita bruta). Supondo uma taxa de crescimento dos lucros de 15% e considerando a diferença de 1,5 pontos percentuais entre a taxa do IRC e a taxa máxima da contribuição industrial [131 x 1,15 x (36,5% : 35%)], teremos uma receita com a seguinte composição:

Milhões de contos

IRC (autoliquidação) ... 157

Pagamentos por conta ocorridos em 1989 (a abater) ... 80

Subtotal ... 77

Pagamentos por conta em 1990 ... 110

Total ... 187

Contribuição industrial

35 - A estimativa corresponde a prestações de contribuintes que optaram pelo pagamento em prestações - grupo A, 25 milhões de contos -, pelo que correspondem muito de perto à realidade, salvo no que toca aos contribuintes dos grupos B e C - 5 milhões de contos -, necessariamente estimada em função de comportamentos esperados. A parte de recuperação corresponde ao pagamento de contribuições em atraso decididas em tribunal, acrescido do que se espera cobrar em face das acções de fiscalização - 4 milhões de contos. A receita total deverá assim atingir 34 milhões de contos.

Imposto complementar

36 - Os rendimentos de anos anteriores a 1989 permanecem sujeitos a imposto complementar, prevendo-se que as cobranças em curso mais as que se encontram em fase contenciosa se elevem a 5 milhões de contos - secções A e B. Para os contribuintes que optarem pelo pagamento em prestações, julga-se que a 2.ª prestação poderá atingir 3 milhões de contos, perfazendo assim o total de 8 milhões de contos.

Imposto sobre as sucessões e doações

37 - Ao significativo desagravamento do imposto sucessório deveria corresponder uma diminuição da receita. Acontece, porém, que a divulgação das novas tabelas acelerou os pedidos de encerramento de processos, o que se toma em consideração como único facto que justifica um acréscimo de receita na ordem dos 20% face aos 11,8 milhares de contos que se espera arrecadar em 1989, fixando-se deste modo o valor para 1990 em 14 milhões de contos.

Impostos indirectos

Direitos de importação

38 - As receitas em Agosto estão dentro dos valores previstos, pelo que se espera alcançar, com pequeníssima margem de erro, o valor orçamentado. No quadro dos acordos de adesão, as taxas aduaneiras vão continuar a descer. À semelhança do ano anterior, é de admitir compensações com o aumento das importações, devendo as receitas atingir o mesmo valor, ou seja, 18 milhões de contos.

Imposto sobre os produtos petrolíferos (ISP)

39 - As taxas de crescimento do consumo dos principais produtos petrolíferos que possuem um significado decisivo nas receitas - mais de 98% - têm tido o seguinte comportamento:

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1989/12/29802/02550511.pdf))

Atendendo ao ajustamento do preço ocorrido em Julho de 1989, é provável que a evolução do consumo no 2.º semestre tenha uma retracção, contrariando assim a habitual aceleração, o que nos leva a prever aumentos de 18% e 14% para aquelas categorias de produtos. A reconstituição das margens fiscais decorrentes do referido aumento dos preços, a par da evolução dos custos do crude, que, como se sabe, reagem sobre a receita com um atraso de, pelo menos, três meses, permite-nos prever que as receitas de 1989 possam ficar um pouco acima do que inicialmente se previa.

Se o consumo em 1990 tiver uma evolução de 16% e 13% para a gasolina e gasóleo, respectivamente - valores inferiores aos de 1989 - e se não se derem agravamentos do preço do crude, facto que permite margens para imposto semelhantes às previstas para o último trimestre deste ano, as receitas do imposto sobre os produtos petrolíferos poderão atingir, em 1990, cerca de 250 milhões de contos, ou seja, um aumento de cerca de 20% em relação à receita efectiva estimada para 1989.

Imposto sobre o valor acrescentado (IVA)

40 - A receita efectiva de IVA que se estima para 1989 deve atingir 431 milhões de contos, facto que se explica com a evolução dos preços um pouco superior à considerada nos cálculos, com o nível de consumo privado, que superou as expectativas, e por uma maior eficácia da administração fiscal no combate à economia paralela. O efeito acumulado dos factos apontados, a somar ao crescimento nominal do consumo previsto para 1990, leva-nos a estimar as receitas do IVA em 500 milhões de contos, valor bastante seguro. A base de incidência do imposto não sofrerá, em 1990, alterações que mereçam ponderação.

Imposto automóvel (IA)

41 - Tudo indica que a previsão da receita do imposto automóvel para 1989, fixada em 57,6 milhões de contos, será alcançada, não obstante as medidas oportunamente tomadas quanto às vendas de automóveis com recurso ao crédito. Para 1990, as vendas vão continuar a progredir e julga-se que, por isso mesmo, as receitas também evoluam no sentido do crescimento, que, prudentemente, se estima na casa dos 12%, elevando, assim, as receitas para 65 milhões de contos.

Imposto sobre o consumo de tabaco

42 - O efeito do ajustamento dos preços do tabaco, certamente que a par da campanha antitabagismo, provocaram uma quebra de receita nos meses de Janeiro a Março.

No conjunto dos meses de Abril e Maio, o crescimento foi já de 12%, atingindo em Julho 21%, quedando-se, nos meses seguintes, na casa dos 20%. É ainda prematuro assumir-se que a receita orçamentada possa ser alcançada, uma vez que os primeiros seis meses ficaram aquém da receita esperada. Mantendo-se o ritmo de crescimento, não será exagerado prever uma receita, para 1990, na casa dos 75 milhões de contos.

Imposto do selo

43 - Tem-se sublinhado, como recomenda a boa prudência, que as sucessivas alterações sofridas na base de incidência do imposto do selo tornam as previsões de receita deste imposto bastante difíceis, não surpreendendo, portanto, as diferenças entre as receitas efectivas e as previsões que se têm verificado.

Há boas razões para admitir que a previsão para 1989 se vai ajustar melhor às cobranças efectivas do que no passado, podendo ficar, numa estimativa muito insegura, entre 1 e 2 milhões de contos acima dos 131 considerados no Orçamento de 1989. Para este comportamento contribuem decisivamente as taxas de juro das operações bancárias. Na verdade, nos primeiros três meses as receitas estavam aquém do previsto. A partir de Maio tem-se assistido a uma recuperação lenta, mas segura, pelo que se julga mais adequado trabalhar a partir das percentagens de crescimento do último trimestre de 1989, face ao último trimestre de 1988. É certo que ainda não se conhecem as receitas do último trimestre de 1989, mas é já possível fazer a sua estimativa em termos de crescimento - na casa dos 18%. Esta taxa de crescimento compensa os 8% verificados no 1.º semestre. Estima-se, em consequência, a taxa de crescimento para 1990 na ordem dos 15%, o que elevará a receita do imposto do selo para 152 milhões de contos.

Estampilhas fiscais

44 - O valor previsto para 1989 será alcançado praticamente sem desvios. A regular evolução desta receita leva-nos a estimar um crescimento na ordem dos 10%, fixando, assim, a receita para 1990 em 12 milhões de contos.

Imposto sobre o consumo de bebidas alcoólicas

45 - Da análise dos dados sobre a receita do imposto ressalta uma grande oscilação no consumo em volume dos produtos em causa, o que, adicionado ao facto de a série de dados estatísticos disponível ser ainda relativamente curta, torna esta previsão algo aleatória. Optou-se, pois, pelo tratamento conjunto das duas origens do imposto (produção interna e importação), por forma a ter em conta possíveis efeitos de substituição.

Verifica-se que o ritmo de crescimento em volume tem vindo a abrandar desde 1988. Com efeito, os últimos dados disponíveis permitem calcular uma taxa de crescimento de 12,5% do 1.º semestre de 1989 relativamente ao 1.º semestre de 1988, enquanto no período homólogo imediatamente anterior essa taxa foi de 28%.

Admitindo que no 2.º semestre de 1989 se verifique um crescimento análogo ao constatado em idêntico período de 1988, obter-se-á, em termos anuais, uma taxa de crescimento de 8,7%, que é compatível com a taxa de variação dos últimos 12 meses conhecidos (1.º semestre de 1989 mais 2.º semestre de 1988 em relação a igual período imediatamente anterior).

Para 1990, admite-se que o abrandamento previsto no crescimento do consumo privado se reflectirá igualmente no consumo deste tipo de bebidas, pelo que a taxa de variação neste ano se cifraria em 7,2%.

No 1.º semestre de 1989 o consumo em volume foi de 4893 milhares de litros de álcool puro, a que correspondeu uma receita de 1662,2 milhares de contos. Extrapolando para o ano, o consumo deverá atingir 9045,3 milhares de litros e assim a receita global cifrar-se-á em 3743 milhares de contos. Mantendo a tendência de evolução do consumo, a receita prevista para 1990 deverá atingir 5 milhões de contos.

Imposto sobre o consumo de cerveja

46 - A receita deste imposto tem tido em 1989 um bom comportamento, como natural reflexo do forte aumento do consumo de cerveja, o que se compreende face ao grande aumento do preço do vinho, responsável pela alteração de hábitos de consumo. Nos primeiros sete meses o crescimento foi de 12,4%, prevendo-se para os cinco meses restantes um acréscimo mais acentuado em relação aos meses homólogos do ano anterior, devendo aproximar-se dos 25%, acréscimo decorrente da taxa do imposto ter sofrido um aumento de 12$00 para 15$00 por litro. Assim, a receita deverá atingir os 8 milhões de contos. Não é provável uma regressão do consumo, pelo que se estima um aumento da receita na ordem dos 15%, elevando-se, consequentemente, a receita para 9,5 milhões de contos.

Imposto interno de consumo

47 - Tinham-se previsto, para 1989, 6 milhões de contos, mas as receitas do 1.º semestre fazem prever que em Dezembro se alcancem os 7 milhões de contos. Admitimos, assim, para 1990 um crescimento idêntico - 14% -, pelo que a receita deverá atingir os 8 milhões de contos.

Imposto de compensação

48 - O imposto de compensação evidencia no ano de 1989 uma tendência para a estagnação, devendo ficar aquém dos 10,1 milhões de contos inscritos no OE/89. Está a ser feito um estudo para se determinar as causas de tal situação, estudo que não está ainda disponível. Por isso entendemos que, prudentemente, não devemos estimar as receitas em mais de 10 milhões de contos.

Serviços aduaneiros e Guarda Fiscal - Emolumentos

49 - A regularidade da evolução das receitas desta rubrica orçamental faz prever que se atinjam os 21 milhões de contos em 1990, correspondendo a um crescimento de 5%.

Outros impostos e taxas

50 - As receitas de vários impostos integrando o capítulo 02 do mapa de receitas do Estado, assim como as taxas de serviços diversos, multas, penalidades, etc., do capítulo 03 do mesmo mapa, que na previsão para 1989 ascendem a 36,9 milhões de contos, pese embora poderem ficar ligeiramente abaixo daquele valor, justificam que se mantenha o ritmo de crescimento do ano anterior. Por prudência, considera-se que a sua evolução se deve conter dentro da banda dos 18% a 20% de crescimento, elevando, assim, a receita de 1990 para 43,5 milhões de contos.

2.4 - Principais medidas de política fiscal para 1990

51 - Realizada a reforma da tributação do consumo, por imperativo da adesão de Portugal às Comunidades Europeias, iniciou o Governo em 1 de Janeiro de 1989 a aplicação da reforma fiscal na vertente da tributação do rendimento.

Neste quadro de referência, as medidas de política fiscal preconizadas para 1990 mais não traduzem que meros ajustamentos, ditados pela conveniência de melhorar o funcionamento e a gestão dos novos impostos. Merecem, todavia, especial destaque as alterações que o Governo se propõe introduzir tendo em vista o desagravamento fiscal sobre o rendimento das famílias.

Importa salientar a elevação em 20% dos limites dos escalões do IRS e a actualização das deduções permitidas nesse imposto, quer aos rendimentos do trabalho dependente, caso em que o limite é elevado de 250000$00 para 300000$00, quer à colecta, caso em que os valores actualmente previstos de 20000$00, 15000$00 e 10000$00 são elevados para 23000$00, 17000$00 e 12000$00, respectivamente. Medidas igualmente determinantes para uma maior atenuação da carga fiscal são a elevação dos montantes previstos para os abatimentos à totalidade dos rendimentos líquidos dos sujeitos passivos residentes e dos limites das pensões dedutíveis pela totalidade e da dedução específica, que evoluem do seguinte modo:

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1989/12/29802/02550511.pdf))

Haverá que assinalar ainda o impacte em 1990 dos benefícios fiscais recentemente criados para as «contas poupança habitação» (CPH), que permitem a dedução ao rendimento colectável do valor aplicado até ao limite máximo de 240000$00. Também para os «planos poupança reforma» (PPR) se permite a dedução ao rendimento colectável em IRS do valor aplicado até ao limite do menor dos seguintes valores: 20% do rendimento total bruto e 500000$00.

Em sede de IRC e para além de ajustamentos pontuais, alarga-se o âmbito da previsão da norma de isenção constante do artigo 9.º, tendo em vista a inclusão de algumas pessoas colectivas que, apesar de prosseguirem relevantes fins de interesse público, não se encontravam abrangidas por aquela norma.

Estabelece-se ainda um regime que melhor atende às especificidades do sector livreiro. Assim, as provisões para depreciação de existências relativas a fundos editoriais de obras em que tenham decorrido dois anos após a data da respectiva publicação terão regras próprias de cálculo.

Em matéria de contribuição autárquica, eleva-se para 12000 contos o limite do valor tributável dos prédios ou parte dos prédios urbanos habitacionais que, quando adquiridos para residência do sujeito passivo ou do seu agregado familiar, beneficiam de isenção de imposto. Na mesma linha, são ainda elevados os valores dos escalões fixados no Estatuto dos Benefícios Fiscais para efeitos de determinação do período de isenção da contribuição autárquica dos prédios ou partes de prédios urbanos habitacionais ampliados, melhorados ou adquiridos e destinados a habitação própria permanente.

A aquisição de prédio ou fracção autónoma de prédio urbano destinado exclusivamente a habitação passa, por outro lado, a beneficiar para efeitos de sisa de um regime mais favorável de isenção, cujo limite é corrigido em 20%, fixando-se agora em 6000 contos. De igual modo, as transmissões de prédios ou partes de prédios cujo valor ultrapasse os 6000 contos, mas seja inferior a 18000 contos, são beneficiados com um aumento de 20% nos escalões de valor sobre que incide a sisa.

O reforço ou aumento de capital de sociedades, quando realizado em numerário ou por incorporação de reservas de reavaliação de bens do activo imobilizado, encontra-se isento de imposto do selo. Considera-se, todavia, que a incorporação no capital social das restantes reservas constituídas possibilitará a apresentação por parte das empresas de uma imagem mais real e actualizada do seu capital social. Por isso, alarga-se o âmbito da isenção, durante o ano de 1990, a todas as incorporações, sejam de reavaliação de bens do activo imobilizado ou não.

A meta do mercado único europeu, a atingir já em 1992, impõe que sejam dados passos significativos na criação de condições favoráveis de natureza fiscal, que facilitem e incentivem a criação de grupos económicos, enquanto instrumentos do fortalecimento do tecido empresarial português. Em conformidade, prevê-se a isenção do imposto do selo devido aquando da constituição ou do aumento de capital social das sociedades gestoras de participações sociais (SGPS), sempre que as entradas dos sócios sejam em quotas ou acções, tendo em vista propiciar aos interessados um quadro fiscal que lhes permita reunir numa sociedade as suas participações sociais, em ordem à sua gestão centralizada e especializada.

As transferências de verbas que a Nunciatura Apostólica recebe das Pontifícias Obras Missionárias Portuguesas e remete a favor da Santa Sé estão sujeitas a imposto do selo à taxa de 9(por mil), conforme previsto no artigo 120.º-A da tabela geral. Este regime afigura-se dificilmente conciliável com o espírito da concordata celebrada com a Santa Sé, no quadro do papel desde sempre desempenhado no desenvolvimento espiritual dos povos de todo o mundo, pela sua posterior distribuição a favor das igrejas missionárias mais carecidas. A realidade descrita constitui assim razão justificativa bastante para que se proceda à sua isenção.

A consagração da isenção do imposto do selo incidente sobre a constituição das sociedades de capitais e sobre os títulos de dívida pública emitidos por Estados membros da CEE assenta na necessidade de harmonizar a nossa lei fiscal com a Directiva n.º 69/335/CEE, de 17 de Julho de 1969, com a redacção dada pelas Directivas n.os 74/553/CEE, de 7 de Novembro, e 85/303/CEE, de 10 de Junho, relativa aos impostos indirectos que incidem sobre as reuniões de capitais.

Ainda no domínio do imposto do selo, isentam-se os seguros-caução, as comissões decorrentes de garantias bancárias e sobre fianças, constituídas para garantir direitos alfandegários resultantes da importação de mercadorias sob regimes suspensivos, tendo em vista desagravar fiscalmente tais operações, cujo destino é, sem excepção, a posterior saída, seja dos mesmos bens, seja de produtos compensadores, mas sempre sob controlo aduaneiro.

No IVA são dados mais alguns passos no sentido da adopção plena do sistema comunitário nos termos acordados no Tratado de Adesão. Paralelamente, solicita-se autorização legislativa para introduzir pequenas mas significativas alterações na técnica do imposto que a experiência tem vindo a aconselhar.

Em Portugal, tem vindo a subir extraordinariamente o consumo de cerveja per capita nos últimos anos. Os dados disponíveis para o corrente ano indicam uma subida de pelo menos 12%. Ao mesmo tempo, tem vindo a subir o preço do vinho comum, com aumentos da ordem dos 50% a 80%. Ora, o imposto sobre a cerveja funciona tradicionalmente como amortecedor da tendência da alteração dos hábitos de consumo, justificando-se, pois, um aumento da taxa do imposto sobre a cerveja de 15$00 para 18$00 por litro.

Prevê-se na proposta de lei a introdução de alterações ao regime fiscal dos tabacos. A alteração é idêntica à prevista em anos anteriores e visa impedir a degradação do peso percentual do elemento específico na fiscalidade total, prevenindo-se assim a eventual evolução dos preços. A taxa de crescimento é superior à da inflação previsível para dilatar a margem de manobra do Governo num produto em que os aumentos de preços têm sido superiores às taxas de inflação, acompanhando, assim, a tendência comunitária para um aumento do peso do elemento específico na estrutura dos preços e os programas antitabágicos.

No regime aduaneiro, e em conformidade com as obrigações que Portugal assumiu no Acto anexo ao Tratado de Adesão às Comunidades Europeias, importa prever a possibilidade de modificação dos direitos aplicáveis a países terceiros, numa perspectiva de aproximação gradual aos direitos constantes da Pauta Aduaneira Comum e da Pauta Unificada CECA e ainda a alteração de normativos referentes à nomenclatura e às disposições preliminares.

Relativamente ao imposto sobre o café, tendo presente que as quebras dos preços internacionais do produto não têm tido reflexos no consumidor final, como seria lógico acontecer, impõe-se a manutenção em aberto da possibilidade de actualização da respectiva taxa, se as circunstâncias do mercado a tal aconselharem.

Finalmente, a adesão de Portugal às Comunidades Europeias exige que se introduza no direito interno, pela via legislativa, muita da regulamentação comunitária, tal como a relativa às franquias aduaneiras a aplicar aos objectos contidos na bagagem do pessoal dos meios de transporte utilizados no tráfico internacional. Trata-se de uma matéria particularmente sentida pelos cidadãos comunitários na perspectiva da abolição das fronteiras fiscais e da sua liberdade de circulação.

Na impossibilidade prática de se poder negociar acordos sobre a dupla tributação com os países de expressão oficial portuguesa, impõe-se a salvaguarda dos interesses de empresas portuguesas estabelecidas naqueles países, mas com sede ou direcção efectiva em Portugal, no sentido de evitar a dupla tributação no domínio do IRS e do IRC. Ao solicitar-se autorização legislativa com a finalidade apontada, visa-se atingir um importante objectivo, que torna viável a presença de empresas portuguesas nos referidos países sem o ónus da dupla tributação.

Com o pedido de autorização legislativa relativo a reembolsos e restituições, tem o Governo em vista promover uma maior celeridade e simplificação nas operações de reembolso ou restituição de impostos em consequência da sua anulação por reclamações ou impugnações ou ainda da aplicação das convenções para evitar a dupla tributação celebradas entre Portugal e diversos países, pondo assim termo às reclamações que vêm sendo apresentadas pelos interessados em virtude da morosidade dessas restituições, resultante de, no sistema actual, as verbas necessárias a esses reembolsos estarem dependentes de inscrição no orçamento da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos. Releve-se ainda que a realidade descrita inviabiliza mesmo a ultimação dos processos de reembolso ou restituição, dando causa justificativa ao crescendo de reclamações, aliás justas, e a que é preciso responder de uma vez por todas.

2.5 - Benefícios fiscais e seu impacte sobre a receita

52 - À semelhança do que temos sublinhado em anos anteriores, a estimativa da despesa fiscal inerente aos benefícios fiscais consagrados na lei não é mais do que uma estimativa.

Em termos de futuro, é possível afirmar que as acções de modernização e de informatização da administração fiscal que se vêm levando a cabo permitirão dispor, de forma gradativa e em horizonte temporal curto, do conjunto de informações estatísticas necessárias a um cálculo mais exacto do custo dos desagravamentos fiscais. Tal decorrerá como subproduto importante do processo administrativo de liquidação e cobrança dos novos impostos sobre o rendimento, permitindo assim satisfazer as necessidades sentidas tanto pelas analistas e estudiosos fiscais como pelos gestores da própria administração fiscal.

Milhões de contos

IRC/Contribuição industrial ... 17

Crédito fiscal por investimento, duplo crédito fiscal por investimento, zonas francas, lucros reinvestidos e outras deduções ao lucro tributável.

Reduções de taxa e isenções temporárias (hotelaria, turismo, CCAM, SCR, SDR, SFE, SGII, FP, FPR, etc.)

Isenções definitivas (algumas cooperativas, instituições de segurança social, previdência, particulares de solidariedade social, pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, etc.).

IRS/Imposto profissional/complementar ... 2

Pessoal das missões diplomáticas e consulares e das organizações internacionais, empreiteiros e arrematantes de obras e trabalhos das infra-estruturas comuns NATO, deficientes, propriedade artística e literária, etc.

IRC/IRS/Imposto de capitais ... 8

Juros de empréstimos provenientes do estrangeiro (EPs), juros de obrigações emitidas até 1 de Janeiro de 1989.

Contribuição autárquica/predial ... 4

Prédios construídos, ampliados, melhorados ou adquiridos destinados a habitação, casas de renda condicionada, prédios integrados em empreendimentos a que tenha sido atribuída utilidade turística, instituições de segurança social, instituições particulares de solidariedade social, zonas francas, emigrantes, famílias de baixos níveis de rendimento, etc.

Sisa ... 13

Aquisição de prédios para habitação, aquisição de bens pelas instituições de crédito para realização de créditos, jovens agricultores, emigrantes, etc.

Imposto automóvel ... 5

Isenção ou redução de taxa para táxis, emigrantes, diplomatas, corporações de bombeiros, directiva do Conselho (n.º 83/183/CEE), etc.

Total das despesas fiscais ... 49

2.6 - As despesas orçamentais

53 - O Orçamento para 1990 é o primeiro a ser apresentado nos moldes consagrados pela actual Constituição, que estabelece a obrigatoriedade de a Assembleia da República aprovar os orçamentos dos serviços e fundos autónomos, que, deste modo, farão pela primeira vez parte integrante do Orçamento do Estado, cumprindo assim a regra da unidade orçamental.

Para além disto, a Constituição aponta para a possibilidade de o Governo vir a gerir o Orçamento por programas, contemplando assim o princípio de uma maior flexibilidade, essencial a uma gestão orçamental moderna e a única compatível com uma eficiente utilização de recursos; esta flexibilização já tem vindo a ser gradualmente introduzida na preparação e execução do Orçamento do Estado.

O orçamento das despesas para 1990 preenche simultaneamente os objectivos de dotar de recursos bastantes as áreas prioritárias de acção do Governo e o de reduzir o peso do défice orçamental no PIB, sem agravamento da carga fiscal.

Por outro lado, a preocupação de contenção da despesa, que não pôde deixar de estar presente na elaboração deste Orçamento, é acautelada pela manutenção do princípio da «gestão flexível», cuja experiência em 1989 se revelou extremamente positiva.

O Orçamento para 1990 apresenta um aumento das despesas de 688,1 milhões de contos (+26,4%) em relação às do Orçamento inicial de 1989, explicado pelo acréscimo verificado nas despesas com elevada rigidez e dos sectores considerados prioritários.

Com efeito, essa variação justifica-se, para além do acréscimo com os juros e amortizações da dívida pública de cerca de 302 milhões de contos, essencialmente pelo seguinte:

Milhões de contos

Educação ... +66

Saúde ... +47,5

PIDDAC ... +44,5

Reforma fiscal ... +12

Justiça e segurança interna ... +11,8

Contribuição financeira para a CEE ... +6,5

Transferências para as autarquias locais ... +20,5

Transferências para as regiões autónomas ... +2,2

Transferência para a Segurança Social ... +6,2

Novo sistema retributivo ... +50

Pensões e reformas ... +8

A restante despesa cresce, no total, apenas 4,1%, o que reflecte um nítido esforço de contenção e rigor das despesas públicas.

54 - O Orçamento de 1990 contempla o aperfeiçoamento do processo já iniciado em 1987 no sentido de ir agrupando o conjunto de actividades que concorrem para um mesmo programa. Deste modo, perde importância relativa a identificação do capítulo com a unidade orgânica «direcção-geral», em favor da maior coerência na realização das despesas que se insiram em grandes programas sectoriais, conforme dispõe a parte final do n.º 4 do artigo 108.º da Constituição.

É mais um passo para a elaboração do Orçamento por programas inserido no processo de reforma orçamental em curso.

Apresenta-se, em seguida, um desdobramento que mostra as despesas orçamentais na perspectiva orgânica e na óptica das prioridades estabelecidas pelo Governo.

Encargos Gerais da Nação

55 - O acréscimo de 26,8% verificado na despesa deve-se, em parte, às maiores transferências para as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, 7 e 8,7 milhões de contos, respectivamente, como suporte dos custos de insularidade e, no que se refere à primeira, como contribuição para o respectivo reequilíbrio financeiro nos termos acordados, que constam do artigo 6.º da proposta de lei do OE/90.

Há também a registar os crescimentos verificados na área da cultura com o objectivo do seu fomento nos diversos ramos que a compõem. De referir que, com este Orçamento, a Secretaria de Estado da Cultura propõe desenvolver as actividades relativas à defesa do património cultural, ao funcionamento de diversos museus e palácios e ao apoio à actividade teatral. Note-se que a Comissão Nacional para os Descobrimentos verá acrescidos os seus recursos pela afectação do produto da emissão de moeda comemorativa.

A transição do Museu de Etnologia, integrado no Instituto de Investigação Científica Tropical, organismo tutelado pelo Ministério da Educação, constitui outro factor justificativo do crescimento verificado.

Na área dos serviços tutelados pelo Ministro da Juventude, o acréscimo de 13% na despesa traduz o crescente apoio do Governo a este sector.

Classificação por ministérios

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/1989/12/29802/02550511.pdf))

Ministério da Defesa Nacional

56 - O orçamento do Ministério da Defesa Nacional cresce apenas cerca de 9%, justificável pela evolução dos encargos com a Lei de Programação Militar, que em 1990 serão de 22 milhões de contos, incluindo uma verba de 2,4 milhões de contos para a reestruturação das indústrias de defesa.

Ministério da Administração Interna

57 - A segurança interna foi considerada uma das áreas prioritárias no Orçamento de 1990. Assim, a atribuição de 64,1 milhões de contos, incluindo o PIDDAC, a este Ministério contempla a continuação do desenvolvimento das actividades do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e o reforço dos meios das forças de segurança. A criação de novas esquadras policiais e a modernização dos equipamentos envolvidos constituem uma forma de garantir uma maior operacionalidade das mesmas na protecção e defesa dos cidadãos. Refira-se ainda que 1990 será o primeiro ano completo de aplicação do Estatuto Social do Bombeiro, cuja regulamentação foi aprovada pelo Governo no ano transacto.

Ministério da Justiça

58 - O crescimento das despesas do Ministério da Justiça com contrapartida nas receitas do OE e na dos cofres geridos pelo Gabinete de Gestão Financeira visa dar um significativo impulso na melhoria das infra-estruturas judiciais e prisionais e reforçar a prevenção e investigação criminal.

De salientar que este Orçamento propõe uma forte actividade no domínio da informatização dos tribunais.

Na luta contra a droga, promover-se-á a reestruturação do Gabinete de Planeamento e do Combate à Droga, com transição dos serviços curativos para a área do Ministério da Saúde, e o desenvolvimento das acções preventivas e repressivas de combate ao seu uso e traficância.

Ministério dos Negócios Estrangeiros

59 - O aumento das despesas globais previstas, que atingem o montante de 21,3 milhões de contos, destina-se ao melhoramento das representações diplomáticas e consulares, à modernização do sistema de circulação e tratamento da informação, ao desenvolvimento das acções de cooperação com os países africanos de expressão oficial portuguesa e ao incremento do apoio à emigração e às comunidades portuguesas.

De salientar ainda o esforço a desenvolver no âmbito da preparação da presidência portuguesa das Comunidades, para o que foi institucionalizado o Secretariado para a Europa/1992.

Ministério do Planeamento e da Administração do Território

60 - O montante da despesa deste Ministério - 173,3 milhões de contos - é essencialmente determinado pelo montante de transferências e apoios para as autarquias locais, que, para o ano de 1990, é de 130,1 milhões de contos, dos quais sobressaem 128,4 milhões de contos para o Fundo de Equilíbrio Financeiro, sendo o remanescente para apoios à construção de sedes das juntas de freguesia, para auxílio financeiro e para a cooperação técnica e financeira, sem descurar as assembleias distritais.

Ao nível das actividades do Ministério, salientam-se as derivadas da produção estatística, da acção inspectiva às autarquias, do desenvolvimento do sistema integrado dos recursos hídricos, das medidas tendentes à defesa do meio ambiente e do desenvolvimento da actividade coordenadora nas áreas da ciência e tecnologia. O crescimento desta última engloba a integração do Instituto de Investigação Científica Tropical, oriundo do Ministério da Educação. Por outro lado, haverá que registar o novo regime de autonomia financeira concedida ao INE, a título muito excepcional e justificado pela nova Lei do Sistema Estatístico Nacional, aprovada pela Assembleia da República. Registem-se os acrescidos recursos para apoio aos planos directores municipais, para o combate à poluição atmosférica, sonora e industrial e para os apoios aos laboratórios e projectos científicos nacionais.

Ministério da Agricultura, Pescas e Alimentação

61 - Do orçamento do MAPA - 44,1 milhões de contos - merecem especial destaque as despesas que suportam as actividades de produção e fomento florestal e as tarefas derivadas do apoio e extensão rural no âmbito das direcções regionais de agricultura, bem como o melhoramento animal e o apoio laboratorial no sector da pecuária.

Ministério da Indústria e Energia

62 - O crescimento da despesa deste Ministério em cerca de 24%, incluindo o PIDDAC, traduz o esforço em acções de modernização da indústria portuguesa, para o que é «peça chave» o PEDIP. Dos 21,8 milhões de contos atribuídos a este sector, 16,5 milhões de contos inserem-se na área do PIDDAC, conforme consta do documento GOPs 1990.

Ministério do Emprego e da Segurança Social

63 - O aumento da despesa prevista para o Ministério é o reflexo das maiores transferências para a Segurança Social - 53,6 milhões de contos - destinadas ao financiamento dos défices dos regimes não contributivos ou pouco contributivos e ainda a suportar os encargos com o défice dos regimes dos ferroviários (ver capítulo específico sobre segurança social). Quanto às despesas de funcionamento do Ministério, elas reflectem a política de racionalização de meios ao seu dispor.

Ministério da Educação