Lei n.º 64/90 — Grandes Opções do Plano para 1991

Com efeito, há cinco anos atrás, muitos observadores se interrogavam como iria uma economia como a nossa, com as debilidades e bloqueamentos que eram então reconhecidos, resistir ao choque estrutural sem precedentes no passado recente que representava a Adesão à Comunidade Europeia. Ora, não só foram ultrapassadas as expectativas mais optimistas, como Portugal conseguiu conduzir este processo num clima de progresso e de estabilidade que permitiu reforçar a sua posição, não só enquanto membro da Comunidade, como no contexto internacional.

Assistiu-se, assim, a um período de forte crescimento económico - desde 1986 que o produto tem aumentado a taxas superiores a 4%, que ultrapassaram mesmo os 5% em 1987 e 1989 - o que permitiu progressos significativos no mercado de trabalho: e economia portuguesa estará hoje numa situação de virtual pleno emprego. Simultaneamente, uma política económica de rigor permitiu reduzir a menos de metade o défice orçamental (em percentagem do PIB) e conter o crescimento dos preços no consumidor, tendo-se assistido a uma melhoria muito significativa de todos os indicadores relacionados com a dívida externa. Refira-se, finalmente, que os salários têm vindo a registar, todos os anos, evolução positiva.

58 - Subsistem porém alguns problemas que constituem condicionantes ao processo de desenvolvimento e que não podem ser ignorados. Em primeiro lugar, apesar do significativo esforço de investimento realizado desde a Adesão - e que se traduziu na obtenção das mais altas taxas de investimento da OCDE - Portugal tem ainda hoje um aparelho produtivo que, em muitos sectores, não possui o grau de sofisticação tecnológica nem de eficiência económica dos seus parceiros comunitários e tem uma mão-de-obra cujo nível de instrução e de qualificação é também inferior. Significa isto que o nosso modelo de especialização atribui demasiado peso a actividades trabalho-intensivas e com uma competitividade externa que assenta frequentemente em custos salariais mais baixos.

Por outro lado, o défice orçamental é ainda excessivo, o que se traduz numa drenagem de recursos financeiros que poderiam ser utilizados para revigorar o tecido empresarial e para construir infra-estruturas geradoras de economias externas. A sua redução é uma condição necessária para a sustentabilidade do crescimento e do desenvolvimento.

A inflação, por sua vez, subsiste a um nível que dificulta a integração europeia de Portugal na área monetária e particularmente, a nossa adesão ao SME. A inflação provoca distorções e incerteza, prejudicando o funcionamento dos mecanismos de mercado e é geradora pelos seus efeitos de redistribuição da riqueza nacional, de injustiças sociais.

Acresce que, na actual conjuntura, se acumulam as incertezas sobre a evolução da situação económica internacional, como decorre dos acontecimentos recentes no Golfo e das perspectivas para a economia norte-americana que, a prazo, não deixarão de ter reflexos sobre a nossa economia.

Desenvolvimento sustentado e transição para a União Económica e Monetária

59 - Sendo um objectivo estratégico da economia portuguesa crescer a um ritmo superior ao dos nossos parceiros comunitários - por forma a assegurar a convergência real - a sua prossecução tomará em conta as condicionantes atrás apontadas.

Há, portanto, que tomar as opções que favoreçam um crescimento sustentado e não meramente transitório.

60 - Neste sentido assume particular relevância União Económica e Monetária (UEM) que constitui o condicionalismo externo mais importante da política económica e social portuguesa no futuro próximo.

Na verdade, a evolução natural da integração europeia conduziu a Comunidade a um esforço de unificação económica e monetária que ocupará o essencial das suas políticas nos anos 90. O relatório Delors definiu o projecto inicial da UEM, cujos elementos constitutivos são: por um lado, a União Económica, envolvendo a realização do Mercado Único de pessoas, bens, serviços e capitais, através de uma política de concorrência, políticas comuns nas áreas estruturais e regional e a coordenação de políticas macroeconómicas, incluindo regras para as políticas orçamentais; por outro lado, a União Monetária, que envolve a liberalização completa dos movimentos de capitais e a plena integração dos mercados financeiros, a convertibilidade total e irreversível das moedas, e a eliminação das margens de flutuação e fixação irrevogável das paridades, conduzindo a uma moeda única europeia.

A opção pelo avanço do Mercado Único para a UEM não foi apenas motivada pelo desejo de aprofundar a integração económica, mas trata-se mesmo de um desenvolvimento inevitável. Com efeito, a sobreposição dos arranjos institucionais existentes no seio da Comunidade com a criação dos mercados únicos de bens e financeiro conduziria a uma situação instável. Isto é, seria necessário conciliar o inconciliável: existência de comércio livre, a completa mobilidade internacional dos capitais, taxas de câmbio (quase) fixas e a autonomia das políticas monetárias nacionais.

61 - A opção pela UEM arrasta consequências económicas, trazendo designadamente um importante conjunto de benefícios às economias europeias:

Uns, de natureza microeconómica, ligados à melhoria de funcionamento dos mercados e em particular à eliminação de custos de transacção e à redução de perturbações sobre a estrutura dos preços, dos custos de protecção contra riscos cambiais, etc. O efeito dinâmico de fomento das transacções e de facilidades de financiameno e composição de investimento daqui resultante poderá representar um múltiplo muito elevado daquelas melhorias mais específicas;

Outros, de natureza macroeconómica, entre eles se incluindo a estabilidade monetária e financeira e o aperfeiçoamento dos sistemas financeiros nacionais, podendo também contribuir de forma apreciável para o crescimento real.

62 - O avanço para a UEM impõe, no entanto, sérios constrangimentos à condução das políticas económicas dos países comunitários. No entanto, tais constrangimentos não excedem os que, no plano interno, se colocariam a uma política orientada por um objectivo de estabilidade monetária. A transição de Portugal para a UEM deve seguir os estádios de evolução tendencialmente previstos. Estes estão, como se sabe, estruturados em três etapas.

A primeira etapa representa o início do processo de criação de uma união económica e monetária e visa uma maior convergência dos comportamentos económicos através do fortalecimento da coordenação de políticas económicas e monetárias no quadro institucional vigente. Em particular, a primeira fase deveria conseguir incorporar todas as moedas no mecanismo de taxas de câmbio do Sistema Monetário Europeu (SME).

Esta primeira etapa teve início em 1 de Julho de 1990, que foi igualmente a data da entrada em vigor da directiva Conselho sobre a livre circulação dos movimentos de capitais. Como é sabido, para Portugal está prevista a possibilidade de estender até 1995 a data limite para a liberalização completa dos movimentos de capitais.

Esta primeira etapa, onde os países comunitários presentemente se encontram, é, sem dúvida, a parte mais difícil do esforço de integração na União, pois aí se verificará a maioria dos custos importantes desse esforço, enquanto que os benefícios ainda não serão muito visíveis.

A segunda etapa é caracterizada como uma fase de transição destinada a promover um processo de aprendizagem no âmbito da decisão colectiva. De um ponto de vista institucional, considera-se que a segunda fase só poderá começar após a entrada em vigor do novo tratado, ao abrigo do qual se constituirão as novas instituições necessárias à realização da UEM e se fará a revisão do papel e estrutura das instituições existentes.

Finalmente, a terceira etapa completará o processo de realização da UEM.

63 - É neste processo em três fases da construção da União Económica e Monetária que Portugal está empenhado e que condiciona a política económica e a estratégia de desenvolvimento. Na primeira etapa, as realizações centrar-se-ão na remoção de obstáculos à criação do Mercado Interno e à integração financeira.

Considerando que um ingrediente fundamental do sucesso desta primeira etapa é o estreitamento da coordenação das políticas económicas, o Conselho da Comunidade Europeia adoptou uma decisão no sentido da institucionalização da supervisão multilateral das políticas económicas dos Estados membros, e designadamente no domínio específico da política orçamental, com o objectivo de eliminar défices excessivos e evitar um financiamento monetário.

64 - É pois no contexto da UEM que a estratégia macroeconómica da economia portuguesa tem de ser definida.

A participação portuguesa no processo de UEM impõe ao País a continuação de um esforço sério de estabilização monetária e financeira. Para um pequeno país como Portugal, que regista hoje discrepâncias significativas no comportamento das variáveis reais e nominais, relativamente ao resto da Europa, esta estabilização não se faz sem custos, designadamente obrigando a moderar temporariamente o ritmo de crescimento económico.

65 - Nesse esforço de estabilização tem lugar central a contenção das despesas públicas correntes como meio essencial do ajustamento. A plena participação de Portugal na UEM e mesmo a adesão ao SME só será bem sucedida se o défice orçamental for significativamente reduzido.

Note-se que a consciência da necessidade de um ajustamento orçamental tem sido desde há anos uma preocupação fundamental da política económica em Portugal, acompanhada de outras também situadas no domínio financeiro (passagem ao controle monetário indirecto, preparação de uma gestão activa da dívida pública, reforma do quadro legal do mercado de capitais e reordenamento do mercado cambial). A participação na UEM torna mais premente este processo: a tentação de adiar os custos do ajustamento envolve um sério risco de exclusão do processo de arranque para a União Económica Europeia, o que seria contra o interesse nacional.

De facto, para além das razões internas que apontam para a relevância desse ajustamento, Portugal irá participar desde o início em todos os passos que levem à UEM, comportando-se como membro activo, tendo assim uma oportunidade histórica de contribuir, ao nível das suas possibilidades, para a própria definição do quadro estrutural da futura economia europeia. E nesta dinâmica, a diferença entre os países que a concebem e protagonizam e os que, mais tarde, aderem a ela, não é apenas de grau, mas de essência e substância. Portugal irá, pois, participar na construção europeia, como elemento do próprio futuro nacional.

66 - Este conjunto de circunstâncias está na base da concepção do Quadro de Ajustamento Nacional para a transição para a União Económica e Monetária - QUANTUM, um estudo a médio prazo que, fornecendo importantes elementos de referência, constitui um auxiliar para a estratégia macroeconómia portuguesa. Dele resulta um quadro geral, que sem definir actuações concretas deve inspirar a atitude de todas elas no futuro.

O aspecto central desse esforço de ajustamento reside na busca da convergência nominal ou, por outras palavras, no controle da inflação para valores compatíveis com os níveis dos outros parceiros da futura UEM. Para ter sucesso, essa tarefa de estabilização monetária e financeira, que afectará a generalidade dos aspectos da vida económica nacional, exige persistência, coerência e rigor na concepção das políticas macroeconómicas.

É importante notar, no entanto, que o referido esforço de estabilização nominal e de consolidação orçamental tem uma justificação muito mais profunda do que a participação na UEM, embora esta seja, como se disse, essencial. Mesmo que o projecto de União Europeia não existisse, a opção por uma política macroeconómica segura e saudável seria suficiente para motivar tal esforço. Um quadro conjuntural estável é sempre, em qualquer circunstância, um activo valioso para a prossecução do desenvolvimento.

67 - O QUANTUM traça uma estratégia para vencer a aposta da integração europeia. Esta estratégia passa pela disciplina das despesas públicas, como meio para a condução de políticas orçamentais financeiramente sólidas mas flexíveis, pela atenuação gradual mas significativa do diferencial de inflação e pelo empenhamento na conclusão do Mercado Único e da UEM.

O que torna inevitável a decisão de seguir uma trajectória de convergência é o facto de só ela ser compatível com a plena participação de Portugal na construção da UEM. Só com o ajustamento orçamental é possível obter trajectórias adequadas para a taxa de inflação e para a generalidade das variáveis nominais adaptando a economia portuguesa aos compromissos institucionais no contexto da UEM, nomeadamente os que já decorrem da supervisão multilateral.

A redução do peso das despesas públicas é um passo crucial para a convergência real e nominal. Eliminar progressivamente o défice do orçamento e reduzir a dívida pública são pré-condições indispensáveis para, na situação actual, resolver as dificuldades de ajustamento.

Nesta proposta de ajustamento estrutural, o ajustamento orçamental é um elemento indissociável da opção pela estabilidade cambial inerente à participação numa União Monetária. De facto, a fixação da taxa de câmbio - que na União Monetária plena será irrevogável - combinada com a plena liberalização dos mercados reais e financeiros europeus implica o desaparecimento das políticas monetárias autónomas. Do ponto de vista nacional, não haverá margem para situações de indisciplina orçamental, nem se disporá do instrumento taxa de câmbio para acomodar défices orçamentais nem tão-pouco choques reais que inevitavelmente se continuarão a produzir e que constituem factores com que qualquer economia - sobretudo se pequena e aberta ao exterior - tem de contar.

68 - Refira-se ainda que os desenvolvimentos em curso nos mercados internacionais e nomeadamente no do petróleo tenderão a condicionar directa e indirectamente - sobretudo no caso de agravamento do conflito no Golfo - o clima económico e o ritmo de crescimento das economias europeias, em especial das mais dependentes das importações de petróleo, como é o caso de Portugal.

O aumento do preço do barril do petróleo significa, para as economias que sejam importadoras líquidas do produto, uma perda de rendimento real. Essa perda não é acomodável e tem que ser suportada pelo sector público e pelo sector privado e, dentro deste, pelos empresários e trabalhadores, obrigando a uma moderação de preços e salários e a um maior esforço de contenção orçamental.

No caso da economia portuguesa, ao aumento moderado do preço do barril do petróleo conduz, ceteris paribus, a uma perda em termos de crescimento económico e a um pouco mais de inflação, sem alterar de forma sensível o cenário macroeconómico.

Modernização produtiva e nova especialização internacional

69 - A necesssidade de ajustamento conjuntural neste início da década de 90 ocorre quando um conjunto de desafios ao aparelho produtivo português se desenha no horizonte, tornando imperioso prosseguir no esforço de modernização e diversificação. Esses desafios são especialmente os seguintes:

Uma intensificação da concorrência externa nos sectores actuais de especialização internacional do País, resultantes não só da já previsível dinâmica de Mercado Único como da inevitável abertura dos mercados europeus aos produtores do Leste Europeu, do Norte de África e do Mediterrâneo. E tal pressão concorrencial mais forte ocorrerá quando a futura adesão ao Sistema Monetário Europeu tornar impraticável o recurso à política cambial como instrumento de competitividade/preço;

Uma intensificação da concorrência, nomeadamente por parte de alguns países de Leste, pela captação do investimento estrangeiro e dos movimentos de deslocalização industrial em sectores de baixa e média tecnologia. A proximidade do centro da Europa e dos mercados mais importantes da Europa Ocidental dará a alguns desses países uma vantagem comparativa que se revelará plenamente, uma vez ultrapassada esta primeira fase de desorganização económica;

Uma intensificação da concorrência pelos fundos públicos a disponibilizar no futuro pela CE para a adaptação estrutural. Também aqui as exigências associadas ao assegurar da maior coesão económica e social da Comunidade depararão com a concorrência dos países periféricos da Europa, também eles desejosos de ver substancialmente ampliados os fluxos de ajuda. No centro de todas essas solicitações encontrar-se-á necessariamente a Alemanha, ela própria absorvida pelo dispendioso processo de reorganização da economia leste-alemã;

Uma intensificação da competição pelos operários qualificados, pelos quadros técnicos e pelos cientistas por parte dos países desenvolvidos da Europa Ocidental, associada à livre circulação de trabalhadores;

Uma mudança substancial no funcionamento do sistema financeiro nacional - centro nevrálgico do desenvolvimento económico do País. Com efeito, a liberalização dos movimentos de capitais e a liberdade da prestação de serviços financeiros no espaço comunitário criará um novo contexto concorrencial ao sistema bancário português, abrindo ao mesmo tempo novas oportunidades de financiamento às grandes empresas e grupos empresariais;

Uma continuação do adensamento das relações comerciais e do investimento entre Portugal e Espanha após décadas de reduzidos contactos, criando a necessidade de vir a obter uma articulação de especializações que torne mais equilibrado esse relacionamento;

Um possível agravamento da situação energética devido a factores externos.

70 - Responder a estes desafios a partir do grande esforço de modernização já em curso e tendo em conta as necessidades de ajustamento nos próximos anos, obriga a que se dê ainda maior ênfase à mudança de especialização internacional do País como linha orientadora da sua modernização económica de médio e longo prazos, já definida nas Grandes Opções de Médio Prazo e presente em programas operacionais sectoriais, com especial destaque para o PEDIP - Programa Estrutural para o Desenvolvimento da Indústria Portuguesa e para o PEDAP - Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa.

Esta mesma preocupação é também visível nas quatro prioridades sectoriais definidas no âmbito da política industrial para os anos 90:

Modernização e reestruturação das indústrias tradicionais;

Valorização industrial dos recursos naturais portugueses;

Desenvolvimento das tecnologias de informação e de electrónica;

Desenvolvimento das indústrias de bens de equipamento.

Com efeito, o que determina as oportunidades de crescimento e de melhoria das condições de vida nas pequenas economias abertas, sem grandes recursos na área agrícola e energética, é a qualidade da sua especialização internacional na indústria e nos serviços, medida quer pelas suas correntes sectoriais de exportação, quer pela contribuição dos diversos sectores para a formação dos saldos comerciais externos, quer ainda pela dinâmica do investimento internacional de empresas portuguesas, que permita consolidar os pólos de especialização.

71 - Os desafios que atrás se referiram, vêm naturalmente dar ênfase às seguintes preocupações de natureza horizontal:

Maior intensidade tecnológica e maior capacidade científica;

Menor intensidade energética;

Maior qualidade;

Maior capacidade de projecto, desenho e concepção de novos produtos e serviços;

Maior incorporação de mão-de-obra qualificada e tecnologicamente avançada;

Maior preocupação com os efeitos ambientais das actividades a desenvolver.

Mas exigem que se acelere a transformação da actual especialização internacional do País, em direcção a novos sectores ou segmentos de maior crescimento a nível europeu e mundial e com margens de rentabilidade elevadas, se localizados em Portugal, tendo em consideração que está já em curso um amplo processo de modernização dos sectores tradicionais.

A mudança da especialização internacional deve permitir explorar mais intensamente os mercados europeus, em produções com maiores perspectivas de crescimento e remuneração, incluindo uma mais forte e diversificada presença no mercado de Espanha. E, simultaneamente, deverá tornar possível explorar mercados complementares dos europeus, situados noutros continentes.

Esta mudança na especialização internacional poderá, por sua vez, contribuir, pelo tipo de sector a desenvolver e pelas soluções tecnológicas a aplicar, para reduzir a intensidade energética de crescimento económico, ainda excessivamente elevada no caso português. E será acompanhada de um esforço já em curso de diversificação das fontes de energia primária, nomeadamente com a introdução do gás natural.

Evolução da especialização internacional e áreas de oportunidade

As áreas de forte crescimento da procura na Europa. - Em termos gerais, são áreas que se relacionam com um ou vários dos seguintes aspectos:

Terciarização crescente das economias, informatização dos serviços e desenvolvimento explosivo das comunicações;

Crescimento das indústrias de lazer e em especial das actividades ligadas ao audiovisual, acompanhando a própria globalização do mercado europeu desses produtos;

Envelhecimento gradual das populações e crescimento acelerado dos serviços e indústrias ligados à saúde e aos cuidados pessoais;

Congestionamento do espaço e dos sistemas de transporte a nível europeu, nomeadamente na sua zona central e ao mesmo tempo globalização crescente dos sistemas de transporte e comunicações e intensificação das relações com os outros continentes;

Peso crescente das questões associadas à poluição, nomeadamente nas que se associem aos actuais sistemas energéticos, levando por outro lado à valorização de regiões europeias;

Renovação substancial de infra-estruturas a nível europeu, que estão a atingir a obsolescência, após a redução dos investimentos públicos durante a década de 70, bem como abertura de uma enorme frente de trabalho de construção e obras públicas na Europa de Leste.

As áreas situadas em sectores maduros, mas objecto de forte investimento internacional ou de novas direcções de divisão de trabalho a nível europeu. - Podem constituir exemplos:

O sector automóvel e suas indústrias anexas;

Os sectores de bens intermédios da química e metalurgia e de transformação de matérias-primas;

Os sectores de recursos naturais, em que Portugal detém claras vantagens comparativas a nível europeu.

72 - A mudança da especialização internacional do País, tendo em conta as áreas de oportunidade referidas no quadro síntese, poderá ser feita em torno de algumas perspectivas, que poderão encontrar concretização em vários sectores de actividade, de que se darão seguidamente alguns exemplos, tendo sempre presente que caberá ao sector empresarial a identificação e concretização das escolhas quanto aos sectores, segmentos e produções que mudarão o perfil do comércio externo português, devendo o País como um todo (com o natural envolvimento do Estado), ampliar substancialmente a sua rede de informação destinada a apoiar essas escolhas.

No que respeita às mudanças da especialização internacional do País, são de assinalar, nomeadamente, quatro perspectivas:

Diferenciação relativamente às periferias exteriores à CE;

Aproveitamento da posição geográfica do País;

Aproveitamento dos recursos endógenos;

Internacionalização da base produtiva dos sectores tradicionais.

Diferenciação relativamente às periferias exteriores à CE

73 - Se bem que, no curto prazo, os países de Leste representem novos mercados para vários dos sectores exportadores tradicionais do País, a médio/longo prazo estes países e os do Norte de África tenderão, no seu conjunto, a apresentar uma especialização internacional que, em vários aspectos, se sobrepõe à de Potugal. Tratando-se, na maior parte dos casos, de sectores maduros, essa maior competição torna claro que as maiores oportunidades de crescimento do País se devem procurar em sectores e segmentos com forte procura mundial e ou em que o País se possa diferenciar daquelas periferias. Como exemplo de desenvolvimentos possíveis podem assinalar-se os seguintes:

Introduzir actividades com fortes perspectivas de crescimento da procura mundial e maior intensidade tecnológica, apoiando-se no reforço do sistema educativo e de I & D do País e na associação a operadores internacionais. Podem ser exemplos as indústrias electrónicas e os novos serviços associados às tecnologias da informação; as indústrias e os serviços associados à saúde e aos cuidados pessoais e as indústrias e os serviços industriais ligados à aeronáutica;

Salvaguardar e ampliar as capacidades industriais ou de projecto existentes em sectores não tradicionais e com maior intensidade tecnológica, através da inovação, da tecnologia e da capacidade de venda. Entre esses sectores podem referir-se as indústriais de bens de equipamento e do material de transporte, as indústrias dos moldes para plástico e dos plásticos técnicos; as indústrias da química fina; o sector de projecto e construção de obras públicas;

Desenvolver mais acentuadamente as produções de bens de consumo situadas na gama mais alta, como por exemplo as porcelanas, os cristais, a ourivesaria, o mobiliário, a moda. Ou seja, em todos os segmentos fortemente dependentes de uma combinação de conhecimentos técnicos, criatividade artística e tradição artesanal;

Desenvolver as indústrias culturais, incluindo as indústrias audiovisuais, e as actividades genericamente associadas a valorização económica do património cultural e de relacionamento histórico do País.

Estas linhas potenciais de desenvolvimento supõem um forte e continuado investimento na educação, na qualificação profissional, nas actividades científicas e tecnológicas e no fomento da criatividade artística e cultural do País.

Aproveitamento da posição geográfica do País

74 - Portugal tem uma posição geográfica periférica, relativamente aos principais centros económicos, culturais e científicos da Europa, facto que os acontecimentos no Leste da Europa poderão ter tendência a agravar, com a deslocação do centro de gravidade europeu naquela direcção. A mudança da especialização internacional do País deve por isso, explorar simultaneamente as oportunidades que essa posição geográfica oferece, como facto de competitividade, no contexto europeu e internacional, e permitir o desenvolvimento de actividades que, por razões da evolução tecnológica, se tornaram hoje mais independentes da distância como factor de custo e para as quais Portugal oferece adicionalmente vantagens em termos do custo relativo de mão-de-obra qualificada.

Nalguns casos, estas são actividades que também nos podem diferenciar das periferias Leste e Sul da Europa. Como exemplos de desenvolvimentos possíveis podem referir-se:

Actividades em que a posição geográfica do País o torne uma base natural de operações para empresas exteriores à CE e interessadas em ter acesso simultâneo ao Mediterrâneo e ao Norte da Europa. Os casos da indústria automóvel ou de processamento de matérias-primas de outros continentes podem constituir exemplo desta perspectiva;

Actividades terciárias que podem beneficiar do carácter periférico e não congestionado do País, bem como das suas características climáticas. São de referir, a título de exemplo, as indústrias audiovisuais e os serviços associados à saúde e à recuperação, desenvolvendo-se estes em ligação com os próprios sectores de saúde e segurança social dos países do centro;

Actividades terciárias para as quais, devido às novas tecnologias em que se baseiam, a distância é pouco relevante como factor de custo. São de referir por exemplo, as indústrias audiovisuais, as indústrias de software, as indústrias de bases de dados, o processamento da informação para operadores multinacionais, etc.;

Actividades em que a posição geográfica do País possa constituir uma alternativa de implantação ou circulação para fugir ao congestionamento do centro europeu. Podem encarar-se os casos do desenvolvimento de funções de plataforma portuária de acesso simultâneo ao Norte da Europa e ao Mediterrâneo, ou de criação de funções de nó de transporte aéreo, nas relações da Europa com a Ásia ou outros continentes;

Actividades em que Portugal funcione como parceiro, cada vez mais relevante, no conhecimento e exploração dos Oceanos e no desenvolvimento das tecnologias avançadas para esse fim.

Para explorar oportunidades associadas ao carácter periférico do País ou para desenvolver actividades libertas da distância é absolutamente necessário um volumoso esforço a nível de infra-estruturas, em especial das grandes redes transeuropeias e de renovação de frotas, no caso dos sistemas de transporte. Refira-se que estas infra-estruturas e as actividades que permitem desenvolver podem contribuir para descongestionar o próprio espaço europeu tendo, além do valor nacional, um claro interesse comunitário.

Uma categoria particular de infra-estruturas e iniciativas deve também merecer a atenção quando se trata de reduzir o impacte do carácter periférico do País - as que permitirão a Portugal ser centro de realizações no âmbito científico e cultural que permitam aproximar continentes e culturas e nó de redes científicas europeias e internacionais.

Aproveitamento dos recursos endógenos

75 - Portugal detém hoje uma limitada base de recursos naturais em domínios como as produções alimentares de massa e os recursos energéticos. A tarefa de diferenciação de outras periferias externas à CE e de desempenho de funções económicas mais valiosas no contexto da Europa exige no entanto que se realize o upgrading e o alargamento do espectro de actividades baseadas no conjunto de recursos naturais, de que dispomos e que nos distinguem no contexto da Europa Ocidental - as florestas, as minas, o litoral e o clima, com as produções agrícolas que tornam possível, bem como as actividades turísticas que com base nelas se podem desenvolver.

Como exemplos de desenvolvimento possíveis podem referir-se:

Garantir uma produção suficiente de alguns alimentos de base, tendo em consideração a evolução provável da Política Agrícola Comum, e desenvolver um novo perfil de especialização agrícola que, potenciando as condições climáticas do País, incorpore maior componente de produtos agrícolas de alta qualidade em ou maior valor acrescentado. Entre eles podem referir-se a horticultura, a fruticultura (por exemplo, frutos secos), certas culturas industriais, produtos especializados da pecuária e actividades inovadoras, como culturas biológicas, aromáticas, etc;

Desenvolver, conservar e manter a diversidade da base florestal do País, e sobre ela desenvolver actividades com maior valor acrescentado, desde os Componentes para a construção civil, ao mobiliário, aos derivados da cortiça, ao papel e à química da floresta;

Desenvolver as actividades que explorem as potencialidades do litoral e da Zona Económica Exclusivo (ZEE), quer para a aquacultura e pesca, quer para o aproveitamento de espécies marinhas, com o objectivo de obter produtos para fins cosméticos, medicinais, etc.;

Desenvolver as actividades de prospecção que permitam eventualmente alargar a base de recursos energéticos e minerais do País, nomeadamente no que respeita a hidrocarbonetos, minerais para a alta tecnologia e minerais metálicos de maior valor. E procurar introduzir métodos de exploração que melhor permitam utilizar os amplos recursos minerais não metálicos existentes (por exemplo, caulino e rochas ornamentais);

Diversificar as actividades turísticas quer em direcção a novos mercados, incluindo os asiáticos, quer a novos segmentos com maior componente de intercâmbio cultural e maior exploração do património histórico e artístico do País, quer ainda a serviços internacionais com similitudes Com o turismo, como os que dizem respeito à localização de actividades de formação e treino, de nível europeu.

Para explorar estas oportunidades ligadas ao aproveitamento dos recursos naturais endógenos é necessário um esforço ampliado ao nível da prospecção e avaliação, bem como ao nível da protecção do ambiente e compatibilização de usos de recursos sensíveis e ainda no que respeita às capacidades tecnológicas e ou comerciais para a sua mais adequada exploração e promoção.

Internacionalização de base produtiva dos sectores tradicionais

76 - Trata-se de responder ao desafio de uma maior concorrência aos sectores tradicionais portugueses, nomeadamente nos mercados da CE, combinando a necessária modernização, especialização e evolução para produções mais intensas em design, tecnologia e marketing, a localizar em Portugal, com um processo de internacionalização da sua base produtiva e nomeadamente com:

A transferência de produções menos sofisticadas, nomeadamente para o Norte de África e para alguns PALOP com o objectivo de manter as posições portuguesas nos mercados da Europa Ocidental;

A abertura gradual de uma nova frente de presença e ou alianças na Ásia, o que poderá ser feito a partir de um maior aproveitamento das oportunidades existentes em Macau.

A perspectiva de ajustamento e internacionalização nos sectores tradicionais e em especial no têxtil exige, no entanto, a obtenção de um período de transição no âmbito do GATT e de ajudas específicas no quadro da CE que, em parte, deverão ser dirigidas à diversificação produtiva das regiões de maior concentração têxtil.

Estrutura empresarial e modernização produtiva

77 - A mudança gradual mas acelerada da economia portuguesa repousa inteiramente e como já se referiu, na dinâmica do sector empresarial. Esta inclui necessariamente cinco elementos chave:

O processo de formação e desenvolvimento de grupos económicos que funcionem como factores de diversificação produtiva e assumam uma vocação exportadora, tendo as suas bases em sectores em que o País disponha de vantagens comparativas naturais (recursos naturais, posição geográfica, etc.) ou em que tenha adquirido competências tecnológicas e bases de qualificação provadas pelo sucesso nos mercados internacionais, sectores esses que simultaneamente apresentem perspectivas de crescimento;

Um processo de desenvolvimento de um tecido de médias empresas competitivas, forçadas à inovação tecnológica, à concepção de novos produtos e ao aperfeiçoamento da capacidade de vender e capazes de gerarem fundos próprios para assegurar a expansão de sectores produtivos ainda hoje insuficientemente desenvolvidos, diversificando o espectro de actividades internacionalmente competitivas.

Em vários casos, as mais dinâmicas empresas exportadoras concentram-se em pólos regionais susceptíveis de fortes sinergias entre fabricantes de componentes e fornecedores de serviços e os exportadores de produtos;

Um processo mais dinâmico de criação de novas pequenas empresas inovadoras, capazes de explorarem novos produtos e novas tecnologias, identificarem necessidades e soluções com potencial procura interna e externa, quer a nível da agricultura, quer da indústria e dos serviços e que encontrem o capital de risco necessário para se desenvolverem;

A implantação de um conjunto de grandes projectos associados ao capital estrangeiro, dando visibilidade às vantagens comparativas de Portugal e permitindo dar vigor a um tecido de PME deles complementar. Paralelamente a estes grandes empreendimentos, quase todos situados até agora na área industrial, será importante explorar, quer a captação de investimentos e a realização de joint-ventures na área dos serviços internacionais e das indústrias culturais, quer a procura de empresas estrangeiras mas ainda sem dimensão multinacional presentes em sectores de maior intensidade tecnológica e interessadas em instalar-se na Europa;

O dinamismo das associações empresariais como factor de aceleração dos processos de mudança, crescimento e reestruturação sectorial e ou regional e de procura de novas oportunidades de comércio e investimento no exterior. E a intensificação das várias formas de cooperação industrial, nomeadamente entre pequenas e médias empresas, em áreas como o acesso a matérias-primas, a formação profissional, a aquisição e desenvolvimento de tecnologias, a detenção de canais externos de comercialização, etc.

Papel do Estado na modernização

78 - Para que se desenvolva um tecido empresarial com este dinamismo e diversidade a acção do Estado deve concentrar-se num conjunto de áreas prioritárias, já claramente definidas nas Grandes Opções de Médio Prazo e que ano após ano dão origem a uma multiplicidade de acções com o objectivo de as modernizar. Tais áreas materializam-se nos seguintes sistemas:

O sistema de infra-estruturas de transportes e comunicações que crie as economias externas necessárias para alcançar os níveis de competividade característicos de empresas que produzem para um mercado integral e global e reduzam as desvantagens associadas à posição geográfica do País;

Os sistemas educativo e de formação profissional capazes de formar em quantidade e competência os operários, os quadros, os tecnólogos e os investigadores que, em conjunto, constituem os recursos humanos necessários para viabilizar actividades e produtos inovadores;

O sistema de ciência e tecnologia susceptível de acompanhar evoluções tecnológicas de ponta, a nível internacional, que serão bases futuras para o crescimento e a competividade; de colaborar na endogeneização de tecnologias avançadas; de apoiar a transferência e demonstração de tecnologias e colaborar na formação e reciclagem de pessoal qualificado para actividades de I & D e de controle de qualidade, nas empresas;

O sistema financeiro, abrangendo o funcionamento dos mercados, a diversidade dos instrumentos e o adequado desenho institucional, que permita:

Mobilizar poupanças no País e no estrangeiro para as canalizar para o investimento produtivo e para a internacionalização das empresas e grupos portugueses;

Realizar processos de desinvestimento em sectores e empresas em declínio e mobilizar capitais para sectores ou empresas com perspectivas de desenvolvimento, mas situados em muitos casos em áreas de maior risco;

O sistema de informação que torne possível aumentar de forma drástica o stock de conhecimentos disponíveis para o sector empresarial, relativo a mercados externos, a tecnologias e ao estado da competição internacional e coloque à disposição do sistema financeiro as competências necessárias para que este seja capaz de avaliar riscos que se prendem com o maior peso da inovação nas estratégias de afirmação e crescimento das empresas;

O sistema administrativo e judicial, nomeadamente no que se refere à desburocratização dos actos associados à vida das empresas - particularmente a sua constituição e registo -, ao funcionamento mais rápido das instituições de justiça e à adaptação do sistema jurídico a novas actividades, novas formas de empresa, novos tipos de contrato.

79 - Na actual conjuntura, o Estado intervém directamente na própria reformulação da estrutura empresarial através de um processo de grande impacte - as privatizações.

As privatizações ocupam um lugar fundamental na reestruturação e modernização do tecido empresarial português na fase de preparação para a concorrência acrescida no Mercado Único.

São norteadas por quatro princípios fundamentais:

Preservação dos interesses patrimoniais do Estado;

Defesa dos legítimos interesses nacionais, em particular, dos empresários, investidores e aforradores;

Disseminação do capital pelas famílias portuguesas;

Transparência, rigor e isenção das operações.

E visam fundamentalmente:

Aliviar o Orçamento do Estado, reduzindo despesas e proporcionando receitas, o que possibilita, designadamente, antecipar a amortização da dívida pública e exercer melhor a função accionista nas restantes empresas do sector público;

Aumentar a concorrência e eliminar os conflitos resultantes de o Estado ser simultaneamente accionista, cliente, fornecedor, banqueiro e, também, regulador do sistema económico e social;

Proporcionar o fortalecimento das próprias empresas a privatizar quer em termos de solidez, quer pela inovação tecnológica e de gestão, pelo aumento subsequente de produtividade e competitividade e pelo alargamento de mercados que os novos accionistas podem propiciar;

Possibilitar o aumento da oferta no mercado de capitais e permitir a dispersão do capital por numerosos aforradores;

Reforçar o espírito de empresa, ao proporcionar a presença dos trabalhadores na oferta de capital e uma participação activa dos accionistas na vida da sociedade.

O processo das privatizações pode contribuir para o dinamismo e reorganização do tecido empresarial português, incluindo a sua vertente financeira, através de vários processos pode:

Permitir integrar essas empresas em estratégias patrimoniais de grupos económicos nacionais, contribuindo para o reforço da capacidade de geração de fundos e de obtenção de meios financeiros que suportem o crescimento desses grupos e apoiando as suas estratégias de diversificação em direcção a áreas de negócio em que detenham ou possam adquirir capacidades de gestão;

Fortalecer o poder contratual dos núcleos de accionistas nacionais nos casos em que o sucesso futuro das empresas a privatizar passa por joint-ventures com empresas estrangeiras, por razões tecnológicas ou de mercado;

Fomentar a reorganização das empresas, mesmo previamente às privatizações, concentrando as suas actividades num núcleo central em que podem mais claramente ser competitivas a nível internacional.

Papel dos parceiros sociais na modernização

80 - A modernização da economia portuguesa num contexto marcado pela forte competição internacional e pela rapidez das mudanças a nível económico e tecnológico exige, como se referiu, uma forte dinâmica empresarial.

Por sua vez, a salvaguarda do processo social em que se há-de traduzir este esforço de modernização impõe a compatibilização dos instrumentos de política económica e social e, ao nível da empresa, a racionalização e integração de medidas de competitividade paralelamente à melhoria das condições de trabalho.

Assim se garantirá um crescimento sustentado com progresso económico e social, condições fundamentais para a afirmação de Portugal na Europa e no Mundo.

É neste contexto que se afigura da maior importância o envolvimento dos parceiros sociais no processo de modernização e crescimento, nomeadamente a dois níveis:

Garantindo a sua participação na elaboração dos planos de desenvolvimento económico e social;

Fortalelcendo a concentração social.

81 - No que respeita ao primeiro aspecto, recorde-se que a concepção do planeamento é hoje a de definir orientações estratégicas que tenham em conta uma antecipação prospectiva de oportunidades e riscos para a economia e para a sociedade, levem à identificação de alvos prioritários para melhor adequar respostas e permitam a hierarquização de áreas de intervenção e acções dos poderes públicos que tornem possível aumentar a eficácia da decisões dos agentes económicos.

Nesta perspectiva é de grande relevância que:

Haja uma tomada de consciência conjunta, pelos parceiros sociais, dos contextos em que a economia e a sociedade portuguesa vão ter que projectar e desenvolver-se e das opções que estão em aberto;

Se assista ao envolvimento dos parceiros sociais na discussão das mais adequadas orientações estratégicas;

Se associe os parceiros sociais à avaliação qualitativa dos resultados;

Se identifiquem os contributos que se esperam dos diversos parceiros e as condições necessárias para os poder concretizar.

Esta participação não deve situar-se apenas ao nível das Grandes Opções e dos planos de desenvolvimento económico e social nacionais mas deverá alargar-se aos planos sectoriais e espaciais, às políticas de reestruturação, e ao acompanhamento da utilização dos fundos estruturais.

82 - Por outro lado, a modernização, qualquer que seja o contexto externo em que decorre, traduz-se sempre em desiguais impactes nos sectores sociais e nas regiões, criando tensões localizadas que necessitam ser geridas por forma a evitar bloqueamentos e dificuldades na adaptação a novas circunstâncias.

Tratando-se, como no caso português, de um processo de modernização que exige um período de ajustamento, com custos de nível social, mas podendo abrir o caminho a um crescimento sustentado, ainda mais desejável é que se fortaleça a concertação social. A importância da concertação social é realçada neste processo de transição como forma de facilitar a actuação da política de estabilização e amortecer os seus custos. Com efeito, é importante encontrar relativamente a um conjunto de questões de impacte económico e social uma base de entendimento entre parceiros sociais e nomeadamente no que respeita:

À criação de condições a nível social para o crescimento sustentado;

À aceitação das linhas gerais de repartição dos benefícios desse crescimento, por parte dos parceiros sociais;

À definição de um conjunto de medidas que vivifiquem as orientações estratégicas por via do atempado ajustamento dos objectivos, da recuperação da eficácia das medidas e da evitabilidade de custos sociais não necessários, que estão associados ao processo de modernização.

É nesta dupla óptica de participação e concertação que ganharão toda a sua importância quadros institucionais em que se desenvolve o diálogo entre os parceiros sociais e de modo relevante o Conselho Económico e Social.

A perspetiva regional da modernização

83 - Uma área da maior importância para o processo de modernização e crescimento da nossa economia é naturalmente a da correcção das assimetrias internas.

De facto, uma das grandes alterações conceptuais surgidas nos últimos anos no âmbito da política de desenvolvimento regional foi a sua inserção desde o início na matriz do processo de planeamento - tendo fundamentalmente em vista a correcção dos nossos desníveis reais de desenvolvimento numa perspectiva intracomunitária, assumindo-se como pressuposto de base que a consolidação de um processo de desenvolvimento sustentado em Portugal apenas seria viável na medida em que não comprometesse os objectivos de atenuação das disparidades regionais.

Trata-se afinal de transpor para o plano nacional o princípio da Coesão Económica e Social.

84 - As grandes linhas de orientação nessa área estão contidas no Plano de Desenvolvimento Regional (PDR) 1989-1993, o qual serviu de base à negociação do Quadro Comunitário de Apoio (QCA) para as intervenções estruturais comunitárias em Portugal nesse período.

Foram estabelecidos os seguintes grandes objectivos para a política de desenvolvimento regional:

Promoção de um processo de desenvolvimento económico e social cujos efeitos de progresso e bem-estar se repercutam, de forma gradual e equilibrada, no maior número possível de zonas do território nacional, permitindo também o aproveitamento dos potenciais de crescimento existentes fora da faixa litoral mais desenvolvida;

Correcção das disparidades regionais e intra-regionais de condições de vida no conjunto do território;

Melhoria dos níveis de acessibilidade inter e intra-regional, proporcionando uma maior fluidez de circulação e contribuindo para aumentar o grau de integração entre todas as parcelas do território nacional;

Promoção do ordenamento do território e da conservação do ambiente, entendidos como formas privilegiadas de, respeitando o padrão de urbanização do País e reconhecendo a inércia tendencial da rede urbana estabelecida, enquadrar a correcção das deficiências na dotação em serviços, infra-estruturas e equipamentos, proteger a qualidade ambiental e racionalizar as ligações funcionais entre os centros, contribuindo assim para suster o movimento de concentração demográfica desordenada no litoral.

85 - Importa naturalmente ter presente que a concretização destes objectivos se fará num contexto de articulação e compatibilização entre as diferentes ópticas de actuação a nível nacional, sectorial e regional - é, aliás, esta a lógica de concepção que marca toda a arquitectura do PDR e, posteriormente, do QCA.

Essa acção passa, e passará cada vez mais, essencialmente pelo respeito dos seguintes princípios:

Atribuição de importância promordial às acções de transformação da base produtiva, no sentido de que só o crescimento de uma estrutura produtiva sólida poderá fazer desencadear ou apoiar um processo de desenvolvimento sócio-económico sustentado (sobretudo na perspectiva regional) e de que a existência de um sistema produtivo inter-regional equilibrado é peça fundamental para o arranque e manutenção do processo de desenvolvimento global do País;

Adopção de selectividade espacial nas intervenções, implicando, em consonância com as tendências de especialização territorial que se vêm registando - desde que estas não apontem para situações de dependência sectorial excessiva e se manifestem em sectores interessantes do ponto de vista das nossas vantagens comparativas -, a determinação de zonas de actuação diferenciada (com definição de perspectivas específicas de intervenção a prazo, períodos de realização distintos e estabelecimento de prioridades diversificadas), a modulação espacial da aplicação dos instrumentos de política e a concentração de acções específicas de desenvolvimento integrado em zonas prioritárias;

Promoção da colaboração institucional, articulada de forma clara com a política de reforço e consolidação do poder local, com o aprofundamento da cooperação entre os diferentes níveis administrativos e, paralelamente, com uma renovação acelerada dos mecanismos de relacionamento entre os organismos da Administração, Universidades, instituições de carácter social e sector privado, tanto na formulação dos objectivos e medidas de política como na colaboração e na execução das acções de desenvolvimento.

Contribuição da Comunidade Europeia para a modernização

86 - O Quadro Comunitário de Apoio a Portugal 1989-1992 constitui um instrumento fundamental para implementar as Grandes Opções do Plano a Médio Prazo. A intervenção da Comunidade através dos fundos estruturais veio assim ao encontro do princípio da Coesão Económica e Social, pondo à disposição do processo de modernização do País cerca de 1500 milhões de contos até 1993, os quais, com as contrapartidas internas correspondentes viabilizam 30% do investimento global previsível a efectuar na economia portuguesa naquele período.

Após 1993 é fundamental que se mantenha um importante fluxo de fundos estruturais não só com o objectivo de prosseguir a modernização mais adequada à exploração das oportunidades abertas pelo Mercado Único Europeu e a redução dos riscos resultantes da evolução exterior, mas também como forma de amortecer parcialmente os inevitáveis custos do ajustamento que se irá levar a cabo, a fim de que Portugal possa participar desde o início na União Económica e Monetária.

Neste contexto, deverão naturalmente manter-se linhas de apoio à correcção de assimetrias regionais e a continuação dos esforços de modernização sectorial iniciadas no período 1989-1993.

Porém, tendo em consideração as exigências de mudança que se vão colocar a Portugal, três alvos terão desde já que merecer particular atenção:

As infra-estruturas necessárias para um país periférico poder dotar-se de efectivas redes transeuropeias, como, por exemplo, auto-estradas, caminhos de ferro de velocidade acelerada e alta velocidade, aeroportos e portos eficazes, redes energéticas e redes de telecomunicações modernas;

O apoio à localização industrial de actividades não tradicionais num país periférico, mas que pela sua posição está em boas condições para servir de base de acesso a vários mercados da Europa do Norte, do Mediterrâneo e da África;

As infra-estruturas de formação e ensino, em especial o Ensino Universitário e as actividades de investigação e desenvolvimento, procurando criar de forma mais estruturada joint-ventures com Universidades e Laboratórios Europeus.

Dimensão social e qualidade de vida do cidadão

87 - Portugal está a atravessar um período de acentuadas e rápidas mudanças que terão efeitos no tecido produtivo e na sua diferenciação espacial, na mobilidade profissional - em termos sectoriais e geográficos - e nos comportamentos e valores. Revestirão particular relevância as mudanças ao nível social e espacial, às quais poderão estar associadas situações de tensão resultantes, por exemplo:

Do dinamismo diferenciado dos sectores económicos, com fortes crescimentos nuns e estagnação ou crise noutros sem que espontaneamente se realizem os ajustamentos;

De deseconomias de aglomeração, derivadas de uma distribuição espacial assimétrica das actividades e da redução da qualidade de vida provocada pela saturação ou insuficiência de infra-estruturas urbanas.

Cabe ao Estado exercer uma função equilibradora que considere, por um lado, os aspectos como a justiça, a equidade, o acesso a níveis mínimos de saúde e, por outro, atenda às preocupações dos cidadãos no seu quotidiano, tais como a qualidade da vida urbana, o ambiente e a segurança.

Neste sentido, a modernização e o ajustamento deverão ser acompanhados:

Do reforço da coesão interna, particularmente através da solidariedade social;

Da salvaguarda do ordenamento do território e da promoção da qualidade de vida.

88 - O reforço da coesão interna constitui o elemento mais importante para dar uma dimensão social ao processo de desenvolvimento, que pode comportar desequilíbrios sociais que terão que ser reduzidos. O diálogo social toma aqui especial relevo, como foi referido, ao estimular a participação dos vários agentes nos mecanismos e processos sociais, económicos e políticos, permitindo mobilizar e dar vitalidade à participação dos cidadãos.

São também importantes as políticas laborais que através de uma gestão prospectiva do mercado de trabalho, visam manter um elevado nível de emprego. Deverá salientar-se a formação profissional, que favorece a mobilidade profissional e facilita a reinserção daqueles que se encontram temporariamente excluídos do processo produtivo.

Assume relevância especial a solidariedade social, que constitui um garante da coesão interna.

Dimensão social

89 - A modernização da economia é condição para o crescimento e este é a base para um maior bem-estar e prosperidade, traduzindo-se em níveis de vida mais elevados. Tal corresponde a dizer que o crescimento económico para ser duradouro e permitir maior coesão nacional não pode ser baseado na degradação das condições sociais, nomeadamente a nível da situação perante o emprego, da qualidade das relações de trabalho, da higiene e segurança no trabalho e da eficácia da protecção social.

Uma observação do que se tem vindo a passar nos últimos anos aponta para que o crescimento verificado em Portugal tem tido expressão em ganhos reais ao nível da dimensão social. Tal facto tem-se traduzido nomeadamente na diminuição progressiva da taxa de desemprego; as medidas existentes para incentivar o emprego de desempregados de longa duração e jovens à procura do primeiro emprego; nas medidas legislativas adoptadas no sentido de restringir a contratação temporária; na melhoria nos últimos anos da evolução dos rendimentos e, particularmente do salário mínimo nacional; na evolução em curso da redução da duração semanal do trabalho e na melhoria verificada nas condições de prestação de trabalho; na evolução positiva verificada ao nível de protecção social, seja em termos dos regimes, seja em termos da acção social.

90 - As exigências de maior competitividade, de mais acelerada reestruturação do aparelho produtivo e da realização de ajustamentos fundamentais, terão necessariamente consequências a nível social, de natureza localizada pontual. Num contexto ainda marcado por grandes carências sociais considera-se fundamental levar a cabo esforços de aperfeiçoamento institucional e regulamentar e realizar investimentos de particular significado em três áreas: as condições de trabalho; a segurança social e a solidariedade social, e a saúde.

91 - As exigências de maior competitividade, de maior dinamismo empresarial, de mais acelerada reestruturação sectorial e de contenção da inflação traduzem-se na necessidade de aumentar a flexibilidade de acção das empresas, de não prolongar a existência de situações de inviabilidade empresarial e de seguir uma política responsável de rendimentos. Mas, em contrapartida, é necessário tomar um conjunto de medidas destinadas a melhorar a qualidade da relação de trabalho. Entre elas refiram-se as que dizem respeito:

À limitação e à regulamentação do trabalho de menores, cuja proliferação se traduz numa degradação social e numa delapidação de recursos humanos que deveriam estar a formar-se para níveis mais elevados de qualificação;

À regulamentação do trabalho não subordinado prestado ao domicílio, frequentemente realizado sem condições de segurança, de protecção social e de justiça na remuneração;

À melhoria substancial das condições relativas à higiene, segurança e saúde no trabalho, tendo nomeadamente em conta o nível de acidentes de trabalho e doenças profissionais, com as gravosas consequências a nível individual e no aumento dos custos sociais inerentes;

À introdução de medidas específicas para categorias profissionais especialmente abrangidas pelo desgaste físico e psíquico;

A uma redução da duração semanal de trabalho, por meio de negociação colectiva;

Ao reforço de meios para prevenir, controlar e dirimir conflitos e aumentar a eficácia na reparação dos danos.

Os meios postos à disposição da formação profissional permitirão, por outro lado, dar maior flexibilidade ao mercado de trabalho.

92 - A realidade económica portuguesa nos próximos anos deverá ser marcada, em termos sociais, por fenómenos de natureza demográfica - como o progressivo envelhecimento da população e as alterações das estruturas familiares e de desfuncionamentos na integração na sociedade - e por exemplo a maior frequência de agregados familiares com a presença de um só dos progenitores e a existência de situações de marginalidade social e ainda pelo desemprego temporário, associado à reestruturação produtiva.

Estas perspectivas tenderão a fazer aumentar os custos da Segurança Social, sendo necessário reforçar este mecanismo de protecção social. Esta tarefa competirá parcialmente ao Estado - particularmente através da melhoria da eficácia das intervenções e do prosseguimento da modernização do sistema público de segurança social - mas incumbe também às instituições particulares de solidariedade social, cabendo neste contexto, nomeadamente:

A valorização, o apoio técnico e financeiro e o estímulo ao poder criativo e às iniciativas das instituições particulares de solidariedade social;

O aperfeiçoamento do enquadramento legal e estímulo das iniciativas conducentes à criação de esquemas privados complementares das prestações garantidas pelos regimes públicos.

A existência de processos sectoriais de reorganização produtiva exige, por sua vez a adopção de medidas complementares de protecção social relativamente a trabalhadores em situação de desemprego, abrangidos pela declaração de sectores de actividades em reestruturação.

No entanto, a segurança social não pode ser o único instrumento redistributivo destinado a apoiar as camadas sociais mais desfavorecidas ou em situações definitivas ou temporárias de não emprego.

Com efeito, é necessário, através da intervenção pública e da acção privada, assegurar a solidariedade social dirigida a grupos sociais em situação de particular carência, ao nível de necessidades várias, mais idosas da população. As áreas da saúde e da habitação são das que mais relevo assumem a este nível.

93 - Um dos sectores básicos para o bem-estar social e em que a intervenção do Estado mais se faz sentir, quer ao nível da oferta directa de serviços, quer no que respeita à realização de transferências que tornam possível a vastos sectores da população aceder ao mercado dos bens e serviços, quer ainda no que respeita à regulamentação das condições da oferta privada desses serviços, é sem dúvida a saúde. A acção legislativa e regulamentar nesta área traduziu-se recentemente pela:

Aprovação da Lei de Bases da Saúde;

Publicação de legislação adequada para o exercício da prestação de cuidados de saúde em regime privado no sector público;

Introdução de novos critérios de financiamento das instituições através dos grupos de diagnóstico homogéneos;

iniciativas que permitem a dinamização do sector público prestador de cuidados de saúde e a sua progressiva abertura ao sector privado, tendo como vertentes a optimização dos recursos envolvidos com vista a uma maior e melhor satisfação das necessidades de saúde das populações.

94 - Face aos aspectos prioritários de humanização dos cuidados de saúde, garantia da qualidade da prestação de serviços de saúde e de articulação em complementaridade e ou concorrência entre os sectores público e privado, ao nível quer dos cuidados primários, quer dos diferenciados, torna-se necessário um importante esforço:

De infra-estruturas a cargo do Estado (novos hospitais e finalização de outros, alargamento da rede de centros de saúde, etc.);

De formação de recursos humanos, em especial a nível dos quadros médios onde se verificam carências agudas;

De aperfeiçoamento de gestão.

Qualidade de vida

95 - É consensual a ideia de que o crescimento económico e a modernização se devem traduzir, não só numa melhoria do nível de vida das populações, como na sua qualidade de vida. Entre os vários aspectos que se podem incluir nesta designação refiram-se:

A qualidade de vida urbana, traduzida na eficiência dos serviços de transporte e saneamento básico, na diversidade do sector terciário, na riqueza das actividades de lazer a que os seus habitantes têm acesso e na estreita relação com as zonas rurais circundantes, questões intimamente associadas ao próprio ordenamento do território;

A qualidade e segurança do ambiente, cuja importância advém também da necessidade social de conservar e ou permitir a renovação de recursos naturais de importância vital;

O nível cultural do País, referido quer à intensidade da sua criação cultural e artística, quer à diversidade e acessibilidade de manifestações e realizações culturais.

96 - As questões do ordenamento do território e da qualidade dos meios urbanos ocupam um lugar central na melhoria da qualidade de vida do conjunto da população do País.

Ora, a esse nível Portugal encontra-se perante importantes desafios. Com efeito, o processo de integração europeia induzirá, já a curto prazo, modificações significativas nas estruturas espaciais da Europa, que se reflectirão designadamente na articulação do sistema urbano europeu e no futuro desenho das redes internacionais de comunicações.

Tradicionalmente, Portugal tem desenvolvido predominantemente a sua fachada atlântica, mantendo desvalorizada a frente territorial europeia, onde a rede urbana é extremamente débil e escasseiam recursos e infra-estruturas. Por outro lado, os canais físicos de ligação aos demais países da Comunidade são ainda, no seu conjunto, muito precários e insuficientes.

A nível europeu, em paralelo com a dinâmica dos países e das regiões, está em desenvolvimento um intenso processo de afirmação das grandes cidades, cada vez mais chamadas não só a polarizarem zonas de desenvolvimento, como a projectarem-se internacionalmente. Tornam-se, assim, pólos de atracção de actividades de alto valor e interlocutores privilegiados de grandes regiões urbanas de outros continentes, integrando-se ao mesmo tempo em redes europeias de cidades que, em comum, procuram reequilibrar ou reforçar a actual distribuição de riqueza e criatividade na Europa.

Neste contexto, Portugal precisa, simultaneamente, de projectar as suas grandes cidades ao nível europeu e mesmo mundial; de fomentar a formação de cidades intermédias; de absorver o défice de organização do seu espaço interior, em especial nas regiões fronteiriças; de ordenar o crescimento por vezes explosivo e ainda desarticulado do seu litoral e potenciar a capacidade de atracção das suas regiões insulares.

97 - Uma concepção de ordenamento do território que dê resposta a estes imperativos poderá passar por uma estruturação do sistema urbano, nomeadamente:

Aumentando a projecção internacional das grandes cidades, elevando as iniciativas culturais, recuperando e melhorando a arquitectura urbana e desenvolvendo serviços de nível superior;

Promovendo o desenvolvimento equilibrado da rede urbana, mediante a realização de programas de equipamentos sociais e económicos, coordenados intersectorialmente e localizados em função de uma estratégia de ordenamento;

Incentivando o desenvolvimento dos centros urbanos de média dimensão, designadamente para os que exerçam funções de nível regional e privilegiando os que se situem em zonas de influência dos grandes eixos internacionais de comunicações;

Organizando uma rede de centros urbanos vocacionada para prestar apoio aos espaços rurais, tendo em vista os processos de reconversão da agricultura e o controle dos processos de reestruturação ou transformação do espaço rural, avaliando sistematicamente os impactes ambientais decorrentes;

Aumentando a acessibilidade dos centros urbanos, melhorando as infra-estruturas de transporte e comunicações;

Promovendo, no âmbito da Comunidade, um plano de implementação da rede transeuropeia de transportes e comunicações, adequado aos requisitos de ordenamento do território nacional e propício à sua boa integração no expaço europeu;

Promovendo uma oferta de habitação, organizada espacial e funcionalmente de forma coerente e de acordo com estas linhas de preocupação;

Garantindo a preservação do património construído de valor histórico significativo, como elemento fundamental quer na satisfação de necessidades de espaço para várias actividades urbanas, quer como elemento dignificante da qualidade do tecido urbano.

98 - Para além do ordenamento, o ambiente constitui também um valor insubstituível de per si, assumindo cada vez mais a categoria de variável estratégia para o desenvolvimento de Portugal. Este problema põe-se sobretudo a dois níveis.

Por um lado, nas duas últimas décadas a externalização dos custos ambientais, por parte dos agentes económicos, constituiu um dos factores de competividade dos sectores secundário e terciário. Ora, quer por via da regulamentação comunitária, quer pela alteração qualitativa da procura - caso do agro-alimentar ou do turismo - a manutenção deste quadro acarreta uma vulnerabilidade crescente para Portugal. A atracção de actividades económicas de alto valor acrescentado é incompatível com deficientes padrões de qualidade de vida com o caos urbanístico e com a delapidação de recursos.

Por outro lado, a concretização do princípio do poluidor-pagador, como previsto na legislação em vigor, obriga à adopção de uma atitude favorável à inovação e à substituição tecnológica cujos efeitos positivos não se resumem à minoração das disfunções ambientais. Aumentar o grau de exigência ambiental é, igualmente, actuar sobre os factores de localização no espaço europeu, desencorajando a migração para a periferia de certo tipo de actividades perigosas, nocivas ou baseadas na exploração intensiva dos recursos naturais.

Se são óbvias as vantagens da introdução de normas e procedimentos no domínio do ambiente e ordenamento do Território, não menos importantes são as consequências, em termos de mobilização social, que derivam da generalização da participação pública nos estudos de impacte ambiental. A abertura de canais directos de diálogo difunde informação e aumenta o grau de reflexão e mobilização social.

A abordagem desses problemas deve ser enquadrada por instrumentos adequados de planeamento, traduzindo-se em acções concretas no desenvolvimento de uma estratégia de médio prazo, condição de sucesso de qualquer política nesta área.

99 - Um aspecto central da qualidade de vida é o papel da cultura.

O que dtermina o nível cultural de um país é, fundamentalmente, a vitalidade da sociedade civil. A intervenção do Estado, entendida de forma selectiva deverá, nomeadamente, orientar-se para:

O reforço e o apoio à melhoria e diversificação do ensino das artes, não descurando as que trabalham suportes fornecidos pelas novas tecnologias. Sem este esforço, não será possível que o País multiplique a sua criatividade artística e cultural, desenvolva um importante sector de indústrias culturais - incluindo as audiovisuais - e melhora as suas capacidades de design;

O aperfeiçoamento dos mecanismos institucionais que mobilizem, quer o capital de risco, quer os apoios privados necessários à maior produção cultural e artística do País, fornecendo o próprio Estado meios supletivos para tal fim;

A criação e revigoramento, por iniciativa própria ou em parceria, de algumas infra-estruturas básicas ao nível cultural, quer as que se relacionam com a conservação do património, quer as que tornem possível a polivalência de realizações culturais, e que deverão situar-se em vários locais do País;

O estímulo, o apoio ou o lançamento de manifestações e iniciativas culturais que permitam aos portugueses conservar a memória do seu passado, como condição de identidade e de criatividade no presente e no futuro;

O lançamento e a atracção para Portugal de grandes realizações culturais e artísticas de âmbito internacional. O papel do Estado não deverá ser nunca o de financiador único mas a sua diplomacia a nível cultural deverá permitir mobilizar em Portugal e no exterior os meios financeiros e logísticos para essas realizações. Neste contexto as próprias cidades, interessadas em atrair essas realizações, deverão em comum com o Estado procurar os apoios necessários.

Administração Pública e quotidiano do cidadão

100 - O desenvolvimento, criatividade e espírito de iniciativa da sociedade civil e a maior selectividade e eficácia do Estado cruzam-se num aspecto central do funcionamento social - as relações entre a Administração Pública e o cidadão. É a esse nível que a qualidade dos bens públicos fornecidos pelo Estado se mede e com ele a maior ou menor identificação dos cidadãos com a sua Administração Pública.

Neste contexto três áreas merecem um destaque particular - a justiça, a segurança interna e a modernização administrativa.

101 - A política de justiça deverá prosseguir os seguintes objectivos: transparência, visando dar a conhecer a administração da justiça ao cidadão através de acções essencialmente de carácter informativo; facilidade de acesso, promovendo a criação e o desenvolvimento de mecanismos que permitam a abertura da justiça, no sentido de mais facilmente poder acolher aqueles que a ela recorrem; celeridade, adequando as grandes reformas legislativas à dinâmica da vida moderna, continuando as acções de desburocratização do sistema introduzindo novos conceitos na relação com o cidadão; dignificação das instituições, procurando fundamentalmente privilegiar a função de magistrados e advogados, e, em geral, de todos os intervenientes na área da administração da justiça, dignificando o espaço e a forma de atendimento do cidadão; confiança no sistema, visando devolver o sistema ao cidadão, sublinhando, através de acções informativas, a essência do papel que desenvolve na justiça, e finalmente a própria justiça, como corolário lógico e necessário dos restantes objectivos.

Para a concretização destas orientações, a par da modernização do sistema judiciário, torna-se necessário realizar um esforço ao nível de infra-estruturas, quer no que respeita ao parque judiciário, quer no domínio dos serviços prisionais, bem como no funcionamento dos serviços associados à reinserção social e à tutela de menores.

102 - Outro aspecto importante na relação entre as Administração Pública e os cidadãos diz respeito à segurança interna, sob o duplo ângulo da eficácia dos serviços e do tipo de relação que estabelecem com os cidadãos.

Com a maior liberdade de circulação de pessoas, esta área ganha nova dimensão. Com efeito, a extensão da orla marítima portuguesa, colocando Portugal como ponto de acesso a três continentes, impõe que se continue a implementar uma política de segurança que tenha em conta esta vertente internacional, designadamente o combate ao terrorismo, ao tráfico de drogas e ao contrabando.

103 - Por último e abrangendo toda a Administração Pública coloca-se o imperativo de modernização administrativa.

Em contraposição a um conceito de reforma administrativa global, a acção de modernização já iniciada continuará a ser encarada não como uma fase conjuntural, e de carácter excepcional da vida administrativa, mas como uma capacidade permanente de adaptação a uma realidade sempre em mudança. O ajustamento da Administração Pública a essa realidade tão exigente vê-se como um processo constante, progressivo e permanente.

Acções que tenham por finalidade instalar o espírito e os mecanismos de modernização no seio da actividade administrativa quotidiana serão promovidas de forma gradual, sistemática e descentralizada. São exemplos de áreas onde a modernização da Administração é mais premente o registo comercial, o registo predial e os notários.

Entre as principais vertentes de modernização administrativa inclui-se a prestação de melhores serviços aos utentes em que se podem incluir as seguintes linhas de orientação:

Divulgar as garantias dos cidadãos;

Facultar informação aos utentes;

Publicitar e introduzir inovações que permitam mais fácil efectivação de direitos e cumprimento de obrigações;

Eliminar procedimentos desnecessários e simplificar os de mais frequente utilização.

IV - O ano de 1991

Evolução macroeconómica

Situação internacional

104 - As economias desenvolvidas têm vindo a atravessar um processo continuado de crescimento, sem precedentes no passado recente. Em 1990 a expansão económica dos países industrializados prosseguiu a um ritmo apreciável, embora abaixo do verificado em 1989. A crise na região do Golfo Pérsico veio introduzir graus de incerteza significativos sobre a actividade económica mundial nos últimos meses do ano, cuja quantificação é ainda de difícil avaliação. O crescimento do PIB/PNB projectado em meados do ano para a área da OCDE era próximo dos 3%, contra 3,6% em 1989. Admite-se, contudo, que a subida do preço do petróleo que se está a verificar nos mercados internacionais possa vir a acentuar a desaceleração nas economias dos países industrializados.

A década de 80 caracterizou-se pela consolidação de um verdadeiro mercado financeiro mundial. Um indicador expressivo da integração financeira internacional é dado pelo acréscimo das saídas de capitais das sete principais economias industrializadas: mais de 200%, em termos reais, entre 1979 e a média dos anos 1986-1988. Este aumento da integração financeira alterou de forma marcante o funcionamento dos mercados cambiais, a forma e a velocidade de transmissão internacional das perturbações macroeconómicas e o ambiente em que as autoridades económicas nacionais têm de operar.

Um exemplo dos problemas que a transição para um mercado financeiro mundial coloca reside na instabilidade latente no comportamento dos preços dos activos nas maiores praças financeiras mundiais.

105 - Na Comunidade Europeia o processo de integração das economias está a ser acompanhado por importantes alterações institucionais desencadeadas pelo Acto Único de Fevereiro de 1988, com o compromisso da realização do Mercado Único a 1 de Janeiro de 1993 e com o arranque a 1 de Julho de 1990 da primeira etapa do processo de construção da União Económica e Monetária.

Os acontecimentos no Leste europeu tornaram ainda mais premente a consolidação institucional da Europa Comunitária. A abertura das economias de Leste constitui um importante factor dinamizador das economias ocidentais que será particularmente importante no período de transição para a UEM. Durante esse período, as evidentes necessidades de financiamento das economias do Leste Europeu, decorrentes de um processo de rápida reestruturação, terão consequências marcantes, apelando, por um lado, à solidariedade dos países comunitários, e sobretudo, exercendo pressão acrescida sobre os mercados monetários e de capitais, num ambiente de dinamismo do investimento e de redução das taxas de poupança privada associado ao optimismo existente face à realização do Mercado Único.

No caso concreto da Alemanha, as dificuldades e incertezas ligadas ao processo de unificação e, em particular, as necessidades de financiamento a ele associadas provocaram o aumento generalizado das taxas de juro. Estes desenvolvimentos, conjugados com o receio de uma eventual recessão nos EUA, significaram um estreitamento do diferencial de taxas de juro entre activos denominados em dólares e marcos, ou mesmo na inversão de posição relativa em 1990, de acordo com alguns indicadores. Esta evolução não deverá ser alheia ao enfraquecimento da moeda norte-americana que, deve notar-se, se iniciou sensivelmente antes dos recentes acontecimentos no Golfo não podendo, portanto, ser-lhe exclusivamente atribuído.

106 - O ritmo de crescimento relativamente elevado nos países da OCDE poderá ser suficiente para manter a taxa de desemprego na ordem de 6,4%. Na CE a taxa de desemprego deverá ser de cerca de 8,5% em termos médios, em 1990.

A pressão da procura, que se mantém ainda a um nível relativamente elevado em alguns dos maiores países da OCDE, sobre uma capacidade produtiva virtualmente em plena utilização, não faz prever uma desaceleração da inflação relativamente ao valor médio de 1989. Em particular, parece existir evidência da presença de tensões inflacionistas na economia dos EUA. A recente subida do preço do petróleo poderá vir a acentuar estas tendências.

As trocas internacionais continuam a manter um apreciável dinamismo, embora se preveja uma desaceleração do comércio mundial de 7,4% em 1989 para 6,3% em 1990. Os principais desequilíbrios comerciais não estão, porém, a registar progressos significativos: enquanto o défice corrente dos EUA se mantém bastante elevado, sensivelmente ao mesmo nível de 1989 e com tendência para se agravar no 2.º semestre do ano, o excedente da RFA poderá aumentar; apenas o Japão contribuirá para a redução dos desequilíbrios com uma pequena contracção do seu excedente.

107 - As previsões acima apresentadas para 1990 não contemplam a recente perturbação dos mercados petrolíferos mundiais, cujo desenvolvimento, no entanto, condicionará as perspectivas para 1991.

Os organismos internacionais (FMI, OCDE, Comissão da CE) têm apresentado previsões para o preço do petróleo em 1991 relativamente moderadas. Mesmo assim, tais previsões implicariam uma subida do preço do crude não inferior a 25% relativamente ao preço médio estimado para 1990 o que, em qualquer caso, representa uma alteração substancial relativamente as projecções divulgadas antes da eclosão da crise. No entanto, para os países europeus este aumento do preço do barril de petróleo é parcialmente compensado pela baixa entretanto verificada no dólar norte-americano.

Esta situação no mercado petrolífero reflectirá, em princípio, não uma carência global do produto - devido a uma diminuição estrutural da oferta - mas sim a tomada de posições dos compradores, de forma a diminuir a sua vulnerabilidade face a uma eventual evolução adversa da situação. Esse comportamento tem igualmente repercussões nos mercados internacionais de activos, aliás traduzido na recente instabilidade dos mesmos.

108 - O crescimento de 3% do PIB/PNB para os países da OCDE em 1991, previsto antes do choque petrolífero poderá sofrer uma revisão para baixo, que não será muito significativa caso se mantenham as previsões relativamente optimistas par a evolução do preço do petróleo. Também o mercado de trabalho não seria muito afectado, podendo a taxa de desemprego apenas subir marginalmente em relação ao valor de 1990.

A inflação média na OCDE, que se previa igual à de 1990, ou seja, 4,5%, se se concretizarem as previsões atrás mencionadas para o preço do crude, poderá sofrer um pequeno agravamento, mas as incertezas nesta matéria são naturalmente muito maiores do que é habitual.

Os efeitos estimados da elevação do preço do petróleo são de muito menor amplitude do que as perturbações provocadas por choques anteriores desta natureza. Esta conclusão baseia-se essencialmente em duas observações: a dependência das economias industrializadas importadoras de petróleo diminuiu consideravelmente durante a década de 80 e a experiência acumulada com a gestão dos choques anteriores permitirá respostas da política económica mais adequadas.

No entanto, a crise na região do Golfo Pérsico cria um grau de incerteza significativo sobre a actividade económica mundial nos últimos meses do ano em curso, obviamente de difícil quantificação no momento actual. A subida do preço do petróleo que se seguiu ao despoletar do conflito naquela região é suficiente para fazer desacelerar, ainda que ligeiramente em termos médios anuais, o crescimento das economias dos países industrializados.

Não obstante as tensões internacionais que ora se vivem, a economia do CE deverá manter em 1991 uma razoável dinâmica que é já fruto do processo da construção europeia, que criou um clima de confiança nos agentes económicos propício ao investimento e ao crescimento económico sustentado.

A economia Portuguesa

Evolução recente

109 - Os anos finais da década de 80 caracterizaram-se por um marcado clima de estabilidade política, económica e social, que influenciou de forma determinante as expectativas e os comportamentos dos agentes económicos. Este clima foi ainda propício à criação de condições especialmente atractivas para os investidores internacionais.

A generalidade dos indicadores macroeconómicos apresentou uma evolução muito favorável, excepção feita no que se refere ao processo de desaceleração da inflação.

Com efeito, 1990 é o sexto ano consecutivo do actual ciclo de expansão da economia portuguesa, com um ritmo de crescimento anual sustentado relativamente elevado face à média europeia.

No período de 1987-1990 o PIB atingiu um crescimento médio de 4 1/2%, ultrapassando em cerca de 4 1/4 pontos percentuais o crescimento da Comunidade, tendo-se assim avançado significativamente no processo de convergência real entre as economias portuguesa e comunitária.

110 - A procura interna apresentou um crescimento médio anual de cerca de 7%, ultrapassando o projecto em quase 3 pontos percentuais/ano. Quer o consumo, quer o investimento em formação bruta de capital fixo evoluíram de forma mais rápida do que as metas estabelecidas.

QUADRO I

Principais indicadores macroeconómicos

(ver documento original)

Como nos restantes países da Comunidade, o investimento, com um crescimento médio anual na ordem dos 12%, foi a componente mais dinâmica da procura interna ao longo de todo o período, reflectindo a sensível melhoria das condições financeiras das empresas e o importante esforço no domínio do investimento público em infra-estruturas, só possível graças às importantes entradas de fundos estruturais comunitários. Embora o ritmo de crescimento do consumo privado tenha sido bastante elevado (5% em média anual para o período), registou uma inflexão de 1989, em resultado, nomeadamente, das medidas de política económica adoptadas em Março daquele ano.

Por seu turno, as exportações, com crescimento sustentado ao longo do período da ordem dos 11% ao ano, reforçaram o seu peso na procura em 1989 e 1990, com taxas de crescimento muito acima de todas as previsões.

O comportamento da procura induziu um forte crescimento das importações (16,5% ao ano), que também terá decorrido de um acréscimo do respectivo conteúdo importado. Esse crescimento foi especialmente rápido em 1987-1988, tendo desacelerado significativamente em 1989 e 1990, o que pode já traduzir uma maior capacidade de resposta do aparelho produtivo nacional.

O défice da balança de transacções correntes deverá situar-se em 1990 em cerca de 2% do PIB. Os elevados montantes de entradas de capitais de médio e longo prazos que se verificaram nos últimos anos, nomeadamente de investimento directo estrangeiro, determinaram que o financiamento das contas externas não constituísse factor de preocupação. Cabe aqui salientar a crescente importância dos fluxos financeiros com a Comunidade que, em termo líquidos, atingirão em 1990 cerca de 165 milhões de contos.

111 - O bom andamento da actividade económica teve repercussões favoráveis no mercado de trabalho. O emprego apurado pelo inquérito ao emprego cresceu anualmente a taxas superiores a 2% e a taxa de desemprego caiu cerca de 3,5 pontos percentuais nos últimos quatro anos.

De acordo com a informação das contas nacionais, a produtividade do factor trabalho tem evoluído de forma muito positiva a uma taxa média anual próxima dos 4%, em consonância com o esforço de modernização e de formação profissional.

Ao mesmo tempo os salários reais têm crescido a uma taxa de cerca de 3,5% ao ano, não pondo, contudo, em causa a redução dos custos do trabalho unitários em termos reais.

O crescimento dos preços, em trajectória descendente desde 1986, voltou a acelerar a partir de meados de 1988, situando-se actualmente próximo de 13%. Também a nível internacional se assistiu a um acentuar das tensões sobre os preços.

O controle das contas públicas vem sendo um dos principais objectivos de política desde 1987, visando a redução progressiva de um dos principais desequilíbrios que caracterizam a economia portuguesa. Neste domínio os resultados têm sido positivos, assistindo-se a uma redução progressiva do peso do défice no produto, tendo-se situado em 1989 em cerca de 4,3%. O agravamento estimado para 1990 está associado a factores específicos, tais como a assumpção de dívidas de fundos e serviços autónomos e de empresas públicas, um crescente financiamento do défice em condições de mercado e os encargos decorrentes do novo sistema retributivo da função pública.

O ano de 1990

112 - A economia portuguesa manteve, em 1990, um ritmo de crescimento elevado, devendo o produto interno bruto apresentar uma taxa de crescimento, em volume, próxima dos 4%. Esta estimativa incorpora já o impacte previsível de um choque externo, traduzido num aumento dos preços dos produtos petrolíferos sobre a nossa economia.

O comportamento da economia continuou a beneficiar o mercado de trabalho, tendo a taxa de desemprego registado, no 2.º trimestre de 1990, o valor mais baixo dos últimos anos - 4,8% em sentido lato e 4,1% em sentido restrito, valor que na CE só é superior ao do Luxemburgo.

Para a evolução do produto contribuiu o dinamismo evidenciado por todas as componentes da procura interna, que registaram uma aceleração em relação ao ano anterior, facto que é particularmente relevante no caso do investimento, atendendo a que este representa actualmente cerca de 30% do PIB.

O grau de abertura da economia ao exterior continua a aumentar; as exportações mantiveram um bom ritmo de crescimento, embora em desaceleração face aos resultados excepcionais verificados no ano anterior, assistindo-se em contrapartida a uma aceleração das importações, face à evolução verificada para a procura global. O défice da balança de transacções correntes registará um agravamento, situando-se próximo dos 2 1/4% do PIB. Este valor contempla já o impacte directo do aumento dos preços do petróleo sobre as contas externas que deverá ser inferior a 1/2 ponto percentual.

O elevado ritmo de crescimento da procura não permitiu uma atenuação do ritmo de crescimento dos preços, que se manteve, em média anual, próximo dos níveis verificados no ano anterior, tendo-se igualmente mantido o diferencial de preços face à CE.

Esta pausa no progresso verificado na área do controle da inflação, ou seja, da convergência nominal com os nossos parceiros comunitários, pode relacionar-se com o processo de integração financeira. Para uma economia importadora de capitais a integração financeira provoca, ceteris paribus, uma apreciação real da moeda o que enfraquece transitoriamente o instrumento cambial como meio de combater a inflação. De facto, o aumento das entradas de capital tem sido extremamente marcado em Portugal, tendo as entradas de capital de médio e longo prazos crescido de 1,8% do PIB em 1988 para 5,6% em 1989 e tendo os fluxos de capital total crescido, em igual período, de 6,2% para quase 10%. Estima-se que esta tendência se terá mantido durante 1990.

Políticas e perspectivas para 1991

113 - A condução da política macroeconómica em 1991 centrar-se-á no esforço continuado de estabilização monetária e financeira da economia portuguesa. Tal esforço tem estado no centro das políticas monetárias e orçamentais dos últimos anos e constitui um dos pressupostos essenciais para o desenvolvimento equilibrado da economia e da sociedade portuguesas. O empenhamento de Portugal na participação plena na UEM acentua a necessidade desse esforço.

A estabilização monetária e financeira tem sido uma constante preocupação do Governo. Actualmente, as linhas gerais que orientam o esforço de estabilização estão consubstanciadas no QUANTUM que, como atrás referido, define o cenário de ajustamento que permitirá à economia portuguesa conseguir a estabilidade macroeconómica necessária para uma integração atempada e equilibrada nos mecanismos da UEM. Apresentam-se em seguida as linhas que orientarão a política macroeconómica para 1991.

Política orçamental

114 - Um dos aspectos mais importantes da política de estabilização monetária e financeira é, como se disse, a consolidação orçamental. Sendo a inflação elevada um dos maiores obstáculos à participação plena de Portugal nos mecanismos económicos europeus, é essencial que a política orçamental seja compatível com o objectivo da desinflação. Neste aspecto, o QUANTUM define claramente a linha de actuação desse esforço.

No lado das despesas, será reduzido o crescimento das despesas em bens e serviços do Estado, afectando sobretudo as despesas correntes. Nestas, apenas a componente de remunerações registará um crescimento, permitindo uma subida do salário médio em termos reais. No entanto, o aumento total das despesas com o pessoal deverá ver o seu ritmo reduzido, devido à moderação do crescimento dos efectivos. As outras rubricas da despesa corrente manterão o seu montante nominal.

Os juros da dívida representam uma parcela sensível do défice, sobretudo ao ser eliminada a possibilidade do seu financiamento monetário e ao serem feitas emissões à taxa vigente no mercado. Aqui, a estabilização financeira contribui para clarificar fortemente a situação real das finanças públicas, enquanto a redução do ritmo de crescimento da dívida, resultado geral da estratégia, permitirá amortecer os valores desta rubrica.

A necessidade imperiosa de promover melhoramentos das infra-estruturas físicas e sociais exige a manutenção de um nível elevado de investimento público, em particular na parcela co-financiada pela Comunidade.

115 - Do lado das receitas, não se registará o aumento das taxas marginais dos impostos directos, devido ao forte desincentivo que representam para a actividade económica. Este aspecto toma particular acuidade num ambiente de mobilidade acrescida de factores produtivos, como é o da integração na Comunidade.

Por outro lado, a necessidade de prosseguir a redução do défice orçamental e de avançar no sentido da harmonização fiscal com os outros países comunitários levarão a uma ligeira subida das taxas e da base de incidência da tributação indirecta.

Todos estes esforços se baseiam numa confiança forte nos mecanismos de mercado e nas potencialidades de progresso e estabilidade que resultam da consolidação orçamental. O sucesso no combate à inflação pode facilitar fortemente essa consolidação, afectando favoravelmente várias rubricas do orçamento. Deste modo, o programa auto-reforça-se, contribuindo o seu sucesso para a própria sustentação.

Política monetária e cambial

116 - Também na vertente monetária e cambial da política de conjuntura o objectivo da estabilização dos preços é central, por forma a preparar a economia portuguesa para a entrada no mecanismo de taxas de câmbio do Sistema Monetário Europeu. A política monetária deverá assim ser orientada a longo prazo para os objectivos cambiais. A crescente integração financeira e a assumpção de compromissos cambiais rígidos encarregar-se-á de impor essa estratégica.

No entanto, presentemente existe ainda lugar para uma actuação monetária interveniente, na linha de um combate gradual mas vigoroso à instabilidade nominal. Assim, ao decidir tornar menos rígida a determinação da taxa de câmbio portuguesa, torna-se possível recuperar alguma da eficácia da política monetária na sua acção sobre as grandezas nominais internas.

As decisões recentes de suavizar a rigidez do compromisso cambial, permitindo a flutuação à volta da trajectória do crawling-peg, e de colocar certas restrições às entradas de capitais, tais como a suspensão das compras a prazo de moeda estrangeira, contra escudos, a não residentes e a imposição de um depósito obrigatório de 40% nos empréstimos externos de empresas nacionais, são elementos importantes para a recuperação da margem de manobra da política monetária. Deste modo, esta pode ser mais facilmente orientada para o objectivo interno de desinflação.

O sistema de controle irá assentar de forma crescente nos mecanismos de mercado, substituindo a intervenção directa pela gestão dos incentivos. Este facto, mais uma vez, é reforçado pela crescente integração dos mercados financeiros internos na envolvente europeia e mundial, o que determina toda a estrutura e estratégias de actuação nesta área.

Outras políticas

117 - Além dos aspectos já referidos, várias outras políticas compõem o esforço geral de estabilização. Assim, paralelamente à actuação directa sobre os instrumentos orçamentais, monetários e cambiais, existem outras intervenções que, não sendo essenciais para conseguir o controle da instabilidade monetária e financeira, podem contribuir seriamente para reduzir os custos das políticas directas de desinflação.

Trata-se de políticas orientadas para o objectivo de revigorar e fluidificar o mecanismo de mercado, reforçando assim a eficácia e a adaptação ao sistema das políticas de desinflação. Deve ser dado particular realce ao problema das expectativas dos agentes. A estabilidade social e a aceitação, por parte dos agentes económicos, das metas nominais da política de conjuntura, condicionam fundamentalmente qualquer estratégia de actuação.

Neste campo, a política de rendimentos tem lugar proeminente. Uma negociação dos rendimentos coerente com a política de estabilização pode facilitar a actuação desta e amortecer os seus custos. A desinflação feita sem o apoio dos parceiros sociais é possível, mas, com custos muito mais acentuados e com maior insegurança nos resultados.

Para o objectivo particular da presente estratégica, é essencial que, cada vez mais, os parceiros sociais portugueses tomem a realidade europeia como cenário envolvente e determinante. O sucesso da adesão à UEM reflectir-se-á de forma irredutível sobre o comportamento dos rendimentos. Daí que seja importante que a estratégia para essa adesão passe pelas decisões de todas as partes intervenientes. E a melhor forma de o fazer é tomar a perspectiva europeia como um elemento fundamental das negociações internas.

Nesta linha se orientará a actuação do Governo na área da determinação dos rendimentos. O documento «Progresso Económico e Social para os Anos 90» (PESAN), é já esforço para criar as condições para esse acordo nacional nos sentido da estabilização monetária e financeira.

118 - A aceitação do primado do mercado é particularmente evidente nas reformas estruturais que se têm verificado. O essencial destas reformas pode resumir-se na sua filosofia básica: desregulamentar e privatizar. Tais reformas têm-se verificado em múltiplos aspectos da realidade económica.

Em geral, o Governo tem adoptado uma postura desregulamentadora da generalidade dos mercados. Alguns deles, pela sua posição estratégica na estrutura económica, mereceram particular destaque. Assim, tem-se realizado uma intensa promoção e liberalizarão dos mercados financeiros, coincidente com a crescente e imperiosa abertura neste sector. A actual ligação das operações financeiras à concorrência externa exige uma grande atenção a um sector que, tradicionalmente, se tem mantido atrasado na estrutura económica portuguesa.

A política de privatizações é, decerto, um dos elementos mais importantes das reformas estruturais. Os grandes impactes industriais, financeiros e orçamentais que a ela estão ligados justificam a urgência, mas também a cautela, na sua realização.

119 - As reformas estruturais, na linha da liberalização e desregulamentação reflectem-se em muitos outros aspectos da vida económica. A sua implantação continuará a ser realizada, com especial relevo para as políticas e regulamentações decididas no âmbito da nossa participação na Comunidade. Na verdade, a concretização dos projectos que constituem o grande objectivo da UEM são, em si, peça fundamental das reformas estruturais.

Deste modo, o conjunto das políticas de conjuntura forma uma estratégia harmoniosa e conjugada de ataque à questão central que se põe à economia portuguesa no curto prazo: a estabilização monetária e financeira, no sentido de criar as condições para uma integração equilibrada e bem sucedida na UEM. O pano de fundo envolvente da concepção destas políticas é uma forte confiança nos mecanismos de mercado. A política económica só pode existir em acordo com a estrutura sobre que actua. Apenas em consonância com a actividade económica nacional pode a estratégia do Governo ter sucesso neste grande projecto, que é desenvolver e modernizar Portugal.

Cenário macroeconómico para 1991 (quadro 2)