Lei n.º 52-B/96 — Grandes Opções do Plano para 1997

A prossecução de objectivos de crescimento sustentado exige um especial rigor na condução da política de estabilização conjuntural, em particular a que envolve a actividade financeira do Sector Público.

Por outro lado, é definitiva a aposta do Governo português no que se refere à criação de condições para que o País incorpore o grupo de países da UE que integrarão desde o seu início, a Moeda única.

Assim sendo e no atinente à política de estabilização económica conjuntural, manter-se-ão as prioridades do Executivo:

• Cumprimento de uma política de efectivo rigor orçamental, reduzindo-se o défice do SPA para um limiar igual ou inferior a 3% do PIB e assegurando uma trajetória descendente para a Dívida Pública quando comparada igualmente com o PIB;

• Continuação da trajectória de desaceleração do crescimento dos preços, procurando-se atingir uma taxa de inflação situada no intervalo 2,2.5 - 2,5%, o que permitirá encarar com optimismo a capacidade para respeitar este critério de convergência nominal, no decurso de 1997;

• Manutenção da política de estabilidade cambial, elemento fundamental à prossecução de uma política não inflacionista e à consolidação de um «clima de confiança», ao nível dos agentes económicos empresariais;

• Criação de condições propriciadoras da redução sustentada das taxas de juro e da dinamização do mercado de capitais, por forma a que se concilie mais facilmente um modelo de estabilização económica conjuntural de tipo expansionista com o processo de redução da inflação;

A compatibilização da estratégia de crescimento a médio e longo prazos, com o modelo de estabilização económica conjuntural passa, ainda pela consideração de duas prioridades:

• A gradual redução do peso do Estado na economia, sem que tal implique a ausência de subordinação do poder económico ao poder político, democraticamente constituido, antes se articulando com um processo responsável e transparente de privatizações;

• A adopção, na medida do possível, de um modelo relativamente expansionista que possibilite a obtenção de uma taxa média de crescimento do Produto, nos próximos 5 anos, superior à taxa média da U.E.

Política orçamental, endividamento público e privatizações

Os recentes resultados da execução orçamental demonstram que o País enveredou de facto por uma via de consolidação orçamental, constatação que é confirmada pelas estimativas de que o défice orçamental, em 1996, venha a ser ligeiramente inferior ao objectivo de 4.2% do PIB fixado inicialmente.

Assim, é possível ao Governo estabelecer como objectivo para 1997 um défice orçamental inferior a 3% do PIB.

Esta orientação da política orçamental articula-se com a prioridade que constitui para o actual Governo a participação plena de Portugal na Terceira fase da União Económica e Monetária e suas implicações no que se refere aos critérios de convergência nominal.

Para que se venha a consolidar a redução do défice orçamental importará caminhar no sentido da modernização e da desburocratização da Administração Pública, sendo disso sinal o actual processo de revisão das leis orgânicas de muitos Ministérios, designadamente do Ministério das Finanças.

Um outro factor da maior relevância para a redução da dívida pública é o Programa de Privatizações que se prevê venha a gerar em 1996 uma receita global superiora 380 milhões de contos e que continuará a ser implementado no decurso do ano de 1997.

Manter-se-ão como objectivos fundamentais das privatizações o acréscimo da competitividade a nível internacional, o desenvolvimento do mercado de capitais, uma ampla participação dos cidadãos na actividade económica, a redução do peso do Estado na economia e da Dívida Pública no PIB e a defesa dos interesses patrimoniais do Estado.

No próximo ano prevê-se a manutenção da metodologia adoptada em 1996, continuando a privilegiar-se as ofertas em bolsas de valores e as subscrições públicas, seja no mercado nacional, seja, simultaneamente no mercado doméstico e no mercado internacional.

Por outro lado, os concursos públicos deverão ser, em princípio, preferidos às negociações directas as quais só muito excepcionalmente deverão ser utilizadas como metodologia de privatização.

O Estado não abdicará, em qualquer caso, da iniciativa de desencadear uma OPV ou concurso público, independentemente de iniciativas desencadeadas por outras entidades.

A modalidade a adoptar nos diversos processos de privatização dependerá da ponderação de factores a importância da empresa a privatizar para a economia nacional, a necessidade de atrair accionistas detentores de tecnologia com relevância estratégica para a empresa/sector/economia nacional, a estrutura accionista de partida, a procura potencial ao nível do mercado de capitais, a avaliação, a defesa dos interesses accionistas e patrimoniais do Estado e a defesa dos interesses designadamente dos pequenos accionistas e dos trabalhadores.

Ainda em 1996 iniciar-se-ão as privatizações da Cimpor e da Tabaqueira bem como se procederá à privatização da participação Estado no Banco Totta & Açores.

No decorrer de 1997, concluir-se-ão os processos de privatização iniciados em 1996 (v. g. Portugal-Telecom) e iniciar-se-ão os processos relativos a outras empresas, designadamente a Portucel, a Petrogal e, eventualmente, a ANA e a Transgás.

A receita das privatizações que se prevê alcançar em 1997 permite antecipar que o rácio da Dívida Pública em relação ao PIB confirme a sua trajetória descendente.

Decorrendo do próprio Programa de Privatizações e devido à necessidade de a tornar mais flexível e, por isso mesmo, mais conforme com um modelo de desenvolvimento que atribua um papel de importância primacial à iniciativa privada, sem prejuízo do objectivo de Justiça Social, ir-se-á proceder à alteração da Lei de Delimitação dos Sectores.

Política fiscal e administração financeira do Estado

A actuação do Executivo no decurso do ano de 97 continuará a pautar-se pela prioridade à introdução de mais justiça na repartição da carga tributária, designadamente através do desagravamento relativo da carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho.

Paralelamente, a política Tributária do Governo terá como uma das preocupações fundamentais a criação de condições propiciadoras de um acréscimo do investimento privado. Nesse sentido, procurar-se-á adoptar medidas de despenalização do capital reinvestido, conforme já previsto no Programa de Governo, bem como evitar situações de dupla tributação, ao nível das empresas e dos seus sócios.

Tendo em vista corrigir as injustiças fiscais existentes, o Governo continuará, em 1997, a actuar em duas frentes (objectivos instrumentais): melhoria da eficácia da Administração Fiscal e Alfandegária e correcção das disposições de legislação tributária que mais ferem o princípio da equidade.

Neste sentido, o Executivo irá actuar aos seguintes níveis:

• Implementar a nova estrutura orgânica do Ministério das Finanças;

• Investir no reequipamento informática do sistema tributário, reforçando simultaneamente, os seus meios humanos, designadamente nos serviços de inspecção;

• Implementar medidas articuladas tendentes a uma maior justiça fiscal, atendendo, nomeadamente, ao trabalho desenvolvido pela Comissão para o Desenvolvimento da Reforma Fiscal, criada pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 6/94, de 7 de Abril, a qual apresentou contribuições positivas que merecerão uma adequada ponderação por parte do Governo;

• Rever globalmente o IRS, não apenas tendo em vista minorar as injustiças relativas existentes no que se refere aos rendimentos do trabalho, mas também com a preocupação de assegurar escolhas mais criteriosas no que concerne à concessão de benefícios, sem, todavia, se perder de vista a necessidade de reduzir o défice orçamental;

• Rever os sistemas de benefícios fiscais, reduzindo-se a sua proliferação e procurando-se dar-lhes estabilidade plurianual, por forma a não se aumentar a própria complexidade do sistema fiscal;

• Proceder a uma reapreciação da Contribuição Autárquica, do Imposto Sucessório e do Imposto de Sisa, no quadro de uma reforma gradual do sistema de avaliação de bens imóveis.

• Promover a implementação de um quadro global, privilegiado e coerente de promoção do investimento e da iniciativa económica nas Regiões Autónomas.

No atinente, ainda, à reforma da Administração Financeira do Estado, destacam-se as seguintes grandes linhas de orientação a prosseguir em 1997:

• Assegurar umas Finanças Públicas modernas, integradas na U.E. e, por isso mesmo, viradas para uma sociedade mais «privatizada», mais justa e mais descentralizada;

• Fazer evoluir, a prazo, a Direcção-Geral das Alfândegas para uma Direcção-Geral especializada nos impostos sobre o rendimento e o património, tendo em vista contribuir para uma maior eficácia;

• Implementar a reforma o Tesouro, designadamente mediante a criação do Instituto de Gestão do Crédito Público, por forma a que se venha a concretizar uma significativa redução dos encargos com a Dívida Pública;

• Reforçar a Inspecção-Geral de Finanças dos meios necessários a assegurar o combate eficaz pelo Estado à fraude fiscal;

• Privilegiar a metodologia do controlo da gestão de auditorias, reforçando-se (como, aliás. já resulta de legislação aprovada nesse sentido) os poderes de intervenção do Tribunal de Contas;

A necessidade de se assegurar uma mais eficaz gestão da Dívida Pública, por forma a que se venha a concretizar uma significativa redução dos seus encargos, apresenta-se da maior relevância, sobretudo quando se pretende conciliar a redução do défice orçamental com a verificação de uma taxa crescimento do investimento público, em 1997, não inferior à prevista para 1996; deve contudo ter-se presente que a evolução dos encargos da Dívida Pública depende, em larga medida, da evolução das taxas de juro e, por conseguinte, das condições de funcionamento do mercado monetário e financeiro.

Mercado de capitais

No que se refere ao mercado de capitais vários desafios têm que ser vencidos:

• Evitar os conflitos de competências decorrentes do excesso de regulamentação existente, o que levará à revisão de alguns aspectos do que se convencionou designar de «Lei Sapateiro».

• Diversificar a oferta, não apenas com as operações de privatização, mas também tentanto ser mais inovador no mercado da dívida pública, nomeadamente a partir da criação de um mercado de reporte sobre títulos de dívida pública.

• Alargar a base de investidores institucionais com a introdução de reajustamentos na política fiscal que contribuam para aumentar o aforro e o investimento no mercado de capitais, com base numa maior eficiência e numa crescente transparência processuais.

• Incentivar o que se convenciou designar de «overthecounter market», dando-se um maior relevo à figura do «dealer» e contribuindo-se, por essa via, para um aumento do volume de transacções no mercado de capitais.

• Incentivar as políticas de distribuição de dividendos, estudando-se, nomeadamente, toda a problemática da dupla tributação e contribuindo-se para uma maior dispersão do capital das empresas, nomeadamente e sempre que tal vier a ser considerado estrategicamente correcto, ao nível das empresas que fazem parte integrante do programa de privatizações.

• Consolidar grupos económicos nacionais que possam competir, com base em critérios de eficiência, com as empresas concorrentes originárias dos nossos parceiros comerciais.

• Titular, no que se refere ao mercado hipotecário, os activos de longo prazo das instituições financeiras, o que permitirá desenvolver o mercado de crédito à habitação (titularização e securitização) havendo, simultaneamente, necessidade de se estudar outras hipóteses de titularização, designadamente a possibilidade de o mercado português estender este processo a outros tipos de crédito, nomeadamente ao crédito ao consumo.

• Estimular a cotação de empresas estrangeiras, numa perspectiva de crescente internacionalização da economia portuguesa.

Impor-se-á uma adequada articulação com outros Ministérios nalgumas áreas, designadamente:

• Com Ministério da Economia na implementação do programa da recuperação das empresas em situação económica difícil que sejam consideradas viáveis, numa perspectiva de médio e longo prazos;

• Com o Ministério da Solidariedade e Segurança Social na recuperação das dívidas à Segurança Social e ao Estado e na reforma global do Sistema de Segurança Social;

• Com a Secretaria de Estado da Administração Pública na reforma gradualista da Caixa Geral de Aposentações, e da ADSE.

Competitividade e internacionalização

A formulação da política económica não assume a forma de um conjunto alargado de medidas intervencionistas, mas, antes, uma construção paciente, sistemática e ousada, de um novo conjunto de «regras do jogo», de práticas, de alterações de natureza institucional que mobilizem o conjunto dos agentes económicos para colaborarem activamente, de acordo com os seus interesses e capacidades, no objectivo comum de criar uma base económica competitiva e dinâmica em Portugal.

Neste sentido, as opções gerais da política económica deverão ser orientadas de acordo com os seguintes princípios gerais:

• Valorização da produção nacional, apoiando os ajustamentos necessários à inserção em mercados abertos e competitivos e articulando o desenvolvimento integrado das diversas actividades económicas, e destas com outras actividades (científicas e técnicas, culturais e sociais, nomeadamente), garantindo uma coexistência equilibrada e profícua dos diferentes segmentos empresariais (micro, pequenas médias e grandes empresas);

• Afirmação na economia portuguesa das condições para a regulação eficiente de uma economia de mercado dinâmica, onde sejam asseguradas de forma progressivamente endógena a igualdade material no desenvolvimento das empresas, designadamente através da defesa das regras de concorrência, o respeito pelos direitos dos consumidores e dos trabalhadores e a preservação do ambiente e do património natural;

• Reconhecimento da superioridade das empresas e do mercado sobre o Estado, na orientação dos investimentos e na definição dos negócios, construindo políticas com carácter cada vez mais horizontal, não privilegiando sectores mas empresas, independentemente da sua natureza e proveniência, circunscrevendo as intervenções mais voluntaristas do Estado quer a sectores em crise - em que tais acções devem ter um carácter transitório - quer a sectores emergentes (eco-indústrias, tecnologias de informação, bens de equipamento), em que seja necessário um apoio e uma acção de carácter estratégico mais forte;

• Consideração da empresa como um espaço privilegiado de transformação na medida em que o conjunto das tendências apontadas lhe conferem uma posição central nas mudanças a operar e nos desafios a enfrentar; a construção de novos factores competitivos e de formas enriquecidas de trabalho, produção e remuneração, bem como a viabilização de uma especialização internacional mais adequada às tendências mundiais, só será possível com uma revalorização da empresa como realidade social, com novas relações laborais e com formas de gestão mais eficientes e maior alcance estratégico;

• Reforço da capacidade de afirmação nos mercados externos e em mercados internos concorrenciados, tendo em atenção que internacionalizar é não só exportar em maior quantidade e valor mas também exportar para mais e melhores mercados, ter presença junto dos mercados, encontrar parceiros externos valorizados, captar investimento directo estruturante, deslocalizar processos de produção de acordo com a estratégia competitiva de cada empresa;

• Prioridade à qualidade e à inovação e aposta activa em factores ligados à investigação e desenvolvimento, à diferenciação do produto, às economias de escala e às economias de gama e que, ao nível estritamente empresarial, crie incentivos para o alargamento da cadeia de valor e estimule a criação de mais e melhores postos de trabalho que contribuam para a geração de maior valor acrescentado e o aumento da produtividade da mão de obra;

• Aposta clara no papel dos recursos humanos, na sua formação e na sua qualificação para a na realização dos objectivos pretendidos para o sector produtivo da economia; face à escassez relativa de recursos naturais que a caracteriza.

Assim sendo, são as seguintes as opções gerais de política económica destinadas a aumentar a competitividade, a diversificação do sector produtivo e a internacionalização do tecido produtivo de bens e serviços:

• Promover a concertação estratégica com entidades representativas dos vários sectores de actividade, motivando a participação e a co-responsabilização de representantes da actividade económica privada e procurando sensibilizá-los para a necessidade de assegurar um aumento sustentado da produtividade; esta disposição irá ter expressão na própria orgânica do ministério da economia, em que serão criados um conselho para o desenvolvimento económico e cinco conselhos sectoriais (indústria, construção, energia, comércio e turismo), prolongando-se numa atitude de concertação e diálogo permanentes;

• Promover a criação de condições que permitam. a criação e a sustentação de uma envolvente económica, social, legislativa e administrativa, favorável ao investimento, e induzir estratégias empresariais abertas à inovação, à internacionalização e ao desenvolvimento de novos factores competitivos;

• Desenvolver o plano de acção de recuperação de empresas em situação económica e financeira difícil, conforme desenvolvimento apresentado em II.3;

• Acompanhar e avaliar os custos e oportunidades da globalização e da construção europeia para a economia portuguesa, criando condições para uma resposta coordenada, atempada e adequada à concorrência acrescida em mercados competitivos que permita minimizar os primeiros e maximizar as segundas;

• Promover uma política de internacionalização que reconheça às empresas o papel principal no esforço de internacionalização, atribuindo ao estado e aos sistemas de apoio à internacionalização um papel supletivo que requer uma maior dose de selectividade e, simultaneamente, uma actuação mais integrada; assumir, claramente, que, para que essa selectividade e capacidade de integração sejam eficazes, se exige aos agentes envolvidos uma maior capacidade de cooperação, concertação e parceria e uma maior eficiência; no tocante às medidas de incentivo à internacionalização das empresas, impõe-se lançar um processo tendente à clarificação e redefinição dos respectivos campos de actuação, tendo em vista a prossecução do objectivo essencial de conferir à utilização desses mecanismos um mais dirigido sentido estratégico e uma maior operacionalidade;

• Promover a criação das condições necessárias à captação de iniciativas de investimento estrangeiro estruturante, fazendo surgir iniciativas que se articulem com o tecido empresarial e científico e técnico do país, que se enquadrem nas prioridades sectoriais do desenvolvimento económico e que contribuam para a internacionalização das PME;

• Promover e apoiar investimentos de natureza estruturante, apelando para a exploração de vantagens competitivas dinâmicas de médio e longo prazo, como a diferenciação do produto, a I&D, a promoção sustentada da produtividade, a flexibilidade organizacional e produtiva, o marketing e o domínio dos circuitos de comercialização e distribuição e a qualidade; não ignorando a importância das reestruturações defensivas dos sectores ou segmentos de mercado mais tradicionais, deve-se, cada vez mais, apostar em reestruturações ofensivas e em investimentos de cariz mais estruturante, visando, entre outras coisas, a correcção do perfil de especialização da economia portuguesa em favor as actividades com crescimento dinâmico da procura no mercado mundial, o alargamento da cadeia de valor, uma articulação efectiva entre tecnologias e mercados e/ou criação de novos factores competitivos, intangíveis e dinâmicos, e o reforço do grau de internacionalização da economia portuguesa; esta orientação é especialmente relevante num contexto actual de «ditadura da procura» e de globalização dos mercados;

• Definir procedimentos legislativos e regulamentares em matéria de concorrência e ordenamento das actividades económicas, acompanhado do reforço dos meios para o cumprimento eficaz dessas disposições;

• Consolidar e reforçar as medidas tomadas recentemente no sentido de melhorar a eficiência dos serviços na gestão dos sistemas de incentivos e dos programas de apoio aos diversos sectores - PEDIP, PROCOM, Programa ENERGIA, PAIEP, RETEX, etc. - garantindo prazos de resposta cada vez mais curtos e formas de contrato mais simples e integradas, promovendo a eficácia dos apoios concedidos, aumentando o rigor, a selectividade e a flexibilidade dos critérios de avaliação e adequando a natureza dos apoios às efectivas necessidades das empresas;

• Melhorar significativa o apoio às pme, nomeadamente pela reestruturação do papel do IAPMEI e da DGI, que deverão assumir uma intervenção mais alargada de informações e acompanhamento dos projectos e das empresas, mais ágil e flexível e menos burocratizada;

• Assegurar o cumprimento do programa de privatizações atendendo não só à sua importância como instrumento decisivo de redução do stock acumulado de Dívida Pública mas também ao importante papel que pode desempenhar no reforço e reestruturação do tecido produtivo nacional, na diversificação e consolidação do mercado de capitais, na melhoria da situação financeira das empresas e na competitividade da economia;

• Contribuir para a melhoria qualitativa - em termos, nomeadamente, de habilitações académicas e de níveis médios de qualificação, destreza, polivalência e motivação - dos recursos humanos empregues nas diversas actividades produtivas, incentivando e apoiando a consolidação de uma formação escolar de base mais forte, uma maior aproximação das escolas às actividades produtivas, a formação contínua ao nível do local de trabalho, etc.;

• Promover o desenvolvimento de infraestruturas e da oferta de serviços em áreas ligadas à engenharia e tecnologia industrial, à qualidade (normalização, metrologia, acreditarão e certificação), à utilização racional da energia, à investigação, desenvolvimento e demonstração, à assistência técnica e à protecção da propriedade industrial;

• Participar na definição das políticas de ordenamento do território e protecção ambiental, promovendo os instrumentos adequados à realização dessas finalidades por forma a serem progressivamente endogeneizados como factores competitivos relevantes, especialmente no que respeita à actividade industrial;

• Definir e executar a política energética, visando a utilização dos recursos energéticos nacionais, a diversificação e a utilização racional das várias formas de energia e promovendo uma maior eficiência dos sistemas, processos e equipamentos ligados à produção, transformação, transporte, distribuição e consumo de energia, bem como a limitação dos efeitos nocivos da energia sobre o ambiente;

• Desenvolver uma acção concertada e sustentada que consolide a política de turismo, enquanto actividade transversal de alcance estratégico, tendo em vista conciliar os objectivos económicos do desenvolvimento turístico com a gestão e conservação da base de recursos indispensável à sua existência e com as realidades de natureza social e cultural fundamentais para a qualificação, diversificação e competitividade da oferta turística nacional;

• Adequar as estruturas e serviços da administração pública e, em particular, do ministério da Economia e das suas Direcções Gerais às necessidades de maior operacionalidade, maior aproximação às empresas e melhor resposta aos desafios e estímulos dos agentes económicos. Nesta perspectiva, dever-se-á incentivar uma forte cooperação e diálogo entre o sector público e o sector privado e viabilizar um diálogo permanente com grupos industriais de base nacional e com o investimento estrangeiro estruturante.

Agricultura, silvicultura e pescas

Enquadramento

A evolução da actividade agrícola, incluindo a pecuária, no quinquénio 1990-95 permite tecer as seguintes considerações àcerca da situação do sector:

• Queda do valor acrescentado (VABpm) no período 1991/93 (- 0.8%/ano) devido ao efeito conjugado da estagnação dos preços agrícolas - que contribui significativamente para o decréscimo da inflação do conjunto da economia - e de decréscimos da produção, em especial da produção vegetal (27.5% em 1992/93) devido a condições climáticas instáveis e desfavoráveis e início de retoma em 1994/95;

• Decréscimo de 3.5% no Investimento do período, especialmente forte nos anos 1991/93, explicado entre outros factores pela transição dos ajustamentos estruturais vindos do QCA I, pelas perturbações de adaptação no arranque do novo Quadro Comunitário de Apoio e pelas expectativas negativas dos agentes económicos, dada a evolução de factores exógenos não controlados pelo sector (clima, taxa de juro real e perda nos termos de troca) não obstante a recuperação verificada em 1994/95;

• Redução do peso da população activa do sector (11.2% em 1995 contra 16.9% em 1990);

• Aprofundamento de uma estrutura dual em que, conjuntamente com um elevado número de explorações de pequena dimensão, familiares e onde os seus membros trabalham fundamentalmente a tempo parcial caracterizando-se por alguma desorganização produtiva, está a surgir uma actividade agrícola e florestal cujo principal objectivo é a criação de excedente para venda no mercado e que apresenta características de organização empresarial;

• Aumento da dimensão média da SAU das explorações (8.6 ha em 1993 contra 7 ha em 1990);

• Recuperação do Rendimento Líquido da Actividade Agrícola por UTA (30% em 1994/95), depois de quebras sucessivas em 1991/93;

• Forte agravamento do saldo das trocas externas em 1991/92 e recuperação nos anos mais recentes;

• Recuperação das Indústrias de Alimentação e Bebidas desde 1994 (em particular no 2.º semestre), depois de uma situação de relativa estagnação nos dois anos precedentes.

Pode concluir-se que o sector agrícola já iniciou um período de recuperação, quer ao nível da produção, quer ao nível do rendimento, com reflexos directos no investimento e na melhoria do saldo das trocas externas. Apesar da situação estar controlada no que respeita à BSE, a recuperação económica do sector pode atenuar-se, em especial no 2º semestre de 1996.

No que respeita à actividade florestal, a situação recente pode sintetizar-se do seguinte modo:

• Défice de produção lenhosa para fazer face às necessidades da indústria transformadora (com ênfase para a serração, a pasta e o papel);

• Decréscimo dos preços da madeira de Pinheiro e Eucalipto, seguindo o comportamento dos preços da pasta de papel nos mercados internacionais, havendo já indícios de recuperação;

• Baixos níveis de utilização da capacidade produtiva das indústrias, que dependem da produção lenhosa (75% para a serração, 82% para a cortiça, 88% para a pasta e 90% para o papel e cartão);

• Redução progressiva do excedente das trocas externas.

Na actividade das pescas, cuja produção se baseia fundamentalmente na exploração dos recursos existentes em águas nacionais e na exploração dos recursos nas águas internacionais e de países terceiros verifica-se:

• Decréscimo de 21% na produção de pescado, no período compreendido entre 1991 e 1995, devido principalmente aos fortes constrangimentos no acesso a pesqueiros externos;

• Estabilidade da produção originária de águas nacionais, não revelando capacidade para suprir as perdas da produção em pesqueiros externos;

• Frota pesqueira, em especial a de pesca ao largo (redução de 55% na sua capacidade), em processo de reestruturação e modernização, tendo-se em vista a sua compatibilização com os recursos disponíveis, a sua adequação às oportunidades de pesca oferecidas e a introdução de factores racionalizantes no processo de captura, acondicionamento e transporte do pescado;

• Peso diminuto, evolução irregular e grande concentração (ameijoa boa) da produção aquícola, tanto no que se refere à que se opera na rede hídrica continental como a que se realiza nas águas salobras e costeiras;

• Concentração da indústria transformadora dos produtos da pesca, fundamentalmente na produção de conservas (de atum) e congelados;

• Dificuldade de expansão da procura de conservas portuguesas nos mercados tradicionais;

• Elevada concentração e falta de dinamismo da oferta em produtos tradicionais como conservas de sardinha e alguns produtos congelados (bacalhau, sardinha, camarão);

• Elevado nível de crescimento das importações de produtos da pesca, particularmente nos últimos anos;

• Dinamismo recente do investimento no sector, o qual se dirigiu preferencialmente para a construção de novas embarcações, para a modernização de unidades da indústria transformadora e para projectos aquícolas.

Opções de política

A política a implementar no que se refere à actividade agro-alimentar e florestal basear-se-á numa estratégia que procurará enquadrar e articular os diferentes sistemas de produção agrícola e florestal existentes: a actividade agrícola em unidades familiares de pequena dimensão e a actividade agrícola empresarial.

Em termos de estrita eficiência económica o primeiro sistema de produção não apresenta, em geral, viabilidade enquanto actividade económica produtiva. Todavia, absoluta necessidade de articular os dois sistemas obriga a reconsiderar, de forma muito selectiva, o sistema de incentivos em vigor. A criação de pluriactividade agro-industrial e a valorização da multifuncionalidade agrícola contribuirá para «especializar» o sistema de incentivos de uma forma mais criteriosa, ao distinguir a eficiência económica da equidade agro-ecológica.

Com efeito, é o desenvolvimento de uma agricultura multifuncional, de plurirendimento, que mais pode contribuir para o reforço da tipicidade de certos produtos alimentares cuja produção é, em geral, de pequena dimensão e apresenta custos elevados (certo tipo de produtos com denominação de origem, por exemplo).

Acresce ainda que esta agricultura está fracamente integrada na cadeia alimentar, isto é, pode apropriar-se do valor acrescentado com menor repartição nos sectores a jusante. Por outro lado, é uma actividade que pode ser suportada também por outras fontes de rendimento: a floresta, que pode também estar associada à caça, o turismo rural, o artesanato, são actividades complementares que têm vindo a aumentar a sua importância.

No que respeita à actividade agrícola e florestal de características empresariais e que mostra já algum nível de organização produtiva estando, portanto, integrada a nível económico, nomeadamente através da Indústria Agro-Alimentar, a questão coloca-se ao nível do reforço da competitividade, tendo sempre presente a pequena dimensão do país e o seu carácter periférico, isto é, afastado dos mercados mais ricos da Europa Central.

A produção agro-alimentar de bens diferenciados apresenta, hoje em dia, alguma diversidade: os bens que, tendo importância económica no mercado doméstico, podem vir a sofrer com a forte agressividade de empresas mais fortes de outros Estados-Membros como é o caso dos lacticínios ou do tomate (com possibilidade de gestão das quotas) e eventualmente da pecuária extensiva (bovinos e ovinos); os que têm mostrado alguma capacidade competitiva tendo conquistado pequenas franjas de quotas de mercado a nível comunitário como é o caso do vinho; finalmente, os que têm potencial para competir com países com condições naturais semelhantes, como é o caso de Espanha e Itália, baseados num aumento de competitividade através de economias de escala, de preços baixos ou produto diferenciado, como é o caso dos hortícolas, frutícolas e azeite.

Assim, as opções de política são:

Actividade agro-alimentar e florestal:

• A organização e estruturação da agricultura multifuncional, tendo presente que os agentes estruturadores são aqueles que podem ter acesso aos mercados, designadamente as organizações e os agrupamentos de produtores, podendo as cooperativas constituir agentes potencialmente estruturantes e concentradores da oferta ao nível dos mercados regionais, só cumprindo, no entanto, esta função se tiverem capacidade de prosseguir um comportamento económico com características empresariais;

• O reforço da competitividade das produções agro-alimentares em organização empresarial, com capacidade competitiva, actual ou potencial, nos mercados externos.

Actividade das pescas:

• A criação de condições para assegurar a sustentabilidade do Sector, através. de uma correcta exploração dos recursos, quer ao nível das pescas quer ao nível da aquacultura.

Medidas de política

Actividade agro-alimentar e florestal:

O conjunto de medidas a implementar assenta em três pressupostos essenciais: a aposta na produção de qualidade; de modo a atingir franjas de consumidores cada vez mais exigentes, a promoção de uma orientação fortemente exportadora que possa consolidar economias de escala internas, a continuação do esforço de ajustamento, por um lado, e de diversificação, por outro, nas empresas do sector florestal de modo a adaptar a oferta às novas condições dos mercados externos. Admitindo uma orientação exportadora para certos produtos e segmentos de mercado específicos, haverá que dar realce particular ao problema dos recursos humanos, avançando para esquemas de parceria entre produtores e instituições científicas, particularmente no que respeita à tecnologia de alimentos.

Os sistemas de apoios e incentivos a desenvolver terão em conta a definição de actividades económicas prioritárias e o reforço a apoios específicos a actividades com carácter estruturante, e bem assim uma forte selectividade no apoio financeiro ao desendividamento, procurando evitar-se duplicações nas ajudas.

As medidas a implementar serão pois:

Agricultura multifuncional:

• Desenvolvimento de incentivos que promovam a tipicidade de certos produtos regionais em associação com a valorização de outras funções agro-ecológicas da agricultura;

• Definição de incentivos específicos aos agentes (OP e AP ou outras empresas e associações) que garantam a estruturação do tecido económico e promovam o desenvolvimento da agricultura multifuncional.

Agricultura estruturada empresarialmente:

• Expansão e melhoria do regadio e a da sua tecnologia por forma a aumentar a produtividade (ou seja, reforço de economia de escala) a reduzir os custos e, ao mesmo tempo, criar novos produtos que permitam reter um maior valor acrescentado; Estímulo à criação de unidades promotoras e de venda, não só para o mercado doméstico mas para o exterior, baseado na marca de origem do produto: importância decisiva às plataformas logísticas de venda, que mostram grande capacidade de concentração de oferta e flexibilidade de distribuição;

• Reforço do Programa relativo ao Sistema Integrado de Apoio Contra a Aleatoriedade Climática (SIPAC), consubstanciada através das seguintes acções, Seguro de colheitas, Compensação de calamidades e Fundo de calamidades (a ser criado em parceria com os produtores);

• Reforço do Apoio à Actividade Agrícola, Pecuária e Agro-Industrial ao nível de linhas bonificadas de desendividamento, quer no curto, quer no médio/longo prazo;

• Reforço da capacidade de intervenção na sanidade animal;

• Atracção de Investimento Directo Estrangeiro (IDE) através de unidades integradas (produção/transformação/comercialização), beneficiando os agentes nacionais da transferência de tecnologia, bem como da possibilidade de expansão de circuitos comerciais.

Actividade das pescas:

Pesca:

• Prosseguimento do esforço de gradual ordenamento da actividade pesqueira;

• Intensificação da pesquisa de novos pesqueiros e espécies alternativas, abrindo caminho à exploração dos recursos de maiores profundidades e avaliando as possibilidades da pesca pelágica em termos de dimensão, volume e qualidade;

• Apoio à pesca costeira enquanto segmento prioritário, tendo em atenção a sua importância em termos de dimensão, volume e qualidade;

• Melhoria das condições de trabalho e de conservação de pescado nos portos e lotas;

• Prosseguimento dos apoios destinados à verticalização e consolidação das organizações de produtores.

Aquacultura:

• Ao nível das águas interiores, privilegiar iniciativas que tenham por objectivo progredir no aproveitamento de certas espécies, com relevo particular para as da fauna indígena que se enquadrem em sistemas integrados de produção;

• Fomento da investigação aplicada nos diversos domínios da aquacultura, bem como apoio às experiências piloto, com realce para as acções de parceria entre a investigação e a produção;

• Desenvolvimento de uma rede de depuradoras e centros de expedição para apoio às culturas de bivalves;

• Prosseguimento dos apoios destinados à verticalização e consolidação das organizações de produtores.

Produtos transformados da pesca:

• Desenvolvimento de uma estratégia de diversificação de produção;

• Intensificação da promoção de qualidade junto do produtor e do consumidor;

• Prosseguimento dos apoios destinados à verticalização e consolidação das organizações de produtores.

Paralelamente prosseguirá a adequação da legislação relativa ao sector e às estruturas do Ministério:

• Lei de Bases do Desenvolvimento Agrário (Legislação complementar);

• Lei de Bases da Floresta (Regulamentação);

• Legislação das cooperativas agrícolas e agro-industriais (Alteração para o seu acesso a meios financeiros no mercado de capitais);

• Legislação regulamentadora da pesca em águas interiores;

• Legislação relativa ao regime jurídico da actividade da pesca e das culturas marinhas;

• Legislação relativa ao regime jurídico do trabalho a bordo;

• Legislação regulamentadora do QCA II;

• Lei orgânica do MADRP (publicação dos diplomas regulamentares e sua implementação).

Acções a implementar em articulação com outros Ministérios:

• Com o Ministério do Ambiente quanto às normas ambientais relativas ao sector agrícola e agro-industrial e aos condicionamentos impostos pelas áreas de paisagem protegida sobre o exercício da actividade agrícola e agro-industrial;

• Com o Ministério da Ciência e Tecnologia, no sentido de serem criadas iniciativas horizontais no domínio das ciências agrárias e respectivas tecnologias de aplicação, quer ao nível de novas culturas, de criação de centros de apoio às tecnologiass de rega, assim como no domínio da aquacultura;

• Com o Ministério da Saúde, quanto às normas que deverão regular as relações entre os domínios da saúde veterinária e da saúde publica;

• Com o Ministério da Economia, quanto às regras de relacionamento e intervenção em matéria de fiscalização das actividades económicas, por um lado, e quanto aos incentivos e critérios respectivos relativos à promoção de produtos nacionais no estrangeiro;

• Com o Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, quanto à programação e gestão do PPDR, em particular as matérias relativas ao desenvolvimento local e rural;

• Com o Ministério para a Qualificação e Emprego, quanto à programação e gestão das medidas activas de emprego e mercado social de emprego em zonas rurais com problemas críticos de emprego.

Indústria

Enquadramento

Das principais debilidades estruturais que poderão estar na base de um adiamento, mais ou menos prolongado da recuperação da indústria portuguesa relativamente ao quadro especialmente recessivo de 1993 podem destacar-se, pela sua importância no dinamismo futuro da actividade económica, em geral, e da indústria, em particular:

• Uma estrutura industrial em que ainda têm expressão significativa sectores e actividades orientadas para mercados saturados,onde se faz sentir uma cada vez maior concorrência dos países de mais baixos salários, (sueste asiático e leste europeu) e onde o domínio dos factores dinâmicos de competitividade é ainda muito limitado;

• A centragem da cadeia de valor no cicio de fabricação e transformação, recorrendo a mão de obra barata, verificando-se um subdesenvolvimento tecnológico e comercial, em termos de I&D e concepção de produtos, a montante, e de marketing, comercialização e distribuição, a jusante;

• Um reduzido investimento humano e financeiro em I&D, sendo além disso diminuta a participação das empresas nestas actividades e na aplicação dos seus resultados;

• Baixos níveis de produtividade devido à insuficiente formação, qualificação, polivalência e motivação de grande parte da mão de obra, às insuficiências da capacidade de gestão e organização, ao baixo nível tecnológico, ao elevado preço do investimento, à relação tradicional entre produtividade e salários, onde aquela assume um papel passivo,etc.;

• Insuficiente desenvolvimento da cooperação industrial à escala regional, nacional, europeia e internacional, quer entre empresa industriais, quer entre empresas, associações empresariais e, embora em menor grau, infraestruturas tecnológicas de apoio, quer entre empresas e infraestruturas de educação e formação profissional;

• Reduzida dimensão e presença dos grupos industriais de base nacional, colocando dificuldades acrescidas à reestruturação empresarial e à adaptação dinâmica e ofensiva às mutações da procura mundial;

• Sistema fiscal desincentivador do risco na produção de bens e serviços não financeiros;

• Desequilíbrio na estrutura financeira de um número muito significativo de empresas, reflectido num elevado nível de endividamento fortemente polarizado em créditos bancários de curto prazo e resultante de uma insuficiente dotação de capitais próprios e do elevado «prémio de risco» associado ao crédito às empresas em situação difícil («racionamento» do crédito, taxas de juro elevadas, pesadas garantias reais e formas rigorosas de acompanhamento da gestão);

• Desequilíbrio do processo de internacionalização das empresas, faltando ou sendo escassas no tecido empresarial nacional algumas das formas típicas de envolvimento internacional das economias mais desenvolvidas: reduzido investimento português no estrangeiro, excessiva dependência dos mercados tradicionais e limitada capacidade de penetração em novos mercados;

• Insuficiente reflexão estratégica, quer nas empresas quer nos organismos económicos da administração central, sobre o desafio das «novas fronteiras» geográficas e organizativas.

Opções de política

A nova política industrial será formulada sem clivagens desnecessárias, quer com o caminho de modernização encetado nas duas últimas décadas, quer com as iniciativas em curso no âmbito do II Quadro Comunitário de Apoio, valorizando, antes, as amplas possibilidades de reformulação, ajustamento e reorientação que podem ser utilizadas com base nos novos objectivos traçados e na valorização das lições da experiência.

Deste modo as opções de política para o sector são as seguintes:

• Acompanhar, activamente, a globalização dos mercados e o processo de integração europeia, criando condições para uma resposta coordenada (poderes públicos e iniciativa privada), atempada e adequada (não reactiva) à concorrência acrescida em todos os mercados e à necessidade de aceleração e reequilíbrio da participação das empresas industriais no processo de internacionalização da economia portuguesa, o qual neste contexto, deve ser entendido como o principal «catalisador» do desenvolvimento industrial português, assim como a competitividade deve ser entendida como o seu «acelerador global»;

• Incentivar uma atenção permanente ao progresso sustentado da produtividade como condição imprescindível para o sucesso do processo da «convergência estrutural» e para a melhoria progressiva do nível salarial relativo no contexto europeu; em vez de se encontrar na moderação salarial uma justificação para performances fracas ou apenas razoáveis ao nível da produtividade, é necessário encontrar na promoção sistemática desta, a capacidade para ajustar as empresas a níveis de salários e qualificações mais elevados, melhorando-se, potencialmente, os seus níveis de rendibilidade e de competitividade;

• Procurar promover, num contexto de «ditadura da procura» e numa lógica de promoção e orientação preferencial para as condições de «software», em detrimento de uma opção por uma renovação sistemática do hardware: o alargamento da cadeia de valor na indústria portuguesa (melhorando o seu desempenho em termos tecnológicos e comerciais); a inovação empresarial contínua no produto, processo, organização e gestão, e/ou a criação de novos factores competitivos, dinâmicos e intangíveis (I&D empresarial e engenharia de processos e produtos, marketing, design, marca, distribuição, redução do «time to market», redes de subcontratação, flexibilidade, qualidade, valorização dos recursos humanos, sistema de informação moderno e eficaz, internalização dos factores ambiente e energia como vantagens competitivas a serem exploradas pelas empresas, etc);

Medidas de política

• Consolidar e reforçar as medidas para a melhoria da eficiência dos serviços na gestão dos sistemas de incentivos e dos programas de apoio à indústria (garantindo prazos de resposta mais rápidos e formas de contrato mais simples e integradas com as empresas) e para a eficácia dos apoios concedidos (aumentando o rigor, a selectividade e a flexibilidade dos critérios e adequando a natureza dos apoios às efectivas necessidades das empresas);

• Reorientar a actuação das duas sociedades de capital de risco participadas pelo IAPMEI - a NORPEDIP e a SULPEDIP -, vocacionando-as para o apoio a projectos inovadores, de elevado efeito de demonstração potencial e afastando-as, progressivamente, do tipo de apoios que prestaram no passado a empresas em dificuldade extrema e de recuperação muito problemática

• Criar condições fiscais e financeiras que melhorem o potencial de rendibilidade dos capitais aplicados na indústria, gerando um clima mais favorável ao investimento, à aceitação de riscos e ao reequilíbrio da estrutura financeira das empresas; este, com efeito, só é possível com um aumento significativo e uma diversificação dos capitais directamente nela investidos e isto, por sua vez, só será possível se os investidores (incluindo a banca) estiverem dispostos a assumir riscos acrescidos e se o mercado de capitais tiver uma evolução muito diferente, em termos de organização, credibilidade e dinamismo, daquela que conheceu na sua fase mais recente;

• Promover a reestruturação do INETI e a realização de iniciativas visando a discussão e avaliação do papel e do modelo institucional e organizativo das infraestruturas tecnológicas;

• Incentivar e apoiar, nomeadamente através do PEDIP II, a cooperação empresarial, quer entre empresas, quer entre estas e as associações empresariais e/ou regionais, o sistema educativo e de formação profissional e as infra-estruturas de I&D;

• Favorecer a formulação de estratégias empresariais e o alargamento do horizonte temporal do cálculo económico na indústria;

• Viabilizar um diálogo permanente com. grupos industriais de base nacional e com o investimento estrangeiro estruturante;

• Estimular o desenvolvimento das indústrias de bens de equipamento e das tecnologias ambientais, nomeadamente no âmbito do PRODIBETA;

• Criar o Conselho Sectorial da Indústria.

Importa, ainda, referir que os desafios colocados à política industrial portuguesa exigem uma perspectiva de permanente articulação com as outras políticas de regulação e desenvolvimento, nomeadamente a política social, a política de educação e formação profissional, a política de ciência e tecnologia e a política regional, ao nível nacional e comunitário.

Comércio

Enquadramento

O sector do comércio é constituído por um tecido empresarial marcado por fortes heterogeneidades, que tem sido percorrido, na última década, por transformações estruturais aceleradas e de forte intensidade, seja no desenvolvimento de novas formas de distribuição e de cooperação empresarial, seja na introdução de novas tecnologias.

Trata-se de um sector

• Constituído por numerosas pequenas e, sobretudo, micro empresas (em termos físicos e de meios humanos);

• Dominado por unidades de base familiar que utilizam instrumentos de gestão e métodos de organização pouco estruturados e absorvem uma mão de obra com baixos níveis de qualificação e de preparação técnico-profissional;

• Fortemente concentrado em Lisboa, Porto, Setúbal e Aveiro e nos produtos alimentares;

• Onde são ainda muito numerosas as empresas com uma organização precária e uma gestão incipiente, caracterizada, na maior parte dos casos, por um fraco domínio das variáveis que compõem o retailing mix, jogando predominantemente com o factor preço e descurando os aspectos mais ligados às redes de distribuição, ao serviço prestado no momento da venda e pós-venda, à possibilidade de venda de produtos que não sejam susceptíveis de serem oferecidos pelas grandes superfícies, ao marketing, à segmentação do mercado, ao posicionamento estratégico dos seus produtos no mercado, às campanhas de promoção, envolvendo bens e a própria imagem da empresa, às novas formas de negócio como o franchising, etc, por um inadequado controlo do negócio, não se conseguindo definir, expeditamente, os produtos onde se perde e onde se ganha dinheiro, e por uma fraca capacidade de inovação, entendida no seu sentido mais lato, englobando produtos, organização, metodologias, formas e técnicas de gestão e processos;

• Dotado, ao nível do pequeno comércio, de fraco grau de associativismo entre empresas, de reduzida cooperação com as associações empresariais do sector e com as infraestruturas de educação e formação profissional;

• Onde, paralelamente, se verifica um rápido crescimento (seguindo, de perto padrões europeus) da grande distribuição, das grandes superfícies e de novas formas de negócio como o franchising (no entanto, na sua grande maioria associadas a empresas estrangeiras), as lojas de conveniência, os sistemas de vendas à distância etc., gerando uma estrutura dualista em termos de capacidade empresarial e competências de gestão, de graus de modernização, dinamismo e iniciativa, de abordagem do mercado e de perspectivas de evolução futura;

• Onde, devido a este último aspecto, está a emergir um processo de já visível em alguns segmentos sectoriais, que prenunciam sinais claros de modernização e melhoria de rendibilidade deste sector(reforço cooperativo orientado para a constituição de agrupamentos empresariais vocacionados para compras em comum e outras funções económicas, desenvolvimento do sucursalismo e de novas fórmulas de negócio como o franchising, as lojas de discount ou de desconto, as lojas de conveniência, as vendas à distância, as vendas directas multinível, etc.);

• Onde se verifica uma certa regressão do emprego associada, contudo, não só à reestruturação do sector mas também à evolução da situação macroeconómica e que se reflecte também desfavoravelmente nas expectativas dos empresários.

Constata-se assim as dificuldades, sobretudo de natureza estrutural que o pequeno comércio enfrenta para se modernizar e adaptar ao novo enquadramento.

Opções de política

Assim, atendendo às características actuais do Comércio e ao seu papel nuclear no funcionamento e crescimento das economias, na vivificação dos espaços urbanos, no funcionamento da sociedade e na criação de emprego, o Governo definiu como prioridades da política para o sector:

• Regular o mercado, acautelando um eficaz desempenho, a lealdade das práticas comerciais, a prevenção e fiscalização das infracções e o equilíbrio das diferentes formas de comércio e contribuindo para o ordenamento do território;

• Criar um enquadramento legislativo rigoroso e eficaz, nomeadamente no que concerne ao respeito pelas regras da concorrência;

• Criar condições para o bom funcionamento das empresas, sustentando um adequado ambiente fiscal e financeiro, promovendo a assistência técnica e disciplinando as condições de acesso e de exercício da actividade;

• Promover a consolidação e fortalecimento das pequenas e médias empresas, como segmento indispensável à reconquista do mercado nacional, numa estratégia geradora de emprego, integradora da distribuição com as pequenas e médias empresas agrícolas e industriais e promotora da cooperação inter-empresarial;

• Dignificar o estatuto do empresário do comércio, incentivando a requalificação das unidades comerciais, prestigiando as lojas tradicionais, reorientando a formação profissional e atraindo jovens empresários para o comércio;

• Favorecer as condições de parceria, promovendo a participação e a cooperação empresarial através da promoção do associativismo

• Garantir a coesão económica e social, defendendo o estabelecimento de mecanismos complementares de apoio social ao comerciante e assegurando uma presença interveniente do sector nos órgãos de concertação estratégica;

• Garantir a utilização plena de todas as normas de protecção consentidas pelo direito internacional, como factor de apoio à produção nacional.

Medidas de política

Como principais intervenções, o Governo promoverá:

• A revisão do PROCOM, tendo como objectivo prioritário adequá-lo às necessidades reais das empresas, sobretudo na promoção da sua modernização, reconversão e consolidação;

• A instituição de um conselho para o comércio apoiado em mecanismos de observação e acompanhamento da realidade comercial;

• O desenvolvimento do Observatório do Comércio;

• O desenvolvimento de um política de qualificação dos activos, quer através de uma intervenção directa, quer através da concertação estratégica com as associações patronais e sindicais do sector;

• A reanálise do actual quadro legislativo regulamentador do sector, com o objectivo de corrigir, articular e clarificar as regras para o exercício da actividade;

• A adequação da estrutura da Administração Pública do sector às necessidades de maior operacionalidade, maior aproximação às empresas e melhor resposta aos desafios e estímulos dos agentes económicos.

Turismo

Enquadramento

Em Portugal, o sector do turismo representa cerca de 7,9% do PIB e emprega, directamente, cerca de 5,6% da população activa.

Como suas características pricipais destacam-se:

• Aumento da oferta em paralelo com a degradação da procura, propicicando aos grandes operadores a possibilidade de exercer uma elevada pressão sobre os preços, os quais se vêm degradando progressivamente;

• Desenvolvimento desintegrado e desarticulado da oferta, revelando uma concentração turística em zonas já sobrecarregadas, um incremento de indústria paralela, uma dependência da natureza (sol/praia) que conduz à sazonalidade e uma falta de coordenação com outras actividades necessariamente associadas ao turismo como a animação, os serviços designadamente o comércio, o desporto, a cultura (artesanato, gastronomia, tradição, história, etc.);

• Baixo nível da capitação da despesa turista/dia e em decrescimento nos últimos anos, reflectindo-se numa quota no turismo internacional mais baixa em termos de receitas do que em termos de número de chegadas de estrangeiros e num menor valor acrescentado e qualidade da actividade turística em Portugal;

• Aumento da concentração das chegadas de turistas provenientes dos cinco principais mercados, tornando a actividade turística nacional mais permeável às flutuações das economias daqueles países;

• Fraco nível de investimento, devido a um quadro legal obsoleto e a mecanismos de apoio financeiro rígidos e pouco atractivos;

• Envolvente externa recente pouco favorável (abrandamento do crescimento económico e a persistência de níveis elevados de desemprego), designadamente pela diminuição do rendimento disponível das famílias nalguns mercados tradicionalmente emissores e pela emergência de novos mercados altamente concorrenciais (Países de Leste e América Latina/Caraíbas);

• Insuficiência de acções de formação a nível nacional, justificando-se o reforço de entidades intervenientes e de equipas moveis pluridisciplinares com cursos intensivos de curta duração;

• Degradação da situação económico-financeira das empresas turísticas portuguesas, com rendibilidade média do capital próprio decrescente, cada vez maior peso dos capitais alheios e insuficiência dos fluxos de caixa operativos face aos elevados encargos financeiros e dividendos, em especial na região do Algarve, para as empresas de menor dimensão e para as que operam com contratos de exploração ou de gestão.

Não obstante esta situação, o sector do turismo em Portugal detem fortes potencialidades associadas a uma imagem de destino turístico já consolidado, à qualidade dos recursos naturais, à qualidade do produto turístico, à profissionalização e qualificação dos recursos humanos e à segurança interna.

Opções de política

Portugal não pode, por isso, desperdiçar a oportunidade que a sua excelente posição geográfica lhe oferece, nem enjeitar as possibilidades de desenvolvimento que a sua natural vocação turística lhe comete. Para isso, há que promover a qualidade do seu turismo e assegurar a sua competitividade.

Não carece, pois de sentido, o objectivo de consolidação da imagem de Portugal como um destino turístico de qualidade, diferenciado e competitivo. É, no entanto, indispensável a adopção de medidas no sentido da preservação dos recursos naturais, da articulação das políticas sectoriais, da qualificação cada vez maior dos recursos humanos, do estímulo à criatividade e iniciativa dos empreendedores do turismo, tendo presentes a defesa do consumidor, mas favorecendo a estabilização e crescimento controlado dos níveis de fluxo turístico e não comprometendo a competitividade das empresas do sector nos diversos mercados.

Neste quadro, as novas orientações políticas, no domínio da actividade turística, deverão apontar, em termos de objectivos, para a necessidade de:

• Aumentar o volume de chegadas e dormidas;

• Aumentar a receita média por turista e por dia;

• Aumentar o tempo médio de estadia e para a diminuição da sazonalidade.

Medidas de política

Face a estas orientações, as medidas de políticas para a área do turismo, incidirão, fundamentalmente na:

• Diversificação dos mercados, envolvendo, simultaneamente, a consolidação de posições nos mercados tradicionais (Espanha, Reino Unido, Alemanha, França e Holanda) e o desenvolvimento de novos mercados (Itália, Catalunha e País Basco, Estados Unidos, Brasil e o Leste Europeu);

• Diversificação dos produtos oferecidos, conforme o seu potencial de desenvolvimento, assumindo a existência, simultânea, de produtos prioritários (sol e praia, golfe, congressos e incentivos, turismo cultural, especialmente o associado aos centros históricos de Lisboa, Porto, Coimbra, Évora e Braga) e de produtos de segunda linha (turismo rural, turismo religioso, turismo cinegético, turismo de saúde e turismo social), numa lógica preferencial de criação de sinergias entre eles;

• Desregulamentação da indústria turística, melhoria do funcionamento dos mecanismos de mercado e da concorrência e na intervenção no ordenamento e ambiente;

• Reorientação estratégica do sector, favorecendo o desenvolvimento sustentado do mercado interno, ao qual foi dispensada pouca atenção, ao longo dos últimos anos designadamente através da promoção de programas específicos para o turista nacional;

• Regulação do mercado, no que diz respeito à actividade turística no que se referecom a empreendimentos turísticos e a agências de viagem e de turismo;

• Reforço da promoção interna e externa, especialmente à custa de uma coordenação cada vez mais eficiente dos esforços e meios utilizados pelo sector público e pelo sector privado, da compatibilização da promoção institucional com as das diferentes regiões e diferentes produtos turísticos, de modo a obter-se uma promoção global do país mais eficaz, aproximando-a das clientelas finais e dos nichos de mercado de maior poder de compra;

• Promoção da imagem do destino turístico «portugal», suportado em elementos de identidade específica, assente nos elementos afectivos ligados à tradição, artesanato, cultura, história, actividades náuticas, gastronomia e ruralidade, a par de condições excepcionais de sol/praia e congressos e incentivos;

• Garantia das condições de funcionamento às empresas e a requalificação da oferta, sustentando um adequado ambiente fiscal e financeiro, mecanismos de formação e promovendo a internacionalização das empresas;

• Revisão dos instrumentos financeiros e fiscais de apoio às unidades económicas do sector, no sentido da sua simplificação e desburocratização, adequando-os às necessidades, características e situação das empresas, e bem assim aos diferentes estádios e estratégias de desenvolvimento das várias regiões;

• Promoção da modernização administrativa, prosseguindo objectivos de eficiência, desburocratização e aproximação aos cidadãos, revendo as leis orgânicas, funções e recursos afectos aos serviços centrais do turismo, descentralizando poderes para as regiões de turismo e autarquias e investindo na informação;

• Apoio ao investimento, quer pelo melhor aproveitamento dos sistemas de incentivos, quer pela melhoria dos mecanismos de apoio ao investidor existentes ou pela criação dos que se considerem mais adequados, quer ainda pelo aprofundamento das formas de cooperação entre as instituições de crédito e o fundo de turismo, com vista à criação de produtos específicos;

• Acompanhamento do produto turístico com elementos de animação, através de programas adequados de apoio à implementação de parques temáticos, de eventos desportivos e de manifestações culturais;

• Recuperação do património com valor histórico e cultural e promoção de uma defesa intransigente do património turístico, tanto natural como histórico-cultural, compatibilizando a actividade turística com a salvaguarda desse património e do ambiente em geral;

• Valorização, na formação da oferta turística, da utilização de materiais, matérias-primas e serviços nacionais, tendo em vista a promoção da diferença, essencial nesta área de actividade económica, sem prejuízo das regras da concorrência;

• Desenvolvimento integrado e articulado da rede das pousadas, como imagem de marca de qualidade;

• Criação do conselho sectorial do turismo;

• Garantia de funcionamento global do Observatório.

Cooperativismo

Enquadramento

O movimento cooperativo tem um património histórico assinalável e continua a ocupar um espaço inprescindível nas sociedades contemporâneas.

Se a economia de mercado dirigida pela lógica predominante da procura de lucro demonstrou a sua vitalidade e eficácia na afectação de recursos das sociedades modernas, também demonstrou que não resolve todos os problemas nem dá resposta a todas as necessidades das comunidades humanas.

Existem segmentos da economia onde a satisfação mais eficaz das necessidades sociais passa pela actuação solidária dos indivíduos, agrupando os seus saberes e as suas experiências. Este é um terreno do Movimento Cooperativo.

Existem patrimónios culturais em risco de se desvalorizarem porque a sua natureza ou dimensão, a sua dispersão ou especificidade é estranha à actividade comercial. Este é outro espaço do Movimento Cooperativo.

Existem necessidades e carências sociais a que o mercado não só não, dá resposta como, por vezes, agrava. Na educação, no combate à exclusão social, na saúde existem, infelizmente, necessidades insatisfeitas. Esse contínua a ser um espaço do Movimento Cooperativo.

Existem milhares de mulheres e homens que se continuam a rever numa actuação quotidiana em organizações onde as regras fundamentais são aquelas que a Aliança Cooperativa Internacional afirmou recentemente como a essência do Cooperativismo: a adesão livre e voluntária, a gestão democrática, a participação económica, a autonomia e independência, a educação e formação e a intercooperação.

Opções de política

O cooperativismo é um factor de desenvolvimento da sociedade portuguesa que deve ser tomado em consideração, pelo que o Governo elege como opções para a área:

• Apoiar, de forma estruturada, as cooperativas, tendo em consideração os seus objectivos e as formas de organização, as suas necessidades em termos de formação em gestão, a sua capacidade competitiva e a sua situação financeira;

• Apoiar as estruturas de representação das cooperativas, de modo a fortalecer o sector cooperativo;

• Promover programas para a divulgação do cooperativismo entre os jovens, nomeadamente nas escolas, assim como de fomento e apoio ao aparecimento de cooperativas de jovens.

Medidas de política

As principais medidas que traduzirão esta atitude de apoio aos sector cooperativo a implementar em 1997 são as seguintes:

• Entrada em vigor, em Janeiro de 1997, do novo Código Cooperativo, criando novas oportunidades de desenvolvimento do sector;

• Revisão da legislação complementar do Código Cooperativo;

• Revisão da legislação fiscal aplicável às cooperativas;

• Estudo para a criação de instrumentos financeiros para promoção e apoio das cooperativas e de outras organizações de economia social;

• Estruturação e início da actividade do Conselho Nacional para a Economia Social criado como órgão de consulta do Ministro da Solidariedade e Segurança Social;

• Reforço da colaboração com outros países, em especial com os Países Africanos de Língua Portuguesa, na área do cooperativismo e da economia social, em geral.

Defesa do consumidor

Enquadramento

Criado, já na vigência do XIII Governo, um novo regime legal de defesa dos consumidores (Lei n.º 24/96, 31 de Julho), estão asseguradas condições de base para a concretização de uma nova política neste domínio: mais abrangente, por contemplar todo o espaço nacional (incluindo as regiões autónomas) e também os bens e serviços prestados pela Administração Pública; mais efectiva, por terem sido incrementados os meios de actuação do Estado e dos cidadãos; e mais participada, por ter sido reforçada a participação da sociedade civil na definição e execução da política em favor dos consumidores.

A política de defesa do consumidor, colocando, embora em primeiro lugar, o respeito pelos direitos dos consumidores consagrados na Constiuição contribui, também, na perspectiva do Governo, Para reforçar a competitividade da economia e das empresas para o desenvolvimento sustentável. É uma política horizontal e não apenas a de um único departamento da Administração Pública.

Opções de política

Assim, são as seguintes as opções de política nesta área:

• Salvaguarda dos direitos dos consumidores e acesso à Justiça;

• Promoção da informação e educação dos consumidores;

• Defesa da saúde e segurança dos consumidores.

Medida de política

Nesta conformidade, são as seguintes as medidas a implementar:

• Reestruturação do Instituto do Consumidor tendo em conta os poderes alargados que lhe foram atribuídos na Nova Lei de Defesa dos Consumidores e a necessidade de conferir maior eficácia à sua actuação;

• Constituição e instalação do Conselho Nacional de Consumo, novo orgão de consulta e acção pedagógica e preventiva;

• Reforço dos meios de fiscalização em matéria de publicidade, através da concentração de competências nesta área e da constituição de um «Observatório de Publicidade»;

• Clarificação das competências em matéria de defesa do consumidor das administrações central, regional (organismos desconcentrados e Regiões Autónomas) e municipal;

• Prosseguimento dos trabalhos da Comissão para a elaboração do Anteprojecto de Código dos Direitos do Consumidor;

• Edição de uma colectânea da legislação sobre consumo;

• Organização de um observatório de conflitos de consumo que permita a identificação e recenseamento das principais áreas em que os direitos dos consumidores são violados e funcione como suporte de Representação em juízo dos direitos e interesses colectivos e difusos dos consumidores; propositura de acções inibitórias de cláusulas abusivas dos contratos e ordenação de medidas cautelares de cessação, suspensão ou interdição de bens e serviços que possam acarretar riscos para a saúde, a segurança e os interesses económicos dos consumidores;

• Reforço da actividade fiscalizadora em matéria económica em conjugação dos seus esforços com os dos organismos da defesa do consumidor;

• Realização de campanhas de informação sobre os direitos dos consumidores em geral e, em especial, sobre a sua protecção nas áreas dos serviços públicos essenciais, do crédito ao consumo (prevenção de sobreendividamento), da segurança (minimização de acidentalidade com bens e serviços de consumo) e do ecoconsumo (promoção de novos padrões ambientalmente adequados);

• Apoio à criação de serviços municipais de informação ao consumidor;

• Definição legal dos termos em que o serviço público de rádio e televisão deverá reservar espaços para a informação dos consumidores;

• Incremento dos meios destinados a assegurar o funcionamento da Comissão de Segurança (instituída pelo Decreto-Lei n.º 311/95);

• Desenvolvimento do sistema de vigilância sobre produtos perigosos, mediante a implantação das adequadas redes de alerta.

Qualificação e emprego

Enquadramento

A situação no mercado de emprego, em meados de 1996, pode caracterizar-se do seguinte modo:

• Taxa de actividade sensivelmente ao mesmo nível de 1995;

• Ligeira recuperação recente do emprego total;

• Desaceleração do crescimento da população desempregada;

• Contínuo acréscimo do emprego dos trabalhadores isolados face à diminuição do emprego por conta de outrém;

• Recuperação recente do emprego na agricultura e nos serviços e persistência de queda do emprego na indústria;

• Aumento da precaridade do emprego através do aumento contínuo do número de contratados a prazo;

• Taxa de desemprego (já corrigida da sazonalidade) de 7.3%, um dos valores mais elevado nos últimos anos, não se prevendo alteração sensível no curto prazo;

• Decréscimo do desemprego masculino e de curta duração;

• Evolução menos desfavorável do desemprego do grupo dos que procuram um novo emprego;

• Aumento do número de desempregados com mais elevados níveis de qualificação académica;

• Aumento das ofertas de emprego;

• Cerca de 100 mil indivíduos (26 milhões de contos) envolvidos nas Medidas de Emprego promovidas pelo IEFP, em 1996.

Quanto aos principais aspectos da política deformação é de salientar:

• O Papel fundamental do Fundo Social Europeu (FSE) no financiamento do sistema de formação em Portugal, cujas prioridades. têm basicamente correspondido às definidas no Quadro Comunitário de Apoio (QCA);

• Arranque tardio dos vários programas do QCA II em 1994 e melhoria sensível da execução em 1995;

• 218 mil pessoas abrangidas em 1995 pelas acções de formação e apoio ao emprego, destacando-se em particular a formação de grupos sociais desfavorecidos, de desempregados de longa duração e de pessoas com deficiência, desenvolvida no âmbito do Subprograma «Integrar»;

• Revisão dos quadros normativos do sistema de formação profissional, e em particular do FSE, assentando fundamentalmente numa afectação mais precisa do financiamento público a áreas prioritárias de formação, na consideração do FSE como um recurso escasso e estratégico, tendo em vista garantir uma maior relevância, qualidade e eficácia da formação realizada com o apoio dos fundos públicos;

• Criação da Comissão para Inovação na Formação, que constitui o embrião de um novo Instituto, o INOFOR, o qual terá como objectivo a promoção da inovação e da qualidade na formação a partir do levantamento de necessidades de formação e à elaboração de reportórios de perfis profissionais, com vista a melhorar a programação da formação, o desenvolvimento curricular, o sistema de certificação e o sistema de orientação profissional.

No que diz respeito aos aspectos da política de trabalho é de salientar:

• Maior dinamização da negociação colectiva, depois da quebra significativa em 1993, com um número tendencialmente crescente quer de instrumentos negociados, quer de trabalhadores abrangidos e com a estabilidade do número de processos de conciliação e de situações em que foi conseguido acordo;

• Um ambiente de menor conflitualidade em que, embora o número de greves se tenha mantido relativamente estável, o número de trabalhadores envolvidos e de dias de trabalho perdidos tem vindo sistematicamente a reduzir-se;

• Tendência de redução do número de trabalhadores com horários superiores a 40 horas semanais;

• Alguma degradação da segurança do emprego, traduzida no peso crescente dos trabalhadores independentes e com contrato não permanente;

• Sinistralidade persistentemente elevada, em que à estabilidade do número de acidentes corresponde um aumento do número de casos mortais;

• Redução das situações de salários em atraso, em termos de número de empresas envolvidas, número de trabalhadores abrangidos e montantes em dívida por trabalhador;

• Redução do número de empresas e de trabalhadores envolvidos em processos de despedimentos colectivos mas com um peso maior dos trabalhadores despedidos;

• Número pouco significativo de situações de trabalho infantil detectadas, revelando, contudo, agravamento da taxa de incidência.

Opções de política

Face à situação actual e à evolução que lhe deu origem, a estratégia do Governo para o mercado de trabalho assume as seguintes opções de política devidamente desenvolvidas no capítulo II.5:

• Promoção do emprego a médio prazo e contenção do desemprego no curto prazo;

• Reorientação do sistema de formação profissional.

Medidas de política

Para o efeito, o Governo dinamizará um vasto conjunto de medidas de política assentes nos seguintes eixos:

Desenvolver a concertação estratégica com vista à promoção do emprego:

• Execução de acordos celebrados na Comissão Permanente de Concertação Social relativamente às políticas activas de emprego, à formação profissional e à política de trabalho;

• Implementação de programas sectoriais para Modernização, Qualificação e o Emprego que, com base numa identificação das tendências ao nível dos mercados, das tecnologias, da organização empresarial e das profissões, permitam fixar objectivos de criação de empregos e definir medidas de política sectorial, de I&D, de emprego, de formação, de educação e de segurança social;

• Participação no Plano de recuperação das empresas em situação financeira difícil;

• Participação nos Planos Integrados de Desenvolvimento Regional;

• Acompanhamento de processos de reestruturação sectorial.

Apoiar a renovação da organização e gestão nas empresas com vista à valorização dos recursos humanos:

• Desenvolvimento do Programa para as PME's lançado em 1996 e em execução pela rede de Centros de Gestão Participada do IEFP e por associações empresariais;

• Lançamento de medidas de apoio a inovação na gestão de recursos humanos associadas ao desenvolvimento da rede de consultores;

• Promoção de uma política de formação-emprego para jovens diplomados que estimule as empresas a reforçar as suas estruturas de qualificação;

• Montagem da rede de apoio à reconversão, constituída por equipas técnicas de apoio e por programas de reconversão.

Estimular a criação de emprego:

• Montagem das redes regionais para o emprego com vista a coordenar os serviços da Administração Pública, as autarquias, as associações e demais parceiros sociais em torno de objectivos de promoção do emprego ao nível local/regional;

• Aplicação do novo regime de incentivos à contratação, visando estimular a criação líquida de postos de trabalho a favor de jovens e desempregados de longa duração;

• Aplicação dos programas de «Iniciativas, Locais de Emprego» e «Regime de Incentivos às Micro Empresas», com vista a facilitar a criação de empresas, acelarando os circuitos burocráticos e melhorando o apoio técnico aos criadores de empresas;

• Desenvolvimento do Programa do Mercado Social de Emprego, com vista a envolver um número crescente de desempregados em actividades de utilidade social, nas áreas do apoio social aos idosos, às escolas, aos centros de saúde e da recuperação do património histórico e ambiental;

• Desenvolvimento de uma política para o artesanato, assente na certificação dos produtos, no reforço do design e dos circuitos de distribuição e em medidas que apoiem o artesão e a formação de novos artesãos.

Transformar o funcionamento do mercado de trabalho por forma a combater os problemas de emprego:

• Desenvolvimento do programa de medidas para jovens, com destaque para uma política de estágios, de programas de formação-emprego e da melhoria dos serviços de orientação-colocação;

• Desenvolvimento do Programa «Renovar» para a população desempregada, envolvendo Centros de Emprego e Centros de Formação Profissional, que generalizará ao conjunto destes centros a nova metodologia de atendimento, formação e colocação afinada ao longo de 1996;

• Adopção de medidas para a igualdade de oportunidades no domínio do acesso ao emprego e à formação;

• Racionalização da legislação relativa às políticas específicas de emprego no sentido de uma maior coerência e simplificação do quadro legislativo em vigor, e tendo em conta os resultados da avaliação destas políticas.

Rever o sistema de gestão pública da formação profissional, com vista a uma maior eficácia e co-responsabilização ao nível da concepção, da organização, da gestão, do financiamento e da avaliação:

• Aplicação do novo regime de apoios financeiros à formação profissional;

• Consolidação da Comissão de Coordenação do FSE e activação do sistema de informação de apoio à gestão do FSE;

• Desenvolvimento de programas sectoriais para a Modernização, a Qualificação e o Emprego, com base na execução dos estudos de diagnóstico e prospectiva para o levantamento de necessidades de formação profissional;

• Desenvolvimento da política de acreditação de entidades formadoras;

• Desenvolvimento da política de certificação da formação profissional;

• Reforço da função de inspecção técnico-pedagógica;

• Aperfeiçoamento da estrutura de gestão do Programa Operacional;

• Renovação do sistema de orientação profissional.

Criar condições para a construção de soluções formativas de qualidade, flexíveis e personalizadas:

• Desenvolvimento do plano de actividades do Instituto para a Inovação na Formação, interligado com programas de iniciativa comunitária e com o Programa Leonardo, e abrangendo, nomeadamente, as áreas do levantamento de necessidades, do desenvolvimento curricular, da gestão e da avaliação da formação;

• Renovação da afectação financeira do Programa Operacional por referenciais de relevância, qualidade e inovação;

• Apoio a programas de formação profissional internacionalizados;

• Reforço da formação de formadores, de gestores e técnicos de formação e de animadores de desenvolvimento sócio-local.

Racionalizar e potencializar a rede formativa:

• Acompanhamento da reforma do Sistema de Aprendizagem, no quadro do diploma já aprovado, com vista a oferecer a um número crescente de jovens uma formação qualificante e flexível;

• Prossecução da recentragem dos Centros de Formação de Gestão Directa em torno da formação de desempregados, de trabalhadores em reconversão e de trabalhadores em penúria no mercado de trabalho;

• Definição e lançamento da reforma dos Centros de Formação de Gestão Participada, de forma a dotá-los de maior capacidade de intervenção na prestação de serviços de consultoria e formação adequados às PME's do respectivo sector;

• Estímulo à oferta de formação profissional com base no ensino superior.

Dignificar e favorecer a eficiência da contratualidade laboral:

• Dinamização e renovação da negociação colectiva, através da difusão de informação sócio-laboral, da valorização dos serviços públicos de conciliação e de apoio à formação de negociadores sociais.

Promover a revisão da legislação do trabalho:

• Impulso da reconstrução da legislação laboral, no quadro da concentração social, tendo em vista a sua unidade sistemática, a criação de condições de adaptabilidade interna na gestão de recursos humanos das empresas e a salvaguarda dos direitos fundamentais dos trabalhadores;

• Realização do acompanhamento da aplicação da Lei das 40 horas, nomeadamente no sentido do esclarecimento do seu conteúdo e da prevenção de abusos na utilização da flexibilidade e da polivalência funcional.

Reforçar a prevenção e desenvolver a higiene, a segurança e a saúde no trabalho:

• Criação da rede de prevenção de riscos profissionais e lançamento de programas enquadradores em sectores prioritários, tendo por fulcro a formação e informação dos trabalhadores e empregadores;

• Aperfeiçoamento do regime legal relativo à Saúde, Higiene e Segurança, em especial no que toca à organização e ao funcionamento dos serviços previstos na legislação de enquadramento.

Garantir maior efectividade às regras legais e convencionais sobre a constituição e o conteúdo das relações de trabalho:

• Aumento da eficácia da Inspecção Geral do Trabalho (IGT), no quadro da reorganização e reorientação da Administração do Trabalho, estabelecendo nexos funcionais adequados entre parceiros socais e outros departamentos da Administração (emprego, segurança social), e prosseguindo na melhoria quantitativa e qualitativa dos recursos humanos disponíveis;

• Desenvolvimento do Programa de Combate ao Trabalho Infantil, com a dinamização e o acompanhamento da actuação da Comissão Nacional e dos dispositivos regionais e locais de intervenção integrada e, ainda, com a revisão das normas legais pertinentes.

Solidariedade e segurança social

Enquadramento

Na área da Solidariedade e Segurança Social Portugal defronta uma situação marcada por dois traços dominantes: a insuficiência de alguns mecanismos de protecção social e a necessidade de repensar, de forma imperiosa, um sistema de segurança social marcado por importantes fragilidades.

No domínio da protecção social é de salientar:

• A importância que ainda possuem em Portugal os sectores sociais que vivem em situação de pobreza, havendo estimativas que apontam para a existência, em 1995, de cerca de 18% de pobres no Continente, sendo que cerca de um quarto desse valor (correspondendo a 4.8% da população) vive em situação de muita pobreza.

• Um sistema de segurança social eivado de grandes problemas de que se salientam:

• O incumprimento sistemático da Lei de Bases da Segurança Social por parte do Estado, com uma insuficiente transferência de verbas do OE para fazer face às suas obrigações na Acção Social e nos regimes não contributivos;

• A existência de problemas próprios do modelo de financiamento (que se confrontará, a prazo, com uma evolução social e económica exigente), decorrentes da generalização das prestações sociais e de uma evolução demográfica e económica desfavorável, as quais têm vindo a degradar progressivamente a relação entre beneficiários e contribuintes, ganhando expressão a dimensão crescente das pensões de reforma, as quais representam já cerca de três quartos das despesas globais do sector;

• Valores reduzidos das pensões de reforma os quais, no entanto, mesmo no Regime Geral da Segurança Social, atingem em muitos casos, níveis superiores aos devidos face aos descontos efectuados;

• Curta duração de muitas das carreiras contributivas, 15.4 anos em 1995 no caso das carreiras contributivas dos pensionistas do Regime Geral.

• Dificuldades no funcionamento do Sistema, oriundas, quer duma evolução sócio-económica que vem pressionando o volume de algumas das prestações e a dimensão das contribuições, quer duma significativa ineficiência da máquina administrativa da Segurança Social, o que se reflecte na dificuldade de responder rápida e eficazmente a desafios tão relevantes como o combate à evasão contributiva ou a moralização das prestações como o subsídio de doença;

• Máquina da Administração Pública envelhecida, com séria insuficiência de quadros e com infraestruturas físicas, nomeadamente, em termos de redes informáticas, desajustadas de uma gestão moderna e eficaz dos recursos públicos e insuficiente resposta do sistema, não obstante o esforço dos seus milhares de trabalhadores, face aos níveis de exigência colocados pelas necessidades sociais do País.

Opções de política

Depois de, em 1996 e de acordo com o programa do Governo, o lançamento dos processos de Reforma da Segurança Social e do do Rendimento Mínimo e o desenvolvimento de acções de moralização e modernização das políticas de protecção social terem sido eleitos como prioridades, a sua concretização tem vindo a verificar-se num quadro de execução orçamental equilibrada.

O desenvolvimento do processo de reforma da Segurança Social terá, durante o ano de 1997 momentos de grande relevância.

Em Julho de 1997 a Comissão do Livro Branco apresentará o seu relatório final ao Governo, cumprindo, desta forma a sua função de identificação das principais alternativas que se abrem ao sistema.

Irá o Governo, no segundo semestre do próximo ano, promover o debate nacional em torno das conclusões do Livro Branco.

Este debate que, necessariamente irá envolver os órgãos de soberania, os parceiros sociais e a generalidade da população portuguesa, será um momento de grande significado político nesta legislatura e deverá habilitar o Governo a, em 1998, formular as medidas de Política compatíveis com a reflexão produzida, o debate gerado e os objectivos políticos e sociais do seu programa.

O processo de reforma da Segurança Social está, por outro lado, a ser acompanhado em sede de Concertação Social de Médio Prazo estando já estabilizada uma agenda de trabalho para a qual se verifica uma relevante aproximação de posições entre os diversos parceiros.

As opções políticas de fundo que o Governo tem sustentado neste processo e que já levam em linha de conta os primeiros resultados da reflexão elaborada pela Comissão do Livro Branco, estruturam-se nos seguintes eixos estratégicos:

• Defesa do sistema público de segurança social de acordo com os princípios constitucionais existentes;

• Necessidade de reformar o sistema numa óptica combinada de sustentabilidade financeira de longo prazo e respeito pelas expectativas dos beneficiários, especialmente aqueles com longas carreiras contributivas;

• Reforço da transparência na gestão do sistema e da participação alargada na mesma de beneficiários e contribuintes;

A reestruturação do modelo de financiamento do sistema, que será um dos aspectos fundamentais dos trabalhos da Comissão do Livro Branco, possui como vectores gerais desde já adquiridos, aspectos como:

• Necessidade de manter o integral cumprimento da Lei de Bases da Segurança Social no que respeita à responsabilidade financeira do Estado pelos regimes não contributivos, fracamente contributivos e pela acção social, bem com de incrementar uma compensação gradual pelo Orçamento de Estado do incumprimento passado dessas responsabilidades no financiamento do sistema, sem prejuízo dos objectivos de equilíbrio orçamental;

• Diversificação das fontes de financiamento do conjunto do sistema tendo em atenção a natureza das prestações concedidas e mantendo o regime geral um financiamento centrado, principalmente, nas contribuições sociais e uma gestão segundo a lógica de repartição;

• Revisão das bases de incidência contributiva numa base de justiça social, equilíbrio e promoção do emprego e da competitividade empresarial;

• Condicionamento de qualquer ajustamento da Taxa Social única à possibilidade de compensação de receitas e numa lógica de promoção do emprego;

• Revisão, após avaliação aprofundada, das medida de emprego e formação co-financiadas pelo Orçamento da Segurança Social;

• Aprofundamento da avaliação das condições de introdução do plafonamento dos rendimentos do trabalho sujeitos a contribuição social por forma a que sejam salvaguardados os direitos dos contribuintes e o equilíbrio financeiro do sistema.

O desenvolvimento faseado e progressivo da reforma do sistema deverá ser acompanhado por um esforço de correcção permanente dos seus factores críticos e das suas fragilidades.

Neste plano destaca-se a necessidade de promover uma actualização anual das prestações sociais que, tendo em atenção a evolução da inflação, permita promover o nível de vida dos beneficiários mais carenciados (nomeadamente em termos das pensões degradadas). O aumento de pensões para 1997 irá prosseguir esta intenção através de três eixos de actualização: os aumentos médios serão ligeiramente acima da inflação prevista, as pensões mais baixas terão aumentos um pouco mais elevados e será iniciado o processo de correcção das situações de elevada degradação de pensões de beneficiários com largas carreiras contributivas.

Por outro lado, o combate à fraude e evasão contributiva deverá estruturar-se numa lógica combinada de reforço da transparência e informação, desenvolvimento dos mecanismos de fiscalização e controlo e revisão do enquadramento legislativo e regulamentar das prestações.

Paralelamente ao desenvolvimento do processo de reforma do sistema, irá o Governo preparar os serviços e organismos do Ministério da Solidariedade e Segurança Social para as respostas necessárias ao processo de reforma do sistema sem esquecer que é essencial que esta reforma, a implantar cuidadosa e progressivamente, seja acompanhada por um esforço sistemático de reforço da eficácia dos serviços e organismos públicos deste sector.

No que respeita à política de Família, a actuação do Governo tem em consideração o seu Programa, a análise dos problemas a prevenir e a remediar, bem como os estudos e propostas decorrentes do Ano Internacional da Família.

Assim, para 1997 as opções de política são as seguintes:

• Desenvolver o processo de reforma da segurança social;

• Aplicar o rendimento mínimo a todo o território nacional;

• Desenvolver novas políticas sociais de combate à exclusão;

• Reconhecer a família como elemento fundamental da sociedade e núcleo básico da solidariedade.

Medidas de política

Nesse sentido, serão implementadas as seguintes medidas:

Desenvolver o processo de reforma da segurança social:

• Prosseguimento do processo de reforma da Segurança Social com a apresentação do relatório final da Comissão do Livro Branco em Julho;

• Promoção do debate nacional em torno das conclusões do Livro Branco no segundo semestre, o qual deverá habilitar o Governo para, em 1998, formular medidas de política compatíveis com a reflexão produzida, o debate gerado e os objectivos políticos e sociais do seu programa;

• Preparação dos serviços e organismos do Ministério da Solidariedade e Segurança Social para as respostas necessárias ao processo de reforma do sistema, sem esquecer que é essencial que esta reforma, a implantar cuidadosa e progressivamente, seja acompanhada por um esforço sistemático de reforço da eficácia dos serviços e organismos públicos deste sector.

Aplicar o rendimento mínimo a todo o território nacional:

• Aplicação do Rendimento Mínimo a todo o território nacional em duas fases distintas: no primeiro semestre concluir-se-ão os projectos piloto, proceder-se-á à sua avaliação e serão introduzidas as alterações que essa experiência mostre necessárias; durante o segundo semestre entará em vigor a Lei n.º 19-A/96 de 29 de Junho de 1996 que estabelece o Rendimento Mínimo para todo o território nacional;

• Lançamento e desenvolvimento de uma rede de apoio social integrado em articulação com Pacto de Solidariedade para a Cooperação, o qual permitirá estabilizar o quadro de relacionamento entre o Estado e as Instituições Particulares de Solidariedade, que, além de prefigurar uma mais racional utilização dos recursos públicos no apoio às iniciativas de protecção social, vem favorecer o lançamento da Rede Social de Apoio Integrado cuja consolidação está entre as opções prioritárias do governo na área da Solidariedade Social;

• Elaboração da Carta Social, a qual identificará a dotação de equipamentos e estruturas de apoio existentes no território nacional, por forma a que o futuro esforço de infraestruturação seja prosseguido de forma racional e coerente numa óptica de efectiva equidade e coesão social e territorial.

Desenvolver novas políticas sociais de combate à exclusão:

• Reorientação das políticas e programas de combate à pobreza no sentido do reforço da sua eficácia, rigor e eficiência;

• Articulação intersectorial das políticas de protecção social, nomeadamente no que respeita à integração das políticas sociais das áreas da Solidariedade, da Saúde, da Educação, da Habitação e do Emprego e Formação;

• Reorientação do investimento público na infraestruturação social no sentido de uma atenção prioritária aos sectores sociais mais fragilizados e com maiores dificuldades de integração social (idosos acamados, grandes dependentes e deficientes).

Família:

As medidas de política repartem-se pelas seguintes áreas:

Dimensão familiar de medidas sociais:

• Consolidação do «rendimento mínimo garantido», em cuja concepção a família já ocupa uma posição nuclear;

• Lançamento de uma «rede social» destinada ao fomento da cooperação de organizações públicas e particulares no enfrentamento de situações de pobreza e outros problemas sociais com que se debatem inúmeras famílias;

• Retoma da tradição do «desenvolvimento comunitário», no âmbito mais vasto da «promoção social» e tendo em conta as fecundas e diversificadas, experiências actuais de desenvolvimento local.

Conciliação entre a vida familiar e a vida profissional:

• Cobertura equitativa do País por serviços e equipamentos sociais, destinados em especial a crianças, pessoas com deficiência, idosos e «grandes dependentes», a partir da implementação da «carta social», do fomento do «mercado social de emprego» e da intensificação da cooperação com as instituições particulares de acção social;

• Mais fácil acesso das famílias aos serviços e equipamentos de que necessitem.

Problemas específicos da família: