Lei n.º 127-A/97 — Grandes Opções do Plano Nacional para 1998

Seguidamente a esta fase de normalização do sistema fiscal, avançou-se para a concepção e programação da Reforma Fiscal, concretizando-se o Programa do XIII Governo Constitucional e os compromissos assumidos em sede de Concertação Estratégica.

A Reforma Fiscal pressupõe uma reflexão global e uma intervenção selectiva sobre aquilo que ficou incompleto ou que está incorrecto nas reformas fiscais levadas a efeito recentemente, estabilizando e aperfeiçoando as leis, instituições e instrumentos operativos, e inflectindo comportamentos fiscais danosos para o cidadão e para o Estado. Deste modo, a Reforma Fiscal pretende reorientar a evolução do sistema fiscal ao serviço do desenvolvimento sócio-económico e político, integrando-o no movimento de transformação da economia e da sociedade portuguesa e europeia, no quadro dos novos modelos e paradigmas que se perfilam no horizonte de Portugal e do Mundo.

Princípios Estruturantes da Reforma Fiscal

A Reforma Fiscal da Transição para o Século XXI deverá obedecer a alguns princípios estruturantes:

Consensualidade - a reforma fiscal será o mais consensual possível, por razões de necessidade de legitimação democrática profunda e eficiente aplicação e acatamento das medidas aprovadas, visando introduzir e provocar um debate que revele ou gere o concenso mínimo em termos de identidade ou aproximação de posições entre as diversas forças políticas, económicas e sociais;

Estabilidade - assegurará uma maior estabilidade das normas fiscais estruturantes do sistema, sem prejuízo da manutenção de certa flexibilidade por razões conjunturais, respeitando assim um dos objectivos básicos de uma política fiscal séria e consciente;

Adaptabilidade - definirá formas de actuação reformadora diversificadas, conforme as circunstâncias; estas formas de actuação podem ir do mero levantamento da situação, quando não existem condições para tomar uma decisão política de fundo, até à reformulação de certos institutos fiscais ou mesmo da filosofia de tributação de certos impostos ou a remodelação das estruturas de aplicação ou controlo judiciais, administrativas ou sociais;

Articulação com outras políticas - a política fiscal contribuirá para a promoção do desenvolvimento, do crescimento e do emprego e para a promoção da solidariedade social;

Democracia e responsabilidade - introduzirá, no domínio tributário, a ética de responsabilidade inerente a uma cultura democrática: os impostos não podem continuar a ser vistos como uma mera imposição coactiva e arbitrária do Estado, mas têm de ser encarados como uma forma de partilha de solidariedade e responsabilidade; a medida e os termos desta partilha são definidos essencialmente pela intervenção parlamentar na aprovação das leis fiscais e dos Orçamentos do Estado, garantindo, deste modo, que os recursos dos contribuintes, em função da sua capacidade e de critérios de justiça legitimados pela democracia representativa, sejam postos ao serviço de todos, satisfazendo as necessidades públicas;

Cidadania - reformará as mentalidades de forma a que se tome consciência da importância do instituto fiscal, como dever cívico e elemento integrante da cidadania, sem o que dificilmente se combaterá a actual mentalidade de a fuga ao fisco ser socialmente tolerada;

Serviço público - permitirá que a Administração Pública se conceba e aja ao serviço dos cidadãos, buscando a sua comodidade, a efectivação dos seus direitos e reconhecendo o primado da cidadania sobre a função pública e devendo, deste modo, os contribuintes ser encarados pela Administração Pública como cidadãos e destinatários de um serviço público e não como potenciais faltosos e defraudores;

Simplicidade - o sistema tributário deverá simplificar-se e desburocratizar-se, nomeadamente através do recurso às novas tecnologias;

Unidade de sistema - uniformizará as soluções de direito fiscal aduaneiro e não aduaneiro.

Factores Envolventes da Reforma Fiscal

A adopção e concretização da reforma fiscal está condicionada por factores envolventes a nível interno e a nível externo, que condicionam a actuação da Administração Pública.

A nível interno, a Constituição portuguesa especifica directrizes normativas, quer fundamentadoras quer teleológicas, relativas à estrutura tributária, funcionando como enquadramento legislativo.

A nível externo, a integração de Portugal numa união económica e monetária traduz-se na coordenação das políticas económicas, em particular na coordenação fiscal, e no enquadramento internacional da tributação.

O Governo enviará informação de forma regular à Assembleia da República e consultará os agentes económicos e sociais na preparação das principais decisões ou posições relativas a fiscalidade nacional, comunitária e internacional. Do ponto de vista nacional, deverão ter-se em atenção os seguintes objectivos:

promoção da eficiência e da competitividade, internas e externas, também a nível fiscal, reposicionando a economia portuguesa e europeia no âmbito de uma economia global;

instauração de maior solidariedade e maior justiça, lutando contra os fenómenos anti-sociais de evasão ilícita e de fraude fiscal e na eliminação das situações de dupla tributação;

manutenção do objectivo de consolidação orçamental não descurando a satisfação das necessidades públicas;

desenho de um espaço fiscal europeu e internacional com adequada coordenação entre as zonas de tributação nacionais e as zonas de tributação mais reduzidas;

prioridade a aspectos específicos de coordenação, harmonização e controlo fiscal (cooperação no controlo fiscal e sua coordenação com a supervisão financeira, a nível europeu e extra-europeu; resolução dos problemas de tributação da poupança; sistema comum do IVA; tributação da energia);

defesa e combate à concorrência fiscal ilegítima e consequente evasão e fraude a nível internacional, mediante a adopção de um Código de Conduta Fiscal dos Estados da União Europeia e de iniciativas semelhantes no âmbito da OCDE e do FMI.

A consciencialização da posição de Portugal no domínio da fiscalidade e do direito fiscal internacionais passa pela definição de um conceito estratégico fiscal.

Objectivos e Prioridades de Actuação

Os objectivos e prioridades de estratégia política do sistema fiscal podem ser traduzidos em quatro finalidades que a reforma fiscal terá em consideração:

finalidade reditícia - o sistema fiscal tem de proporcionar receitas suficientes para a satisfação das necessidades através da despesa pública: a trajectória temporal das despesas e receitas públicas deverá traduzir o objectivo de consolidação gradual das Finanças Públicas, objectivo esse sintetizado no Programa de Convergência, Estabilidade e Crescimento de Portugal para 1998/2000 e, simultaneamente, necessária ao cumprimento dos critérios fixados para a passagem à terceira fase da União Económica e Monetária, e que é essencial à continuação do processo de desenvolvimento económico sustentado da economia portuguesa;

objectivos de igualdade, justiça e solidariedade - a estrutura fiscal constitui um dos principais instrumentos de intervenção do Estado na redução das desigualdades e na luta contra a exclusão, contribuindo para a criação de uma verdadeira cidadania real e não meramente formal, de acordo com o modelo constitucional e, em particular, com a opção socialista do Governo.

Reforma Fiscal Estrutural e Administração Tributária

Uma Reforma Fiscal, que vise reformular a filosofia de tributação no sentido de uma maior justiça fiscal, só é completa quando abrange uma reforma estrutural do aparelho orgânico das administrações fiscal e aduaneira que comporte a correcta e justa adequação destas estruturas ao exercício das funções que lhes são cometidas.

Uma Administração Fiscal e Aduaneira dotada de uma estrutura adequada e com métodos de gestão modernos, e de meios logísticos e humanos devidamente qualificados que lhe confiram agilidade de actuação e eficácia no controlo e fiscalização apresenta-se como condição fundamental para o sucesso de qualquer reforma fiscal.

Neste contexto, adopta-se uma perspectiva de abordagem unitária, de forma coordenada e articulada, das questões inerentes à Administração Fiscal e Aduaneira, concebendo-se a Administração Tributária como um todo, independentemente das distintas tradições técnicas ou regimes jurídicos que, sempre que justifique deverão respeitar-se e preservar-se, devendo estas organizações posicionar-se de forma idêntica ao serviço do contribuinte e da permanente colaboração com ele.

É precisamente no âmbito desta nova perspectiva de abordagem unitária que na nova Lei Orgânica do Ministério das Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei nº 158/96, de 3 de Setembro, foi criado como órgão de apoio ao Ministério das Finanças o Conselho de Directores-Gerais, a quem incumbe, nomeadamente, promover a harmonização permanente das actividades dos serviços e a qualidade dos respectivos actos e operações e promover a conjugação das actividades relativas a pessoal, organização, métodos de trabalho e gestão administrativa e financeira.

Lei Geral Tributária

Assume particular relevância a instituição de uma Lei Geral Tributária, actualmente em fase final de elaboração, diploma que condensa os princípios orientadores do sistema fiscal, através da respectiva estabilização a nível legislativo, definindo de forma clara os poderes da administração fiscal e as garantias dos contribuintes.

Neste âmbito, clarificar-se-ão de forma sistemática matérias distintas de carácter geral, tais como, nomeadamente, o posicionamento da Administração Fiscal perante os contribuintes, o sistema de direitos e garantias dos contribuintes, os direitos e deveres da inspecção tributária, o regime jurídico de enquadramento de normas tributárias, a tipologia dos tributos e respectivo regime jurídico, a definição da obrigação principal e das obrigações acessórias dos contribuintes, o regime da responsabilidade, o regime básico da audição, as formas de extinção da relação jurídica fiscal e o sistema de garantia.

Defensor do Contribuinte

Importa salientar, em sede das garantias dos contribuintes, que a nova Lei Orgânica do Ministério das Finanças, veio igualmente criar, como órgão de apoio ao Ministério das Finanças, o Defensor do Contribuinte destinado a apoiar e a defender os contribuintes junto da Administração Fiscal. Com o objectivo de potenciar as garantias dos contribuintes de uma forma institucional e não puramente material ou processual, o Defensor do Contribuinte, entidade juridicamente distinta do Provedor de Justiça, dotado de um estatuto de inteira autonomia, independência hierárquica e estabilidade no exercício das respectivas funções, tem a faculdade de fazer propostas e Recomendações ao Ministério das Finanças e aos responsáveis do Ministério e de analisar as petições que sejam dirigidas sobre assuntos da sua competência e formular Recomendações sobre estas.

Conselho Nacional de Fiscalidade

Como órgão específico de consulta participativa na preparação e acompanhamento, em âmbito democrático, da política tributária, foi criado o Conselho Nacional de Fiscalidade, no enquadramento do Ministério das Finanças. A este Conselho incumbirá, em geral, a promoção e controlo do enquadramento e harmonia do sistema tributário e aduaneiro e normas da Constituição e da ordem comunitária em termos de política estrutural e conjuntural.

O Conselho Nacional de Fiscalidade assegurará, entre outras funções, a promoção, junto dos órgãos competentes, de acções que facilitem as relações entre a administração fiscal e os contribuintes, bem como medidas legislativas tendentes a tornar o sistema fiscal mais simples, económico e justo, e a administração fiscal mais eficaz; e colaborará, quando solicitado, na feitura da legislação fiscal ou na elaboração de regulamentos e actos administrativos de carácter genérico.

Direcção-Geral da Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA)

A nova Lei Orgânica do Ministério das Finanças veio criar um subsistema coerente dos assuntos fiscais assente em três Direcções-Gerais, tendo em vista um fim comum - a execução da política de forma correcta e eficaz.

É neste contexto que foi criada a nova Direcção-Geral da Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros, à qual, concentrando em si know-how no âmbito das novas tecnologias, compete, do ponto de vista técnico-informático apoiar a DGCI e a DGAIEC, bem como operacionalizar e gerir a infra-estrutura tecnológica dos serviços, conceber, desenvolver, implementar e explorar sistemas de informação e gerir o património da informação, em suporte informático dos serviços que apoia.

Unidade de Coordenação da Luta contra a Evasão e a Fraude Fiscal e Aduaneira (UCLEFA)

Considerando imprescindível a efectivação de uma adequada articulação entre a DGCI, a DGAIEC, a Brigada Fiscal da GNR, o DIAP, a Polícia Judiciária e demais entidades que visam objectivos de prevenção e repressão da fraude, a nova Lei Orgânica do Ministério das Finanças veio criar a UCLEFA, à semelhança do que se constata na Comissão da União Europeia e em alguns Estados membros.

Estando integrado no Conselho Superior de Finanças, o objectivo fundamental da UCLEFA consiste, desta forma, na coordenação da actividade de prevenção e repressão da fraude fiscal e aduaneira, sendo composta por representantes de diversas instituições e serviços, do Ministério das Finanças ou do exterior, com actividades significativas no domínio da luta contra a fraude e a evasão ou em domínios conexos.

Grupo de Fiscalidade de Alto Nível

A nível comunitário, destaca-se a criação do Grupo de Fiscalidade de Alto Nível, criado e coordenado pela Comissão e composto por representantes pessoais dos Ministros ECOFIN.

O grupo foi criado em sequência da proposta da Comissão para uma abordagem nova e global da política de fiscalidade no seu documento de reflexão A Fiscalidade na União Europeia, de 20 de Março de 1996, tendo em consideração os principais desafios com que se defronta a União: necessidade de criar as condições para gerar o crescimento e o emprego, estabilizar os sistemas fiscais e estabilizar o mercado único. A nível deste grupo tem-se debatido fundamentalmente a necessidade de elaborar a nível comunitário um Código Deontológico (tendo já sido apresentada uma proposta pela Comissão na elaboração da qual se tem solicitado a participação activa de todos os Estados membros) e os principais factores de natureza fiscal que conduzem à existência de distorções de concorrência significativas para o bom funcionamento do mercado interno.

II.5. REFORMA DOS SISTEMAS DE PROTECÇÃO E DESENVOLVIMENTO SOCIAL - SEGURANÇA SOCIAL, SAÚDE, HABITAÇÃO SOCIAL.

A necessidade da reforma dos sistemas de protecção e desenvolvimento social, aqui entendidos como abrangendo a segurança social, a saúde e a habitação, não é um problema específico de Portugal: afecta hoje muitos outros Países, entre os quais se conta a maioria dos que formam a União Europeia, e constitui um dos condicionantes fundamentais da nova fase de desenvolvimento do que se convencionou chamar de «modelo social europeu».

Não cabe aqui tentar definir o que é este modelo - em todas as suas vertentes de relações de trabalho, protecção social, acesso generalizado a certos bens e serviços essenciais (como saúde e a educação), direitos sindicais e de associação, etc. -, mas apenas sublinhar que ele é uma realidade muito complexa, que apresenta aspectos concretos e, até, conceptuais muito diferentes de País para País, mesmo dentro da União Europeia.

Naturalmente influenciada por uma evolução histórica mais lata, a presente configuração deste modelo resulta, em grande parte, da evolução cultural e dos equilíbrios de forças que se foram sucessivamente gerando entre os diversos agentes políticos, económicos e sociais europeus após a II Guerra Mundial.

Embora sejam de admitir algumas interinfluências e interferências, não se pode considerar que o modelo social europeu seja uma emanação do processo de integração. De facto, apesar de o Tratado de Roma já conter algumas disposições de âmbito social (artigos 117.º e seguintes) só no Tratado de Maastricht, em 1992, se incluiu um «protocolo social» (baseado na «carta social dos direitos dos trabalhadores» assumida em Dezembro de 1989 por 11 Estados membros no Conselho de Estrasburgo) que vincula juridicamente os Estados signatários e atribui competências neste domínio às instâncias comunitárias.

Uma das características fundamentais e mais relevantes do modelo social europeu é o relativamente elevado nível de protecção social que, na generalidade dos Estados membros é concedido pelos respectivos Estados nacionais às suas populações, em geral, e aos trabalhadores em particular.

Existem razões de natureza financeira e económica que levam a que seja necessário reavaliar a dimensão e as condições de desenvolvimento dos sistemas de protecção social.

No que se refere às primeiras, elas decorrem fundamentalmente da evolução da demografia conjugada com os efeitos de algumas decisões de índole meramente política relativas ao alargamento do âmbito dos sistemas de protecção social, que provocaram situações de desequilíbrio financeiro para a maioria desses sistemas.

Para se poder ajuizar da dimensão das transformações demográficas basta ter em atenção que, em 1960, 8% dos portugueses tinha 65 ou mais anos, apontando as actuais previsões das Nações Unidas para que no ano 2020 esse peso suba para 17%.

Esta evolução tem consequências óbvias no sistema de segurança social, dado que a relação activo/pensionista desceu em Portugal de 5.4 em 1960, para 3.4 em 1990 e poderá atingir 2.7 por volta dos anos 20 do próximo século.

Mas também irá aumentar a pressão sobre o sistema de saúde, bastando recordar a maior intensidade de uso de bens e serviços nesta área que está normalmente associada às idades mais avançadas.

Adicionalmente e em relação à habitação o envelhecimento das populações e a redução do peso dos activos vão traduzir-se em perfis de procura habitacional e de zonas potenciais de carência diferentes das actuais.

Por outro lado, correspondendo às exigências de universalidade inerentes a qualquer sociedade democrática, verificou-se, a partir do início da década de 70, um alargamento muito considerável não só da população coberta pelos regimes gerais do sistema de segurança e protecção e desenvolvimento social, resultante nomeadamente da integração dos trabalhadores agrícolas no regime geral e da extensão deste regime aos trabalhadores independentes e às ocupações domésticas, como dos benefícios concedidos, naturalmente extensivos aos novos beneficiários sem que estes tenham contribuído significativamente para o sistema. Situação idêntica se registou em modalidades específicas do sistema de saúde, designadamente com a criação do Serviço Nacional de Saúde.

A interacção da dinâmica demográfica com a extensão e amadurecimento dos principais sistemas de protecção social irá, no pressuposto da manutenção dos actuais esquemas de funcionamento desses sistemas, gerar uma pressão acrescida sobre as contribuições necessárias ao seu financiamento.

É aqui que entroncam as razões de natureza económica atrás referidas.

A globalização do comércio mundial é altamente sentida na Europa comunitária com a crescente política de abertura de mercados que a UE tem posto em prática.

Apesar de a dinâmica do seu Mercado Interno ser o factor nuclear para o desenvolvimento da economia europeia e para os seus ritmos de crescimento, não pode ser menosprezado o papel crescente que possui a concorrência oriunda de países com menores níveis de protecção social e, consequentemente, com possibilidades de desenvolverem estratégias competitivas assentes em baixos custos de produção.

Este facto limita fortemente a obtenção de equilíbrios financeiros dos sistemas de segurança e protecção social através de uma continuada subida das taxas contributivas que oneram o factor trabalho.

Está neste momento em debate em toda a Europa, nomeadamente a elaboração do «Livro Branco sobre Crescimento e Emprego», a necessidade de conciliar os objectivos de coesão social que constituem o cerne do Modelo Social Europeu com o reforço da competitividade externa da economia europeia. Esta conciliação obriga a que se desenvolvam modelos alternativos de financiamento dos sistemas de protecção social por forma a que os altos níveis de custos indirectos do factor trabalho não se transformem em obstáculos intransponíveis à criação de emprego, nomeadamente nos segmentos de menor qualificação profissional.

Por outro lado, é importante considerar que as políticas de contenção dos défices públicos condicionam de forma significativa a possibilidade de vir a compensar através do Orçamento de Estado eventuais reduções da pressão contributiva sobre as empresas no financiamento dos sistemas de protecção social.

É neste contexto que se insere a necessidade de Portugal desenvolver a necessária reforma dos seus sistemas de protecção social.

Esta reforma terá de ser balizada por duas realidades incontornáveis: por um lado, Portugal possui níveis de protecção e coesão social ainda claramente insuficientes, o que, aliás, está associado a um peso das despesas sociais no PIB claramente inferior à média da União Europeia; por outro lado, e não obstante esta realidade, as tensões económicas e financeiras que marcam a actual fase de desenvolvimneto das políticas sociais europeias estão já presentes no nosso País e, fundamentalmente, tenderão a acrescer significativamente a sua importância, caso não se proceda às transformações necessárias.

5.1. Segurança Social

A reforma do Sistema de Segurança Social possui em Portugal uma relevante actualidade que lhe advém quer da dinâmica de desenvolvimento do sistema, quer das mutações da sua envolvente, quer, ainda, da sua inscrição num movimento geral de transformação que se desenvolve em termos internacionais.

A reflexão sobre o processo de reforma da Segurança Social no nosso País está a ser balizada por duas realidades de enorme significado: por um lado, a elaboração do Livro Branco, que constitui já um ponto de acumulação de informação, análise e estudo prospectivo com elevada capacidade para fundamentar as opções a prosseguir neste domínio; por outro lado, o alargado espaço de consenso que foi possível atingir em termos de concertação estratégica sobre os traços essenciais de algumas das medidas de médio prazo a introduzir.

O esforço de diagnóstico que tem vindo a ser produzido no âmbito destes processos permite já fundamentar com segurança uma análise global sobre as características do modelo de protecção social existente, as suas tensões e dinâmicas de desenvolvimento futuro.

A reforma do sistema de segurança social defronta em Portugal três grandes desafios de mudança:

a necessidade de desenvolver os instrumentos de protecção numa óptica de reforço da coesão económica e social;

a necessidade de adaptar o modelo de organização dos instrumentos de protecção a uma envolvente económica e social significativamente distinta daquela que viu desenvolver os actuais sistemas de Segurança Social;

a necessidade de acrescer significativamente os níveis de eficiência do sistema, num quadro de aguda competição na alocação dos recursos públicos.

Os níveis de protecção social que o sistema português oferece são marcados por algumas das características estruturais da nossa sociedade e do próprio Sistema de Segurança Social.

De entre os factores caracterizadores das fragilidades sociais do nosso País destacam-se, com particular relevância, aqueles que estão associados à existência de segmentos importantes da população que não atingem níveis de rendimento capazes de os colocar acima dos limites da pobreza. Nestes segmentos possuem uma dimensão particular os idosos, os portadores de deficiências, as famílias numerosas e sectores excluídos de ocupação profissional.

É este quadro de fragilidades sociais que impõe um continuado esforço de desenvolvimento de novas políticas sociais, particularmente aquelas vocacionadas para uma diferenciação activa e positiva das famílias mais desprovidas de rendimentos.

As necessidades de adaptação do modelo de protecção e segurança social às transformações que se estão a operar do ponto de vista económico e social encontram justificação nos problemas criados pelas novas condições demográficas, pelas transformações no mercado de trabalho e pelas exigências competitivas que o processo de globalização coloca à nossa estrutura económica.

Do ponto de vista demográfico são particularmente relevantes os factores associados ao progressivo envelhecimento na base e no topo da pirâmide etária, à baixa taxa de fecundidade e, consequentemente, às tensões que se vêm operando nos índices de dependência na população portuguesa.

Esta evolução, para além de colocar dificuldades à continuação do papel que a família tradicionalmente desempenha como instrumento nuclear da coesão social, tende a estreitar drasticamente a relação existente entre a população activa e a população inactiva, com sérias consequências em termos dos equilíbrios financeiros dum sistema de Segurança Social organizado segundo o modelo de repartição puro, no qual são as contribuições dos activos que suportam o crescente peso das transferências para as famílias, especialmente aquelas que têm a ver com o sistema de pensões.

Por outro lado, o modelo de financiamento do sistema de Segurança Social assente nas contribuições sobre a função salarial vem colocando uma pressão significativa sobre a criação de emprego, especialmente num quadro competitivo alargado e exigente.

As necessidades de evolução de um sistema de Segurança Social marcadas pelas necessidades de aprofundamento da sua capacidade de reforço da coesão social e da sua sustentabilidade financeira de longo prazo aconselham que se desenvolvam de forma intensa os instrumentos de reforço da sua eficiência por forma a acrescer a reprodutividade social dos recursos públicos a ele afectos.

Esta prioridade ao desenvolvimento da eficiência do sistema desenvolve-se na dupla perspectiva da geração de receitas, através do reforço da capacidade de colecta contributiva, e da racionalidade na atribuição das prestações, através do reforço das garantias de justiça social nos respectivos mecanismos de acesso.

O processo de reforma da Segurança Social está hoje em Portugal a ser balizado por três processos interligados:

o desenvolvimento da análise da situação actual do sistema e das suas tendências prospectivas, bem como da identificação de alternativas de desenvolvimento, função que tem vindo a ser cumprida pela Comissão do Livro Branco da Segurança Social;

o aprofundamento de consensos sociais em sede de concertação, o qual teve um importante momento de consolidação na celebração do Acordo de Concertação Estratégico;

o desenvolvimento de iniciativas legislativas e regulamentadoras que concretizam avanços nos planos anteriores e que procuram adaptar o sistema às exigências da reforma.

Os trabalhos de avaliação das condições de desenvolvimento do sistema de Segurança Social tornaram já possível identificar os traços essenciais das dinâmicas de evolução às quais será necessário dar resposta.

Em primeiro lugar importa salientar a constatação de que, num quadro de cumprimento da Lei de Bases da Segurança Social, no que respeita às responsabilidades de financiamento associadas aos seus diferentes regimes, existe um equilíbrio financeiro significativo na componente contributiva do mesmo, aquela que constitui o núcleo essencial do sistema.

Em segundo lugar é, no entanto, também claro, que o desenvolvimento da maturidade do sistema e a persistência das tendências económicas e sociais do presente tenderão a colocar dificuldades a este equilíbrio no longo prazo. É hoje possível admitir que, a manterem-se inalteradas as características estruturais do sistema, poderão surgir dificuldades de financiar as prestações sociais dos regimes contributivos com as contribuições expectáveis num horizonte de 15 a 20 anos.

Este quadro de diagnóstico permite construir um programa de reforma que, de forma progressiva, introduza importantes mutações ao sistema, numa base de alargado consenso social e político.

O programa de reformas da Segurança Social deverá, desta forma:

identificar a dimensão desejável para o crescimento das despesas com a protecção social numa lógica de reforço da sua eficácia e de garantia da sua sustentabilidade, tendo como base de partida a centralidade da componente pública do sistema de segurança social;

identificar com rigor as diferentes componentes do modelo de segurança social (componentes contributiva e não contributiva, regimes complementares ...) e definir as regras da sua articulação futura;

introduzir um modelo de progressiva diversificação das fontes de financiamento do sistema público da segurança social;

rever as condições de acesso às prestações sociais numa lógica de reforço da sua eficácia, sustentabilidade e justiça social;

desenvolver as modalidades de diversificação das componentes do sistema com reforço do papel dos regimes complementares;

rever a arquitectura global do sistema público com vista ao reforço da sua eficácia e eficiência.

Este programa de mudanças será colocado à discussão publica, esperando o Governo que, a partir dela, seja possível construir um amplo consenso social e político que viabilize um verdadeiro acordo de regime sobre esta reforma.

5.2. Saúde

Os sistemas de saúde das sociedades modernas, complexas e pluralistas, evoluem através de um conjunto de múltiplas influências, concretizado por um processo de reforma prolongado no tempo. As transformações sociais que ocorrem em ritmo acelerado exigem uma permanente adaptação dos sistemas de protecção e desenvolvimento social, uma constante resposta aos diferentes problemas ocasionados por fenómenos como o progressivo envelhecimento da população, novas formas de exclusão social, novas doenças associadas aos estilos de vida decorrentes do desenvolvimento económico.

No caso do sistema de saúde, a mudança foi já iniciada por este Governo, que demarcou com clareza as linhas de evolução do sistema, pondo o interesse do cidadão no centro do processo de decisão, dinamizando uma estratégia de mudança, indispensável à preparação de qualquer processo de reforma mais profunda. O aprofundamento das potencialidades do Serviço Nacional de Saúde, bem como a sua modernização, são objectivos explícitos do processo de mudança.

A explicitação da Estratégia de Saúde, marcando com clareza as metas a alcançar nos vários domínios do sistema de saúde, o desenvolvimento de instrumentos de influência e regulação, o lançamento de experiências inovadoras no âmbito da prestação de cuidados e da administração de serviços de saúde e a discussão pública de propostas legislativas no sentido da modernização do sistema constituem um vasto leque de iniciativas desenvolvidas em 1997 e que importa consolidar nos anos seguintes.

As grandes linhas de reforma serão definidas em 1998. No último trimestre de 1997, o CRES apresentará o seu Relatório, o qual, após o indispensável debate público, servirá de base a um processo mais profundo de reforma do sistema de saúde, a desenvolver na Assembleia da República.

5.3. Habitação social

As reformas na política de habitação e as opções que se vierem a fazer para alterar o panorama nacional têm de considerar a habitação como um dos instrumentos da política de desenvolvimento nacional e, consequentemente, enquadrá-la na dinâmica do sistema sócio-económico.

A distribuição geográfica das carências e das acções que no passado visaram a sua supressão mostram hoje uma acentuada disparidade regional decorrente da distribuição da população, da estrutura demográfica, das formas de povoamento e das opções em matéria de gestão municipal.

A realidade demográfica tem vindo a alterar-se, não só através da composição etária, que revela um progressivo envelhecimento da população, mas também em consequência das mudanças profundas verificadas na família tradicional. Aumentou o número de isolados, de jovens e de idosos tal como o das famílias monoparentais e de casais sem filhos. Também a descoabitação e os divórcios incrementaram as necessidades em alojamento e todas estas alterações têm consequências não só a nível das carências quantitativas mas também nas qualitativas.

Para além disto, e como consequência das anteriores soluções em matéria de alojamento, persiste a concentração de famílias de baixos rendimentos nos grandes aglomerados urbanos, particularmente nas áreas metropolitanas.

Os grandes desafios que se colocam no domínio da habitação referem-se:

À disponibilização de instrumentos que facilitam acesso ao alojamento aos diferentes estratos económicos;

À aplicação dos princípios da equidade e da sustentabilidade;

Ao envolvimento dos actores sociais e à particular relevância que as parcerias entre os sectores público e privado, organizações sem fins lucrativos e comunidades de base local vêm assumindo na provisão de bens essenciais;

À identificação da inserção social como um objectivo prioritário da actuação no domínio da habitação.

II.6. O NOVO ESPAÇO DO ESTADO E DOS AGENTES PRIVADOS NA OFERTA DE BENS PÚBLICOS INFRA-ESTRUTURAIS: AS VANTAGENS DA GESTÃO EMPRESARIAL ENQUADRADA PELA FUNÇÃO REGULADORA DO ESTADO COMO GARANTIA DE SERVIÇO UNIVERSAL.

No mundo actual em profunda transformação não é de estranhar que também o papel do Estado na sociedade e, em especial, na vida económica e social de cada País esteja igualmente a mudar.

Não caberão aqui discussões de natureza jurídico-constitucionais sobre o conceito de Estado, nem análises detalhadas do percurso histórico das funções que, em cada momento e em cada sociedade politicamente organizada, foram desempenhadas pelo Estado, na sua definição mais ampla de conjunto do sector público administrativo (central e local), sector público produtivo e superstrutura de decisão política.

Parece, no entanto, oportuno relembrar que, na ordem política que emergiu na Europa após a II Guerra Mundial, o papel do Estado na sociedade foi ganhando, na maioria dos países desta região, importância crescente na medida em que, para além das suas funções «tradicionais» (como as de Defesa, de representação externa, de ordenamento jurídico e manutenção da ordem pública), procurava dar resposta a três necessidades básicas:

O fornecimento de apoios sociais a todos aqueles que estavam a sofrer situações de grandes carências, quer de rendimentos quer de cuidados da mais diversa natureza, e que constituíam largas faixas das suas populações;

A construção de uma ordem económica mista que preservasse os sectores produtivos considerados estratégicos e que conduziu, em muitos casos, a programas de nacionalizações mais ou menos alargados;

A coordenação da política macroeconómica por forma que os seus resultados (em termos de pleno emprego, estabilidade de preços e equilíbrio de balança de pagamentos) produzissem um enquadramento favorável à consecução dos objectivos individuais das empresas e dos cidadãos.

O desenvolvimento sustentado parecia, nos anos 50 e 60, um desafio facilmente superável pela técnica, em que o Estado desempenhava um papel fundamental como interventor dinâmico no processo económico, corrigindo os desvios, superando as lacunas e promovendo a justiça social.

Ainda que alguns erros e excessos possam ser facilmente apontados, a verdade é que os sucessos obtidos por este modelo em grande parte dos Países da área da então chamada Europa Ocidental conduziram a que, nomeadamente nos domínios económico e social, cada vez mais funções fossem exercidas pelo Estado.

Porém, nos últimos anos, nomeadamente a partir do final dos anos 80, tem-se vindo a assistir a uma alteração cada vez mais acentuada das concepções do papel do Estado na economia e na sociedade, em geral. Esta alteração é já sensível nas posições individuais que agora parecem mostrar preferência por uma nova opção que se traduz numa frase que constitui já um lugar-comum: «menos Estado mas melhor Estado».

Embora se procure encontrar as explicações para esta mudança em acontecimentos bem localizados no tempo - as crises petrolíferas dos anos 70 ou desmantelamento do «bloco soviético» do Leste Europeu no final dos anos 80 -, a verdade é que ela é o resultado de um conjunto muito complexo de causas, que engloba certamente as referidas, mas que contém também muitas outras como a globalização da economia à escala mundial e os seus reflexos sobre a competitividade dos bens e serviços produzidos por cada economia, os progressos registados no domínio das tecnologias, tanto das produtivas como das da informação, a evolução demográfica e os seus efeitos no financiamento dos sistemas de previdência social e, até, o aprofundamento dos sistemas democráticos e a maior aproximação do Estado aos cidadãos.

Recentemente um relatório do Banco Mundial sublinha que «todas estas alterações significam novos e diferentes papéis para o Estado - não mais como único prestador, mas como facilitador e regulador» dos sistemas.

Eficácia e capacidade são agora os dois critérios chave pelos quais se avalia a acção do Estado e a utilização dos recursos públicos, nomeadamente do produto dos impostos e dos empréstimos públicos, estes encarados como uma transferência de encargos para as gerações futuras.

Sendo a promoção da melhoria das redes infra-estruturais do País como condição indispensável para o seu desenvolvimento uma das funções primordiais do Estado, a consideração dos dois referidos critérios chave conduziu naturalmente à busca de soluções de uma mais intensa parceria entre os sectores público e privado, através de mecanismos de associação mais completos e de maior complexidade.

A participação do sector privado na realização destes equipamentos é agora encarada em relação à totalidade da vida dos respectivos projectos, analisados em todo o seu conjunto, admitindo naturalmente formas e graus diversos de parceria, conforme se trate da identificação, da concepção, do financiamento da construção ou da exploração e gestão do equipamento em questão.

Com esta finalidade, diversos modelos de parceria têm sido já experimentados em diversos países, com resultados que, até ao momento, se podem considerar muito satisfatórios.

Estes modelos, conhecidos genericamente pelas siglas em língua inglesa BOO (construir, ser proprietário e operar), BOT (construir, operar, transferir) ou BOOT (construir, ser proprietário, operar, transferir), estão a ser usados em diversos países para dotar regiões de fracos recursos financeiros, técnicos ou humanos com infra-estruturas que, de outro modo, estariam fora do seu alcance.

Como exemplo pode citar-se, no caso português, a opção seguida na construção da nova Ponte sobre o Tejo, em regime de «project finance».

A utilização destes novos esquemas de partenariado reforçado entre os sectores público e privado apresenta inúmeras vantagens potenciais, entre as quais se podem destacar:

a possibilidade de acelerar o lançamento de projectos considerados indispensáveis para o desenvolvimento económico, permitindo a definição de estratégias de longo prazo no planeamento e execução das infra-estruturas consideradas essenciais;

a utilização de capitais, iniciativa e «know-how» privados, permitindo a redução dos custos e prazos e o aumento da eficiência operacional;

as transferências de tecnologias nas diversas fases do projecto, desde a sua preparação e construção até ao seu funcionamento e gestão, e nas suas diferentes vertentes, desde as características técnicas dos materiais e equipamentos a utilizar até à engenharia financeira necessária para a sua realização e funcionamento;

uma melhor distribuição dos riscos inerentes à realização deste tipo de projectos.

É, contudo, evidente que, no uso de todos estes mecanismos, o Estado não pode demitir-se do exercício da sua função reguladora, garantindo a prossecução do interesse público e a universalidade do serviço prestado.

A universalidade do serviço público é um princípio essencial da acção dos Estados democráticos e, como tal, tem de constituir uma preocupação sempre presente em todas as suas decisões.

O desenvolvimento, pelo Estado, das redes infra-estruturais por forma a garantir o fornecimento de serviços a todos os cidadãos em igualdade de condições não pode ser um objectivo nem possível (porque as capacidades do Estado têm limites na economia dos meios em cada momento disponíveis) nem em muitos casos desejável, por razões de eficiência e eficácia.

As novas formas de partenariado anteriormente referidas são já uma resposta à necessidade de se encontrar soluções que conjuguem o princípio da universalidade com a limitação das capacidades do Estado como fornecedor directo de serviços.

Mas outras soluções poderão certamente ser encontradas na luta contra a exclusão, proporcionando que os serviços a fornecer pelo Estado fiquem acessíveis a um número crescente de cidadãos e, no limite, ao seu universo total.

Este é, nomeadamente, o caso do «funcionamento em rede», que permite o fornecimento de serviços que, de outra forma, não ficariam acessíveis, em condições de equidade, a todos os cidadãos, através do aproveitamento e utilização de estruturas já instaladas para o fornecimento de outros serviços.

Existem já, em Portugal, alguns exemplos bem sucedidos deste funcionamento em rede, não só no interior do sector público mas também em cooperação com o sector privado. A cobrança de impostos por intermédio da rede bancária ou dos prémios de seguros através da rede dos CTT são exemplos de serviços que fazem já parte do quotidiano dos portugueses.

Este funcionamento em rede é uma prática que interessa claramente alargar e desenvolver não só pela melhoria das acessibilidades que representa, mas também pelas sinergias que gera entre as diversas estruturas de fornecimento de serviços envolvidos, sinergias que, de uma maneira geral, se virão a traduzir em benefícios para os cidadãos.

Pode, pois, afirmar-se que o Estado, numa sociedade democrática como a portuguesa, não poderá aceitar como objectivo que haja faixas da sua população que, por razões de qualquer ordem - localização geográfica, níveis de rendimentos, situação etária ou familiar -, se encontrem, contra sua vontade, excluídas do acesso a certos bens ou serviços públicos, desde o transporte viário, à saúde e à educação.

Abandonadas as concepções que, no limite, atribuíam ao Estado as funções de «único fornecedor» na oferta desses bens e serviços, há agora que encontrar soluções novas que permitam conciliar os critérios de capacidade e eficácia com o princípio da universalidade que deve caracterizar qualquer serviço público.

Não existindo receitas únicas, de valor universal, cada Estado terá de procurar essas soluções, de uma forma pragmática e despojada de preconceitos, tendo fundamentalmente como objectivo a eliminação de situações de exclusão que possam existir no seio da sociedade no que se refere ao acesso aos bens e serviços públicos essenciais.

Nesta óptica e no caso concreto das acessibilidades a actuação do Governo tem tido e continuará a ter como orientação de base o desenvolvimento de uma política integrada e sustentável, tendo como elementos fundamentais o direito à mobilidade e à qualidade de vida das populações, numa perspectiva nacional e de ligação ao exterior, com reflexos muito significativos no desenvolvimento das zonas menos desenvolvidas, nomeadamente do interior.

Para um melhor e mais atempado cumprimento dessa orientação de base, no âmbito das infra-estruturas rodoviárias, o Estado procederá ainda, em 1997, ao início da privatização da actual concessionária da construção e exploração de auto-estradas com portagem (BRISA), na sequência da revisão do seu contrato de concessão, e lançou dois concursos públicos, destinados a novas concessões privadas, para a construção e exploração de novas auto-estradas nas zonas do litoral norte e oeste.

Aprovou, também, os mecanismos legais para a concessão a entidades privadas da concepção, construção, financiamento e exploração de lanços de auto-estradas em regime de portagem sem cobrança aos utilizadores, em alguns Itinerários Principais e Complementares.

Estas medidas de política, articuladas entre si, permitem acelerar o programa de execução do Plano Rodoviário Nacional, por forma a concluir, até ao ano 2000, a construção da rede fundamental e de grande parte da rede complementar, objectivos que o Governo se propôs atingir e que o País necessita que se concretizem, antecipando investimentos potenciadores de sinergias no desenvolvimento económico de regiões menos favorecidas, dado transferir parte dos pagamentos para o período de vida útil dos empreendimentos, para além de promover a inovação ao nível da construção e operação e também ao nível comercial e financeiro, partilhando parte do risco com o sector privado.

Também no domínio da política ferroviária estão sendo abertas novas possibilidades de mobilização de recursos privados, tendo em vista a criação de novas ofertas no âmbito do alargamento do papel do caminho de ferro no transporte de passageiros e de mercadorias numa óptica intermodal. Refira-se o primeiro caso com a recente abertura de concurso para a subconcessão da exploração da travessia do Tejo.

II.7.1. A SOCIEDADE DA INFORMAÇÃO - UMA REFORMA ESTRUTURAL

O desenvolvimento da Sociedade da Informação em Portugal constitui uma prioridade da política do Governo. Esta opção está em consonância com anteriores decisões neste domínio, nomeadamente a resolução do Conselho de Ministros que cria a Missão para a Sociedade da Informação, que conduziu à aprovação e publicação do Livro Verde para a Sociedade da Informação em Portugal, assim como em alinhamento com as posições dos nossos principais parceiros económicos, nomeadamente na União Europeia, Estados Unidos e Japão.

O Livro Verde identificou um amplo conjunto de medidas de política cuja concretização tem estado em curso em resultado de iniciativas da sociedade civil e da política sectorial dos vários Ministérios que integram o Governo. Neste contexto, importa realçar as grandes orientações intersectoriais que irão constituir os pilares da política do Governo e que serão conducentes à expansão e consolidação da Sociedade da Informação em Portugal, subordinadas às grandes áreas a seguir indicadas.

Estado Aberto

A acelerada evolução tecnológica das últimas décadas no domínio dos computadores e das comunicações permite aumentos de produtividade e de qualidade dos serviços prestados aos cidadãos e às empresas que é imprescindível concretizar, por forma a que esses benefícios possam ser apropriados e repartidos pela colectividade.

Assim, serão criadas condições para a construção de um Estado cada vez mais aberto aos cidadãos e às empresas, nomeadamente para que estes possam inquirir de forma expedita a administração pública e aceder aos registos de carácter público por via electrónica. Será promovido o reaproveitamento da informação administrativa estabelecendo condições para eliminar os pedidos repetidos de informação aos cidadãos e às empresas por parte da administração pública, universalizado o pagamento electrónico, promovido o desenvolvimento da infra-estrutura nacional de informação georreferenciada e classificada a informação de carácter público, com vista à sua cedência aos interessados a preço justo, garantindo a prevalência dos interesses de cidadania e de desenvolvimento da economia nacional.

Os programas de informação ao cidadão serão uma componente básica da construção do 'Estado Aberto' pelo papel essencial que poderão desempenhar na democratização do acesso à informação. Naturalmente que também não irá ser descurada a qualificação dos recursos humanos da administração pública para a sociedade da informação, condição essencial para viabilizar o sucesso destas iniciativas.

Acesso à Sociedade da Informação

Numa sociedade subordinada a princípios de justiça social, o fenómeno da info-exclusão exige políticas activas, por forma a minorar as suas consequências negativas.

Deste modo, serão fomentadas iniciativas de autarquias locais para a democratização do acesso à sociedade da informação, dinamizada a criação de centros de recursos regionais e locais, apoiadas as associações culturais, centros de juventude e colectividades de cultura e recreio com vista à facilitação do acesso à informação pelas populações locais e ao desenvolvimento de conteúdos de interesse comunitário. Será reforçado o domínio das novas tecnologias da informação, incentivado o acesso à Internet e aos novos serviços da sociedade da informação e fomentada activamente a info-alfabetização.

Prosseguir-se-á com o apetrechamento dos estabelecimentos escolares para a sociedade da informação adoptando taxas de cobertura compatíveis com a importância estratégica do sistema escolar na democratização do acesso à sociedade da informação e será promovido o desenvolvimento das bibliotecas digitais públicas e universitárias, como meio facilitador do acesso à informação e ao conhecimento, no contexto do sistema educativo, da promoção da cultura e da investigação científica.

Para que estes objectivos de democratização do acesso à sociedade da informação possam ser concretizados serão decisivas a massificação da introdução de computadores domésticos, com prioridade para professores e alunos, e a sua ligação às redes globais de informação. Este movimento será acompanhado pela adaptação do âmbito do serviço universal de comunicações ao contexto da Sociedade da Informação que se pretende desenvolver.

Iniciativa Nacional para o Comércio Electrónico

Com esta iniciativa pretende-se viabilizar e dinamizar o comércio electrónico em Portugal, de modo a retirar os benefícios que este pode oferecer para o desenvolvimento acelerado da economia portuguesa, não deixando que se crie um fosso entre o nosso país e os principais parceiros económicos na utilização das tecnologias digitais. Tal seria muito prejudicial para a concretização das legítimas aspirações de desenvolvimento da sociedade portuguesa neste período que antecede a entrada no século XXI.

Através desta iniciativa serão fomentadas as transferências electrónicas de dados nas empresas e na administração pública, promovida a segurança na transferência electrónica da informação, apoiadas as empresas dos sectores tradicionais e de tecnologias de informação e comunicações com vista a um efectivo desenvolvimento do comércio electrónico, no mercado nacional e global.

Não será descurado o contributo da transferência electrónica de dados para o aumento de eficiência da administração pública, para uma maior competitividade das empresas portuguesas, nomeadamente as PMEs, para a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos, pela acrescida acessibilidade e pela redução das necessidades de deslocação.

Difusão da Língua e da Cultura Portuguesa no Mundo

A sociedade da informação disponibiliza tecnologias que podem, se convenientemente exploradas, ser um excelente meio para contribuir para a difusão da língua e da cultura portuguesa a uma escala outrora difícil de alcançar sem investimentos avultados. Neste contexto assumem especial importância as tecnologias associadas à difusão de televisão por via satélite e a Internet.

Manter viva a identidade portuguesa no Mundo, assegurar a continuidade e o reforço das relações entre as diferentes comunidades de língua portuguesa e incentivar o fortalecimento dos laços que as unem será uma linha privilegiada de actuação.

Serão apoiadas acções para a criação de produtos multimédia de conteúdos culturais em língua portuguesa, dentro do espaço lusófono, tendo em atenção a diversidade e a especificidade sócio-cultural e económica das diferentes comunidades, bem como a troca de conhecimentos e a criação de projectos comuns que assegurem a vitalidade da cultura e da língua portuguesas.

Constituirá uma prioridade a criação da «Rede de Lusofonia» integrando servidores Internet que permita a pesquisa e organização da informação, especialmente dirigida a conteúdos culturais de expressão lusófona. A Rede Ciência, Tecnologia e Sociedade desempenhará um papel determinante neste contexto através da estreita cooperação com as instituições similares no espaço lusófono.

Iniciativa Nacional para os Cidadãos com Necessidades Especiais

As tecnologias de informação oferecem um leque variado de instrumentos para apoio a cidadãos com necessidades especiais. É um imperativo de uma sociedade democrática apoiar os cidadãos nessas circunstâncias com vista à sua plena integração na vida em sociedade.

Deste modo, será dada prioridade a programas de integração na sociedade da informação dos cidadãos com deficiências e à inserção no mercado de trabalho de trabalhadores idosos ou de cidadãos com deficiências tirando partido dessas novas tecnologias.

O combate à info-exclusão será uma prioridade nacional.

II.7.2. A SOCIEDADE DA INFORMAÇÃO AO SERVIÇO DA LUSOFONIA

As relações humanas e as relações entre os Estados, sejam quais forem os domínios, alteram-se com esta massificação. Criam-se novas relações, intensificam-se algumas das já existentes e esbatem-se (esquecem-se ...) outras. As tecnologias da informação (TI) vão moldando como que um Novo Mundo no qual os velhos elos são mantidos e potenciados caso se insiram no contexto de mudança. A não inserção de alguns tipos de relacionamento, nesse contexto, quer pela inércia face à mudança, quer pela rejeição da mesma, acabará por ditar o seu enfraquecimento gradual.

Naturalmente, esta massificação não é neutral em termos linguístico-culturais. Uma «língua franca» vem-se reforçando, com todos os aspectos positivos e negativos que tal situação gera. Contrariar administrativa ou autoritariamente esta evolução carece de sentido - os meios disponíveis são ineficazes face à força desta evolução, que arrasta, em muitas circunstâncias, o relacionamento privilegiado na língua franca e, portanto, o seu domínio, aconselhando, assim, que esta realidade seja seriamente tida em consideração na concepção dos curricula escolares desde os primeiros anos de escolaridade.

Contudo, há espaço para as outras línguas e, portanto, para cultivar os relacionamentos a partir delas. As TI, ao expandirem continuamente o universo da comunicação bem como o das formas que essa comunicação assumir, abrem também espaço para o relacionamento baseado noutras línguas que não necessariamente a língua franca.

Este espaço de relacionamento existe a todos os níveis - à escala global/mundial, à escala regional e à escala local. De certo modo, o desenvolvimento e a massificação das TI vão preenchendo muito do potencial de relacionamento entre os Povos e os Estados, entre os indivíduos, independentemente da sua localização.

A sociedade da informação disponibiliza tecnologias que podem, se convenientemente exploradas, ser um excelente meio para contribuir para a difusão da língua e da cultura portuguesa a uma escala outrora difícil de alcançar sem investimentos avultados. Neste contexto assumem especial importância as tecnologias associadas à difusão de televisão por via satélite e a Internet.

Manter viva a identidade portuguesa no Mundo, assegurar a continuidade e o reforço das relações entre as diferentes comunidades de língua portuguesa e incentivar o fortalecimento dos laços que as unem será uma linha privilegiada de actuação.

A língua portuguesa é utilizada por duzentos milhões de pessoas. Estas estão espalhadas pelos quatro cantos do mundo e inserem-se em culturas muito diferentes, em África, na Ásia, na América e, é claro, na Europa. A língua portuguesa - elemento essencial e definidor da Lusofonia - tem oportunidades alargadas de expressão no contexto das TI.

O aproveitamento dessas oportunidades afigura-se condição necessária para que a Lusofonia constitua uma realidade viva e actuante. Só será possível manter e recriar os elos da Lusofonia, através da adopção activa das TI nos mais diversos planos:

no plano cultural, onde as TI estão renovando e criando novas formas de expressão e o multimédia, nomeadamente, tenderá a impor-se a formas menos variadas de expressão constituindo a adesão da generalidade das camadas mais jovens, a nível planetário, às novas formas de expressão o elemento decisivo para a definição das formas que prevalecerão no futuro próximo;

no plano afectivo, onde as relações utilizam os mais diversos meios para se expressarem, não sendo independentes das tecnologias e adaptando-se naturalmente a estas, as quais oferecem novos meios para as cultivar e alimentar, em particular quando a distância em termos espaciais é relevante; no domínio da Lusofonia e, em particular, no caso das comunidades de expressão portuguesa residentes no estrangeiro, as TI constituem um instrumento essencial de preservação e de alimentação dos elos que as unem a Portugal, significando a sua ausência ou insuficiência a remissão das relações familiares, de amizade e de portugalidade para o esquecimento gradual;

no plano económico, onde se verifica uma acelerada renovação criando novas necessidades económicas e constituindo, em si mesma, um dos «clusters» mais dinâmicos do tecido económico internacional.

Sem uma presença adequada, nomeadamente nos planos antes referidos, a Lusofonia não terá bases para se afirmar no plano político. Correrá o risco de constituir um conjunto de intenções que ficará no passado porque terá optado, consciente ou inconscientemente, por esse passado ao recusar-se, objectivamente, em se adaptar a um Novo Mundo e às formas tecnológicas que o caracterizam estruturalmente.

O mundo que está a emergir, provocado, entre outros, pela massificação das TI, nasce necessariamente a partir das bases e dos elos do presente e do passado. Contudo, este Novo Mundo é significativamente diferente dos Mundos do passado. Ao alterar o tempo e o espaço - porque potencia o relacionamento em tempo real e on-line e permite ao utilizador/indivíduo/consumidor usufruir de serviços nos timing e locais por ele desejados/seleccionados -, recria o Mundo que a generalidade dos cidadãos conheceu e em que se «formatou». Novos paradigmas de apreensão da realidade, de aprendizagem/educação, de trabalho e de lazer e, ainda, de exercício da Política, estão emergindo, substituindo-se aos anteriores que se revelam crescentemente obsoletos nos novos contextos tecnológicos.

Neste ambiente, a Lusofonia, para se afirmar, terá que adoptar activamente as TI. A Lusofonia deverá criar o Futuro - com a base que lhe deu forma, correspondente aos elos da língua e do Passado - mais do que cultivar a «Memória» e o Passado, em especial, caso procure fazê-lo através de formas de relacionamento que se irão revelar obsoletas e, portanto, inexistentes, a breve prazo.

III. GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 1998 E LINHAS DE ACÇÃO GOVERNATIVA

Face à evolução social e económica do País nos dois últimos anos as Grandes Opções do Plano apresentadas em 1996, como opções para uma legislatura, mantêm toda a pertinência pelo que naturalmente se reafirmam para o ano de 1998. São elas:

Afirmar uma presença europeia, ser fiel a uma vocação universalista

Desenvolver os recursos humanos, estimular a iniciativa individual e colectiva

Criar condições para uma economia competitiva geradora de emprego, promover uma sociedade solidária

Valorizar o território no contexto europeu, superar os dualismos cidade/campo e centro/periferia

Respeitar uma cultura de cidadania, reforçar a segurança dos cidadãos, promover a reforma do Estado

Grande parte das medidas de política que concretizam estas opções têm uma natureza plurianual, pelo que preencherão a acção governativa ao longo da legislatura, ainda que em diferentes fases. O presente documento apresenta, para além de uma avaliação sintética das medidas implementadas ao longo de 1996/97, a indicação tão concreta quanto possível das principais medidas de política a concretizar em 1998 nas várias áreas de governação.

1.ª OPÇÃO - AFIRMAR UMA PRESENÇA EUROPEIA, SER FIEL A UMA VOCAÇÃO UNIVERSALISTA

Política Externa

Defesa Nacional

POLÍTICA EXTERNA

Objectivos e Medidas de Política para 1998

Promoção da Competitividade e Internacionalização, no quadro da Construção da União Económica e Monetária e da Moeda Única.

Está Portugal apostado na plena concretização de uma escolha política cujo alcance estratégico se afigura hoje largamente consensual ou, em qualquer caso, de duvidoso interesse polémico. Referimo-nos à opção nacional pela presença no grupo de países europeus que vão dar corpo à terceira fase da União Económica e Monetária e à moeda única.

Uma escolha desta natureza corresponde a um prolongamento e complemento de outras escolhas em devido tempo realizadas (da transição do país para a democracia, em 1974, à adesão comunitária pedida em 1977 e concretizada em 1986, para só mencionarmos as mais marcantes). Por outras palavras, o novo desafio que agora se nos apresenta constitui-se em mais um relevante passo no sentido da positiva evolução transformadora que temos vindo a enfrentar com sucesso nas últimas décadas.

Pese embora o que acabamos de afirmar, gostaríamos aqui de sublinhar o quanto é igualmente patente que a dimensão estratégica daquelas escolhas e alguns dos seus resultados (da modernização infra-estrutural à recente convergência nominal, por exemplo) não vão integralmente de par com a persistência de diferentes tipos de problemas na economia portuguesa, simplistamente sintetizáveis nas ideias de uma gradual obsolescência dos nossos principais factores competitivos e de uma presença internacional excessivamente passiva e frágil.

É nesta relativa inconsistência que radica a posição que defendemos de que Portugal carece efectivamente de um grande salto qualitativo na sua base económica para fazer face aos imperativos da abertura global dos mercados e da sua complexidade e agudização concorrencial. Dito de outro modo: são os próprios êxitos da nossa política macroeconómica de convergência nominal que reclamam uma cabal consolidação no terreno da economia real. Este necessário ajustamento estrutural da economia portuguesa e as vantagens competitivas empresariais sustentadas que lhe são inerentes devem assentar numa dupla promoção do binómio competitividade/internacionalização.

Esta promoção tem logicamente subjacente uma perspectiva do desenvolvimento económico segundo a qual deve ser dominante uma preocupação com a valorização das componentes endógenas (recursos, organizações, pessoas), o que pressupõe uma clara aposta nos factores ditos dinâmicos de competitividade - a qualidade, a tecnologia, a capacidade de concepção e desenvolvimento de novos produtos e processos, a flexibilidade e produtividade, a formação dos recursos humanos, o design e a imagem de marca, as capacidades de gestão e organização. A viabilização dessa aposta deverá, necessariamente, traduzir-se numa articulação mais efectiva entre tecnologias e mercado, numa lógica de diferenciação e diversificação das suas gamas de produtos e de crescente valor acrescentado, num reforço de estratégias de qualidade e inovação, e mais especificamente num privilégio de acções de natureza horizontal associadas a uma gestão conjunta e articulada daqueles factores, assim contribuindo para a criação de novos factores de competitividade nas empresas e para um alargamento qualificado das suas cadeias de valor.

Ao mesmo tempo, torna-se cada vez mais claro que o objectivo que acabamos de referir é inseparável desse outro que é o de lograrmos concretizar uma aceleração e reequilíbrio da internacionalização das empresas portuguesas. Na realidade, uma mais diversificada ambição e uma maior iniciativa internacional terão de ser componentes imprescindíveis do novo modo de estar que o País e o Governo visam ostentar quando proclamam a vontade de que ocupemos uma posição central no processo de construção europeia, para, dessa forma, melhor podermos garantir a expressão e defesa dos nossos interesses nesse mesmo contexto. Ora, sem aquela ambição e sem aquela iniciativa - a temperar, obrigatoriamente, pelo realismo correspondente à nossa dimensão e peso económico - estaremos sempre limitados ao papel menor e avulso de exportadores passivos e afastados dos mercados e de investidores praticamente ausentes no exterior.

A este nível, é já hoje visível um rápido alastramento da mensagem da internacionalização a uma larga franja de empresas nacionais, quer no plano das intenções manifestadas, quer no das realizações efectivas. E é também significativo que esse alastramento se começa a dotar de uma notória diversificação, seja no âmbito sectorial, seja no que toca aos tipos de empresas envolvidas (o fenómeno não se regista apenas para as empresas e grupos de grande dimensão, mas também para muitas médias empresas que já apresentam uma interessante multiplicidade de experiências), seja, por fim, em relação aos mercados de destino (Espanha, outros países da União Europeia, países da Europa Central e Oriental, Norte de África, PALOP, Brasil e outros países da América Central e do Sul, etc.).

Portugal não é um grande país, não é uma grande economia, não podendo ter, portanto, uma estratégia de presença em todos os mercados, em todo o mundo. Mas é uma economia suficientemente desenvolvida e com recursos suficientes para poder ter uma política clara, centrada na Europa, com uma perspectiva não eurocêntrica, admitindo com toda a firmeza que é o seu relacionamento com a América, África e Ásia que lhe dará a força na Europa. A possibilidade de as empresas portuguesas se afirmarem no mercado europeu depende deste relacionamento.

Valorização de Portugal como Nó de Relacionamento da União Europeia com o Mundo, ocupando, assim, uma Posição mais Central e Relevante no Contexto Europeu.

O desaparecimento de divisões profundas no seio da Europa e a perspectiva de alargamento da União Europeia têm vindo, naturalmente, a provocar uma intensificação das relações no interior do continente europeu, que se pode vir a traduzir num aparente reforço do carácter periférico de Portugal. No entanto, este processo decorre no mesmo período em que os mercados e as economias se globalizam e se adensam não só as relações entre países do Norte, como as destes com os países do Sul.

A globalização não deixará de ter efeitos dinâmicos na bacia do Atlântico e colocará, igualmente, como questão de grande importância, as relações futuras entre a Ásia e a Europa.

Neste quadro, a capacidade de Portugal desempenhar no processo de aprofundamento da integração europeia um papel mais relevante, que lhe permita simultaneamente defender interesses próprios, depende da qualidade, diversidade e intensidade das relações que o país estruturar com regiões do mundo que a sua posição geográfica e a sua história colocam mais próximas.

Torna-se, desta forma, prioritário, com vista à valorização de Portugal no relacionamento da Europa com outras regiões do mundo:

consolidar as bases de um relacionamento económico alargado com o Brasil, potenciando o espaço do MERCOSUL, na América Latina, as formas de cooperação atlântica e as parcerias no investimento, assim como o fortalecimento do relacionamento económico com os EUA, na perspectiva das oportunidades mais gerais abertas pela criação da NAFTA;

desenvolver as oportunidades de cooperação com o Brasil e os PALOP, estimulando as relações entre os pólos europeu, latino-americano e africano da comunidade que fala português e contribuindo, gradualmente, para que esta constitua uma força económica, cultural e política no plano internacional e para que, pela diversidade de posições ocupadas pelos países lusófonos em várias organizações internacionais, reforce a sua influência no mundo;

reforçar os laços com as comunidades portuguesas espalhadas pelo mundo, e aprofundar o relacionamento com os países onde residem e trabalham, desenvolvendo iniciativas de cooperação económica, de intercâmbio cultural e de melhoria da comunicação;

construir uma sólida relação económica e cultural com a Ásia/Pacífico, tentando aproveitar melhor a presença em Macau e a relação com a comunidade chinesa, e participar no estabelecimento de relações mais estreitas entre a Europa e a Ásia;

privilegiar a intensificação do relacionamento, nas suas múltiplas vertentes, com os países do Norte de África e do Médio Oriente.

O desenvolvimento deste quadro diversificado de relações externas ganhará tanto mais consistência quanto tiver uma base geoeconómica mais sólida, em que a posição geográfica e o relacionamento externo do país constituam oportunidades de desenvolvimento económico, que, por sua vez, interliguem Portugal com regiões europeias e com o resto do mundo. Neste contexto, é, pois, uma linha prioritária de acção explorar as virtualidades geoeconómicas da posição de Portugal, procurando inseri-lo nas rotas marítimas, aéreas e de telecomunicações que organizam e estruturam relações entre regiões europeias, e destas com outros continentes, oferecendo, simultaneamente, esse potencial aos países do Centro e Norte da Europa.

Afirmação da Identidade Nacional na Diversidade Europeia, valorizando o Património Histórico-Cultural do País

O aprofundamento e alargamento da União Europeia, se introduzem uma maior diversidade no seio das instituições europeias, exigem um reforço das identidades nacionais, condição indispensável para potenciar toda a riqueza que essa diversidade traz ao processo de integração.

A valorização do património histórico-cultural do país, que o coloca como ponto de encontro de civilizações e continentes, a criatividade cultural e artística com que a identidade é permanentemente revigorada, a afirmação da língua portuguesa como expressão de uma vasta comunidade de povos e países e o desenvolvimento da colaboração política, económica e cultural entre os países de língua e expressão portuguesa, constituem outras tantas áreas em que se deverá procurar valorizar Portugal no contexto Europeu. Para esta afirmação de identidade nacional é indispensável a mobilização da juventude, que constitui garante da sua renovação e perenidade.

DEFESA NACIONAL

Enquadramento e Avaliação

A defesa nacional, em democracia, assume-se como uma tarefa permanente e essencial do Estado e uma responsabilidade de todos os cidadãos especialmente assumida pelos órgãos de soberania em graus de repartição distintos mas que a todos compete, nos termos da Constituição.

Ao Governo cabem, naturalmente, especiais incumbências na condução da política de defesa nacional nomeadamente na sua componente militar, e de administração dos meios públicos a ela afectos, de onde emergem as Forças Armadas.

A Assembleia da República acaba de aprovar a alteração do texto constitucional com especiais implicações em matéria de condução da política de defesa e de administração das Forças Armadas.

Realce-se o desaparecimento, em tempo de paz, da categoria dos Tribunais Militares da arquitectura do poder judicial, bem como da substituição do conceito de crime essencialmente militar pelo de crime estritamente militar, na área da justiça, e a abertura da Lei Fundamental à possibilidade de afastamento da estrutura organizativa das Forças Armadas da obrigatoriedade de esta se basear num sistema de serviço militar obrigatório, a que acrescem outras alterações de redacção, cujas implicações, eventualmente de menor amplitude, importa retirar plenamente, nomeadamente no que concerne às missões que às Forças Armadas podem ser cometidas.

A Revisão Constitucional que agora entrou em vigor vai permitir efectivar uma série de medidas de política constantes do Programa do Governo mas que só após a revisão são juridicamente possíveis, e outras que surgem na sequência ou mesmo como corolário lógico das anteriores. De entre as primeiras podem referir-se a revisão do direito penal e disciplinar militar e do sistema judicial militar ou a revisão da Lei do Serviço Militar. Entre as segundas, figuram medidas como a reestruturação dos serviços do Sistema de Defesa Nacional, desde o necessário redimensionamento das Forças Armadas em função de um novo modelo organizacional baseado na prestação de serviço militar em regime de voluntariado e, consequentemente, de maior duração e de carácter profissionalizado, e simultaneamente adequado ao cumprimento das missões legitimamente cometidas, e bem assim a alteração da orgânica dos serviços por forma a lhes conferir a eficácia e a modernidade indispensáveis.

No ano de 1997, sem embargo, foi possível adoptar e pôr em execução importantes medidas que permitiram directa e imediatamente, ou a prazo, levar a bom termo as opções de política que o Governo se propôs no Programa que apresentou em devido tempo à Assembleia da República.

Destacam-se a revisão da 2.ª Lei de Programação Militar (LPM) por forma a dotar as Forças Armadas no período transitório de 1997 dos instrumentos financeiros de investimento que permitiram continuar os programas de reequipamento em curso e preparar alguns dos futuros programas de reequipamento constantes da 3.ª LPM. Foi nesta área também possível ultimar a revisão da Lei Quadro das LPM e a preparação da 3.ª LPM que permitem adequar o ciclo de revisão da programação militar em sede legislativa ao ciclo de planeamento das Forças Armadas, e simultaneamente dotar o Sistema de Defesa Nacional da autorização legal para pôr em marcha programas de reequipamento militar essenciais para a modernização das Forças Armadas, nos próximos seis anos (1998/2003).

No ano de 1997 procedeu-se ao lançamento de um novo ciclo de Planeamento de Forças (97/98), assente na reavaliação do Conceito Estratégico Militar, sua projecção no quadro das Missões das Forças Armadas, do respectivo Sistema de Forças e Dispositivo, constituindo-se assim um referencial essencial do planeamento e da programação militares para o próximo sexénio.

No âmbito das Indústrias de Defesa avançou-se decisivamente para a reformulação dos conceitos, de interesse estratégico inegável, da manutenção de uma capacidade industrial própria na área da defesa, numa perspectiva de racionalidade económica, visão estratégica moderna e realismo financeiro, no respeito das capacidades tecnológica e económico-financeira da indústria nacional. Foi criada a EMPORDEF, S. A., empresa de capital exclusivamente público, detentora das participações do Estado nas empresas do sector, que permite ao Governo uma intervenção coerente e homogénea sobre todo o sector e a implementação de uma estratégia consequente, numa lógica que compatibiliza os interesses estratégicos nacionais e a competitividade empresarial. Procedeu-se ao levantamento da situação dos Estabelecimentos Fabris das Forças Armadas, indispensável para a adopção de medidas de racionalização que só agora serão possíveis, no quadro da actuação da CRACID (Comissão de Reorganização das Actividades Industriais de Defesa).

A previsão, agora confirmada, da alteração do texto constitucional em matéria de organização das Forças Armadas e do serviço militar levou o Governo a preparar, com os estudos preliminares necessários, a sua proposta de modelo do serviço militar, a submeter em devido tempo à apreciação do Parlamento, nos termos constitucionais, bem como do modelo estrutural das Forças Armadas que lhes está associado.

Ainda no plano interno, e enquanto as Forças Armadas viram algumas reformas estruturais aguardarem o processo de revisão constitucional, foi possível avançar no âmbito do Sistema de Autoridade Marítima - cujo quadro legal, na sequência de resolução do Conselho de Ministros, está em fase de elaboração em sede de coordenação dos diversos departamentos da Administração Pública que com ele se relacionam - merecendo especial realce a aprovação dos diplomas que constituem o esqueleto legal da organização da Polícia Marítima e do estatuto dos seus agentes.

Portugal, durante o ano de 1997, manteve uma visível presença na cena internacional através da participação de militares, quer isoladamente quer integrados em forças constituídas, de que se realça no âmbito bilateral as acções de cooperação técnico-militar com países de língua oficial portuguesa, e com alguns países democráticos do centro e leste europeu e do norte de África, e no âmbito multilateral com as participações na IFOR e na SFOR na Bósnia-Herzegovina, na UNAVEM III e na MONUA em Angola, na MINURSO no Sara Ocidental, na FORREZ no Zaire, entre outras. Cumpriu-se igualmente o objectivo de aprovar os novos estatutos dos militares em acções de cooperação técnico-militar e em missões humanitárias e de paz, e procedeu-se já à aprovação da regulamentação indispensável à sua aplicação.

Procedeu-se à instalação do Serviço de Informações Estratégicas de Defesa e Militares, dando assim execução a uma lei do Parlamento aprovada em 1985 e alterada em 1995, dotando o País de um instrumento de planeamento estratégico essencial.

Conferiu-se ao IDN um novo papel no quadro da reflexão e do debate sobre a política de defesa nacional, tendo-se procedido à reformulação do Curso de Defesa Nacional e relançado a sua colaboração com as Universidades e os institutos de ensino militares.

Objectivos e Medidas de Política para 1998

O Governo propõe-se em 1998 dar continuidade às medidas propostas e iniciadas em 1997, no estrito cumprimento do programa do Governo, relevando como mais significativas:

conclusão do debate sobre o novo modelo do serviço militar e de organização das Forças Armadas baseada na profissionalização e no carácter voluntário do vínculo dos militares dos quadros não permanentes e apresentação da respectiva proposta de lei à Assembleia da República;

aprovação e apresentação à Assembleia da República de propostas de leis orgânicas do Sistema de Defesa Nacional, das bases gerais de organização e do funcionamento das Forças Armadas e da disciplina e justiça militar;

na sequência das alterações constitucionais e no contexto do debate em curso no âmbito da OTAN, da UEO e da União Europeia, promover-se-á um amplo debate tendente à revisão do Conceito Estratégico de Defesa Nacional, e subsequentemente proceder-se-á à adaptação do Conceito Estratégico Militar e dos documentos estruturantes do ciclo de planeamento de forças, já definidas em 1997, em coerência com o modelo organizacional adoptado;

aprovação dos quadros de pessoal militar, em função das necessidades organizacionais dos ramos e do plano de redimensionamento a aprovar em consequência do modelo organizacional e do sistema de forças adoptados, e da estrutura de carreiras a rever em sede estatutária;

adopção das medidas de recursos humanos necessárias à pontual implementação do plano de redimensionamento das Forças Armadas, no respeito pela salvaguarda das legítimas expectativas das pessoas;

revisão da organização dos serviços do Ministério da Defesa Nacional e redefinição da repartição de competências entre os serviços do Ministério e os serviços integrados nas Forças Armadas;

implementação de medidas conducentes à minimização das distorções observadas no âmbito do sistema remuneratório;

na sequência das grandes orientações definidas, proceder-se-á progressiva e gradualmente à reforma do sistema de saúde no sentido da racionalização e gestão coordenada dos meios existentes e da melhoria das prestações e das garantias de carreira no seu âmbito;

o Governo incentivará acções conducentes ao debate das questões relacionadas com a segurança internacional e ao reforço da consciência de Defesa Nacional da população, especialmente entre os jovens, aprofundando a articulação com o sistema de ensino em geral;

no plano externo, o Governo propõe-se manter uma activa participação em missões de paz no âmbito da ONU e desenvolver as relações bilaterais no plano da cooperação em matéria de defesa e especialmente na cooperação técnico-militar, principalmente com os países africanos de língua oficial portuguesa;

Portugal manterá o empenhamento na manutenção do sistema de alianças de que faz parte e uma participação activa no debate dos conceitos de defesa e segurança comum, no âmbito da União Europeia, da União da Europa Ocidental e da Aliança Atlântica, bem como na definição da nova estrutura militar integrada da OTAN;

prosseguimento do esforço de desempenho de outras missões de interesse público, desde a intervenção no domínio da protecção civil, da salvaguarda do ambiente, ao combate aos incêndios e à fiscalização da actividade pesqueira.

2.ª OPÇÃO - DESENVOLVER OS RECURSOS HUMANOS, ESTIMULAR A INICIATIVA INDIVIDUAL E COLECTIVA

Educação

Ciência e Tecnologia

Cultura

Desporto

Juventude

EDUCAÇÃO

Enquadramento e Avaliação

O desafio de desenvolvimento colocado à sociedade portuguesa nas últimas duas décadas - no âmbito da consolidação da democracia - e no presente, apoiando-se no processo de integração comunitária, mas tendo como ambição elevados níveis de competitividade, tem exigido do sector educativo um investimento excepcional. Sinal deste esforço é, por exemplo, a elevação da taxa de escolarização do 3.º ciclo do ensino básico de 37%, no ano de 1980, para 85% segundo os dados mais recentes, na sequência da consagração de uma Escolaridade Obrigatória de 9 anos e de medidas específicas destinadas à promoção do seu efectivo cumprimento bem sucedido, de entre as quais se destaca a execução do PRODEP e a execução do objectivo «Educação para Todos».

Não obstante, persistem na sociedade portuguesa indicadores de frequência e sucesso educativo de ordem inferior aos apresentados pelos países mais desenvolvidos ao nível mundial e pelos países europeus, a que urge dar resposta através de uma estratégia de afirmação e investimento.

A taxa de frequência da Educação Pré-Escolar ainda situada na ordem dos 56%, enquanto a generalidade dos países desenvolvidos apresenta taxas de cerca de 65% e a média dos países europeus se situa acima dos 70%, é motivo que justifica o lançamento do Programa de Expansão e Desenvolvimento. A taxa de analfabetismo que, em 1995, em Portugal ainda apresentava um valor superior a 10%, enquanto a generalidade dos países desenvolvidos já em 1980 a situava em valores inferiores a 4%, obriga a uma atenção especial à educação recorrente e de adultos. A percentagem de portugueses entre os 25 e os 34 anos habilitados com um curso superior é apenas de 13%, enquanto a média registada nos países da OCDE é superior em 10 pontos percentuais a este valor, o que suscita um esforço efectivo de democratização.

Para além destes indicadores tradicionais, os novos problemas que emanam e caracterizam a sociedade actual exigem da educação, não só um investimento mais intenso nos domínios referidos, mas também um efectivo alargamento de âmbito que permita conhecer e renovar a criação de efectivas oportunidades formativas ao cidadão ao longo de toda a sua vida. Esta exigência traduzir-se-á, a curto prazo, na identificação e monitorização conjunta entre os Ministérios da Educação e para a Qualificação e o Emprego das formações de 2.ª oportunidade e das de educação/formação contínua e permanente.

Ciente da situação portuguesa em matéria de qualificação dos seus recursos humanos, o Governo elegeu o sector da educação como área privilegiada de investimento, orientando estrategicamente a sua intervenção pelas seguintes Opções de Política: a democratização das oportunidades educativas, a construção da qualidade e a humanização da escola.

No ano de 1997, de acordo com o objectivo da Democratização das Oportunidades Educativas, o Governo lançou o Programa de Expansão e Desenvolvimento da Educação Pré-Escolar, tendo para o efeito mobilizado eficazmente os principais agentes da sociedade portuguesa neste domínio e visando a expansão no quadro dos objectivos propostos, mas também a evolução para um serviço com as mesmas especificações de qualidade pedagógica e efectivo apoio social às famílias, quer na rede pública, quer nas redes social e privada.

Por outro lado, foram introduzidas novas dinâmicas de valorização do 1.º ciclo do ensino básico, foi promovida uma visão integrada dos vários ciclos que constituem a escolaridade obrigatória, designadamente através do lançamento de «Territórios Educativos de Intervenção Prioritária», e foram desenvolvidas medidas de promoção da qualidade das aprendizagens e de combate ao abandono e à exclusão escolares, cabendo neste domínio uma especial referência ao desenvolvimento pelas escolas de currículos alternativos.

No âmbito desta Opção de Política foi ainda valorizada a reflexão conjunta entre os Ministérios da Educação e para a Qualificação e o Emprego sobre as formações iniciais qualificantes, da qual resultou, designadamente, um novo modelo para a aprendizagem e novos estatuto e regras de financiamento do Ensino Profissional em Portugal.

Foi ainda apresentada a proposta de nova lei de financiamento para o Ensino Superior que, tendo implícito o inequívoco papel estratégico do Estado na sua orientação e regulação e a relevância estratégica do contributo deste sector para a potenciação da competitividade do país, propõe a clarificação do papel de todos os intervenientes - Estado, instituições do ensino superior e estudantes -, como forma de consolidar, pela melhoria da acção social, uma efectiva diferenciação positiva em relação aos estudantes economicamente carenciados.

No âmbito da Opção de Política - Construir a Qualidade registam-se como medidas de particular impacte:

• a introdução de processos participados de reflexão e de revisão dos currículos dos ensinos básico e secundário;

• o desenvolvimento de um sistema de apoios educativos aos alunos, centrado nas escolas e de acordo com as necessidades específicas dos seus alunos, construindo, desse modo, novas respostas educativas, designadamente no domínio da educação especial;

• a revalorização da profissão docente, traduzida nas medidas regulamentares do Estatuto da Carreira Docente, na definição do regime de formação especializada e no reinvestimento no âmbito da formação contínua e da profissionalização em serviço;

• o alargamento dos Serviços de Psicologia e Orientação a mais 50% das escolas dos ensinos básico e secundário, elevando a respectiva cobertura a mais 40% dos alunos que frequentam estes níveis de ensino;

• o lançamento do Programa «Nónio - Sec. XXI» que, procurando compreender a emergência da Sociedade de Informação, preconiza a concretização de um modelo de escola aberta e informada, tornando-a em interacção com «centros de competência» reconhecidos, efectivo centro de inovação e de iniciativa;

• a promoção de iniciativas de ligação Escola/Empresa, mediante a celebração de acordos entre as escolas e as empresas e a participação de centros de formação de professores de várias associações de escolas.

De entre as medidas de política tomadas, no ano de 1997, pelo Governo, tendo em vista a humanização da Escola merecem particular destaque:

• o investimento em infra-estruturas destinadas à criação de novas escolas básicas, secundárias, profissionais e superiores, à criação de instalações e espaços destinados ao desporto escolar, bem como a laboratórios, auditórios, cantinas e residências;

• o lançamento do Programa de Preservação e Salvaguarda do Património Escolar do 1.º ciclo;

• o reforço da segurança escolar, nomeadamente pela criação do Programa Escola Segura, conjuntamente com o MAI;

• a negociação com as autarquias locais relativamente ao processo de descentralização de competências, nomeadamente nos domínios da educação pré-escolar e do ensino básico.

E ainda, sublinhando a importância dos princípios que orientam a intervenção do Governo neste sector, nomeadamente os expressos no Pacto Educativo proposto em 1996, foi apresentado para apreciação e discussão nas sedes próprias o projecto que visa definir o novo Regime de Autonomia, Administração e Gestão dos Estabelecimentos de Educação Pré-Escolar e dos Ensinos Básico e Secundário.

Objectivos e Medidas de Política para 1998

No desenvolvimento das medidas concretizadas em 1996 e 1997, consciente dos novos desafios das sociedades actuais, nomeadamente o da diversidade de soluções equitativas e pertinentes e reputando como central o papel da escola enquanto factor de inclusão social e de cidadania, elegem-se como medidas fundamentais, para o ano de 1998, as seguintes:

Democratizar as Oportunidades

apoio ao início da concretização do Plano de Desenvolvimento e Expansão da Educação Pré-Escolar, nomeadamente através: do reforço acentuado do investimento em infra-estruturas necessárias à expansão, bem assim do apoio financeiro ao funcionamento das IPSS, mutualidades e misericórdias e à estruturação dos novos serviços de alimentação e prolongamento de horário dos jardins-de-infância já existentes no âmbito da rede pública;

integração numa única rede nacional das diferentes ofertas da educação pré-escolar, submetendo-as a uma tutela pedagógica única, promovendo a aplicação das Orientações Curriculares para a Educação Pré-Escolar em todos os jardins-de-infância do País;

criação no Algarve da região piloto para o Desenvolvimento da Educação Pré-Escolar, monitorizando sistematicamente todos os tipos de intervenção pedagógica neste domínio, nomeadamente ao nível da Educação Infantil Itinerante e da Animação Comunitária;

reforço das intervenções e programas orientados para a prevenção do abandono e insucesso escolar no âmbito do ensino básico, nomeadamente através do alargamento a novas escolas da experiência dos «Territórios Educativos de Intervenção Prioritária», do desenvolvimento de medidas de promoção da diferenciação pedagógica e de currículos alternativos;

promoção de uma Educação Básica de Qualidade, estimulante do espírito de iniciativa e da criatividade que, desde cedo, confronte o aluno com a multiplicidade das fontes e da informação e com a possibilidade de múltiplas escolhas, proporcionando-lhe um ambiente de pesquisa, nomeadamente interactiva e de base tecnológica;

desenvolvimento de um programa de difusão e promoção das «boas práticas» educativas nas escolas - Programa Boa Esperança - envolvendo, no ano lectivo de 1997/1998, 70 escolas de referência;

dar uma especial atenção à língua Portuguesa, à Matemática e à História, no âmbito do processo de reflexão e revisão participada dos currículos dos ensinos básico e secundário;

consolidação da rede dos Serviços de Psicologia e Orientação Educativa, bem como apoiar e desenvolver as intervenções e medidas de apoio sócio-educativo necessárias à construção de um percurso individualizado e bem sucedido de aprendizagem e inserção social;

intensificação da oferta conjugada Ministério da Educação e Ministério para a Qualificação e o Emprego de formações de segunda oportunidade, duplamente certificadas, nomeadamente as que resultem de iniciativas no quadro do ensino recorrente ou da educação extra-escolar;

introdução de modelos flexíveis de certificação de competências adquiridas em contexto não escolar, definindo o respectivo sistema de equivalências;

promoção da formação inicial qualificante dos jovens consolidando os sistemas de aprendizagem e de ensino profissional, reiterando a estratégica de diversificação de vias alternativas de ensino secundário e instituindo mecanismos nacionais de identificação das necessidades de formação e respectivos perfis, de modo a permitir a gestão concertada das ofertas públicas e a eficácia do financiamento público que sustenta as ofertas privadas;

lançamento de programas nacionais de formação escolar e profissional, nomeadamente após a conclusão da escolaridade básica, envolvendo no ano lectivo de 1997/1998 até 1000 alunos no âmbito de Cursos de Educação e Formação;

reforço dos programas conjuntos do Ministério da Educação e do Ministério para a Qualificação e o Emprego orientados para o estreitar da articulação entre a educação e a vida activa, nomeadamente através da generalização das UNIVA em estabelecimentos de ensino, da disponibilização de uma base de dados integrada de fácil acesso aos alunos, e da promoção de políticas de estágio atractivas para as empresas, no quadro das formações em alternância;

revisão das políticas de acção social praticadas no âmbito dos ensinos básico e secundário, autonomizando-as, e repensando as respectivas filosofias orientadoras em função quer da institucionalização de novas parcerias, da redefinição das responsabilidades dos intervenientes e evoluindo para uma lógica de efectiva equidade entre os estudantes que frequentam vias diversificadas no âmbito do mesmo nível de ensino;

consolidação e racionalização, no respeito pela autonomia das instituições de ensino superior, de uma estratégia de crescimento gradual do sistema de ensino superior público, por forma a que, num futuro próximo, a sua dimensão, em termos de número de estudantes, seja superior à que actualmente detém no conjunto da frequência do ensino superior. Cabe ao Estado, neste âmbito, assumir plenamente a sua responsabilidade de orientação e regulação, de maneira a viabilizar o exercício de uma efectiva liberdade de escolha por parte dos cidadãos. Nessa óptica global, visa-se a definição de um sistema que, com a gradual extinção do numerus clausus, permita conseguir melhor ensino superior para o maior número;

valorização e dignificação do papel e inserção dos estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo, nomeadamente, através da revisão do respectivo Estatuto, da celebração de contratos-programa com estabelecimentos que ministrem cursos de relevância social em áreas prioritárias, da extensão gradual aos estudantes deste subsistema do disposto em matéria de acção social escolar;

reequacionamento e redefinição do sistema de financiamento do ensino superior, nomeadamente, através de um tratamento global da questão, assente numa visão integrada dos diferentes intervenientes - Estado, instituições de ensino superior e estudantes - e na subordinação ao princípio da responsabilidade financeira do Estado;

garantia dos encargos com a efectivação do direito ao ensino, através de uma acção social escolar, que entendida numa relação directa: Estado/estudantes, contemplará soluções alternativas e inovadoras, nomeadamente, alargando o seu âmbito à concessão de empréstimos e de benefícios fiscais, à abertura de contas-poupança educação e ao incentivo à constituição de cooperativas de habitação por iniciativa dos estudantes e suas associações.

Construir a Qualidade

melhoria dos sistemas de recolha e análise estatística, promoção da realização de estudos prospectivos sobre tendências e necessidades de desenvolvimento do sistema educativo e participação em projectos transnacionais, de modo a promover a melhoria da orientação estratégica e a correcção de políticas e práticas num clima de permanente produção e incorporação da inovação;

institucionalização de redes de cooperação, aos níveis local, regional e nacional, que associem nomeadamente escolas, empresas e instituições de ensino superior, de modo a activar o potencial endógeno das diferentes regiões, a aproximar os perfis terminais de formação das necessidades específicas do sector empresarial, a associar programas de investigação à formação, bem como, pela via de um novo exercício da responsabilidade social das empresas, a promover a crescente qualificação dos seus recursos humanos;

promoção da prática da educação física e do desporto escolar, nomeadamente através do reforço do investimento na construção de infra-estruturas desportivas cobertas nas novas escolas;

reconhecimento e incentivo às iniciativas das escolas, nomeadamente nos domínios da disponibilização do saber, da preparação dos seus alunos para a vida activa num enquadramento de aprendizagem contínua e da inovação qualitativa do sistema educativo, através da intensificação do investimento no «Programa Nónio - Séc. XXI» e da concretização do «Programa Escola Informada» em cooperação com o Ministério da Ciência e da Tecnologia;

criação de uma rede de bibliotecas e mediatecas escolares, em cooperação com o Ministério da Cultura, visando a estreita articulação com a Rede de Leitura Pública, instalada ao nível dos municípios;

valorização do exercício docente, designadamente através das medidas regulamentadoras do Estatuto da Carreira Docente, da crescente adequação das ofertas de formação contínua às necessidades reais (sentidas pelos docentes ou patentes no sistema), e do lançamento das acções de formação especializada que visam a respectiva qualificação para o exercício de outras funções educativas;

criação de projectos-piloto de formação integrada de pessoal docente e não docente, ao nível dos estabelecimentos de educação e de ensino, potenciando as dinâmicas de participação interna e de abertura da escola ao exterior, apoiando o reforço da sua identidade própria num exercício responsável e consciente do papel central da escola na educação para a cidadania dos seus alunos e no desenvolvimento da região em que se insere;

instituição da carreira de Psicólogo Educacional como meio efectivo de consolidação da intervenção dos Serviços de Psicologia e Orientação Educativa e de valorização dos respectivos profissionais;

aprofundamento da autonomia das universidades em todas as suas vertentes, designadamente na financeira, nos planos da gestão de pessoal, da gestão orçamental e da gestão patrimonial, a par de uma acrescida responsabilização no controlo e avaliação dos recursos e dos resultados;

auditoria de forma sistemática ao ensino superior;

introdução de maior rigor na criação de cursos do ensino superior, em particular nos de «banda estreita», por forma a contrariar a tendência para a especialização precoce, com as suas consequências negativas sobre a empregabilidade dos diplomados, bem como a promover a racionalização e crescente relevância dos cursos existentes;

valorização, consolidação e reforço do ensino superior politécnico, sobretudo nas áreas tecnológicas e das artes;

incentivo à mobilidade e promoção da oferta de formações não conferentes de grau, bem como de cursos de especialização e de formação ao longo da vida, face à importância crescente da educação permanente;