Lei n.º 87-A/98 — Grandes Opções do Plano Nacional para 1999

A nível da cooperação multilateral, o dossier "comércio e concorrência" será, certamente, um dos novos temas em negociação, estando já a decorrer os trabalhos preparatórios, quer no quadro da OMC (Grupo de trabalho sobre Comércio e Concorrência criado na sequência da reunião ministerial da OMC, realizada em Singapura, em 1996), quer no quadro da OCDE (Grupo Conjunto do Comércio e da Concorrência) e mesmo da UNCTAD (grupo de Peritos sobre o Direito e a Política de Concorrência). O objectivo será a criação de um quadro multilateral que discipline a defesa da concorrência internacional, complemento fundamental da liberalização das trocas comerciais internacionais para impedir que o comércio internacional seja obstaculizado por práticas anticoncorrenciais das empresas.

No que respeita à cooperação bilateral, os países da Europa do Leste, por um lado e a América Latina, os PALOP e o Magrebe por outro, deverão constituir áreas geográficas prioritárias para o desenvolvimento desta cooperação, atendendo ao interesse que esses países têm vindo a demonstrar pela experiência portuguesa e num maior aprofundamento da cooperação com Portugal em matéria da concorrência. O presente desenvolvimento das relações económicas bilaterais com países destas regiões constitui outro factor relevante para o desenvolvimento da cooperação na área da concorrência, garantindo uma maior segurança jurídica para as empresas portuguesas nas suas relações comerciais e de investimento.

Objectivos e Medidas de Política para 1999

A agenda para 1999, na área da execução da política nacional e comunitária da concorrência será marcada pelo conjunto de factores relevantes explicitados, que determinarão um previsível acréscimo da actividade da Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência, designadamente ao nível do número de processos nacionais e comunitários, participação em reuniões nacionais e comunitárias, acções de assistência técnica de iniciativa comunitária a países terceiros e elaboração de pareceres e análises sectoriais.

Neste contexto, estabelecem-se como objectivos da política de concorrência:

• reforçar o papel da política de concorrência na adaptação da economia nacional à realização do mercado único num contexto de crescente mundialização das trocas comerciais e interpenetração das economias;

• assegurar instrumentos de política de concorrência que possibilitem maior capacidade de resposta em matéria de tratamento de processos de concorrência decorrentes da previsível intensificação das práticas anticoncorrenciais e da dinâmica concentrativa no espaço comunitário;

• melhorar as condições para um trabalho sistemático de estudo dos mercados no sentido de se proceder a uma avaliação das práticas que possam afectar de forma significativa a concorrência, possibilitando a sua articulação, a nível do balanço económico, com as políticas sectoriais a desenvolver;

• criar um clima favorável ao desempenho das PME que lhes possibilite condições acrescidas de competitividade e desenvolvimento através da introdução de mecanismos legislativos que simplifiquem o enquadramento regulamentar a que estão sujeitas;

• reforçar o papel da política de concorrência no processo de liberalização em curso dos sectores de serviços de interesse público através da formulação do respectivo enquadramento regulamentar e de uma cooperação formal ou informal com as autoridades sectoriais;

• zelar pela aplicação eficaz das regras relativas a práticas individuais restritivas do comércio por forma a assegurar a capacidade concorrencial em termos individuais promovendo a transparência e a lealdade nas relações comerciais;

• assegurar, em termos comunitários, uma intervenção activa na elaboração e execução da política de concorrência no quadro da União Europeia;

• participar, em matéria de cooperação multilateral, na área da política de concorrência, no âmbito da OCDE, OMC e UNCTAD;

• intensificar a cooperação bilateral com autoridades de concorrência homólogas comunitárias e potenciar as acções de cooperação em curso com países fora do Espaço Económico Europeu.

As principais medidas a implementar, em 1999, são:

• revisão da legislação de defesa e promoção da concorrência - D.L. nº 371/93, de 29 de Outubro - por forma a adequá-la à dinâmica da actual realidade económica, conferindo-lhe uma maior flexibilidade e eficácia na sua aplicação. Neste âmbito, deverão ser criados dispositivos que assegurem uma maior segurança jurídica à actuação das PME, nomeadamente através da isenção da aplicação da legislação aos acordos de "importância menor". Também será necessário compatibilizar a legislação nacional com as recentes alterações introduzidas no dispositivo comunitário relativo ao controlo das concentrações;

• reforço do papel da política de concorrência no processo de liberalização em curso nos sectores de serviços de interesse público através da cooperação formal e/ou informal com as autoridades reguladoras sectoriais;

• reforço da capacidade de resposta em matéria de tratamento de processos de concorrência decorrentes da previsível intensificação das práticas anticoncorrenciais e da dinâmica concentrativa no espaço comunitário, implicando mais recursos humanos de formação adequada e um esforço acrescido em acções de formação do pessoal técnico afecto a esta actividade;

• garantia da definição de uma estratégia que permita zelar de forma eficaz e coerente pelo cumprimento das regras sobre práticas individuais restritivas do comércio; essa estratégia deverá incluir os ajustamentos ainda necessários e imprescindíveis ao D.L. nº 370/93, de 29 de Outubro, com a redacção que lhe foi dada pelo D.L. nº 140/98, de 16 de Maio e a fiscalizaçõ e criação de condições técnicas e materiais que permitam uma segurança jurídica dos agentes económicos e a criação de condições para o êxito do desenvolvimento das adequadas estratégias empresariais de adaptação às novas condições de mercado, dentro de princípios de liberdade empresarial com respeito pelas regras estabelecidas.

TURISMO

Enquadramento e Avaliação

De acordo com as prospectivas apresentadas pela Organização Mundial do Turismo (ONT), o turismo irá assumir-se nos próximos anos com a principal actividade económica a nível mundial, com previsões que apontam para o crescimento generalizado dos fluxos turísticos internacionais.

O turismo é fortemente dinamizador de actividades económicas locais, pelo excelente grau de apropriação potencial dos efeitos multiplicadores pelos sistemas regionais/locais. Paralelamente, e face à sua especificidade, o turismo surge como um conjunto de actividades económicas que pode preservar o carácter local ou regional, sem perigo de deslocalização de actividades, e, consequentemente, de postos de trabalho.

De um modo geral, o turismo tem cumprido as finalidades económica, social, territorial e patrimonial que lhe estão associadas, o que não invalida o reconhecimento que o seu desenvolvimento se tem baseado em função do crescimento quantitativo, o qual implicou a existência de desequilíbrios endógenos e exógenos ao próprio sector.

Em termos de aspectos marcantes, encontram-se identificados os principais problemas e fragilidades do turismo em Portugal:

• enquadramento da oferta turística - sobrecarga de construção e desordenamento urbano nalgumas áreas próximas do litoral, as quais não souberam integrar convenientemente a oferta turística, perturbando o equilíbrio e a qualidade ambiental; insuficiências e atrasos no sistema de planeamento e gestão do espaço;

• oferta turística - deficiente estruturação da oferta e da sua requalificação, com carências em equipamentos e actividades de animação; no principal produto - sol e mar - a oferta é orientada sobretudo para procuras massificadas, sendo que, em muitos casos, apenas consegue competir por preço o que se traduz no tipo de clientelas que procuram Portugal; concentração progressivamente acentuada da oferta de alojamento em 3 zonas (Algarve, Lisboa e R. A. Madeira); forte incidência da oferta de alojamento não classificado; oferta de qualidade muito heterogénea na restauração, tornando-se difícil ao turista o reconhecimento antecipado da relação qualidade-preço;

• formação profissional - desequilíbrio entre a procura e a oferta de mão-de-obra qualificada, sobretudo em áreas como a hotelaria e a restauração; insuficiente preparação dos quadros em geral;

• mercados externos - excessiva concentração num número reduzido de mercados - Espanha, Reino Unido e Alemanha - com os consequentes riscos de sensibilidade a eventuais situações críticas; distribuição demasiado concentrada num número reduzido de operadores turísticos, o que confere excesso de poder de negociação a estes; sazonalidade evidente dos movimentos turísticos, com forte concentração na época estival; deterioração do gasto médio por turista/dia;

• mercado interno - procura para férias familiares fortemente sazonal, dominada pelo sol e praia e concentrada no litoral; diminuta dimensão da população que goza férias fora da residência habitual; ausência de operadores turísticos especializados para o mercado interno;

• empresas turísticas - estrutura empresarial fragmentada, constituída dominantemente por micro-empresas; a instabilidade empresarial e as debilidades de gestão constituem factores com efeitos directamente negativos sobre a qualidade da oferta e da procura.

Assinale-se que a constatação destes estrangulamentos e fragilidades existentes, não impede o reconhecimento de que o sector do turismo em Portugal detém fortes potencialidades, associadas a uma imagem de destino turístico já consolidado e seguro. A aposta clara em termos de futuro deverá numa primeira alusão, assentar sempre na promoção da qualidade, no reforço da competitividade e na potenciação dos nossas vantagens comparativas.

Sendo consensual que já se esgotou a fase do turismo português assente nos modelos de crescimento baseados na quantidade e na procura e oferta massificadas, urge optar por uma nova postura, onde a aferição da qualidade não se reduza também ela própria, ao mero desígnio de satisfação das expectativas dos clientes/turistas. A qualidade terá que ser em turismo um conceito mais abrangente, significando, primeiro que tudo, qualidade ambiental, identidade cultural, capital humano, criatividade e inovação. O turismo deve estabelecer áreas de consenso e parcerias estratégicas numa base de afirmação consequente de benefícios mútuos, prioritariamente com o ordenamento do território, o ambiente e os recursos naturais e a cultura.

A melhor forma de encarar os desafios da globalização e da concorrência acrescida passa pelo reforço das identidades e das competências locais, por posicionamentos baseados na diferenciação, pelo desenvolvimento do capital humano e da organização e pela integração em redes de informação e de partilha de conhecimentos e experiências.

Neste sentido, o Governo procedeu à reorientação da estratégia da formulação da política de turismo, optando claramente por uma refocalização consubstanciada em novos objectivos e com melhor adaptação à evolução da envolvente e às novas atitudes perante o turismo.

Pretende-se que Portugal seja um destino turístico de qualidade, diferenciado e competitivo, o que naturalmente qualquer outro país receptor também deseja. Deste modo, é essencial captarem-se as mudanças e, sobretudo, assegurar a adequada organização em antecipação, com posicionamentos de diferenciação, de forma a criar-se uma competitividade sustentada para o turismo em Portugal.

Consequentemente, estabeleceu-se que a política de turismo tem que atender simultâneamente à conciliação dos interesses correspondentes aos quatro grandes núcleos de actores do sistema:

• ecossistema constituído pela população e o seu território;

• as empresas turísticas;

• as instituições públicas de enquadramento do sector;

• e, os turistas.

Assim, o turismo deve gerar bem-estar e riqueza para as populações, em pleno respeito pelos condicionantes decorrentes dos recursos humanos e materiais e da própria sustentabilidade ambiental, social e económica. Em segundo lugar, o turismo para ser competitivo necessita de empresas dinâmicas e modernas, capazes de assegurarem a sua internacionalização, de forma a evitarem-se situações de total dependência em relação aos operadores internacionais, os quais controlam e ditam os preços. Em terceiro lugar, o turismo tem que contar com um sector público que articule as políticas sectoriais e inter-sectoriais e que saiba fixar a sua acção predominante na esfera da regulação e de definição das condições que facilitem a actividade empresarial e as grandes parcerias estratégicas. Finalmente, os turistas, que esperam sempre da oferta turística a correspondência às expectativas geradas e que cada vez mais, procuram produtos e serviços turísticos segmentados e personalizados.

Neste contexto e na confluência de interesses destes grandes grupos, definiram-se com clareza os grandes objectivos gerais para o turismo num horizonte de médio e longo prazo:

• Reforço dos benefícios do turismo no contexto nacional - com incidência nos planos económico, social, territorial e patrimonial;

• Atenuação dos estrangulamentos estruturais - com minimização progressiva dos desequilíbrios endógenos e exógenos que afectam o sector;

• Desenvolvimento sustentável do turismo - através do reforço do planeamento turístico integrado, tendo sempre presente a necessidade de compatibilizar o desenvolvimento turístico com a salvaguarda dos recursos primários e o ordenamento do território.

Com a concretização dos objectivos gerais enunciados, pretende-se assegurar a consolidação da imagem de Portugal como um destino turístico competitivo, apontando-se em termos de objectivos concretos, para os centrados à volta da progressão moderada do volume de chegadas e dormidas, do desejável aumento significativo da receita média por turista/dia, da diminuição da sazonalidade e da atenuação das assimetrias regionais de distribuição dos fluxos turísticos.

Objectivos e Medidas de Política para 1999

O sector do Turismo tem vindo a desenvolver-se, na década de 90, a um ritmo apreciável, sendo as expectactivas de futuro bastante favoráveis.

Portugal necessita de se enquadrar nesta dinâmica e como tal têm de prosseguir ou lançar medidas de política consentâneas.

Para 1999, as principais medidas aos diferentes níveis são:

No âmbito da reorganização institucional

• Preparar medidas de descentralização para as Regiões de Turismo que revelem coerência geográfica, desenvolvimento turístico e estruturas adequadas, no respeito pelo quadro legal em vigor. Este processo já teve o seu início com a Região de Turismo do Algarve e a extensão deste processo a outras regiõe depende apenas da vontade regional e do preenchimento dos princípios fundamentais para a concretização da descentralização;

• apoiar as Câmaras Municipais no desempenho de competências em matéria de turismo.

• reforçar a participação portuguesa nos organismos internacionais do turismo;

No âmbito da articulação com o ordenamento do território e planeamento turístico regional e local

• Apoiar a organização de processos eficazes de planeamento turístico regional e local e de gestão da qualidade dos sistemas locais de recepção turística;

• estabelecer áreas de consenso entre turismo e ordenamento do território;

• aproveitar os Planos de Ordenamento da Orla Costeira para qualificação das praias e outras zonas costeiras, incluindo a melhoria dos apoios de praia e o controlo da intensidade dos usos turísticos em função das capacidades de carga. Intervir na elaboração dos Planos de Requalificação de Praias;

• realizar Planos Regionais de Turismo para levantamento dos recursos turísticos e organização da oferta, assim como assegurar a dinamização e apoio técnico ao planeamento turístico regional e local.

No âmbito da articulação com o ambiente e recursos naturais

• Estabelecimento de áreas de consenso entre turismo e ambiente e recursos naturais;

• participação no Programa Nacional de Turismo de Natureza, em articulação com a Secretaria de Estado do Ambiente, para desenvolver as valências turísticas dos parques naturais e outras áreas protegidas;

• participação no plano nacional de limpeza de praias em articulação com a Secretaria de Estado do Ambiente e as autarquias interessadas.

No âmbito da articulação com a cultura

• Continuação do Programa de Incremento do Turismo Cultural;

• criação de mecanismos de apoio técnico a projectos e programas públicos e mistos que envolvam salvaguarda e valorização de património histórico-monumental com valências turísticas;

• dinamização de circuitos temáticos apoiados na valorização dos sítios e monumentos e em informação interpretativa e comunicação.

No âmbito da hotelaria

• Implementação de um programa com vista à certificação de qualidade.

No âmbito da restauração e similares

• Desenvolvimento de um programa de melhoria da qualidade;

• programa com vista à certificação de qualidade.

No âmbito do alojamento não classificado

• Medidas contra a concorrência desleal e a evasão fiscal e para integração no sistema classificado de oferta com o fim de garantir padrões de qualidade e protecção dos consumidores.

No âmbito da animação turística

• Desenvolvimento de um programa específico e de acções de dinamização dos equipamentos e actividades de animação turística, cultural e desportiva;

• golfe - opções claras a partir do estudo dos mercados e da concorrência e dos consensos com ordenamento do território e ambiente e recursos naturais;

• recreio náutico - marítimo, fluvial e em albufeiras - dinamização de equipamentos e actividades estruturantes, para usos temáticos;

• incentivo à implementação de projectos estruturantes, nomeadamente parques temáticos.

No âmbito da sinalização e informação turística

• Apoio ao desenvolvimento de programas regionais de sinalização turística;

• intensificação do esforço de criação de normas claras de homogeneização da sinalética turística e promoção da informação com padrões de qualidade controlados;

• prosseguir o desenvolvimento do Inventário de Recursos Turísticos, como fonte de dados privilegiada para todos ao agentes do sector.

Serviços às Empresas

Os países mais desenvolvidos caracterizam-se pelo crescente peso das actividades terciárias, sector muito heterógeneo e de elevada dinâmica interna, onde os serviços de diversa natureza prestados às empresas assumem cada vez mais um papel relevante em forte crescimento, com realce para os serviços de tipo informacional.

Em Portugal, razões históricas do seu processo de desenvolvimento têm conduzido a um certo desconhecimento deste sector e, por conseguinte, do seu papel reconhecido na competitividade das empresas.

Como principais medidas para 1999 identificam-se as seguintes:

• identificação do quadro teórico e conceptual dos serviços com relevância na competitividade das empresas;

• características do mercado com vista a definir o tipo de intervenção das Entidades Públicas e de parcerias estratégicas, com vista a criar um ambiente potenciador de uma maior competitividade das empresas.

COOPERATIVISMO

Enquadramento e Avaliação

O sector cooperativo viu reconhecido durante o ano de 1998 o seu carácter específico e a sua capacidade de organizar democraticamente a economia de grupos com limitações financeiras. Nesse sentido avançou o processo de elaboração das leis específicas para cada ramo cooperativo, adaptadas já às exigências da adesão portuguesa à UEM e ao EURO, a partir de 1999.

No mesmo sentido, foi aprovado na generalidade pela Assembleia da República o Estatuto Fiscal das Cooperativas que ao dar cumprimento a uma norma constitucional reconhece o valor das cooperativas e cria incentivos fiscais ao seu funcionamento.

Também a elaboração de um Programa de Desenvolvimento Cooperativo veio permitir um novo dinamismo para o sector, especialmente no fomento de novas cooperativas, promovendo a criação de emprego e a resposta a novas necessidades sociais.

Objectivos e Medidas de Política para 1999

Os grandes objectivos de política para o sector cooperativo e da economia social são os seguintes:

• fomentar e promover novas organizações cooperativas e da economia social nos diversos sectores de actividade, particularmente na área da solidariedade social e da valorização dos recursos das comunidades locais;

• desenvolver as actividades das organizações cooperativas e da economia social e incrementar a intercooperação entre essas organizações;

• promover e apoiar a estruturação do sector cooperativo e da economia social em estreita colaboração com as respectivas organizações e no respeito e valorização das características próprias de cada sector;

• difundir e aprofundar os valores próprios do cooperativismo e do associativismo, como formas privilegiadas de organização da sociedade;

• incentivar as formas de colaboração com organizações cooperativas e associativas de outros países, em especial dos países de língua portuguesa e das comunidades portuguesas noutros países.

DEFESA DO CONSUMIDOR

Enquadramento e Avaliação

A acção política desenvolvida pelo actual governo, em matéria de informação e protecção do consumidor, orientou-se, desde sempre, pela ideia de que uma tal política, para além de constituir uma prioridade e uma exigência decorrente da própria Constituição, deveria também ser assumida como estrategicamente indispensável à modernização e à competitividade da economia do país.

A partir dessa concepção tem-se vindo a completar o edifício legislativo, o que teve como principal expressão a proposta e posterior aprovação da nova Lei de Defesa do Consumidor. Acrescem, para além das iniciativas legislativas no âmbito dos serviços públicos e dos contratos de seguro automóvel facultativo, as mais recentemente assumidas sobre publicidade domiciliária, segurança dos espaços de jogo e recreio, afixação de preços de serviços prestados ao consumidor, publicidade a produtos e serviços milagrosos e regime de incompatibilidades de titulares de cargos de direcção em entidades reguladoras de sectores da actividade económico-financeira.

Com este novo enquadramento legal, com a afectação de acrescidos meios financeiros e com a entrada em funcionamento do Conselho Nacional do Consumo foi possível afirmar e consolidar a política de informação e protecção do consumidor como um dos eixos estratégicos da política do governo.

A firmeza de actuação em prol da salvaguarda dos interesses e direitos do consumidor, designadamente quando a relação de consumo é claramente desequilibrada em seu desfavor, tem permitido credibilizar esta política.

Objectivos e Medidas de Política para 1999

A política de protecção do consumidor, seguindo a orientação definida no programa do governo, terá como objectivos principais, em 1999, assegurar um quadro legal adequado aos problemas actuais dos consumidores, reforçar os poderes do Estado tendo em vista a sua melhor protecção, e melhorar o enquadramento legislativo em que se deve desenvolver a auto regulação por parte dos diferentes sectores de actividade económica.

Sem se deixar de assumir o carácter transversal da política de protecção dos consumidores, serão tomadas, entre outras, as seguintes medidas:

• apresentação de uma proposta de lei relativa ao "Código do Direito do Consumo";

• reforço da função fiscalizadora do Estado, designadamente através da regulamentação da aplicação de medidas cautelares de cessação, suspensão ou interdição de fornecimento de bens ou prestação de serviços quando estão em causa o direito à saúde e segurança do consumidor e a protecção dos seus interesses económicos;

• reforço dos dispositivos administrativos de identificação das cláusulas contratuais gerais que apresentem carácter ilegal ou abusivo e accionamento dos meios que permitam a sua correcção ou anulação;

• reforço da política de informação e educação do consumidor, tendo em vista a sua consciencialização e o melhor conhecimento dos seus direitos, designadamente através do recurso às novas tecnologias de informação, da publicação de materiais pedagógicos para utilização no sistema educativo, de campanhas informativas e do recurso aos serviços públicos de rádio e televisão;

• estabelecimento, pela via legislativa ou da auto regulação, de mecanismos de reclamação e recurso, em matéria de serviços financeiros, e de meios que garantam a universalidade do acesso a conta bancária;

• melhoria dos sistemas de resolução de litígios de consumo, através da organização de um observatório nesta área e da definição do quadro legal de exercício das funções de provedor de cliente e de mediador, por entidades privadas, de modo a garantir aos consumidores a sua independência e isenção;

• reorganização dos procedimentos respeitantes ao controle da publicidade ilícita, de modo a acelerar e tornar mais eficaz a acção pedagógica e sancionadora nesta matéria.

QUALIFICAÇÃO E EMPREGO

Enquadramento e Avaliação

Acompanhando o dinamismo crescente da actividade económica, o mercado de emprego apresentou no 1.º semestre de 1998, um comportamento globalmente positivo, evidenciado tanto em termos de um crescimento significativo do emprego, como de uma redução do desemprego. Esse comportamento positivo, que já se tinha detectado no 1.º trimestre, foi, ainda, mais favorável no 2.º trimestre do ano.

Do ponto de vista qualitativo, o sistema de emprego continua a ser marcado pela persistência das suas características estruturais, as quais manifestam alguma rigidez comportamental. Entre essas características, destaca-se uma estrutura de habilitações da população e de qualificações com um elevado peso dos baixos níveis; esta situação é muito desfavorável quando se compara com a dos outros países da União Europeia, em resultado de défices acumulados da escolarização da população portuguesa.

Embora os jovens já apresentem um nível habilitacional mais elevado que o dos outros grupos etários e apesar de Portugal registar elevados progressos ao nível da escolaridade dos grupos etários mais baixos, permanece elevada a proporção dos jovens que, já inseridos no mercado de trabalho, detêm ainda um nível não superior a 9 anos de escolaridade.

Esses atributos do sistema de emprego estão associados a uma estrutura sectorial onde predominam sectores de forte intensidade de mão-de-obra e baixos salários médios e a uma estrutura empresarial com um grande peso de micro e pequenas empresas, onde o recrutamento é feito prioritariamente com recurso a pessoal pouco qualificado e as oportunidades de formação são reduzidas.

Como principais características do comportamento do mercado de trabalho no final do 1.º semestre de 1998 salientam-se:

• o aumento moderado da população activa (0.4% e 0.3%, respectivamente nos 1.º e 2.º trimestres de 1998, em relação aos períodos homólogos de 1997(ver nota 1)), mais elevado para as mulheres, reduzindo-se a intensidade de crescimento observada no ano anterior. Foram os activos adultos que justificaram o crescimento encontrado, já que nos jovens se observou uma variação negativa (-2.1% do 4.º trimestre de 1997 ao 2.º trimestre de 1998);

• o emprego continuou a crescer a uma taxa elevada (2.6%, 2.º trimestre 1998/2.º trimestre 1997(ver nota 2)), mas esse crescimento nem sempre se fez sentir entre os vários sectores de actividade. No sector industrial - com um elevado crescimento da produção - e na agricultura verificaram-se pequenas reduções no emprego entre o final do 1.º semestre de 1998 e o 4.º trimestre de 1997, sendo na Construção e Obras Públicas que se registou o maior aumento, começando a apresentar os Serviços um crescimento significativo, superior ao do conjunto da actividade;

• o emprego feminino cresceu a um maior ritmo que o masculino, registando o emprego dos jovens um aumento mais elevado que o do conjunto dos restantes grupos etários;

• o trabalho por conta de outrem aumentou de 2.6% entre o 4.º trimestre de 1997 e o 2.º trimestre de 1998, enquanto, ao contrário do observado em períodos anteriores, o emprego por conta própria se reduziu;

• o emprego a tempo parcial continuou a crescer, mas a uma taxa muito mais moderada que em períodos anteriores e ligeiramente inferior à do emprego a tempo completo;

• as ofertas de emprego registadas nos centros de emprego ao longo do 1.º e 2.º trimestres de 1998 apresentaram elevados aumentos (respectivamente 42.2% e 20.9% em relação aos trimestres homólogos), tendo as colocações efectuadas registado um acréscimo percentual ainda mais elevado no conjunto do semestre;

• também o nível e a taxa de desemprego se reduziram substancialmente, sendo de 218.1 mil pessoas o número de desempregados no final do 1.º semestre, a que correspondeu uma taxa de desemprego de 4.6%, contra 5.9% no 1.º trimestre de 1998 e 6.5% no 2.º trimestre de 1997;

• foi a taxa de desemprego dos jovens que registou a maior redução em pontos percentuais continuando, no entanto, o seu valor no 2.º trimestre (9.1%) a ser bastante mais elevado que o da taxa de desemprego global (4.6%);

• tanto a taxa de desemprego feminina com a masculina se reduziram, continuando a feminina a deter um valor (5.6%) superior à masculina (3.7%);

• o volume de desemprego de longa duração (mais de doze meses) também se reduziu no 2.º trimestre do ano (-20.1% em relação ao 4.º trimestre de 1997). Como essa redução foi inferior à do desemprego global (-27.5%), resultou um aumento do peso do desemprego de longa duração;

• a taxa de desemprego registou uma descida generalizada em todas as regiões, continuando a ser o Alentejo a que apresenta a maior taxa no final do 1.º semestre (7.8%), em oposição à região Centro com o menor valor (2%);

• o desemprego registado nos Centros de Emprego atingiu 376.1 milhares de pessoas no final do 2.º trimestre de 1998, a que correspondeu a uma variação negativa da ordem dos 11%, relativamente a idêntico trimestre do ano anterior, mantendo-se a tendência que se iniciou no 1.º trimestre de 1997.

(nota 1) Evolução calculada com base na situação um ano antes.

(nota 2) Idem.

Tendo em conta o Programa do Governo e as Grandes Opções definidas para 1996/99, é possível realizar uma breve avaliação da acção desenvolvida ou a desenvolver nesta área, até finais de 1998, em função dos grandes eixos previamente definidos.

No que se refere ao Desenvolvimento da Concertação Estratégica com vista à Promoção do Emprego, dinamizaram-se as instâncias permanentes de concertação existentes, tendo sido envolvidos os parceiros sociais em procedimentos conducentes ao referido objectivo. Neste capítulo destaca-se a celebração de um Acordo de Concertação Estratégica, para o período 1996 a 1999, que se traduziu na preparação e execução de mais de 300 medidas, bem como a coordenação da preparação e desenvolvimento do Plano Nacional de Emprego.

Ainda neste domínio foram criadas instâncias de concertação ao nível regional, através do lançamento formal de 9 Redes Regionais para o Emprego e da criação de 3 Pactos Territoriais para o Emprego (Marinha Grande, Vale do Sousa e Alentejo), com apoio directo da UE, encontram-se também elaborados Planos de Desenvolvimento Integrado no Vale do Ave, no Vale do Sousa e no Alentejo. Ao nível sectorial, estão igualmente concluídos estudos sobre a evolução das qualificações e as necessidades de formação nos sectores do Vestuário, Rochas Ornamentais e Hotelaria.

O desenvolvimento do Apoio à Renovação da Organização e Gestão das Empresas com vista à Valorização dos Recursos Humanos foi prosseguido através, nomeadamente, da implantação da Rede de Consultoria, Formação e Apoio à Gestão das Pequenas Empresas com sede nos Centros de Gestão Participada do IEFP/Associações de Empresa e AIP's, tendo sido posto em execução um Programa Piloto de Formação PME, com o objectivo de difundir e sustentar um percurso de progressão nos níveis de competência, qualificação e emprego.

Por outro lado, foi desenvolvido o Programa de Apoio à Inovação em Recursos Humanos e foram reforçadas as estruturas de qualificação das empresas a partir de programas de estágio e de emprego-formação para jovens diplomados e do aumento da qualificação dos activos.

O Estímulo à Criação de Emprego traduziu-se em medidas que visam apoiar a iniciativa empresarial, rever os incentivos fiscais e financeiros à criação de postos de trabalho e desenvolver o mercado social de emprego.

Relativamente à primeira vertente, regista-se a adopção e implementação de instrumentos legais, de génese interministerial, cobrindo áreas ligadas: à fixação do elenco das Regiões menos desenvolvidas para crédito fiscal ao investimento; ao estabelecimento do regime jurídico dos centros de apoio à criação de empresas (CACE); à concessão de incentivos fiscais para os exercícios de 1998 a 2000 às micro, pequenas e médias empresas; e à instituição do sistema de incentivos à revitalização e modernização empresarial.

Na área da promoção dos Ofícios e Microempresas Artesanais, foi reforçado o apoio técnico à Comissão Nacional e a promoção da criação de uma Comissão Técnica Especializada para as profissões ligadas ao artesanato, no contexto do Sistema Nacional de Certificação profissional.

Relativamente à segunda vertente, foi fixado um novo regime de incentivos, que introduziu uma maior eficácia ao sistema. Foram ainda preparados dois estudos, com vista a potenciar e proceder a eventuais afinações, com base nos resultados da avaliação desses incentivos.

Finalmente, sublinha-se o lançamento do Mercado Social de Emprego, com a finalidade de envolver um número crescente de desempregados em actividades de utilidade social, nomeadamente através do lançamento de novos instrumentos, como as Empresas de Inserção, e da celebração de protocolos com outros Ministérios e entidades, abrangendo cerca de 60000 pessoas até ao final de1998.

A transformação do funcionamento do mercado de trabalho por forma a combater os problemas de emprego apoia-se em actuações que pretendem combater o desemprego dos jovens, designadamente através do reforço dos esquemas de inserção na vida activa, e o desemprego de longa duração; fazendo cumprir os princípios de igualdade de oportunidades nas políticas específicas de emprego e formação; melhorando o funcionamento dos mercados locais de emprego, com base na reforma dos serviços de emprego; e procedendo à racionalização das medidas de emprego.

Para tanto, foi criado o Programa para a Integração dos Jovens na Vida Activa, com medidas de informação e orientação escolar e profissional e o desenvolvimento de acções de inserção e de apoio ao emprego, nomeadamente os estágios profissionais, com destaque para o Plano Nacional de Estágios, abrangendo até final de 1998 um volume de 13000 estágios.

Por outro lado, foi desenvolvido o Programa Renovar para os desempregados de longa duração, que se iniciou com base num total de 30 Centros-piloto, entre os Centros de Emprego e Formação Profissional de todo o país. Foram apresentados aos parceiros sociais projectos de diploma referentes à protecção social no desemprego e ao lançamento do Programa Rotação, aplicado a empresas que pretendam desenvolver meios de formação contínua e necessitem de recrutar temporariamente trabalhadores. Prosseguiu-se também a reforma dos serviços públicos de emprego, com a recentragem das suas funções de gestão ao nível do mercado de emprego.

Ainda no âmbito deste eixo de actuação, realce ainda para a apresentação aos parceiros sociais de um diploma enquadrador sobre a racionalização das medidas activas de emprego.

Na esfera da Consolidação das Infra-Estruturas de Apoio ao Sistema de Formação Profissional, com vista à sua maior eficácia e co-responsabilização, ao nível da concepção, da organização, da gestão, do financiamento e da avaliação, merece destaque a criação do Instituto para a Inovação na Formação (INOFOR).

Este Instituto lançou um sistema de acreditação das entidades formadoras, ligando-o ao financiamento público da formação, realizou ou encomendou estudos sobre o levantamento das necessidades de formação e o reportório de perfis profissionais em oito sectores de actividade, estando a validar metodologias de formação e desenvolvimento curricular dirigidas a grupos específicos da população e a dinamizar a instalação de centros de recursos em conhecimentos.

O Sistema Nacional de Certificação da Formação Profissional encontra-se em fase avançada de desenvolvimento, tendo sido criadas várias Comissões Técnicas Sectoriais com a participação dos parceiros sociais, o que exigiu um reforço da estrutura técnica de apoio e permitiu a existência de um sistema de certificação da formação do IEFP.

Procedeu-se também ao aperfeiçoamento das estruturas de gestão dos Programas Operacionais do FSE, tendo-se elaborado os Regulamentos de diversos Programas, em conformidade com as novas regras do FSE. Foi publicada legislação que melhora os sistemas de avaliação, controlo e acompanhamento do QCA, com o fim de garantir a sua maior eficácia, numa perspectiva de desenvolvimento económico e social do país.

Para a consolidação e desenvolvimento da qualidade da rede formativa, contribuíram medidas ligadas à alteração do sistema de aprendizagem, no sentido da obtenção de uma maior flexibilidade, nomeadamente por intermédio da entrada de jovens com ciclos incompletos do sistema educativo e a intensificação da coordenação com o Ministério da Educação no lançamento de cursos de educação-formação, permitindo uma formação qualificante aos jovens que abandonam o sistema educativo apenas com o 9.º ano ou sem o completar. Foram igualmente criados cursos de educação-formação para a população activa empregada e desempregada, sem o 9.º ano, em horário pós-laboral. Finalmente, a estruturação da oferta formativa, num leque alargado de áreas, em itinerários de qualificação assentes em unidades capitalizáveis, foi já concretizada num primeiro grupo de saídas profissionais, estando em preparação um novo conjunto.

Para estimular a Dinamização e Renovação da Negociação Colectiva, para além da difusão de informação sócio laboral de natureza vária, realizaram-se seminários, com o envolvimento dos parceiros sociais, que pretenderam contribuir para uma reflexão sobre temas ligados ao enriquecimento dos conteúdos da negociação colectiva e da problemática da negociação ao nível da empresa e para a formação de negociadores sociais. Será criado, até aos finais de 1998, o Centro de Relações do Trabalho para a promoção do diálogo social e a formação de negociadores.

Quanto à Revisão da Legislação do Trabalho, destaca-se a aprovação em 1996 de uma Lei que estabeleceu a redução dos períodos normais de trabalho superiores a 40 horas semanais. A aplicação desta Lei foi acompanhada, no que se refere ao cumprimento do limite das 40 horas, por uma intensa acção pedagógica conduzida pela Inspecção Geral do Trabalho.

Ainda no âmbito da legislação laboral, importa referir a elaboração de diversos projectos legislativos, quase todos incluídos no Acordo de Concertação Estratégica e parte deles já apreciados pela Comissão Permanente de Concertação Social, de que se salientam os respeitantes à duração e organização do tempo de trabalho, ao regime jurídico dos despedimentos colectivos, à regulamentação do trabalho a tempo parcial e à revisão do sistema de sanções laborais.

No que se refere à legislação sobre negociação colectiva, foram aprovados dois diplomas legais, um em 1996, que atribuiu capacidade de negociação às Uniões, Federações e Confederações de Instituições Privadas de Solidariedade Social, e outro, em 1998, que reviu o sistema de negociação colectiva na Administração Pública.

Com o fim de Reforçar a Prevenção e Desenvolver a Higiene, a Segurança e a Saúde no Trabalho, tem-se procedido ao desenvolvimento de uma rede de prevenção de riscos profissionais, nomeadamente, através do envolvimento de um primeiro grupo de organizações na Rede Europeia de Segurança e Saúde no Trabalho; da organização e difusão de informação nacional sobre segurança e saúde no trabalho; do apoio financeiro a projectos de organizações com actividade na área da prevenção de riscos profissionais; da realização da campanha nacional de prevenção de riscos profissionais na Agricultura; e da constituição da Comissão Técnica Especializada para a Certificação dos Profissionais de Segurança e Higiene no Trabalho, no âmbito do Sistema Nacional de Certificação Profissional.

Simultaneamente foi finalizado o Livro Verde sobre os serviços de prevenção das empresas, foi divulgada informação técnica e foi atribuído apoio financeiro e/ou técnico a projectos de formação de técnicos de higiene e segurança no trabalho e de formação de representantes dos trabalhadores e dos empregadores para o desenvolvimento da SHST nos locais de trabalho.

Tendo em vista Garantir Maior Efectividade das Regras Legais e Convencionais sobre a Constituição e Conteúdo das Relações de Trabalho, para além da conclusão do ante-projecto de revisão do Código de Processo do Trabalho, salienta-se a realização de acções diversas de formação de inspectores, o desenvolvimento do protocolo celebrado entre a Inspecção Geral do Trabalho (IGT), os Centros Regionais de Segurança Social e a Direcção Geral de Impostos, e a realização de diversos programas de acção inspectiva nos locais de trabalho incidindo, nomeadamente, sobre o falso trabalho independente e o trabalho temporário.

Tem sido intensificado o combate ao trabalho infantil, não só através da actuação de uma Comissão Nacional criada para o efeito, como também pela acção inspectiva da IGT. Neste sentido foi lançado e encontra-se em desenvolvimento o Plano para Eliminação da Exploração do Trabalho Infantil.

Objectivos e Medidas de Política para 1999

A adopção de uma estratégia coordenada para o emprego, consubstanciada nas Linhas Directrizes para o Emprego aprovadas na Cimeira do Luxemburgo, em Novembro de 1997, veio introduzir novas exigências na forma como os Estados-Membros da União Europeia desenvolvem as suas políticas no campo da qualificação e do emprego.

De acordo com o método adoptado, a União Europeia define anualmente linhas directrizes para o emprego compatíveis e coordenadas com as políticas económicas a nível europeu. Cada Estado-Membro assimila estas linhas de orientação na preparação do respectivo Plano Nacional de Emprego (PNE), de horizonte plurianual (cinco anos), com definição interna das metas e calendários adequados às prioridades e recursos de cada país e vertidas quando necessário em instrumentos regulamentares. O cumprimento dos Planos Nacionais de Emprego é objecto de um acompanhamento multilateral e periódico.

Assim, tendo em conta as Directrizes para o Emprego aprovadas na Cimeira do Luxemburgo, o Governo Português aprovou o seu Plano Nacional de Emprego para 1998, cuja elaboração contou com a participação dos Parceiros Sociais, que estruturado em torno dos quatro pilares - Empregabilidade, Espírito Empresarial, Adaptabilidade e Igualdade de Oportunidades - se ajustou de forma a dar resposta aos problemas específicos da situação do emprego em Portugal.

A promoção e o desenvolvimento do Plano exigirão uma grande concentração e articulação de esforços, tanto do Governo - Comissão de Acompanhamento do Plano Nacional de Emprego, criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/98 - como dos Parceiros Sociais.

A articulação do Plano é importante, em particular, com a necessária consolidação da estratégia de estabilização que acompanha a participação na União Económica e Monetária e com o aprofundamento da dinâmica de convergência e desenvolvimento económico indispensável ao reforço da coesão económica e social.

Por outro lado, e complementarmente, as políticas activas de emprego terão de continuar a desempenhar o papel de promoção das condições de empregabilidade e de combate ao desemprego, numa perspectiva que atenda às especificidades territoriais, com particular atenção para as zonas desfavorecidas.

Para se garantir o desenvolvimento coerente e integrado ao nível da política de emprego, deve privilegiar-se uma actuação global e transversal neste domínio, que favoreça um crescimento económico rico em emprego e que contribua para a sustentabilidade e para a elevação dos níveis e da qualidade de emprego.

Nesse sentido e de acordo com o PNE em vigor, os objectivos da política de qualificação e emprego incidem, preferencialmente, nos seguintes domínios:

• promover uma transição adequada dos jovens para a vida activa;

• promover a inserção socio-profissional e combater o desemprego de longa duração e a exclusão;

• melhorar a qualificação de base e profissional da população activa, numa perspectiva de formação ao longo da vida, nomeadamente como forma de prevenção dos fenómenos de desemprego;

• gerir de forma preventiva e acompanhar os processos de reestruturação sectorial.

Este corpo de objectivos é consistente com os grandes eixos de política definidos no Programa do Governo que continuam a oferecer a matriz de referência para a condução das políticas de qualificação e emprego.

O Plano Nacional de Emprego é um instrumento de carácter intersectorial que integra diversas áreas ministeriais e que se tem desenvolvido em articulação com os parceiros sociais.

Como instrumento de concretização das Directrizes Europeias para o emprego este Plano integra como primeira prioridade a concretização das metas quantificadas da União Europeia.

Estas metas consistem na obrigatoriedade de, nos próximos 5 anos, assegurar a todos os jovens e adultos desempregados uma nova oportunidade de formação, experiência profissional ou emprego antes de os referidos públicos completarem, respectivamente, 6 e 12 meses de desemprego. Uma outra meta corresponde à concretização do objectivo de reforçar as medidas activas dirigidas a desempregados por forma a que, no final do período de cinco anos iniciado em 1998, pelo menos 20% dos desempregados seja abrangido anualmente por medidas de formação ou similares.

Portugal assumiu estes compromissos e fixou um calendário de concretização para estas metas de três anos no caso das primeiras metas (novas oportunidades a todos os jovens e adultos desempregados) e de cinco anos para atingir um rácio de desempregados em formação qualificante de 20%.

Para atingir estas metas está em desenvolvimento um significativo conjunto de mudanças que se traduzem no reforço das medidas activas de emprego, no lançamento de novos programas dirigidos aos públicos alvo e na transformação da actuação dos serviços públicos de emprego por forma a desenvolver um acompanhamento personalizado a todos os desempregados.

Para integrar estas mudanças foram lançadas três Iniciativas enquadradoras das principais medidas do PNE, especialmente as relacionadas com as metas quantificadas.

Estão já em desenvolvimento, em 12 zonas piloto, abrangendo mais de 25% da população activa, as Iniciativas INSERJOVEM e REAGE, as quais se dirigem aos jovens e aos adultos desempregados e que se centram no acompanhamento personalizado dos mesmos, na construção dos Planos Pessoais de Emprego e que deverão garantir o cumprimento das metas quantificadas da União Europeia.

Está também em desenvolvimento a Iniciativa ENDURANCE que pretende integrar e articular todos os programas e medidas que se destinam a promover a formação e a educação ao longo da vida. Esta Iniciativa irá estimular a concretização de uma outra importante meta quantificada que o PNE criou e que é específica para o nosso país: o reforço da formação contínua da população empregada por forma a atingir, em cinco anos, um rácio anual de 10% do total dessa população.

Em 1999 as políticas nesta área serão balizadas pela continuação da concretização dos objectivos do programa do Governo com particular destaque para os compromissos assumidos em sede de concertação, bem como para a concretização dos objectivos e metas assumidos no âmbito da Estratégia Europeia para o Emprego.

As principais prioridades podem ser identificadas nas seguintes linhas:

• Desenvolver a concertação com vista à promoção do emprego e das qualificações

• acompanhamento trimestral do desenvolvimento do Plano Nacional de Emprego;

• desenvolvimento dos planos sectoriais para a competitividade e o emprego tendo em vista o alargamento da malha de sectores abrangidos;

• desenvolvimento das redes para o emprego e dos pactos territoriais para o emprego.

• Apoiar a renovação da organização e gestão nas empresas com vista à valorização dos recursos humanos

• desenvolvimento do Programa de Formação para as PME;

• elaboração de um novo regime fiscal de apoio à formação nas empresas;

• desenvolvimento dos programas de apoio ao reforço da qualificação nas empresas (Programa ROTAÇÃO aplicado a empresas que pretendam desenvolver meios de formação contínua e necessitem de recrutar temporariamente trabalhadores, programa de Estágios nas empresas).

• Estimular a criação de emprego

• alargamento da rede de centros de criação de empresas;

• aperfeiçoamento dos regimes de apoio à contratação, com base nos resultados da sua avaliação;

• generalização, no âmbito do Mercado Social de Emprego, das Empresas de Inserção e lançamento do Cheque-serviço;

• desenvolvimento dos novos programas de apoio à criação de emprego na economia social e de Apoio ao Desenvolvimento Sócio-local;

• dinamização do Fundo de Apoio a Projectos Inovadores (FAPI), nos domínios do ambiente, cultura e recuperação do património construído.

• Transformar o funcionamento do mercado de trabalho por forma a combater os problemas de emprego

• alargamento da base territorial de cobertura das Iniciativas INSERJOVEM e REAGE, metodologias de acompanhamento integral dos jovens e dos desempregados adultos para a inserção profissional;

• desenvolvimento da 2ª fase do Programa de Apoio à Integração de Jovens na Vida Activa, centrada no desenvolvimento articulado de todos os segmentos de formação inicial;

• reformulação dos Programas Ocupacionais, por forma a acrescer a sua capacidade qualificante e a sua empregabilidade;

• expansão do Programa para a Igualdade de Oportunidades;

• dinamização do Programa FACE, preferencialmente para trabalhadores em risco ligados a sectores e empresas em reestruturação;

• revisão dos incentivos à mobilidade regional e sectorial, articulados com projectos de desenvolvimento ou iniciativas locais de emprego;

• estímulo às formas de partilha do emprego, como o sejam o trabalho a tempo parcial e as bolsas de emprego-formação.

• Consolidar as infra-estruturas e o sistema de gestão pública da formação profissional

• consolidação funcional do Instituto para a Inovação na Formação (INOFOR) e desenvolvimento dos processos de parceria com instâncias públicas, com sectores da formação nacionais e internacionais e com centros de conhecimentos, de pesquisa e de experimentação;

• prosseguimento dos estudos de levantamento de necessidades e do reportório dos perfis profissionais, no âmbito dos programas sectoriais para a modernização e o emprego;

• desenvolvimento do Programa AZIMUTE - programa articulado de informação e orientação escolar e profissional;

• reforço da formação de formadores, de gestores e técnicos de formação, de consultores e de animadores de desenvolvimento sócio-local.

• Criar condições para a construção de soluções formativas de qualidade, flexíveis e personalizadas na óptica da formação ao longo da vida

• desenvolvimento da Iniciativa ENDURANCE, tendo em vista integrar os programas e medidas de reforço da formação e da educação ao longo da vida;

• reforço das componentes de formação em contexto de trabalho no ensino pós obrigatório e nos cursos de formação qualificante;

• expansão do sistema de aprendizagem com vista a fornecer uma formação qualificante e flexível a um número crescente de jovens.

• Dignificar e favorecer a eficiência da contratualidade laboral

• dinamização e renovação da negociação colectiva, alargando a difusão da informação sócio-laboral, dinamizando o funcionamento do Centro de Relações de Trabalho e continuando a apoiar a formação de negociadores sociais.

• Promover a revisão da legislação do trabalho

• dinamização de uma equipa técnica para o estudo da reconstrução da legislação laboral, no quadro da concertação social, tendo em vista um funcionamento regulado e eficiente do mercado de trabalho, sem prejuízo dos direitos fundamentais dos trabalhadores.

• Reforçar a prevenção e desenvolver a higiene, segurança e a saúde no trabalho

• desenvolvimento da rede de prevenção de riscos profissionais e lançamento do Programa Enquadrador para o Sector Têxtil;

• aperfeiçoamento do regime legal relativo à Saúde, Higiene e Segurança no Trabalho e apoio à organização e funcionamento das actividades de SHST nas empresas;

• reforço do esforço formativo no âmbito da SHST e divulgação de informação técnica de prevenção dos riscos profissionais.

• Garantir maior efectividade às regras legais e convencionais sobre a constituição e conteúdo das relações de trabalho

• reforço continuado da eficácia da Inspecção-Geral do Trabalho, no quadro da consolidação da reorientação da Administração do Trabalho, com afinação das articulações interdepartamentais com outros segmentos inspectivos;

• simplificação de vários procedimentos administrativos no domínio da organização do tempo de trabalho;

• desenvolvimento do Plano para Eliminação da Exploração do Trabalho Infantil.

IGUALDADE DE OPORTUNIDADES ENTRE MULHERES E HOMENS

Enquadramento e Avaliação

A igualdade de tratamento entre mulheres e homens é, reconhecidamente, um princípio fundamental no direito português. No entanto, embora se tenham verificado mudanças significativas nas relações sociais de género nos últimos anos devido à participação crescente das mulheres na vida económica, ao aumento da escolarização secundária e superior, estas mudanças só lentamente se traduzem numa melhoria global do estatuto social das mulheres, condição essencial para uma cidadania plena.

No prosseguimento dos objectivos consagrados no seu Programa, o Governo aprovou em 1997 o Plano Global para a Igualdade de Oportunidades, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 49/97 de 24 de Março, que enquadra e define de um modo integrado e coerente os objectivos e as medidas a desenvolver neste âmbito. O desenvolvimento das acções e medidas previstas no Plano têm permitido progressos significativos nesta matéria.

Objectivos e Medidas de Política para 1999

É neste enquadramento que se apresentam as seguintes medidas para 1999:

• prosseguimento da integração do princípio da igualdade de oportunidades entre mulheres e homens em todas as políticas económicas, sociais e culturais (mainstreaming), designadamente através da elaboração de estudos de impacte das diferentes medidas e programas decorrentes das opções do plano e da progressiva integração desta problemática nos instrumentos de recolha estatística dos vários organismos públicos produtores de informação estatística;

• prevenção da violência e garantia de protecção adequada às mulheres vítimas de violência, através da sensibilização da opinião pública, difusão de informação sobre os direitos das mulheres vítimas de violência e promoção e melhoramento da colaboração entre os vários departamentos governamentais com competências nesta matéria;

• promoção da igualdade de oportunidades no emprego e nas relações de trabalho, designadamente através da sensibilização das empresas, e de medidas de acção positiva para a contratação de mulheres, especialmente as desempregadas de longa duração; de medidas de apoio à actividade empreendedora das mulheres e à sua participação em acções de formação profissional;

• conciliação da vida privada e profissional, através da protecção social da família e da maternidade; sensibilização e co-responsabilização dos parceiros sociais para a necessidade de introdução de novas formas de organização do tempo de trabalho; melhoramento da rede de infra-estruturas sociais de apoio às famílias em colaboração com as autarquias; elaboração de medidas de carácter legislativo com vista à criação de um quadro jurídico que garanta a valorização e dignificação das tarefas domésticas.

SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL

Enquadramento e Avaliação

O ano de 1998 representa para o sector da Solidariedade e da Segurança Social o culminar da execução do programa do governo aprovado para a legislatura sendo possível afirmar que, no essencial, estão cumpridas as grandes orientações e os objectivos e metas fixados. Importa, no entanto, ter presente que no sector social o cumprimento de qualquer objectivo será sempre o início de uma nova caminhada para um outro objectivo qualitativa e quantitativamente mais ambicioso e adequado à evolução das necessidades e carências dos destinatários, bem como à evolução do contexto geral que marca e condiciona as políticas sociais.

Assim, a acção desenvolvida até agora centrou-se nos seguintes eixos estratégicos, com os desenvolvimentos abaixo indicados:

• Afirmar o Valor da Solidariedade

Constituindo uma opção prioritária do governo, que esteve presente nos diversos domínios da acção governativa, a sua face mais visível processou-se como seria natural através do sector da solidariedade e da protecção social, tendo sido identificada a área da Solidariedade como uma área autónoma de grande relevo e centralidade.

Com efeito, a afirmação do valor solidariedade defrontava à partida dificuldades acrescidas face à evolução verificada na sociedade, face a tendências passadas e face às dificuldades de gestão global das políticas económicas e sociais.

Através de uma intervenção persistente e continuada, apoiada em medidas e orientação concretas demonstrativas da validade e viabilidade do princípio da solidariedade, foi possível iniciar um processo de inversão à tendência até então verificada e valorizar de forma intensa dinâmicas sociais que, para além da acção governativa, têm vindo a reforçar os mecanismos de coesão social no nosso país.

Assim, importa destacar as principais realizações que consubstanciam a orientação perfilhada:

• celebração do Pacto de Cooperação para a Solidariedade Social, entre o poder central, o poder local e as estruturas representativas das instituições do sector social, instrumento redefinidor das áreas, regras, pressupostos e condições de cooperação, com vista à adopção de uma nova política de cooperação e solidariedade e ao reforço, em modos sustentados, da articulação e parceria social, traduzidas já na criação das Redes Sociais;

• criação e desenvolvimento do Rendimento Mínimo Garantido, dirigido aos segmentos mais fragilizados da população, prevenindo, atenuando ou recuperando situações potenciais ou reais de forte exclusão social. Depois da fase de projectos piloto e da generalização do programa a todo o território nacional, o ano de 1998 foi o primeiro ano de plena vigência deste programa. Durante o mesmo ano consolidaram-se as estruturas locais de apoio ao seu desenvolvimento e avançou-se para uma cobertura global dos potenciais beneficiários. Em Junho de 1998 cerca de 2.8% da população portuguesa tinha sido abrangida pelo RMG, correspondendo a cerca de 87 mil famílias e 270 mil pessoas. Deste total mais de um décimo tinha já abandonado o programa, enquanto que os programas de inserção estavam em desenvolvimento para mais de 62 mil beneficiários;

• cumprimento pelo Estado das obrigações solidárias constantes da Lei de Bases da Segurança Social através do Orçamento do Estado. Este cumprimento traduziu-se numa substancial elevação das transferências do Orçamento do Estado para o Orçamento da Segurança Social, tendo em vista o financiamento dos regimes não contributivos e da acção social, dando nota de uma clara vontade política de, pela primeira vez, se fazer cumprir o disposto na Lei de Bases de 1984 neste domínio;

• criação do novo subsídio familiar a crianças e jovens, com carácter universal, mas obedecendo a um princípio de diferenciação positiva, de modo a promover maior equidade na garantia de rendimentos de compensação de encargos das famílias social e economicamente mais desfavorecidas;

• diferenciação positiva da actualização das pensões com correcções extraordinárias, favorecendo as pensões de níveis mais baixos, os pensionistas de mais idade e aqueles que possuíram carreiras contributivas mais longas;

• desenvolvimento dos programas de luta contra a pobreza acentuou-se ao longo da legislatura estando em curso cerca de 200 projectos em todo o país, tendo sido reforçada a sua dotação financeira em cerca de 45% e tendo sido revista a sua metodologia e regras de funcionamento por forma a adequar este instrumento aos objectivos de combate eficaz aos fenómenos de concentração dos factores de risco de pobreza e exclusão social.

• Preparar a Reforma da Segurança Social como sistema sustentável a prazo e ajustado às novas condições envolventes.

Preparar uma reforma estrutural como a prometida para a Segurança Social significou o desenvolvimento de intervenções a quatro níveis distintos mas articulados:

• gerir de forma reformadora o sistema público de Segurança Social como elemento base sustentável a prazo, para o que foi fundamental recuperar o sentido de normalidade contributiva através de um processo conseguido de recuperação de dívidas acumuladas e prevenção de fugas contributivas.

• neste plano dever-se-á destacar, igualmente, a intensificação de medidas de combate à fraude no acesso a prestações da segurança social. Este combate permitiu, através de uma actuação concertadas dos serviços de fiscalização do MTS, da cooperação com outros ministérios, como o Ministério da Saúde, e da sensibilização pública reduzir de forma significativa a incidência da fraude nas prestações sociais.

• nesta óptica de gestão reformadora inscreve-se, ainda, a utilização de excedentes conjunturais do regime geral para reforço da capitalização (através do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social), criando novas margens de sustentabilidade financeira do sector.

• desenvolver um processo de estudo e reflexão sem precedentes, que teve como componente principal a elaboração do Livro Branco para a Reforma da Segurança Social mas que se traduziu, igualmente, no estímulo à investigação dos temas da protecção social. Tal processo conduziu à generalização de um debate público de enorme vitalidade e relevo.

• lançamento de um processo de restruturação do sistema de administração, seja a nível organizativo, seja através de um forte investimento a nível de recursos humanos e dos meios informáticos, onde se verificava uma intensa descapitalização.

• Este processo tem-se vindo a concretizar, nomeadamente através:

• do reforço da dotação de recursos humanos em áreas muito carenciadas como sejam a do apoio à inserção social; da reorganização e reforço dos serviços vocacionados para o combate à fraude e à evasão contributiva; da reforma da organização do sistema de informação e do aparelho informático no sentido de colmatar as enormes insuficiência que os mesmos demonstram.

• Esta reforma produziu já importantes transformações no aparelho da protecção social tendo-se criado o Instituto de Informática e Estatística da Solidariedade e o Instituto para o Desenvolvimento Social, reunindo-se, assim, condições para, respectivamente, a criação de um indispensável sistema nacional de informação de gestão e a racionalização das políticas de prevenção e erradicação da pobreza e exclusão social. Ao mesmo tempo, procedeu-se ao reforço das competências do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social e da Inspecção-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, melhorando a transparência e eficácia do sistema e prosseguindo um renovado esforço de luta contra a fraude e a evasão contributiva.

• desenvolvimento de alterações legislativas e regulamentares que acompanharam o processo de reflexão sobre a reforma e que permitiram dar importantes passos na sua concretização. Para além dos passos já identificados no que se refere ao lançamento de novos instrumentos de protecção e de reformulação de outros foram também introduzidas importantes transformações,, nomeadamente em áreas como o regime de protecção social no desemprego ou o regime dos trabalhadores independentes. O processo culminou, até agora, na apresentação à Assembleia da República, antes do terminus da sessão legislativa, de um projecto de Lei de Bases da Segurança Social que será discutida na última sessão da presente legislatura.

• Reorientar a Acção Social como processo partilhado de desenvolvimento, manutenção ou recuperação da coesão social.

Neste campo apostou-se numa intervenção concertada ao nível da prevenção e reinserção social, procurando identificar novos focos de problemas e construir os instrumentos adequados e imprimiu-se maior coerência à intervenção dispersa, dentro e fora do sector, nomeadamente através da implementação do princípio da parceria (no sector público e na sociedade civil).

As iniciativas mais relevantes orientaram-se segundo os seguintes eixos:

• no âmbito da construção de uma nova geração de políticas adequadas à situação social portuguesa, foi concretizado o grande objectivo de estabilizar e reforçar a cooperação com as Instituições Particulares de Solidariedade Social. Este reforço foi formalizado no âmbito do Pacto para a Cooperação e Solidariedade que envolve o Governo, o Poder local e os parceiros relevantes neste domínio (Misericórdias, IPSS, Mutualidades).

• combate à exclusão social e promoção do desenvolvimento local foi concretizado de uma forma sistemática, através de medidas e programas específicos e complementares, destacando-se:

• criação do Rendimento Mínimo Garantido que, para além dos seus efeitos directos, tem vindo a provocar uma importante transformação nas modalidades de apoio à integração social, com a construção dos programas de inserção e o reforço do princípio da parceria,, na preparação e execução dos programas, projectos e actividades de intervenção social;

• reforço do Programa Nacional de Luta Contra a Pobreza para combate às assimetrias económicas e sociais, através da intervenção nas comunidades mais carenciadas e da promoção da inserção social de grupos especialmente desfavorecidos, com a dinamização de processos de desenvolvimento local sustentado;

• execução do Sub-Programa INTEGRAR dirigido à promoção da integração económica e social dos grupos mais desfavorecidos, nomeadamente através do apoio ao desenvolvimento social em áreas mais desfavorecidas e construção e adaptação de infra-estruturas para equipamentos sociais dirigidos às necessidades daquelas populações;

• criação da Rede Social como meio de articulação e conjugação de esforços aos diferentes níveis (Comissões Sociais de Freguesia, Conselhos Locais de Acção Social e Comissão de Cooperação Social), visando potenciar o combate à exclusão social e a promoção do desenvolvimento;

• participação no Regime de Incentivos às Micro-Empresas (RIME), possibilitando a criação de serviços de base local e de proximidade que permitam a melhoria da cobertura das necessidades sociais da população e, simultaneamente, contribuam para o mercado social de emprego e a fixação das populações;

• No âmbito da protecção às crianças em risco, destacam-se:

• lançamento de uma rede de equipamentos específicos para apoio às crianças em risco, bem como a concretização de importantes alterações legislativas no domínio da protecção e apoio à inserção de crianças e jovens;

• promoção e integração familiar e social de crianças em risco e ou com deficiência, apoiada pela rede de equipamentos específicos, incentivo a iniciativas inovadoras que facilitem a integração familiar e aprofundamento do conhecimento sistemático do fenómeno das crianças em risco, nomeadamente através do Programa "Ser Criança".

• participação na revisão da legislação aplicável à adopção e reestruturação dos serviços de adopção da Segurança Social, incluindo o alargamento do número de parceiros sociais susceptíveis de assumir responsabilidades no processo, visando assegurar uma mais rápida e adequada inserção familiar das crianças e jovens em condições de serem adoptados.

• No âmbito da promoção de iniciativas para a inserção social de outros grupos específicos, avultam:

• definição das orientações reguladoras da intervenção articulada do apoio social e dos cuidados de saúde continuados dirigidos às pessoas em situação de dependência, prevendo a criação de novas respostas integradas (Apoio Domiciliário Integrado e Unidades de Apoio Integrado para internamento temporário e prestação de cuidados de reabilitação) e outras especificamente dirigidas à área da saúde mental;

• promoção da autonomia da pessoa idosa, com a manutenção preferencial no seu meio habitual de vida, apoio às famílias com idosos a cargo, formação de profissionais, familiares, vizinhos e prestadores de cuidados informais (com intervenções concertadas com os serviços de saúde), criação do serviço de Tele-Alarme e de Centros de Apoio a Dependentes (CAD), nomeadamente através do Programa PAII;

• reconversão, em colaboração com o Ministério da Economia, do Programa Turismo para a 3ª Idade no Programa de Turismo Senior, com o alargamento do número de utilizadores e de unidades hoteleiras envolvidas e com a introdução de uma discriminação positiva a favor dos titulares de pensões mais reduzidas;

• criação da Fundação Cartão do Idoso e lançamento deste, visando possibilitar o acesso em condições bonificadas a bens e serviços por parte das pessoas idosas;

• criação de uma rede experimental de núcleos de atendimento e acessibilidade dirigidos às pessoas com deficiência, visando assegurar o atendimento, prestar informação sobre direitos e recursos disponíveis e promover a qualificação profissional dos agentes, através do Programa RENACE;

• revisão das normas técnicas destinadas a permitir a acessibilidade de pessoas com mobilidade condicionada;

• criação do Observatório para a Integração das Pessoas Portadoras de Deficiência;

• criação, como orgãos de participação, dos Conselhos Nacionais para a Política da 3ª Idade e para a Reabilitação das Pessoas com Deficiência;

• promoção da integração socio-familiar e profissional dirigida a ex-toxicodependentes, ou em fase final de tratamento, incluindo a criação de apartamentos de reinserção e o apoio a outras iniciativas exteriores ao MTS, através do Programa REINSERIR;

• desenvolvimento do apoio às pessoas e famílias afectadas pelo HIV/SIDA, designadamente através da criação de respostas específicas, como Residências, Centros de Dia, Apoio Domiciliário, Centros de Atendimento e Acompanhamento Psico-social e da participação no Programa CRIA;

• prestação de apoio à população timorense deslocada em Portugal, bem como aos nacionais forçados a abandonar os países de residência em virtude de ofensa ou ameaça a direitos fundamentais.

• Promoção da melhoria das condições da vida das populações através da expansão e desenvolvimento da rede de equipamentos e serviços, destacando-se:

• colaboração no alargamento da Rede Nacional de Educação Pré-Escolar, através do apoio à criação de jardins de infância, celebração de acordos de cooperação com instituições particulares de solidariedade social e autarquias e comparticipação na componente de apoio à família;

• incremento significativo das respostas dirigidas à população idosa - Apoio Domiciliário, Lar e Centros de Dia - nomeadamente através do Programa de Idosos em Lar (PILAR) e do PIDDAC;

• revisão do regime de licenciamento dos estabelecimentos e serviços de apoio social do âmbito da Acção Social;

• reformulação das normas reguladoras das condições de instalação e funcionamento dos Lares para Idosos sujeitos a licenciamento;

• eforço da fiscalização dos Lares para Idosos com situação não legalizada.

• Aperfeiçoamento do ordenamento jurídico aplicável às instituições sem fins lucrativos que prosseguem fins de solidariedade social e desenvolvimento da cooperação:

• atribuição às Cooperativas de Solidariedade Social dos direitos, deveres e benefícios específicos das IPSS;

• equiparação a IPSS das Casas do Povo que prossigam objectivos previstos no estatuto das IPSS;

• regulamentação do Regime Jurídico das Cooperativas de Solidariedade Social;

• regulamentação das condições e dos critérios de atribuição de apoios através do Fundo de Socorro Social;

Para uma adequada avaliação do esforço desenvolvido, importará referir que as políticas de Acção e Integração Social dirigidas aos mais carenciados viram reforçada de forma muito intensa a sua dotação de recursos. Assim, entre 1995 e 1998 o esforço financeiro na área da Acção Social cresceu, em termos reais e ao nível das despesas correntes, cerca de 32% . Neste valor, o peso das despesas com os acordos de cooperação externa representa perto de 70%.

Já no que respeita ao esforço de investimento na rede de equipamentos sociais o crescimento no mesmo período, ainda em termos reais, ultrapassou os 78%.

Objectivos e Medidas de Política para 1999

No domínio das políticas de Solidariedade e Segurança Social a concretização, praticamente já realizada do programa do Governo, não implica substanciais inflexões na actividade governativa.

A aprovação pela Assembleia da República de uma nova Lei de Bases permitirá, no entanto, aprofundar o esforço reformista no domínio da protecção social.

Por outro lado as transformações sociais que estamos a viver (nomeadamente com a introdução do Euro), bem como as exigências da reforma da Segurança Social vão implicar um novo reforço da modernização do aparelho administrativo da Segurança Social.

Finalmente, o esforço de construção de respostas aos novos problemas sociais implica que se dedique uma atenção particular à construção de novas respostas a grupos particularmente fragilizados. É assim que, já em 1999, o Governo irá lançar um programa de construção de unidades de apoio aos dependentes, grupo que apresenta um défice muito marcante de respostas e que constitui um dos mais importantes problemas de muitas famílias portuguesas, nomeadamente as de mais baixos recursos.

No domínio dos Regimes de Segurança Social

Durante o ano de 1999 as principais medidas e metas a concretizar estão associadas aos desenvolvimento da reforma da Segurança Social na sequência da elaboração da Lei de Bases da Segurança Social .

As principais prioridades prendem-se com as iniciativas legislativas, regulamentares e organizacionais associadas aos seguintes vectores:

• flexibilização da idade de reforma, como via para a promoção do emprego e para a promoção duma mais eficaz e sustentada protecção e inserção social;

• alargamento do período relevante para a determinação do valor das pensões;

• diferenciação positiva das taxas de substituição a favor dos beneficiários com mais baixos rendimentos;

• aprofundamento do processo de melhoria extraordinária das pensões em função da carreira contributiva e da idade dos pensionistas, com o objectivo de aproximar progressivamente as pensões mínimas do regime geral correspondentes a carreiras contributivas completas ao valor do salário mínimo;

• selecção de alternativas para o apuramento do valor das contribuições das entidades empregadoras em função de bases de incidência distintas das remunerações, medida igualmente de relevante alcance para a promoção do emprego;

• operacionalização da possibilidade de fazer variar as taxas contributivas em função da natureza das entidades contribuintes, das actividades económicas, das situações específicas dos beneficiários e ainda de políticas conjunturais de emprego;

• proposta de regulamentação da introdução de um limite de incidência contributiva, respeitando direitos adquiridos e em formação, bem como o princípio da solidariedade;

• continuação da reforma institucional do Sistema de Segurança Social, completando o novo figurino do mesmo, dando prioridade ao aprofundamento da melhoria do sistema de informação e dos instrumentos de combate à fraude e à evasão.

No domínio da Acção Social

Uma atenção prioritária será dada ao reforço da rede de equipamentos e serviços sociais com particular atenção aos sectores mais carenciados das famílias em geral, dos dependentes, das pessoas portadoras de deficiência e das crianças e jovens em risco.

Por outro lado será dado particular relevo à consolidação dos esforços de combate à pobreza e à exclusão social, nomeadamente através da contínua avaliação da consolidação do Rendimento Mínimo Garantido, da generalização dos programas de inserção social a ele associados e da intensificação dos Programas de Combate à Pobreza.

De referir, para além da manutenção do esforço que vem sendo consagrado à generalidade das medidas e programas em curso, as seguintes medidas como prioritárias:

• no âmbito do Pacto de Cooperação para a Solidariedade:

• revisão do estatuto das IPSS e do estatuto dos benefícios fiscais no âmbito da promoção da acção social;

• revisão do regime legal de cooperação entre o Estado e as IPSS e dos modelos dos instrumentos de cooperação (protocolos e acordos);

• definição do quadro técnico normativo para o funcionamento das redes sociais;

• proposta e dinamização de forums de participação que constituam espaços de exercício da cidadania social como vector determinante para o desenvolvimento local;

• dinamização e apoio a acções de intervenção comunitária, nomeadamente através da criação de centros comunitários propiciadores de integração de respostas diversificadas, em função das necessidades globais da família e da população abrangida, bem como da criação de condições de desenvolvimento local;

• melhoria dos procedimentos e das condições de acolhimento e funcionamento dos serviços de atendimento e acompanhamento social das pessoas e famílias;

• promoção de respostas e acções inovadoras especialmente dirigidas a fenómenos de exclusão emergentes, com especial incidência no meio urbano;

• incremento e qualificação dos serviços/equipamentos complementares para idosos, dando especial ênfase aos de apoio domiciliário, nomeadamente através do reforço dos programas existentes e de outras iniciativas;

• desenvolvimento de um conjunto de iniciativas que visem o aprofundamento das relações intergeracionais e a promoção da cidadania activa das pessoas idosas, através da adopção de medidas específicas para a população idosa no âmbito do Ano Internacional do Idoso;

• promoção do lançamento progressivo de respostas integradas Saúde - Acção Social dirigidas às pessoas em situação de dependência;

• promoção do lançamento progressivo de respostas, articuladas com os serviços de saúde, dirigidas a pessoas com problemas de saúde mental;

• reforço da rede de equipamentos e serviços dirigidos à família na sua globalidade, bem como dirigidos a pessoas com deficiência, com prioridade para a intervenção precoce, os adultos com deficiência e os deficientes profundos;

• avaliação e expansão dos Centros de Apoio Ocupacional, na perspectiva da inserção socio-profissional de pessoas com deficiência;

• incremento de iniciativas no âmbito do apoio a toxicodependentes e ex-toxicodependentes e pessoas infectadas pelo HIV/SIDA;

• participação no programa de expansão das redes de educação pré-escolar de modo a serem alcançados os objectivos de cobertura definidos;

• prosseguimento da produção do quadro técnico-normativo das modalidades de acção social, nomeadamente das respostas sujeitas a licenciamento;

• dinamização do voluntariado e definição do estatuto do voluntário.

SAÚDE E BEM-ESTAR

Enquadramento e Avaliação

Apesar de nos últimos 20 anos se terem registado progressos assinaláveis em alguns indicadores de saúde, nomeadamente na área materno-infantil e quanto a algumas das doenças crónico-degenerativas (o que é particularmente evidente quando a análise se faz numa óptica de anos potenciais de vida perdidos), a comparação com outros países da Europa e em particular da União Europeia, coloca Portugal numa posição relativamente desfavorável.

Efectivamente, sendo patente a transição epidemiológica registada tendendo agora o país a reproduzir os problemas de saúde típicos das sociedades industrializadas ou, no mínimo, urbanizadas, é também visível, num contexto de assimetrias que pontualmente assumem carácter acentuado, alguma sobreposição de problemas de tipo diferente, mais ligados a outros níveis de desenvolvimento social.

Por isso o Governo e indo ao encontro dos valores que defende em coerência com a nossa cultura de solidariedade tem, por um lado apostado sistematicamente na obtenção de mais ganhos em saúde e, por outro lado, no reforço da posição do cidadão enquanto beneficiário primeiro de qualquer intervenção em saúde.

Nesta perspectiva, têm sido considerados como valores essenciais na orientação da reforma da saúde, em curso e projectada:

• a natureza social senão mesmo pública das prestações de saúde;

• a salvaguarda incondicional da dignidade humana;

• o direito à protecção da saúde;

• a solidariedade entre todos os portugueses para garantir aquele direito;

• o respeito pelos valores democráticos de cidadania e participação.

E, como princípios fundamentais a aprofundar para o desenvolvimento daqueles valores, o Governo tem procurado reforçar, até pelo significativo consenso que nas últimas décadas têm reunido na sociedade portuguesa:

• a garantia de universalidade de cobertura por um sistema geral;

• o princípio da equidade no acesso e na utilização de cuidados;

• o recurso, para efeitos de prestação a modelos em que a integração ou, pelo menos, a articulação das actividades, seja objectivo primeiro;

• a garantia de protecção financeira em relação aos custos por vezes elevadíssimos que os cuidados de saúde podem acarretar;

• o princípio de possibilitar a maior liberdade de escolha dos prestadores que for possível, no quadro dos recursos disponíveis.

Coerentemente com a missão deste modo definida para o sistema de saúde, tem sido possível, através de uma abordagem multiperspectivada que procura harmonizar factores extremamente variados e ensaiar diferentes soluções inovadoras e quase sempre experimentais, promover o acesso, incentivar a qualidade e a prontidão dos cuidados, alargar o envolvimento dos cidadãos e dos seus representantes na defesa e promoção da sua própria saúde e, deste modo, dinamizar a obtenção de melhorias na situação de saúde dos portugueses.

O que tem permitido alargar significativamente e para um crescente número de cidadãos:

• ganhos em anos de vida que deixam de ser perdidos (acrescentar anos à vida);

• diminuição dos episódios de doença e/ou do encurtamento da sua duração (acrescentar mais saúde à vida);

• redução de incapacidades temporárias ou permanentes devidas a doenças, traumatismos e/ou às suas sequelas, aumentando deste modo a funcionalidade física e psico-social (acrescentar mais vida aos anos).

Isto é, num quadro de recursos escassos, tem-se limitado o sofrimento evitável, com promoção da melhoria da qualidade da vida na parte condicionada pela saúde.

Neste contexto e de um modo geral, as opções para 1999 podem resumir-se nos seguintes pontos:

• actualização do quadro de referência orientador da acção dos diferentes protagonistas que o Governo instituiu como compromisso explícito para a concretização das iniciativas essenciais para a reforma e que funcionará igualmente como elemento orientador da sua avaliação;

• identificação da obtenção de ganhos em saúde como principal objectivo para o sistema e para as reformas a introduzir nele;

• intensificação da participação do cidadão no processo da saúde e concentração nele e em seu favor das acções de mudança a em curso e a realizar;

• investimento redobrado nas potencialidades não exploradas do Serviço Nacional de Saúde, aprofundando o seu aperfeiçoamento e revitalização;

• reforço da qualidade das prestações;

• valorização dos recursos humanos do sector;

• Promoção da eficiência na prestação dos cuidados e no controlo dos custos;

• criação e manutenção de um clima de confiança favorável à mudança.

A realização de reformas em Saúde não é um processo mecânico, podendo antes qualificar-se como um processo contínuo e influenciado por determinantes muito variadas.

Dependendo da iniciativa do Governo, não releva de decisões unilaterais já que não pode realizar-se sem o apoio e sem a participação e colaboração dos principais actores envolvidos, nomeadamente dos cidadãos e dos profissionais de saúde.

Os sistemas de saúde estruturaram-se e sedimentaram ao longo de, pelo menos, décadas e qualquer iniciativa de mudança suscita receios e incertezas quanto ao futuro, geradoras de resistências que obrigam, frequentemente, a inflexões tácticas e a alterações de calendário.

Por outro lado, a sociedade portuguesa, tal como outras sociedades do sul da Europa, desenvolveu historicamente, entre o Estado e os administrados, relações de dependência mas também de enraizada desconfiança, o que constitui à partida um poderoso obstáculo à mudança que, por isso, terá de ser progressiva, participada e realizada através de medidas continuamente debatidas e esclarecidas.

A reforma em saúde é pois um processo extremamente complexo que não se compadece com abordagens lineares ou com concepções simplistas.

Existem mentalidades e hábitos profundamente enraizados, pólos de poder e grupos de interesses e desenvolveram-se equilíbrios instáveis que, em qualquer momento, podem originar obstáculos à mudança desejada na saúde.

As Grandes Opções do Plano para 1999 que agora se apresentam, seguem como foi referido na sequência das medidas de política de saúde que, desde 1996, têm sido estudadas, propostas e adoptadas em Portugal.

A Estratégia de Saúde (1998-2002) que dá continuidade a um processo de definição explícita de um diferente modo de actuação iniciado em Dezembro de 1996 - SAÚDE EM PORTUGAL: Uma Estratégia para o Virar do Século, Orientações para 1997 - constitui o quadro de referência global, representando um compromisso formal e amplamente publicitado pelo Governo para a concretização das iniciativas essenciais para a reforma e informando os Princípios da Reforma Estrutural da Saúde recentemente apresentados.

E, porque as orientações traçadas, correspondem às características e às necessidades que o processo de reforma português apresenta e exige, podendo haver lugar a ajustamentos que a opção por uma reforma do tipo incrementalista sempre permitirá, não se identificam razões para pôr em causa o sentido das medidas que entretanto foram sendo adoptadas pelo Ministério da Saúde pelo que não haverá significativas inflexões a introduzir.

Objectivos e Medidas de Política para 1999

Já foi referido que o Governo entendeu privilegiar na sua actuação no campo da saúde, medidas de política de saúde orientadas para uma reforma gradual mas profunda do SNS, tendo em vista, entre outros aspectos, a correcção dos problemas existentes.

Nessa perspectiva, identificaram-se como grandes linhas de intervenção a desenvolver num quadro de reforma estrutural, consensual e sustentável:

• a melhoria da situação de saúde das populações através da correcção das desigualdades de acesso aos cuidados de saúde;

• o aumento da eficácia e da eficiência dos serviços de saúde num quadro de qualidade e humanização dos cuidados a prestar;

• o fomento de políticas orientadas para a promoção da saúde e para a prevenção da doença fundada na rede de cuidados primários e tendo especial atenção nos grupos mais vulneráveis no plano económico e social;

• a valorização do cidadão enquanto utilizador do SNS, promovendo a qualidade do atendimento e potenciando a sua satisfação;

• a melhoria do funcionamento das unidades prestadoras de cuidados de saúde e, designadamente, dos hospitais dotando-os de novos modelos de gestão que lhes confiram maior autonomia e, consequentemente, maior responsabilização;

• a concretização de uma efectiva descentralização na gestão do SNS, através das Administrações Regionais de Saúde que deverão ter capacidade e poderes para negociar a prestação de cuidados com as unidades de saúde (públicas e privadas) e dotadas de recursos financeiros a fixar preferencialmente numa base capitacional, deveriam funcionar tendencialmente como entidades pagadoras;

• a definição de um modelo de financiamento equitativo e sustentável, compatível com a capacidade económica e financeira do País e onde a avaliação dos benefícios, da eficácia e da qualidade das prestações seja determinante;

• a revisão do papel do Estado no sector da saúde, clarificando as suas diferentes dimensões de modo a assegurar o melhor desempenho para as mais importantes;

• o fomento da competição regulada entre prestadores quer no sector público quer entre públicos e privados, nomeadamente pela abertura de modos de cobertura alternativos - evitando eventuais tentativas de selecção adversa e a quebra de qualidade dos cuidados a quem poderão ser prestadas as proporcionais contrapartidas fiscais julgadas adequadas;

• a criação de mecanismos de acreditação e procedimentos que promovam a garantia da qualidade dos cuidados;

• a melhoria das condições de exercício dos profissionais de saúde e incentivar a sua actualização através de programas de formação continuada oportunos e motivadores;

• o apoio à investigação na área da saúde enquanto indispensável suporte dos benefícios estruturais a alcançar.

E, a partir delas, definiu-se o conjunto de medidas que o Ministério da Saúde, dando continuidade ao trabalho desenvolvido nos últimos anos, se propõe desenvolver em 1999 e que é o seguinte:

Revalorizar o papel do cidadão e o sistema de saúde

Neste domínio, são objectivos principais tornar o sistema de saúde mais sensível aos direitos, necessidades e expectativas dos cidadãos e ao, mesmo tempo, atribuir ao sistema de saúde, na agenda política, a posição que justifica, o que deverá ser feito em particular através de:

• actualização do documento A Saúde dos Portugueses, enquanto referência técnica sobre a evolução da saúde no País e instrumento essencial para o seu conhecimento e avaliação;

• melhoria no acesso e na humanização dos serviços, aproximando e personalizando os contactos dos cidadãos com o sistema de saúde;

• reforço da cooperação intersectorial em projectos concretos em diferentes áreas e, designadamente, com as áreas do ambiente, da segurança rodoviária, com os serviços prisionais, toxicodependência, segurança social, formação médica, etc.;

• institucionalização em cada Região de Saúde. instrumentos de comunicação e para informação do cidadão, nomeadamente Guias de atendimento nos serviços de saúde, promoção da divulgação da carta dos direitos e deveres do doente e preparação do Guia do Utente do SNS;

• desenvolvimento de mecanismos de consulta e participação para as organizações não governamentais dedicadas à melhoria dos cuidados de saúde;

• reforço da eficácia da participação dos cidadãos no processo da saúde, quer através dos Gabinetes do Utente quer recorrendo a outros modos de intervenção que conduzam ao aperfeiçoamento do sistema de gestão das sugestões e das reclamações dos utentes;

• consolidação das primeiras experiências da participação do cidadão nas Comissões de Acompanhamento externo das Agências das ARS;

• preparação de novas formas de participação dos cidadãos nos processos de decisão nos diversos níveis dos serviços de saúde, a decidir em diálogo e participação com os diversos parceiros sociais com especial ênfase na implementação de diversos órgãos consultivos previstos na Lei de Bases da Saúde;

• introdução na agenda do processo de contratualização da questão das necessidades e expectativas dos cidadãos, para além das preocupações de qualidade e efectividade.

Promover e proteger a saúde

Neste domínio, são objectivos principais, manter o sector da saúde orientado para a obtenção em concreto de ganhos em saúde para todos os cidadãos e garantir a melhoria contínua da qualidade dos cuidados de saúde prestados à população o que deverá ser feito recorrendo a medidas de tipo diverso e, especialmente:

• à continuação da implementação da Estratégia de Saúde 1998-2002;

• ao desenvolvimento da capacidade de previsão do impacte das medidas de intervenção reforçando a utilização dos métodos epidemiológicos no estudo dos determinantes da saúde e ao reforço da capacidade de intervenção dos serviços de saúde pública;

• à continuação do aprofundamento de objectivos explícitos e quantificados para as acções de promoção e protecção da saúde em termos de ganhos;

• ao desenvolvimento do Sistema de Alerta e Resposta Adequada para Situações de Emergência em Saúde Pública (SARA);

• à inclusão sistemática dos objectivos de saúde nas agendas de negociação com os diversos parceiros sociais;

• à promoção do desenvolvimento de um sistema de informação da saúde, com o adequado suporte tecnológico que permita monitorizar a situação;

• à criação do Instituto da Qualidade e desenvolvimento do sistema de qualidade na saúde;

• à promoção de um suporte institucional e de normas para acreditação dos estabelecimentos de saúde;

• à apresentação e início de implementação de iniciativas do Sistema de Qualidade na Saúde;

• à elaboração de Boletins Terapêuticos e de Formulários orientados para as situações de doença mais prevalentes;

• à prossecução de acções de prevenção da transmissão do VIH, com uma atenção acrescida para os jovens, as mulheres em idade fértil, os toxicodependentes e os detidos em estabelecimentos prisionais;

• à melhoria das condições de atendimento a grávidas toxicodependentes;

• à melhoria da vigilância epidemiológica e aprofundamento de estudos respeitantes às projecções evolutivas da infecção pelo VIH e da doença, consequentes necessidades em meios, serviços e respectivos custos, a curto e médio prazo;

• ao alargamento da assistência e dos meios de apoio médico e social aos infectados pelo VIH e a todos os doentes carenciados;

• ao aperfeiçoamento de uma política nacional de sangue visando atingir a auto-suficiência;

• à promoção e garantia da qualidade da medicina transfusional;

• à continuação da expansão da rede de serviços de assistência aos toxicodependentes para fazer face progressivamente à procura com incremento dos programas de substituição;

• à avaliação dos novos meios de diagnóstico e terapêutica e à garantia, sem afectar a equidade, da sua cessibilidade sempre que se mostrem comprovadamente vantajosos;

• à definição e concretização de uma política do medicamento norteada por princípios de qualidade da prescrição e eficiência económica, apoiada na dinamização do mercado de genéricos;

• ao fomento das actividades de planeamento familiar e de educação sexual, dando uma especial atenção às camadas mais jovens da população.

Melhorar a organização e administração dos serviços de saúde