Resolução do Conselho de Ministros n.º 152/2001 — Adopta a Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade

A prossecução da presente Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade implica, necessariamente, uma política de reforço, racionalização e qualificação dos recursos humanos disponíveis.

Desde logo, importa considerar todos os agentes relevantes como «recursos humanos» necessários ao desenvolvimento da Estratégia.

Em causa, portanto, estão não apenas os meios humanos disponíveis no Instituto da Conservação da Natureza mas também os afectos a esta área noutros serviços do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, com especial destaque para as direcções regionais do ambiente e do ordenamento do território. O mesmo se diga para os recursos humanos que podem e devem ser mobilizados para a prossecução dos objectivos da presente Estratégia nos demais serviços e organismos da Administração Pública, integrados noutros ministérios, incluindo as autoridades policiais e as Forças Armadas. Em rigor, devem ainda considerar-se os recursos humanos da administração regional e local e, inclusivamente, os próprios agentes da sociedade civil, com especial relevo para a comunidade científica, as organizações não governamentais, os agentes económicos e os próprios cidadãos.

Para este efeito, é necessário concretizar a opção estratégica já enunciada de promover não só a sensibilização mas também a formação técnica especializada dos diferentes agentes, por forma adequada à função que a cada um cabe.

No desenvolvimento dessas acções de formação, deve fazer-se apelo aos meios instalados nos diferentes ministérios de apoio a acções de formação, incluindo, nomeadamente, os do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, bem como do Instituto Nacional de Administração, mobilizando também as instituições do ensino superior e as organizações não governamentais de ambiente melhor apetrechadas do ponto de vista técnico. Nesta linha, e em desenvolvimento da opção de aperfeiçoar a articulação e cooperação entre a administração central, regional e local, devem também procurar-se sinergias nas acções de formação a estes diferentes níveis, optimizando, por exemplo, as potencialidades do Centro de Estudos e Formação Autárquica.

Contudo, o crescimento das responsabilidades do Estado em matéria de ambiente, e especificamente em matéria de conservação da Natureza e da biodiversidade, implica, sem dúvida, o reforço e, sobretudo, a racionalização dos meios humanos da Administração Pública afectos a estas políticas.

Para tanto, importa prosseguir o esforço desenvolvido com a recente abertura de concursos públicos de admissão de novos vigilantes da Natureza - cuja missão é de especial relevância para os objectivos da presente Estratégia -, agora privilegiando a afectação a estas políticas de novos técnicos superiores, designadamente para reforçar o quadro de meios humanos ao serviço das áreas protegidas. Neste capítulo, importa também adoptar medidas que permitam apoiar e favorecer a deslocalização de funcionários públicos, por forma a evitar o desguarnecimento das áreas protegidas do interior.

A Lei Orgânica e o quadro de pessoal do ICN, em preparação, deverão também procurar ganhos de eficácia na utilização dos recursos existentes, tendo em vista os objectivos prosseguidos.

Paralelamente, a também recente aquisição da sede dos serviços centrais do ICN, em Lisboa, e o processo de instalação em curso devem ser vistos como um importante contributo para a racionalização e rentabilização dos recursos humanos do ICN, com vantagens óbvias para o desenvolvimento da presente Estratégia.

Finalmente, refira-se que o aperfeiçoamento da coordenação e articulação entre os diferentes serviços e organismos relevantes resultará numa optimização do aproveitamento dos recursos humanos disponíveis, minimizando sobreposições e estabelecendo sinergias positivas. Um papel especial neste processo de coordenação e articulação deverá caber à Comissão de Coordenação Interministerial para a Implementação da Convenção sobre a Diversidade Biológica, que adiante se referirá.

38 - Meios financeiros:

Tendo em conta o período de aplicação do III Quadro Comunitário de Apoio (QCA), entendeu-se por bem efectuar a programação de meios financeiros para o desenvolvimento da presente Estratégia apenas até 2006, assumindo a necessidade de uma nova programação financeira para lá dessa data.

Por outro lado, não foi aqui feita a compilação dos fundos comunitários de apoio às políticas sectoriais e que podem e devem ser reorientados para financiar directa ou indirectamente acções de prossecução desta Estratégia (ver nota 13), visto que a programação financeira da utilização dessas verbas não inclui uma desagregação específica para a conservação da Natureza, o que exigiria basear cálculos em estimativas necessariamente grosseiras.

Pela mesma razão, aliás, entendeu-se por bem não considerar aqui os meios financeiros certamente mobilizáveis a partir dos orçamentos dos diversos serviços do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, bem como dos diferentes ministérios que desenvolvem políticas sectoriais relevantes para a prossecução da presente Estratégia, como é o caso, por exemplo, das acções de prevenção e combate aos fogos florestais. Aliás, a partir de certo ponto, o princípio da integração de políticas força a diluição das fronteiras entre o que é desenvolvimento da política sectorial e o que é, no seu interior, a concretização das orientações emergentes da presente Estratégia ou até de outras valências da política de ambiente.

Feitas estas advertências, a benefício do rigor, convirá começar por referir que a programação financeira de apoio à prossecução desta Estratégia passa, naturalmente, pela mobilização do III QCA, colocando os seus investimentos ao serviço dos objectivos aqui visados.

Cumpre realçar, desde logo, o facto de todo o III QCA estar sujeito a regras e mecanismos de controlo de natureza ambiental, o que permite assegurar uma melhor consideração dos valores ambientais - e também os valores do património natural e da biodiversidade - na aplicação dos fundos comunitários nos mais diversos sectores, com destaque para os fundos afectos ao plano de desenvolvimento regional e ao Fundo de Coesão.

Por outro lado, foi inscrita no Programa Operacional de Ambiente do III QCA uma soma considerável - no total de 30 milhões de contos, dos quais 23 milhões são fundos comunitários - destinada especificamente à conservação e valorização do património natural, mais exactamente enquanto medida n.º 1 do subprograma n.º 1 («Gestão sustentável dos recursos naturais»). A componente nacional deste investimento será assegurada, essencialmente, pelo orçamento de investimento do ICN, de que adiante se dará conta.

O mesmo Programa Operacional do Ambiente prevê ainda investimentos significativos - 40 milhões de contos, dos quais 30 milhões são de fundos comunitários - na valorização e protecção dos recursos naturais, onde se incluem acções de requalificação e defesa da costa, que em muitos casos favorecem a conservação da Natureza e da biodiversidade cuja área de intervenção frequentemente coincide com áreas da Rede Fundamental de Conservação da Natureza, nomeadamente áreas protegidas ou classificadas. Trata-se da medida n.º 2 do suprograma n.º 1 («Valorização e protecção dos recursos naturais»). Aqui a componente nacional do investimento será assegurada, essencialmente, pelo orçamento de investimento do Instituto da Água (INAG) ou das direcções regionais do ambiente e do ordenamento do território.

Merece referência particular, em razão da sua relevante contribuição específica para a prossecução dos objectivos da presente Estratégia, o Plano de Desenvolvimento Rural, onde se consagrou o princípio de que os projectos candidatos ao financiamento de medidas agro-ambientais e oriundos de áreas protegidas ou classificadas teriam, nos primeiros dois anos de aplicação do Plano, preferência no acesso a 21% do montante total afecto a tais medidas, o que significa a potencial mobilização - que importa promover por via de divulgação destas medidas e da sensibilização dos agricultores - de cerca de 34,3 milhões de contos para o financiamento de medidas agro-ambientais nas áreas protegidas ou classificadas, sendo que nestas áreas as condições de acesso a «Acordo Agrícola Ambiental Mais», por meio do qual é possível obter uma majoração de 15%, serão definidas em função dos valores a conservar.

Recorde-se, também, que existem já vários projectos na área da conservação da Natureza negociados com Espanha, para incluir no Programa INTERREG III. Destes projectos, a parte referente a Portugal atinge um montante global de 12,8 milhões de contos, sendo de 9,6 milhões a comparticipação comunitária. Contudo, esta fonte de financiamento não pode ainda ser contabilizada enquanto instrumento financeiro de apoio à execução da presente Estratégia, visto que os projectos em causa e outros ainda em negociação não foram alvo, até esta data, da necessária aprovação.

Em matéria de outros fundos comunitários, deve aqui referir-se o Programa LIFE (ver nota 14), sobretudo na sua vertente «LIFE-Natureza», embora se trate de um instrumento financeiro claramente insuficiente para corresponder às necessidades e, concretamente, para apoiar o desenvolvimento das políticas ambientais da União Europeia, como é o caso do processo de constituição da Rede Natura - e isto não obstante as directivas comunitárias sobre a matéria pressuporem a existência de mecanismos de apoio financeiro no plano comunitário.

Por isto mesmo, Portugal foi o único país que se absteve na votação da proposta de dotação orçamental do Programa LIFE III para o actual período de 2000-2004 (ver nota 15). Mais tarde, no exercício da presidência da União Europeia, Portugal teve ocasião de conduzir as negociações de co-decisão entre o Conselho e o Parlamento Europeu que permitiram um acréscimo da referida dotação orçamental, que foi possível elevar, no total do Programa, em cerca de 5,4 milhões de contos - ainda assim uma verba que Portugal continua a reputar de insuficiente, por inviabilizar o apoio a numerosos projectos meritórios na área da conservação da Natureza e da biodiversidade.

Sendo embora difícil estimar o montante a investir no âmbito do Programa LIFE III até 2004, a manter-se nos próximos anos um nível semelhante de projectos aprovados, o investimento total em conservação da Natureza ao abrigo do LIFE III poderá rondar os 4 milhões de contos, dos quais cerca de 1 milhão de contos será suportado por fundos nacionais, pelo que, evitando duplicações, podemos considerar um acréscimo real de investimento até 2004 de aproximadamente 3 milhões de contos em resultado de fundos comunitários provenientes do Programa LIFE III.

No que diz respeito aos meios financeiros para o desenvolvimento da presente Estratégia oriundos do Orçamento do Estado, como fundos nacionais, cabe aqui atender sobretudo, pelas razões acima apontadas, ao orçamento de investimento (PIDDAC, capítulo 50) do ICN.

Deve recordar-se a este propósito que o reforço da política de conservação da Natureza passou já pelo aumento do orçamento de investimento do ICN de 72,2% de 2000 para 2001, subindo assim de 4,3 milhões de contos para 7,5 milhões de contos - o que permitiu um muito significativo e generalizado aumento da dotação orçamental afecta às diferentes áreas protegidas.

Por outro lado, é também sintomático que na distribuição dos investimentos a cargo do ICN o orçamento de 2001 traduza já uma renovada orientação política, bem expressa no facto de a verba afecta a estudos e acções de conservação da Natureza crescer muito significativamente face ao ano anterior, passando a representar 63% do total do investimento.

Ora, considerando no orçamento de PIDDAC do ICN apenas a componente de fundos nacionais, que há-de garantir a componente nacional dos investimentos comparticipados por fundos comunitários e fazer face a outras necessidades, a presente ENCNB, tendo em conta a dimensão das tarefas a desenvolver, assume o compromisso político de crescimento contínuo do investimento, por forma a elevar aquela dotação dos actuais 2,9 para aproximadamente 5 milhões de contos em 2006.

Em suma, pode considerar-se - por defeito, já que não se contabilizam aqui outros fundos comunitários, nem os investimentos directos e indirectos em conservação da Natureza a cargo de outros serviços do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território ou de outros ministérios que prosseguem políticas sectoriais relevantes - que a execução da presente ENCNB pode contar com a afectação de cerca de 123 milhões de contos até 2006.

Refira-se, porém, que, para além do financiamento público, as políticas de conservação da Natureza e da biodiversidade contam cada vez mais com novos instrumentos de apoio ao investimento, como o mecenato ambiental e os diferentes tipos de incentivos económicos, incluindo os incentivos fiscais.

Deste ponto de vista, a reforma fiscal em curso, que elegeu a componente ambiental como um dos seus pilares fundamentais, deverá potenciar um melhor aproveitamento dos instrumentos fiscais na prossecução dos objectivos da presente Estratégia.

CAPÍTULO V — Acompanhamento, avaliação e revisão

39 - Acompanhamento:

A implementação da Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade - para além das responsabilidades de cada organismo competente a nível sectorial -, dado o seu carácter horizontal, exige uma estrutura de acompanhamento interministerial, que assegure a necessária coordenação no planeamento e execução das acções, por um lado promovendo a complementaridade e criando sinergias, por outro racionalizando meios e recursos, evitando a duplicação de esforços.

Nesse sentido, foi já constituída e entrou em funcionamento a Comissão de Coordenação Interministerial (CCI), criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 41/99, de 17 de Maio.

Esta Comissão Interministerial visa, justamente, «assegurar a colaboração na implementação da estratégia nacional da conservação da Natureza e da biodiversidade e a promoção da sua integração, na medida do possível e de forma adequada, nos diferentes planos, programas e políticas sectoriais, em conformidade com o artigo 6.º da Convenção sobre a Diversidade Biológica».

No exercício destas suas incumbências a CCI contará, naturalmente, com o necessário apoio técnico e logístico do Instituto da Conservação da Natureza.

No entanto, sendo esta uma Estratégia que se quer verdadeiramente nacional, o acompanhamento da sua execução deve ser complementado através do Conselho Nacional para o Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (CNADS), onde têm assento os diversos parceiros relevantes, incluindo as organizações não governamentais de ambiente.

40 - Avaliação:

A execução da presente Estratégia, nas suas múltiplas vertentes, deve ser alvo de avaliação de três em três anos, com base num relatório elaborado com as contribuições sectoriais dos diferentes ministérios, sob coordenação do ICN, e a adoptar pela Comissão de Coordenação Interministerial, mediante parecer prévio do Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável.

A contribuição dos diferentes ministérios para este processo de avaliação incluirá uma referência expressa sobre a adequação ou necessidade de revisão dos instrumentos de planeamento estratégico sectorial existentes, bem como sobre a pertinência da elaboração de planos de acção adicionais.

Na avaliação em causa, que deve articular-se sempre que possível com a avaliação promovida no âmbito da Convenção sobre a Diversidade Biológica, devem ter-se em conta os relatórios anuais sobre o estado do ambiente, apresentados pelo Governo à Assembleia da República, os quais traduzem a evolução da situação de referência e passarão a incluir uma menção específica ao desenvolvimento da presente Estratégia.

Por outro lado, a avaliação a fazer deve apoiar-se, sempre que possível, na análise de indicadores que permitam aferir, com alguma objectividade, a evolução da situação das espécies, dos habitats e dos ecossistemas, bem como a eficácia dos planos e programas aplicados.

Paralelamente, a avaliação deve convergir para a formulação de recomendações destinadas a aperfeiçoar a execução da Estratégia, sempre que possível indicando as medidas adequadas que importa adoptar, rever ou incrementar tendo em vista a prossecução dos objectivos visados.

41 - Revisão:

A presente Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade está concebida para vigorar na primeira década do século XXI, de 2001 a 2010, ano em que deverá ser sujeita a uma revisão global, com base num processo de avaliação e discussão pública.

Contudo, a programação financeira de apoio ao desenvolvimento da ENCNB deve ser alvo de revisão autónoma em 2006, no final do III Quadro Comunitário de Apoio.

Em todo o caso, a presente Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e da Biodiversidade assume-se como um documento dinâmico, aberto aos ajustamentos que a evolução das suas condicionantes e a avaliação da sua execução vierem a recomendar.

ANEXO — Siglas utilizadas

AIA - Avaliação de impacte ambiental.

AIBT - Acções integradas de base territorial.

CCI - Comissão de Coordenação Interministerial para a Implementação da Convenção sobre a Diversidade Biológica.

CDB - Convenção sobre a Diversidade Biológica.

CITES - Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies da Fauna e Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção.

CNADS - Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável.

COP - Conferência das Partes.

CPLP - Comunidade dos Países de Língua Portuguesa.

ENCNB - Estratégia Nacional da Conservação da Natureza e da Biodiversidade.

FAO - Food and Agriculture Organisation.

GEF - Global Environment Facility.

ICN - Instituto da Conservação da Natureza.

INAG - Instituto da Água.

MAOT - Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território.

OGM - Organismos Vivos Geneticamente Modificados.

ONGA - organizações não governamentais de ambiente.

PIDDAC - Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central.

PNDES - Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social.

PNUA - Programa das Nações Unidas para o Ambiente.

POOC - Plano de Ordenamento da Orla Costeira.

POR - plano operacional regional.

PROF - Plano Regional de Ordenamento Florestal.

QCA - Quadro Comunitário de Apoio.

RAN - Reserva Agrícola Nacional.

REN - Reserva Ecológica Nacional.

RFCN - Rede Fundamental de Conservação da Natureza.

SIPNAT - Sistema de Informação sobre o Património Natural.

SNAC - Sistema Nacional de Áreas Classificadas.

UICN - The World Conservation Union.

ZPE - zona de protecção especial.

(nota 1) Como recentemente recordou a Comissão Europeia, conforme sua comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre os planos de acção em matéria de biodiversidade nos domínios da conservação dos recursos naturais, da agricultura, das pescas e da cooperação económica e para o desenvolvimento, 2001, p. 1, referindo-se a um levantamento datado de 2000 e feito pela União Mundial para a Conservação (UICN).

(nota 2) Cf. «Environment in the European Union at the turn of the century», Environmental Assessment Report no. 2, Agência Europeia de Ambiente, Copenhaga, 1999, e comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre planos de acção em matéria de biodiversidade, 2001.

(nota 3) A presente Estratégia leva ainda em conta, naturalmente, outros documentos ou instrumentos jurídicos e políticos que completam o seu enquadramento, de entre os quais cumpre destacar: o Relatório Bruntland «O nosso futuro comum», da Comissão Mundial para o Desenvolvimento, das Nações Unidas, de 1987, onde já se destaca a perda da biodiversidade como problema ambiental global; o documento «The UNEP Biodiversity Programme an Implementation Strategy», editado pelo PNUA, em 1995; o documento «OECD Environmental Outlook», de 2001; o Compromisso Internacional para a Conservação e Utilização Sustentável dos Recursos Genéticos Vegetais, subscrito por Portugal no âmbito da FAO e da sua actualmente designada Comissão para os Recursos Genéticos para a Alimentação e Agricultura; os documentos emergentes da Conferência de Cancun sobre Pesca Responsável, de 1992, designadamente o Acordo Internacional sobre o Cumprimento de Medidas de Conservação e Gestão de Recursos do Alto Mar (1993), o Acordo Internacional sobre Populações Transzonais e Espécies Altamente Migradoras (1995) e o Código de Conduta para Uma Pesca Responsável (1996); as resoluções relativas aos Princípios Gerais para a Gestão Florestal Sustentável na Europa e aos Princípios Gerais para a Conservação da Biodiversidade das Florestas Europeias, adoptadas pela 2.ª Conferência Ministerial para a Protecção das Florestas na Europa, de 1993; a própria Estratégia Florestal para a União Europeia, constante da resolução do Conselho, de 14 de Dezembro de 1998; o Programa de Trabalho sobre Conservação e Desenvolvimento da Diversidade Biológica e Paisagística nos Ecossistemas Florestais (1997-2000); a Lei de Bases da Política Florestal (Lei n.º 33/96, de 17 de Agosto) e as bases para discussão pública do Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa; a Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo, de 1998; a Convenção Europeia da Paisagem, elaborada sob a égide do Conselho da Europa e já assinada por Portugal e, ainda, todo um conjunto de outras convenções internacionais no domínio da conservação da Natureza, ratificadas por Portugal, como sejam as Convenções de Ramsar, de Washington, de Bona e de Berna.

(nota 4) Na mesma Conferência foram adoptados outros documentos que não deixam, também de servir de enquadramento da presente ENCNB, designadamente a Declaração do Rio sobre o Ambiente e o Desenvolvimento, a Agenda XXI, a Declaração de Princípios sobre Gestão, Conservação e Desenvolvimento Sustentável das Florestas, a Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação nos Países Afectados por Seca Grave e ou Desertificação, particularmente em África, e a própria Convenção sobre as Alterações Climáticas.

(nota 5) No quadro da nossa integração europeia, naturalmente que a presente Estratégia tem ainda em consideração a avaliação global do 5.º Programa de Política e Acção Comunitária em Matéria de Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, de 1993, tal como revisto em 1998, e o 6.º Programa, já aprovado, bem como a legislação comunitária relevante, com destaque para as chamadas directivas das aves (Directiva n.º 79/409/CEE, do Conselho, de 2 de Abril) e dos habitats (Directiva n.º 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de Maio).

(nota 6) Este trabalho, que envolveu um investimento superior a 4 milhões de contos desde 1995, está hoje disponível ao público e à comunidade científica por via da Internet, em projectos de conservação - base de dados de estudos e projectos do ICN, sob o endereço http://www.icn.pt/projectos, onde pode encontrar-se indicação sobre o conteúdo, resultados e custos dos estudos e projectos desenvolvidos, bem como das entidades responsáveis pelos mesmos.

(nota 7) Para este total no território nacional contribuem as Regiões Autónomas, com as suas 37 áreas protegidas, 19 zonas de protecção especial e 34 sítios.

(nota 8) Para não sobrecarregar excessivamente o texto, a presente Estratégia assume como descrição da situação de referência a que resulta dos relatórios anuais sobre o estado do ambiente que o Governo anualmente apresenta à Assembleia da República e que estão publicados.

(nota 9) Os «corredores ecológicos», cujo estabelecimento é imposto aos Estados-Membros pela Directiva n.º 92/43/CEE, do Conselho, de 21 de Maio, são definidos como os elementos que, pela sua estrutura linear e contínua (tais como rios e ribeiras e respectivas margens ou os sistemas tradicionais de delimitação dos campos) ou pelo seu papel e espaço de ligação (tais como lagos, lagoas ou matas), são essenciais à migração, à distribuição geográfica e ao intercâmbio genético de espécies selvagens (cf. artigos 1.º, 3.º, n.º 3, e 10.º, n.º 2).

(nota 10) Em Maio de 2001 são apenas 27 os municípios que ainda não possuem a sua REN publicada no Diário da República.

(nota 11) Decreto-Lei n.º 198-A/2001, de 6 de Julho.

(nota 12) Despachos n.os 11091/2001, (2.ª série), publicado no Diário da República, de 25 de Maio de 2001, e 12006/2001 (2.ª série), publicado no Diário da República, de 6 de Junho de 2001.

(nota 13) Importa aqui recordar, a este propósito, a importância da Resolução do Conselho de Ministros n.º 102/96, de 8 de Julho, que, como noutro ponto do presente documento se refere, deverá ser tida em conta na referida reorientação dos investimentos no âmbito das políticas sectoriais relevantes.

(nota 14) A impossibilidade de desagregação impede que se atenda aqui à componente financeira que pode ser obtida noutros programas, como seja o Programa INTERREG, não obstante existirem no seu âmbito projectos relevantes para os objectivos da presente ENCNB.

(nota 15) O que, apesar de tudo, representa um aumento de cerca de 88% face ao Programa LIFE II, no período de 1996-1999, embora o montante esteja agora também acessível aos países candidatos à adesão.