Decreto-Lei n.º 112/2002 — Aprova o Plano Nacional da Água

Escassez e garantia insuficiente para utilizações e requisitos ambientais;

Insuficiência e precariedade dos sistemas de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais urbanas;

Limitada protecção das origens e captações;

Baixa eficiência das utilizações da água;

Conflitualidade entre os diferentes usos e entre estes e os requisitos ambientais;

Insuficiente aplicação dos instrumentos de monitorização, controlo e autocontrolo;

Reduzida integração das múltiplas perspectivas sectoriais;

Deficiente articulação na gestão das origens e captações de água.

Principais causas:

Variabilidade e aleatoriedade sazonal e interanual da precipitação e, consequentemente, das afluências à rede hidrográfica e aquíferos;

Desfasamento temporal e espacial natural entre necessidades e disponibilidades de recursos hídricos;

Carências de definição e de obrigatoriedade do cumprimento dos caudais ecológicos e reservados, no sentido de salvaguardar o interesse público e assegurar a conservação e manutenção dos ecossistemas aquáticos;

Insuficiência de origens fiáveis e pulverização de origens;

Dispersão dos aglomerados populacionais;

Carência de sistemas públicos de abastecimento domiciliário de água para cerca de 1,5 milhões de habitantes residentes;

Insuficiente taxa de atendimento em drenagem de águas residuais (64%);

Proliferação de sistemas de pequena e muito pequena dimensão;

Entidades gestoras com recursos financeiros limitados e com métodos de gestão com limitações;

Défices em algumas origens;

Insuficiente capacidade de armazenamento;

Existência de captações cuja água ainda não é sujeita a tratamento;

Existência de situações pontuais de tratamento inadequado face à qualidade da água na origem;

Integração das políticas de protecção dos recursos hídricos limitada na maioria dos instrumentos de ordenamento do território;

Não existência de planos específicos de protecção;

Preço e valor do recurso desajustados;

Tecnologias de rega pouco eficientes;

Deficiente qualidade e envelhecimento das estruturas de adução e distribuição da água com elevadas perdas;

Aplicação das melhores técnicas disponíveis (MTD) ausente em significativo número de unidades industriais;

Reduzido número de projectos de reutilização da água;

Insuficiente qualificação na gestão dos sistemas;

Ausência de uma cultura em torno do uso eficiente da água;

Utilizações incompatíveis entre si e destas com os requisitos ambientais, por insuficiência quantitativa de recursos disponíveis e ou falta de aptidão qualitativa, em particular em períodos estivais e anos secos;

Insuficiências da legislação relativa à exploração de aproveitamentos de fins múltiplos;

Deficiente articulação e, por vezes, sobreposição de competências entre entidades que interferem na administração dos recursos hídricos;

Cadastro das utilizações da água incompleto e limitado;

Avaliação (interna e externa) do serviço prestado pelas entidades gestoras pouco expressiva;

Insuficiências nas penalidades;

Custos elevados da implementação destas medidas;

Fraca organização dos consumidores;

Meios humanos com preparação técnica insuficiente;

Visão integrada limitada;

Sectorialização dos financiamentos;

Segmentação da procura;

Reduzidos planos sectoriais de médio e longo prazo;

Deficiente avaliação de soluções integradas na utilização de recursos hídricos subterrâneos e de superfície, com a adopção frequente de soluções casuísticas;

Incipiente definição de reservas estratégicas, com destaque para as situações de reconversão dos sistemas;

Origens de água sem fiabilidade ao longo do ano.

2.3 - Domínio hídrico e ordenamento

A política e a prática de ordenamento do território é determinante na protecção dos meios hídricos, no que respeita à sua qualidade e ao equilíbrio do seus usos.

Numa escala alargada, a qualidade dos recursos hídricos passa pela compatibilização entre a localização dos aglomerados humanos, a localização das actividades conexas e as exigências de protecção das massas de água superficiais e subterrâneas.

A uma escala urbana, a diminuição dos efeitos negativos sobre pessoas e bens decorrentes de fenómenos naturais, como as cheias ou a erosão, passa pela definição de regras restritivas de uso do solo.

Principais problemas:

Ausência de tradição e de definição de estratégias de planeamento integrado e participado;

Deficiente ordenamento dos recursos hídricos a nível das bacias hidrográficas;

Visão localizada e não integrada dos impactes das intervenções;

Ocorrência periódica de inundações em zonas urbanas e agrícolas ribeirinhas e inundações induzidas pelas actividades humanas;

Insuficiente consagração da componente de protecção do domínio hídrico nos planos sectoriais e de ordenamento;

Inexistência de planos integrados de gestão dos estuários;

Dificuldade de gestão integrada das zonas costeiras, nomeadamente nas zonas não abrangidas pelos POOC;

Sistematização fluvial limitada;

Clarificação da titularidade do domínio público hídrico;

Deficiente articulação na gestão das origens de água superficiais e subterrâneas;

Complexidade na tomada de decisões;

Dificuldades na aplicação do quadro legal;

Utilização de albufeiras de águas públicas por actividades incompatíveis;

Degradação das zonas costeiras.

Principais causas:

Insuficiências na definição de cenários de desenvolvimento sectoriais;

Deficiente articulação entre entidades e sobreposição de competências;

Indefinições sobre procedimentos e sobre delimitação de áreas de actuação;

Dificuldades de articulação dos diferentes instrumentos de ordenamento do território e de ordenamento do domínio hídrico;

Fraco nível geral de educação ambiental das populações;

Insuficiente avaliação da afectação de recursos a determinados sectores e das implicações noutros sectores e no domínio público hídrico (DPH);

Significativa aleatoriedade do regime hidrológico;

Deficientes cadastros das ocupações e utilizações do DPH;

Recurso insuficiente a rotinas de procedimentos suportados por novas tecnologias;

Não consideração do efeito cumulativo das diferentes intervenções e utilizações na bacia;

Bastantes leitos e margens da linha de água artificializados;

Crescente impermeabilização de solos pela ocupação urbana;

Cheias associadas a situações hidrológicas extremas;

Deficiente exploração de alguns aproveitamentos hidráulicos;

Importante ocupação indevida de leitos de cheia, margens e zonas declivosas;

Dificuldades em articular a elaboração dos diferentes instrumentos de ordenamento do território e de ordenamento do domínio hídrico;

Visão sectorial do ordenamento do território;

Falta de visão e abordagem integrada;

Multiplicidade de entidades e sobreposição de competências;

Lacunas no conhecimento;

Falta de visão e abordagem integrada;

Multiplicidade de entidades e sobreposição de competências;

Lacunas no conhecimento;

Custos decorrentes da extensão a intervencionar;

Quadro legal desajustado para a definição de responsabilidades;

Extensão e exigência de pormenor das acções;

Deficientes cadastros das ocupações e utilizações;

Complexidade jurídica e morosidade;

Resolução casuística de soluções de origem de água;

Falta de definição de reservas estratégicas de água;

Número elevado de entidades intervenientes;

Modelo de funcionamento das entidades pesado;

Legislação com carências de ajustamento e omissa em determinadas situações e ou ausência de regulamentação em outras;

Sistema contra-ordenacional desactualizado;

Falta de recursos humanos adequados;

Insuficiente capacidade de fiscalização;

Planos de ordenamento em número ainda insuficiente;

Carência na fiscalização;

Redução do transporte sólido litoral devido ao efeito «barreira» que constituem os esporões e os canais de acesso aos portos;

Intensificação da ocupação e dos usos;

Fluxos e cargas contaminantes gerados ou introduzidos nas bacias hidrográficas a montante ou lançados directamente no mar;

Risco de contaminação devido ao tráfego marítimo e a acidentes com navios;

Ausência de uma gestão integrada pelas diversas entidades com jurisdição.

2.4 - Conservação da natureza

A caracterização e diagnóstico do estado ecológico das águas interiores e estuarinas constitui o primeiro passo para a definição de estratégias e programas de conservação dos ecossistemas aquáticos a integrar no planeamento e gestão da água a nível nacional.

O diagnóstico incide essencialmente sobre os problemas e respectivas causas de relevância nacional, quer pela sua ocorrência generalizada em todo o território quer pela importância que, embora local ou regional, assume um valor nacional, tendo em vista a necessidade de serem definidas e implementadas medidas preventivas e correctivas para os problemas diagnosticados. Com base nos textos de suporte, referem-se alguns exemplos de espacialização e ou quantificação dos problemas e ou causas diagnosticados.

Principais problemas:

Qualidade dos ecossistemas das águas interiores superficiais;

Qualidade ambiental dos estuários e das zonas costeiras adjacentes;

Perda de valores de conservação da natureza;

Desequilíbrio nas comunidades biológicas autóctones em ecossistemas de águas interiores em que ocorrem espécies exóticas;

Défice de prevenção e de conhecimento na conservação de ecossistemas.

Principais causas:

Deficiente qualidade da água;

Construção de infra-estruturas hidráulicas sem medidas minimizadoras;

Dragagens e extracções de inertes inadequadas;

Artificialização de leitos e de margens;

Sobreexploração de adultos e juvenis migradores;

Não valorização das zonas húmidas;

Aumento da pressão turística, industrial e urbana;

Utilização de artes de pesca ilegais;

Deficiente qualidade da água;

Construção de infra-estruturas hidráulicas inadequadas;

Dragagens e extracções de inertes;

Alteração das condições naturais de bacias hidrográficas e dos leitos e das margens;

Degradação e assoreamento das lagoas costeiras;

Destruição de habitats naturais de grande valor ecológico;

Afectação dos movimentos migratórios das espécies diádromas e destruição de campos de postura;

Destruição de locais de invernada, alimentação e reprodução de aves;

Modificação de regime dos meios lóticos;

Infra-estruturas não adequadas à gestão ecológica;

Presença de espécies exóticas condicionadoras da diversidade dos ecossistemas;

Introdução indevida ou inadvertida de espécies exóticas animais ou vegetais;

Falta de acções de gestão e controlo adequadas e continuadas das espécies exóticas;

Alteração das condições originais dos habitats dos sistemas aquáticos, nomeadamente degradação da qualidade da água e rectificação dos perfis fluviais;

Artificialização do regime natural de caudais;

Não valorização da água como suporte da vida e como factor de produção;

Não aceitação pelo cidadão do valor ambiental da água;

Monitorização e estado do conhecimento incipientes.

2.5 - Meios institucionais e dispositivos legais

As questões legais e institucionais dos recursos hídricos atravessam transversalmente a generalidade dos temas tratados na caracterização que suporta este diagnóstico.

No diagnóstico que se apresenta ressaltam-se os principais problemas e respectivas causas de que enferma o quadro de gestão dos recursos hídricos nacionais. As questões de espacialização não se colocam nesta abordagem, uma vez que se tratam de problemas de âmbito nacional sem incidência particular em zonas específicas do continente, muito embora para efeitos de uma avaliação de âmbito nacional se justifique a diferenciação entre as diversas regiões do País.

Principais problemas:

Défice de execução do direito da água, nacional, comunitário e internacional;

Fragilidades nas áreas do licenciamento e fiscalização;

Modelo institucional desajustado às necessidades da gestão dos recursos hídricos;

Desajustamento de algumas disposições legais vigentes às novas exigências de gestão dos recursos hídricos;

Ausência de um quadro legal definidor do modelo institucional de planeamento e gestão dos empreendimentos de fins múltiplos;

Exigências orgânicas para o desenvolvimento da Convenção de Albufeira;

Complexidade na aplicação da DQA e das convenções internacionais;

Insuficiência de quadros com formação adequada.

Principais causas:

Indeterminação do sistema jurídico;

Incapacidade comunicativa do direito de protecção da água;

Gestão deficiente da informação e do conhecimento;

Défice de concretização do princípio da responsabilização;

Insuficiência de meios humanos e financeiros;

Complexidade processual e jurídica;

Dados e informação deficientes e falta de ferramentas de actuação e avaliação modernas;

Ineficiências na estrutura de fiscalização;

Definição restrita de uma autoridade nacional da água;

Gestão parcelada das bacias hidrográficas;

Inexistência de uma lei de águas integradora;

Incipiente participação da sociedade civil;

Desactualização de algumas disposições legais em vigor;

Enquadramento deficiente dos procedimentos de planeamento, fiscalização e licenciamento, sobretudo para os fins múltiplos;

Falta de instrumentos complementares de aplicação das disposições legais;

Articulação indefinida entre instituições;

Sectorialização da utilização de recursos hídricos;

Quadro de suporte financeiro desajustado às necessidades;

Falta de tradição nas rotinas dos novos procedimentos;

Conteúdo e natureza da Convenção com forte componente técnica;

Insuficiências orgânicas das entidades competentes ainda em adequação;

Desajustamentos na articulação institucional;

Dificuldades de admissão de quadros qualificados;

Dificuldade de gestão de recursos humanos.

2.6 - Regime económico e financeiro

Este domínio de diagnóstico tem em linha de conta a necessidade de se avançar no sentido das exigências da DQA que atende aos instrumentos económico e financeiro como medidas de promover a melhoria da qualidade das águas.

No diagnóstico que se apresenta, ressaltam-se os principais problemas e respectivas causas de que enferma o regime económico e financeiro vigente dos recursos hídricos nacionais, com incidência na não aplicação do Decreto-Lei n.º 47/94.

As questões de espacialização também não se colocam nesta abordagem, uma vez que se trata de problemas de âmbito nacional, sem incidência particular em zonas específicas do continente.

Em resultado da análise resulta o diagnóstico que se apresenta no quadro seguinte:

Principais problemas:

Não implementação do regime económico e financeiro (Decreto-Lei n.º 47/94);

Ineficácia dos preços, sem reflexos no uso eficiente da água;

Desequilíbrio entre custos e receitas;

Não internalização de todos os custos no preço do serviço da água;

Falta de critérios nacionais, coerentes e homogéneos na fundamentação das tarifas e taxas;

Desconhecimento dos custos nos sistemas não públicos e deficiência de dados em todos os sistemas;

Principais causas:

Insensibilidade dos utilizadores da função do instrumento legal;

Falta de regulamentação específica;

Complexidade de cálculo das taxas;

Valores económico e ambiental da água não assumidos pelos utilizadores em geral;

Baixo valor das tarifas e ou com estrutura desadequada;

Receitas que não cobrem, em muitos casos, os custos;

Não aplicação do regime económico e financeiro;

Desconhecimento dos custos da água como bem económico e ambiental;

Não consideração dos custos externos, apoios a fundo perdido e custos da Administração;

Regulação nacional ainda em «fase de arranque»;

Inexistência de enquadramento legal para aplicação de taxas e tarifas em empreendimentos de fins múltiplos;

Falta de estatísticas sobre a utilização da água;

Incipiente contabilização das utilizações da água;

Sistema de licenciamento insuficiente nos aspectos económicos e financeiros.

2.7 - Informação, participação e conhecimento

Este domínio de diagnóstico, que não se integra na abordagem clássica do sistema de recursos hídricos, encontra-se, no nosso país, menos bem avaliada que os restantes, por força da ausência de indicadores de participação e envolvimento dos cidadãos.

Tal como os domínios legal e institucional e o económico e financeiro, atravessa transversalmente os restantes temas tratados, focando essencialmente questões de âmbito nacional.

Principais problemas:

Escassa participação nos processos públicos e insuficiente eficácia nos resultados;

Reduzido conhecimento do sistema de participação;

Dificuldade de acesso do público à informação sobre ambiente e em particular sobre a água;

Insuficiente sensibilização, interesse, curiosidade, compreensão e capacidade crítica e de diálogo em relação à problemática integrada da água;

Défice de historial de monitorização sobre a ocorrência e estado da água e do domínio hídrico;

Informação insuficiente para aplicação da legislação vigente;

Fluxos de informação inadequados;

Défice de conhecimento sistémico sobre a água.

Principais causas:

Participação tardia, e por vezes sobre uma única alternativa, na formação da decisão;

Deficiências de promoção e condução de processos;

Dificuldades de discussão aberta e informada devida à complexidade técnica dos processos e aos conflitos de interesses e de valores suscitados;

Experiência de participação democrática recente e insuficientemente consolidada para grande parte da população e dos serviços públicos;

Escassez de dados objectivos e análise sistémica sobre a participação e sua eficácia;

Inexistência de sistemas de indicadores sobre grau de participação e eficácia dos processos que permitam comparar as preferências dos cidadãos e o grau de influência da participação na decisão final;

Ausência de estudos e análise integrada, sobretudo no âmbito da ciência política e do funcionamento real dos sistemas de participação;

Escassa cultura ambiental;

Formatos e suporte da informação inadequados à divulgação;

Escassez de serviços de atendimento ao público para disponibilização de informação;

Relutância das entidades e pessoas detentoras da informação na sua partilha gratuita;

«Estanquidade» entre os círculos técnicos específicos e a sociedade;

Inexistência de «pontes» entre as perspectivas do «mundo técnico-científico» e das populações, sobretudo as rurais, em relação à água;

Défice de cultura ambiental pela grande maioria da população;

Número e localização das estações e sistemas de medição insuficientes;

Recente disponibilização de informação ao público;

Os levantamentos existentes e os sistemas de monitorização e controlo instalados não suportam eficazmente a verificação do cumprimento das condições de licenciamento ou concessão do uso do domínio hídrico ao abrigo do Decreto-Lei n.º 46/94 nem a identificação de utilizações não licenciadas;

Deficiências do sistema de licenciamento de utilização do domínio hídrico;

Insuficiências no controlo das utilizações da água e do domínio hídrico;

Insuficiente informação, a nível nacional, sobre as actividades socioeconómicas utilizadoras da água e da sua distribuição no território;

Dificuldades de partilhar dados entre as numerosas entidades que os recolhem, relevantes ao conhecimento do domínio hídrico;

Inadequação do processo de recolha, ausência de rotinas de validação, problemas de método de processamento e ou análise laboratorial, inadequação do sistema de arquivo ou erros na agregação e composição dos indicadores;

Escassez de normalização de indicadores e glossários;

O acesso aos dados é dificultado pelos formatos e organização de arquivo;

Défice de rotinas de actualização contínua;

Extrema complexidade do sistema, a quantidade e diversidade de parâmetros, a sua variabilidade temporal e espacial, as estreitas inter-relações, a sua natureza de sistema aberto, a dinâmica e evolução das intervenções antropogénicas e as características da água como recurso móvel e reutilizável;

Articulação interinstitucional insuficiente;

Défice de comunicação, que engloba divergências de linguagem e a existência de uma polarização de núcleos de «culturas profissionais fechadas»;

Políticas de investigação e respectivo financiamento dissociados dos objectivos e necessidades do planeamento e administração de recursos hídricos.

3 - Diagnóstico estratégico

Neste último subcapítulo do diagnóstico procurar-se-ão cruzar as diversas componentes analisadas nos pontos anteriores, numa dupla perspectiva:

Análise externa - a avaliação dos factores exógenos ao sector dos recursos hídricos que com eles interagem, condicionando-os ou abrindo novas perspectivas para o seu desenvolvimento (as ameaças e as oportunidades);

Análise interna - a avaliação dos factores internos aos diversos subsistemas que compõem os recursos hídricos, descrevendo-os no que eles têm de mais marcante, pela positiva ou pela negativa (pontos fortes e pontos fracos).

(ver figura no documento original)

Do cruzamento destes factores de diagnóstico serão definidos os factores nucleares do sucesso do Plano, que serão enformadores dos objectivos que se sucederão.

Ameaças:

Dependência em relação a Espanha quanto às disponibilidades quantitativas de recursos hídricos e condicionamentos de utilização e das suas funções ambientais decorrentes da sua qualidade;

Modelo de ocupação do território que favorece a excessiva concentração urbana, com pressões consequentes sobre os recursos hídricos, nomeadamente sobre a orla costeira;

Crescente procura sobre as zonas turísticas que hoje já são as mais pressionadas;

Uma actividade agrícola com margens de comercialização de produtos muito reduzida e rendimentos baixos, o que dificulta a aplicação de um pagamento pelo uso da água;

Dificuldades no estabelecimento de hábitos de cooperação efectiva para a protecção dos recursos hídricos entre diferentes sectores da administração;

Consciência arreigada de utilização da água como recurso não-económico;

Dificuldades de previsão da evolução do sector da agricultura, responsável pelo consumo de cerca de 80% da água utilizada;

Subida do nível médio das águas do mar e fenómenos continuados de erosão, que põem em causa a actual morfologia costeira.

Oportunidades:

O QCA III e as possibilidades de financiamento de projectos no âmbito de:

Sistemas de saneamento básico, muito particularmente a obrigação de conjugação de projectos em «alta» e de «baixa» e de águas de abastecimento e de águas residuais que obrigarão à concretização de uma perspectiva sistémica de resolução dos problemas;

Majoração de investimentos em sectores produtivos que utilizem tecnologias menos poluentes;

Qualificação da orla costeira e outros recursos;

Planeamento dos recursos hídricos;

Recuperação de solos contaminados;

A consciência ambiental das populações e dos agentes públicos, que coloca a preservação das águas superficiais no topo da lista das preocupações;

A DQA e a Directiva IPPC que constituem um impulso decisivo na alteração da gestão ambiental, com efeitos positivos nos recursos hídricos;

Existência de convenções internacionais que introduzem o princípio da precaução e o conceito de desenvolvimento sustentável, entre outros, e visam, nomeadamente, assegurar características mínimas de qualidade nos meios hídricos internacionais e salvaguardar os direitos dos utilizadores de jusante (cursos de água) ou dos utilizadores comuns (troços de fronteira de cursos de água e Atlântico Norte);

A opção nacional de privilegiar os grandes sistemas de abastecimento de água e recolha e tratamento de efluentes, que permitem encarar a gestão do recurso de forma integrada e economicamente sustentável;

Existência de planos especiais de ordenamento do território, todos eles ditados pela necessidade de protecção de recursos naturais;

Novos programas de regadios que apelam a uma melhor gestão dos recursos hídricos na actividade agrícola;

Consolidação de uma tradição de planeamento e de existência de restrições ao uso do solo [nomeadamente a Reserva Ecológica Nacional (REN)] que favorecem a protecção dos recursos;

Existência de um regime legal de protecção do domínio hídrico.

Pontos fracos:

Variabilidade espacial, sazonal e interanual do regime de precipitação;

Afluência de massas de água transfronteiriças com características de qualidade desajustadas aos usos e funções ambientais;

Ocorrência de picos de poluição da água resultantes da lixiviação de solos e do arrastamento de substâncias retidas a montante dos cursos de água, após as primeiras precipitações significativas;

Debilidades de organização e de clarificação de competências no que diz respeito à gestão e fiscalização;

Existência de um quadro institucional desactualizado face às exigências actuais, nomeadamente face à necessidade de intervir com rapidez;

Existência nos estuários de actividades incompatíveis com a protecção dos ecossistemas e falta de abordagem integrada na gestão destes espaços;

Tradição de utilização dos recursos hídricos como factor de localização da actividade industrial;

Diferenciação de tarifas e ausência de padrões de fixação de preço que não contribuem para um uso eficiente da água;

Conflitos de interesses entre utilizadores da água, nomeadamente nos empreendimentos de fins múltiplos;

Insuficiência de inventários, ou de consulta pouco acessível, sobre os usos do domínio hídrico, nomeadamente o cadastro de fontes poluidoras;

Práticas ainda insuficientes de recolha sistemática, tratamento e divulgação de dados relativos ao uso e qualidade dos recursos hídricos;

Níveis crescentes, mas ainda baixos, de recolha e tratamento de efluentes;

Deficiências de funcionamento nas estações de tratamento de águas residuais (ETAR) existentes, ditadas por projectos desajustados e por falta de meios humanos com formação adequada;

Existência de um número significativo de indústrias e de explorações agro-industriais fortemente poluidoras sem qualquer tipo de tratamento de efluentes;

Profusão de origens de água para consumo humano, sobretudo nos concelhos do interior, que dificultam, pelo peso financeiro, o controlo efectivo da qualidade da água consumida;

Perdas de água significativas durante a sua utilização (abastecimento para consumo humano e agricultura);

Baixos padrões de organização na utilização da água no sector agrícola, que contribuem para um uso excessivo e dificuldade de controlo da qualidade da água nos retornos;

Redução do trânsito sedimentar, que limita a capacidade de recarga natural das praias e agrava a erosão costeira;

Presença de aproveitamentos hidráulicos em alguns cursos de água que interrompem e alteram os regimes naturais de escoamento e conduzem à degradação ecológica dos ecossistemas;

Dificuldades de manutenção de caudais ecológicos nos rios nacionais e internacionais.

Pontos fortes:

Elevados valores anuais médios de precipitação e escoamento no norte e centro litoral, originando abundância de recursos hídricos e renovação das massas de água, conferindo-lhes maior capacidade de autodepuração;

Existência de massas de água de boa qualidade nas áreas ainda não submetidas a pressões antropogénicas;

Diminuição da erosão como resultado da reconversão de áreas de ocupação agrícola em áreas florestais, com efeitos positivos na qualidade do meio hídrico;

Existência de REN delimitada, áreas protegidas e áreas classificadas;

Existência de novas tecnologias que permitem a automatização das redes de monitorização de recursos hídricos e a obtenção de dados em tempo real (já em instalação);

Existência, em algumas regiões do País, de capacidade laboratorial exterior ao Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território: Ministério da Saúde, universidades e privados;

Existência de suporte legal para limitar as quantidades de substâncias poluentes afluentes aos meios hídricos e para promover a sua melhoria contínua de forma a garantir-lhe características de qualidade compatíveis com os usos existentes ou potenciais;

Elevada biodiversidade decorrente da posição geográfica do País;

Existência de sistemas com elevada integridade ecológica (grande valor conservacionista), quer dos sistemas lóticos, quer dos estuários;

Existência de boas condições de recuperação dos sistemas fluviais e ribeirinhos degradados;

Novos empreendimentos de fins múltiplos que contribuem para garantir a correcta gestão da água;

Investimentos em redes e sistemas de tratamento de efluentes que conduzirão a uma melhoria progressiva da qualidade dos meios hídricos;

Áreas com maior concentração, quer humana, quer de actividades económicas, cobertas por grandes sistemas com concepção integradora e sob gestão empresarial;

Suporte legal e condições que permitem a gestão integrada e empresarial dos sistemas de abastecimento de água e drenagem e tratamento de águas residuais urbanas;

Suporte legal que permite o correcto ordenamento do território, em particular a protecção dos recursos hídricos;

Tutela conjunta dos recursos hídricos e do ordenamento do território;

Elevado potencial hidroeléctrico nos cursos de água do centro e norte do País;

Condições climáticas e orográficas no centro e sul do País para o desenvolvimento hidroagrícola de elevado rendimento;

Riqueza paisagística e amenidades abundantes em zonas de maiores disponibilidades de recursos hídricos;

Condições propícias ao desenvolvimento do mercado da água e qualidade de serviços;

Capacidades empresariais para a gestão dos sistemas e prestação de serviços da água.

CAPÍTULO III — Paradigmas, desafios e prospectiva para a nova política de recursos hídricos

1 - Introdução

O PNA, pela sua natureza transversal e a do seu objecto, como instrumento da política nacional de gestão dos recursos hídricos, pese embora a diversidade de matérias que abrange, alicerça-se num conjunto de questões enquadradoras que importa realçar e que informam a definição dos objectivos e medidas nele propostos.

Esses objectivos, que devem produzir efeitos na resolução de problemas e conflitos e potenciar as características mais positivas do sistema, tem como pano de fundo, para além dos fundamentos do seu rigor técnico, um conjunto de paradigmas cuja adopção resulta da análise científica e empírica das tendências mais recentes do conhecimento.

No essencial, e em razão das suas afinidades, estes paradigmas podem agrupar-se em:

ii) De administração de recursos hídricos;

iii) De economia da água.

Resultante de uma abordagem mais estratégica são ainda formulados os principais desafios que se colocam ao sucesso da nova política de gestão dos recursos hídricos nacionais.

A natureza preventiva da política de gestão dos recursos hídricos exige a avaliação prospectiva das principais pressões sobre recursos hídricos decorrentes da evolução socioeconómica do País, traduzida pela evolução dos principais sectores económicos utilizadores desses recursos, com a qual se conclui o quadro de referência de definição dos objectivos e medidas propostos.

2 - Questões nacionais e internacionais fundamentais

2.1 - Valores ambientais

Relativamente à política de gestão da água em Portugal, o paradigma que vigorou no século XX, desde os anos 30 até à década de 80, foi basicamente a noção de que o fomento de obras hidráulicas constituía por si só um motor do desenvolvimento e consequentemente a subordinação do ambiente ao aproveitamento dos recursos.

No final dos anos 80, início dos anos 90, um conjunto vasto de reformas anunciam o primado de um novo paradigma, centrado no reconhecimento de que o homem é indissociável do ambiente que o rodeia e que a alteração desse ambiente pode trazer consequências de uma enorme gravidade para a sua própria saúde e bem-estar e ainda que a sobrevivência do homem está intrinsecamente ligada à sobrevivência das outras espécies.

Este paradigma é sustentado por um conjunto de princípios que a nível internacional vinham já a impor-se como inevitáveis. A adesão de Portugal à União Europeia viria a constituir-se como um factor determinante na assunção desse paradigma, suportado por importantes princípios, de que se destacam:

Princípio do desenvolvimento sustentável, que traduz o compromisso entre os interesses de diferentes gerações;

Princípio da precaução, que se traduz na necessidade de agir do lado da segurança, em caso de dúvida.

A este conjunto de princípios juntam-se outros de carácter mais geral, que traduzem direitos fundamentais dos cidadãos, como sejam os princípios da solidariedade nacional, da subsidiariedade, da equidade, da transparência e da participação.

Em matéria da conservação da natureza, a salvaguarda dos valores mais significativos do património natural e a correcção de desequilíbrios nas comunidades naturais das principais bacias hidrográficas nacionais é a forma de devolver à natureza a sua capacidade de autoregulação e regeneração. Mas a gestão dos recursos naturais só através do reconhecimento da natureza como fonte da água doce e consequentemente da devida conservação e recuperação é que garante a quantidade e qualidade da água de modo sustentável. Estas são as vias para que os ecossistemas aquáticos e terrestres associados desempenhem as suas funções de renovação e de aferição do equilíbrio entre as actividades humanas.

A compatibilização entre o desenvolvimento socioeconómico e a conservação da natureza assenta na gestão integrada das bacias hidrográficas, por forma a garantir o respeito pelo princípio da utilização sustentável dos recursos biológicos, que no caso dos ecossistemas aquáticos obriga à conservação e recuperação da integridade biológica das redes hidrográficas, a qual não dispensa um aperfeiçoamento do conhecimento dos ecossistemas aquáticos e associados. A garantia da continuidade e conectividade nos ecossistemas aquáticos, conservação de habitats e comunidades vegetais e animais associadas melhora a qualidade da água, incluindo o controlo da eutrofização dos meios lóticos e lênticos e a gestão sustentável dos recursos naturais.

2.2 - Ordenamento do território e protecção dos recursos

A tradição do planeamento e ordenamento do território tem vindo a ser suportada por uma visão baseada sobretudo na definição de restrições ao uso enunciadas na sequência de avaliação dos riscos de degradação.

A mudança para o novo conceito da sustentabilidade implicará a passagem da minimização dos impactes para a gestão dos ecossistemas, do controlo do desenvolvimento de cada projecto e local específico e para a manutenção ecológica dos recursos e do capital natural.

Uma acção tomada de uma forma imediata, mesmo com custos presentes incomparavelmente mais baixos, pode vir a empreender danos elevados mais tarde. Uma atitude preventiva pode também ser necessária quando o conhecimento científico não é conclusivo.

Será por essa razão que quando nos propomos planear utilizações sobre os sistemas naturais devemos ter presente que as nossas decisões podem assumir consequências não desejáveis e que, por isso, merecem uma atitude de precaução.

Da mesma forma, a consideração das políticas de ordenamento numa perspectiva transsectorial implica ter presente que a verdadeira natureza dos sistemas ecológicos não se exprime apenas pelas suas características, mas pela consideração em simultâneo das características dos sistemas económicos e sociais presentes.

Para uma visão estratégica do planeamento é assim fundamental considerar os diferente níveis de intervenção e aplicação das diversas políticas com repercussões nos recursos hídricos.

Tendo como incontornável que a generalidade das intervenções com incidência territorial influem, através dos processos naturais ou artificiais de escoamento, nas características dos recursos hídricos que residem ou se escoam pelos aquíferos e rede hidrográfica, não restarão dúvidas que a protecção mais eficaz e duradoura assenta em políticas de ordenamento do território onde a água deve ter um posicionamento nuclear.

Assumindo que uma forma mais ou menos directa que todos os usos do território têm repercussões no domínio hídrico, e numa perspectiva mais abrangente, é, pois, fundamental que o planeamento e ordenamento do território assumam a implementação dos princípios de sustentabilidade e da precaução.

Neste cenário de desenvolvimento prospectivo, justifica-se a introdução de noção de compensação ambiental direccionada para o domínio hídrico, enquanto parâmetro a considerar no processo de decisão.

De facto, assegurar a valorização do domínio hídrico para lá dos limites legalmente estabelecidos constitui um novo desafio a consagrar através dos instrumentos de gestão e ordenamento do território.

2.3 - Qualidade da água no meio natural e poluição

A garantia de abastecimento de água com qualidade e a conservação e protecção dos recursos hídricos, através de medidas e instrumentos adequados de gestão, são essenciais para dar suporte a todos os aspectos da vida humana e aos ecossistemas terrestres e aquáticos associados.

Em Portugal têm sido os problemas de qualidade da água que mais têm preocupado os agentes responsáveis pela gestão dos recursos hídricos, pese embora existirem ainda algumas situações que justificam ainda a aposta num esforço para melhorar o serviço de abastecimento de água e fiabilidade da garantia dos serviços associados.

Em resultado das crescentes pressões sobre os recursos hídricos, tem-se adquirido uma maior consciencialização em relação ao uso da água, tanto do público em geral como de todos os agentes envolvidos.

Em Portugal utiliza-se uma quantidade significativa de águas subterrâneas tanto para o abastecimento doméstico, como para os sectores agrícola ou industrial. A contribuição directa de água proveniente de dessalinizadoras ou de águas residuais tratadas é praticamente nula. A qualidade das águas subterrâneas é em geral superior à das águas superficiais captadas em rios ou em albufeiras. A sobreexploração de águas subterrâneas ocorrida no passado conduziu a problemas pontuais de intrusão salina. Hoje verifica-se também que, pontualmente, ocorrem problemas de contaminação de certos aquíferos, com origem em práticas agrícolas incorrectas ou na rejeição de efluentes domésticos e industriais não tratados.

O crescimento populacional, a centrifugação demográfica na faixa litoral do País e os novos hábitos de consumo resultantes do desenvolvimento económico contribuíram para que se tenha vindo a fazer um esforço grande no reforço e melhoria do abastecimento doméstico de água.

As características próprias da actividade turística, com os seus elevados padrões de consumo e uma grande concentração temporal, constituem pressões adicionais sobre os recursos hídricos, que se tem vindo a acentuar. As características dos efluentes associados a esta actividade causam pois problemas adicionais para a preservação da qualidade das águas, em particular das zonas costeiras.

Os cenários de mudança climática para a região em que Portugal se localiza apontam para a possibilidade de virem a reduzir-se os recursos hídricos disponíveis e de se acentuarem os riscos e as intensidades das secas e das cheias. A modificação do regime hidrológico bem como as subidas da temperatura e do dióxido de carbono na atmosfera poderão acarretar problemas adicionais na qualidade dos meios hídricos, tanto lóticos como lênticos. Neste contexto, uma política de gestão e controlo integrados da poluição e de precaução torna-se ainda mais necessária.

Para as actividades utilizadoras de água impõe-se ainda promover a construção de bastantes infra-estruturas, como, por exemplo, no caso de sistemas de drenagem, tratamento e destino final de efluentes domésticos e industriais. Neste particular, merece destaque o Plano Estratégico de Abastecimento de Águas e Saneamento de Águas Residuais (PEAASAR), que estabelece um conjunto de soluções que passam pela criação de sistemas plurimunicipais de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais.

Reduzir consumos é reduzir efluentes e é promover a recuperação da qualidade da água. Reutilizar águas usadas é diminuir a procura de novos volumes e mobilizar a capacidade de renovação das plantas e do solo. Diminuir as perdas nas redes de transporte e distribuição é evitar excessos de extracções e assim manter nos sistemas naturais mais água e fomentar a sua capacidade renovadora.

2.4 - Ecossistemas aquáticos e ribeirinhos associados e caudais ecológicos

A boa gestão dos recursos hídricos aconselha uma atitude conciliadora das políticas sectoriais face à necessidade imperiosa de uma gestão sustentável que salvaguarde a integridade estrutural e funcional dos ecossistemas dulçaquícolas, que se concretizam por medidas e acções.

No que respeita aos ecossistemas dulçaquícolas, é vantajosa a consideração individualizada dos subsistemas fluviais, lacustres e paludosos e albufeiras (massas de água fortemente modificadas ou artificiais), sem, todavia, descurar a sua continuidade estrutural e funcional.

O adequado planeamento e gestão integrados dos recursos hídricos requerem o conhecimento aprofundado dos ecossistemas dulçaquícolas.

Os múltiplos factores de ameaça e a particular incidência dos factores antrópicos nos ecossistemas aquáticos e dulçaquícolas justificam a selecção de zonas que ainda conservam elevado interesse ecológico e a implementação urgente de medidas para a sua salvaguarda, na óptica da recentemente aprovada, por resolução do Conselho de Ministros, «Estratégia nacional de conservação da natureza e da biodiversidade», em particular na da opção n.º 2, «Constituição da rede fundamental de conservação da natureza» (versão de Maio 2001).

Para a salvaguarda do património genético torna-se, em alguns casos, necessário garantir formas sustentáveis de utilização de espécies.

As alterações físicas pronunciadas, decorrentes de processos de artificialização, como actividades extractivas ou de degradação e ocupação indevida das margens e outros aspectos que provocam a erosão fluvial, com o alargamento do leito de cheia e a própria erosão da bacia de drenagem, originando o carreamento de materiais sólidos instáveis para o leito, que propiciam um empobrecimento das comunidades aquáticas e ribeirinhas.

A compatibilização da utilização de água com as actividades extractivas, de pesca, recreio, etc., e o controlo da erosão e de efluentes são essenciais para a reabilitação dos ecossistemas. A melhoria da qualidade da água e do habitat são, complementarmente, aspectos fundamentais para a recuperação dos ecossistemas fluviais.

A identificação e conservação dos raros ecossistemas lacustres e paludosos ainda bem conservados justifica-se pelos elevados valores florísticos e faunísticos que, frequentemente, encerram e pela importância funcional que se lhes atribui.

O importante papel da vegetação na melhoria da qualidade da água pode, entre outros aspectos, ser apontada como justificativa da necessidade de recuperação das comunidades bióticas em alguns ecossistemas paludosos e lacustres degradados.

Salienta-se, ainda, a necessidade de promover a gestão integrada dos ecossistemas fluviais lacustres, paludosos e estuarinos, bem como a interligação com as águas subterrâneas.

O valor e funções dos estuários

Os estuários são ecossistemas complexos e insuficientemente conhecidos que se tem vindo a compreender desempenharem um papel fundamental no equilíbrio global da biosfera.

Na transição entre as águas interiores e o mar asseguram a reciclagem biogeoquímica de muitas substâncias e, também, equilíbrios mais delicados, como os relacionados com a produção de gases controladores do clima.

Além do mais, são importantes zonas de depuração, fornecendo os seus sapais «tratamento» alternativo e gratuito de muitas substâncias indesejáveis.

São também sistemas altamente produtivos que, em muitos casos, exportam essa produtividade (outwelling) e proporcionam condições óptimas de reprodução e viveiro a cerca de 70% dos estoques de espécies piscícolas marinhas, contribuindo decisivamente para o repovoamento das zonas costeiras.

A importância biológica dos estuários reflecte-se ainda nas imensas populações de aves de invernada ou nidificantes.

As excelentes condições que oferecem levam, no entanto, à concentração de populações humanas e de actividades económicas nas suas margens, agravando as pressões que se exercem sobre os seus ecossistemas.

Para recuperar e manter essas funções transcendentes, o planeamento e a gestão integrada dos estuários assumem uma natureza paradigmática na política de gestão dos recursos hídricos.

Caudais ecológicos

Os aproveitamentos hidráulicos e a artificialização do regime natural das bacias hidrográficas alteram o regime hidrológico dos cursos de água a jusante, devido ao efeito de regularização de caudais, captação e derivação de água e às perdas por evaporação. A modificação do regime hidrológico é uma das mais importantes alterações antropogénicas no ambiente, com consequências importantes ao nível dos ecossistemas lóticos e ribeirinhos, dado que constitui um factor determinante da estrutura e diversidade das comunidades bióticas.

Perante as grandes pressões que os aproveitamentos hidráulicos exercem sobre os ecossistemas aquáticos e ribeirinhos, só com a manutenção dos adequados regimes de caudal ecológico será possível manter as características geomorfológicas e hidráulicas do canal fluvial e, consequentemente, a heterogeneidade dos habitats aquáticos e ribeirinhos e as características bióticas daí decorrentes.

O estabelecimento de caudais ecológicos constitui a resposta necessária aos impactes dos aproveitamentos hidráulicos, minorando-os e permitindo manter um determinado grau de integridade ecológica, no conjunto de toda a bacia hidrográfica.

O estabelecimento dos regimes de caudais ecológicos, apenas com base nas necessidade específicas das espécies aquáticas, nomeadamente das piscícolas, pode resultar na degradação do leito, na alteração dos processos geomorfológicos, na redução ou alteração da vegetação ripícola e na alteração das funções da planície aluvial. Assim, a recomendação de um regime de caudal ecológico deve ser acompanhada pela definição de caudais de limpeza (flushing flows, na terminologia anglo-saxónica) para remoção de materiais finos depositados e prevenção da invasão do leito pela vegetação, caudais para a manutenção da estrutura do leito e da sua capacidade de transporte, caudais para manutenção da zona ripária, leito de cheia, características do vale e manutenção do nível freático, assim como caudais de manutenção dos ecossistemas associados aos cursos de água, como, por exemplo, zonas húmidas.

A necessidade de garantir determinados regimes de caudais face a objectivos de recuperação ou manutenção de estados de boa ou elevada qualidade ecológica é implicitamente reconhecida pela Directiva n.º 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2000, que estabelece um quadro de acção comunitária no domínio da política da água. Com efeito, esta directiva considera, no respectivo anexo V, o regime hidrológico, incluído nos elementos hidromorfológicos de suporte dos elementos biológicos, como um dos elementos de qualidade para a classificação do estado ecológico dos cursos de água.

A consagração da definição e manutenção de caudais ecológicos representa, de forma inequívoca, a vontade de implementar uma nova política de recursos hídricos, coerente com as preocupações e atitudes das sociedades modernas e em sintonia com o paradigma de desenvolvimento que constitui o desenvolvimento sustentável.

Neste quadro, a natureza é ela própria reconhecida como um valor patrimonial e um recurso de inegável importância, não dissociável de uma concepção moderna de qualidade de vida, e numa óptica e num quadro de responsabilidades intergeracional consubstanciado no conceito de sustentabilidade.

2.5 - Contributo da Directiva Quadro para o Desenvolvimento Sustentável

As políticas de desenvolvimento sustentável devem ser elaboradas com base na integração de aspectos de carácter ambiental, económico, social e institucional. Pretende-se através da dimensão institucional promover a participação de todas as partes interessadas, por forma a garantir a integração e coerência das diferentes políticas sectoriais.

A DQA surgiu pela necessidade de desenvolvimento de um novo instrumento legal que estabelecesse os princípios básicos comuns de uma política sustentável da água na União Europeia e uma abordagem de protecção da qualidade da água mais abrangente. A DQA preconiza que o cumprimento dos objectivos ambientais deverá passar pelo desenvolvimento e pela aplicação de medidas baseadas na diversidade de condições e necessidades verificadas no espaço comunitário, tanto a nível regional como local, segundo o princípio da subsidiariedade.

A DQA estabelece uma estrutura para coordenar as iniciativas a aplicar pelos Estados-Membros com vista à melhoria da protecção dos meios hídricos da Comunidade, de modo a promover o uso sustentável da água, proteger os ecossistemas aquáticos e os ecossistemas terrestres e zonas húmidas directamente associados e a salvaguardar as futuras utilizações da água.

No contexto da protecção dos recursos hídricos, a DQA inclui alguns dos elementos usualmente considerados na definição de políticas de desenvolvimento sustentável, como, por exemplo, a integração das questões socioeconómicas no desenvolvimento de soluções, a análise sistemática das pressões e impactes das actividades humanas sobre o meio ambiente e a avaliação dos efeitos das medidas aplicadas. Desta forma, a DQA pretende estabelecer o seu contributo para o aprovisionamento em quantidade suficiente de água de boa qualidade, através de uma utilização sustentável, equilibrada e equitativa do recurso.

A própria DQA destaca o seu papel como plataforma para o desenvolvimento de estratégias destinadas a uma maior integração das diferentes políticas comunitárias (e. g., energia, transportes, agricultura, pescas, regional e turismo) e mesmo da política ambiental (e. g. conservação da natureza). Para o devido cumprimento de algumas das disposições da DQA será fundamental identificar, por exemplo, os elementos de intersecção e conflito com a política agrícola comum (PAC), a política dos químicos e a questão das alterações climáticas e da produção de energia hidroeléctrica.

A DQA promove a integração de abordagens técnicas e científicas para a gestão dos recursos hídricos com abordagens de cariz económico, por forma a assegurar uma gestão eficaz da água e o desenvolvimento dos instrumentos de incentivo para um uso mais sustentável do recurso.

A redução da poluição das águas e a utilização eficiente do recurso podem ser incentivados pela atribuição de um valor económico ao volume de água utilizado ou à carga de poluição produzida.

Para os meios hídricos fronteiriços, a DQA estipula a sua afectação a uma região de bacia hidrográfica internacional. Nesta situação, os Estados-Membros que partilham a região de bacia hidrográfica deverão envidar esforços de cooperação e coordenação tendo em vista a elaboração de um único plano de gestão coordenada da bacia hidrográfica. Se tal não for possível, os Estados-Membros ficam responsáveis pela elaboração de um plano de gestão de bacia hidrográfica para parte da bacia incluída nos respectivos territórios. A gestão conjunta proposta pela DQA visa proporcionar uma integração espacial e temporal dos programas de medidas a aplicar na área em questão.

Os enfoques destacados reforçam o facto da implementação da DQA constituir-se como um contributo e ao mesmo tempo um desafio para uma estratégia mais alargada de desenvolvimento sustentável.

2.6 - Cooperação luso-espanhola sobre recursos hídricos

São as bacias hidrográficas de maiores dimensões que maiores potencialidades de utilização sustentável dos seus recursos hídricos apresentam, mas também nelas se situam os maiores problemas e desafios. Estas bacias hidrográficas coincidem com bacias hidrográficas internacionais, ocupando Portugal, em predominância, a posição de jusante.

Apesar das excelentes relações entre os dois países ibéricos, é facto que a natureza dos recursos hídricos aconselha avaliações independentes de ambos os países, que não anulam as necessárias avaliações e aferições conjuntas.

Em termos relativos, as superfícies das bacias hidrográficas luso-espanholas representam 64% e 42% dos territórios peninsulares de cada um dos países, considerando para estes as áreas de 89000 km2 e 492000 km2. Se tivermos em conta que muitas das actuações no território destas bacias hidrográficas têm implicações nos recursos hídricos e que estes pertencem a bacias hidrográficas internacionais, então a sua gestão judiciosa não se confina apenas às políticas de recursos hídricos internas de cada país, estando, por isso, disciplinadas por convenções internacionais, europeias e bilaterais.

Tendo presente que, no essencial, estão em causa os aspectos associados às vertentes quantitativa e qualitativa das águas transfronteiriças, isto é, volumes, caudais e qualidade da água e as respectivas variações temporais, é inquestionável que só uma troca mútua e permanente de dados e informações sobre as variáveis que caracterizam os recursos hídricos permite as avaliações técnicas e científicas necessárias à sustentação do diálogo para a protecção e o aproveitamento sustentável das águas das bacias hidrográficas luso-espanholas.

As afluências de águas superficiais provenientes de Espanha sempre tiveram um peso significativo no balanço dos recursos hídricos nacionais. Nos últimos anos, a par de uma redução dos caudais afluentes, assistiu-se também ao aumento das cargas poluentes transportadas pelos rios transfronteiriços. A monitorização e o permanente diálogo com as autoridades espanholas são fundamentais para a concertação de medidas de gestão conjuntas que visem a melhoria da qualidade da água nas bacias dos rios internacionais.

A conjugação de dois importantes documentos - Convenção de Albufeira e DQA - vieram recolocar a necessidade de uma estrita cooperação entre os dois países para que sejam alcançados os objectivos abraçados e assim reforçar a natureza paradigmática da cooperação luso-espanhola no seio da política de recursos hídricos de ambos os países, sendo ainda de referir a importância da Directiva IPPC (Directiva n.º 96/61/CE).

2.7 - Efeitos das alterações climáticas

As características climáticas do nosso país, com acentuadas assimetrias espaciais e temporais, conduz a que Portugal enfrente um desafio permanente de planeamento e gestão dos seus recursos hídricos que exige uma actuação pró-activa e continuada por parte dos vários intervenientes neste sector fundamental.

A elevada variabilidade espacial e temporal das disponibilidades de água exige políticas de gestão que atenuem os efeitos desta variabilidade nos vários usos da água e promovam o desenvolvimento sustentado de todas as regiões do País. Uma gestão cuidada da procura de água, que promova a racionalização do uso da água, e uma utilização planeada da capacidade de armazenamento disponível, que permita armazenar em períodos húmidos para fazer face a períodos mais secos, são os elementos de base dessas políticas.

A irregularidade climatérica do nosso país é também responsável pela ocorrência de fenómenos precipitação intensa ou prolongada que dão origem a situações de cheia, responsáveis por danos avultados em várias zonas do País. A redução das consequências destes fenómenos exige um conjunto vasto de medidas que inclui em primeiro lugar uma política activa de ordenamento do território que reduza e evite a ocupação permanente das áreas sujeitas a inundação por populações ou por actividades económicas de elevado valor.

A estes desafios vem juntar-se uma outra pressão que poderá vir a constituir-se como um dos maiores desafios da humanidade do próximo século: o aquecimento global, em resultado do efeito de estufa, com prováveis efeitos hidrológicos muito significativos. As previsões disponíveis sobre os efeitos de alterações climáticas no nosso país sugerem um aumento da temperatura média anual entre 3ºC a 4ºC e uma diminuição da precipitação média anual entre 10% e 20%.

As alterações climáticas podem afectar, quer o lado da oferta da água quer o lado da procura, podendo ainda ter consequências na qualidade de água. O cenário de diminuição da precipitação e de aumento da evapotranspiração provocará, necessariamente, uma diminuição do escoamento e da recarga de aquíferos e, consequentemente, das disponibilidades de água. Acresce que se prevê um aumento da variabilidade climática com uma intensificação dos fenómenos extremos, o que aumentará a pressão sobre os sistemas de abastecimento de água e poderá aumentar a probabilidade de ocorrência de cheias.

Do lado da procura os efeitos são mais difíceis de prever. Embora o aumento da evapotranspiração sugira um aumento das necessidades de água do sector agrícola, responsável pela utilização superior a 80% dos nossos recursos hídricos, as alterações climáticas poderão induzir uma modificação das práticas agrícolas e florestais e a promoção de culturas menos exigentes em água. O sentido desta evolução depende, no entanto, de vários outros factores, como a revisão da política agrícola comum ou alterações na estrutura económico-social do nosso país.

Este é, pois, um domínio que maiores desafios colocam ao planeamento de recursos se se pretende respeitar o princípio da precaução na gestão dos recursos hídricos nacionais e partilhados com Espanha e onde interessa centrar a maior atenção no que se refere à evolução da situação.

2.8 - Reabilitação de sistemas e reutilização de recursos

Sendo a água um factor limitante para o desenvolvimento socioeconómico, deve ser considerada recurso estratégico e estruturante, fazendo necessariamente parte de políticas sectoriais dos países da União Europeia.

É assim insustentável a prática corrente de contínua ampliação e expansão dos sistemas de captação de água para abastecimento e de transporte e tratamento de águas residuais para acompanharem o desenvolvimento urbano, agrícola e industrial, com a única preocupação de se garantirem os caudais pedidos ou o tratamento dos caudais rejeitados pelos utilizadores, sem um esforço significativo no sentido de reduzir os consumos dentro de limites aceitáveis, o que se traduziria evidentemente numa redução de caudais captados e rejeitados.

É fundamental que se verifique uma consciencialização progressiva de que os recursos hídricos não são ilimitados e que, portanto, é necessário protegê-los e conservá-los. Se a este aspecto se associar o facto de que os sistemas de abastecimento de água e drenagem e tratamento de águas residuais atingem custos de primeiro investimento, de exploração e de reabilitação cada vez mais elevados, reforça-se a necessidade de rever a prática corrente anteriormente expressa.

Como ficou bem expresso na caracterização e diagnóstico da situação actual dos recursos hídricos, as perdas e as ineficiências de utilização destes recursos não se pautam pelos melhores indicadores, colocando nos 33% as perdas nos sistemas públicos urbanos de abastecimento domiciliário e nos 42% nos sistemas de abastecimento de regadio.

Neste contexto, um dos aspectos que merece crescente atenção da sociedade é a necessidade de proceder a um uso cada vez mais eficiente da água disponível, ou seja, optimizar a utilização desse recurso (eficiência de utilização), sem pôr em causa os objectivos pretendidos (eficácia de utilização) ao nível das necessidades vitais, da qualidade de vida e do desenvolvimento socioeconómico.

Assim, utilizar menos água para conseguir os mesmos objectivos (aumento da produtividade da água), o que conduz naturalmente à redução global dos consumos e adicionalmente, como benefícios indirectos, uma redução da poluição dos meios hídricos e do consumo de energia, aspectos fortemente dependentes do consumo de água, constitui um desafio que os estudos em curso parecem demonstrar não ser difícil de aceitar nem de implementar e por isso constituir um dos vectores importantes da política nacional de gestão dos recursos hídricos.

Numa perspectiva exclusivamente volumétrica, o maior potencial de poupança de água recai sobre o consumo agrícola no regadio. Considerando os custos efectivos de utilização da água para os diversos tipos de utilização, verifica-se que o sector urbano é o mais relevante com 159 PTE/ano x 109 PTE/ano (45%), seguido da agricultura com 107 PTE/ano x 109 PTE/ano (30%) e da indústria com 87 PTE/ano x 106 PTE/ano (25%). Conclui-se, portanto, que, numa perspectiva não volumétrica mas económica, as maiores atenções devem recair sobre o consumo urbano. Em termos de consumos desagregados pelos sectores, o uso urbano apresenta uma poupança potencial de 20% (137 m3/ano x 106 m3/ano) e o uso agrícola de 18,6% (1227 m3/ano x 106 m3/ano), indiciando um maior potencial de poupança na parcela agrícola.

O PEAASAR 2000-2006 explicita nas suas linhas de acção estratégicas a promoção de poupança/uso eficiente da água, para além de aspectos específicos associados como a reutilização de efluentes tratados e a redução de perdas de água e substituição de redes.

Este vector de política pode também contribuir para a construção de uma nova cultura da água, pela qual este recurso seja crescentemente valorizado não só pela sua importância para o desenvolvimento humano e económico mas também para a preservação do meio natural, no espírito da DQA e do conceito de desenvolvimento sustentável.

A utilização mais eficiente da água, quer através da diminuição de perdas quer pela reutilização de águas usadas, requer investimentos tanto na reabilitação e modernização de sistemas e processos como no tratamento adicional dos efluentes e respectivo controlo de aplicação, que não são de modo algum despiciendos.

Não se trata de reduzir custos, embora por via indirecta isso venha a acontecer, mas de aliviar a pressão sobre os recursos hídricos, ou seja, com a mesma quantidade de água subtraída aos sistemas naturais servir novas necessidades e reduzir a afluência directa de águas usadas aos meios hídricos.

2.9 - Utilização conjunta dos recursos superficiais e subterrâneos

Tendo em conta a complementaridade hidrológica entre as águas superficiais e subterrâneas, a sua gestão sustentada e integrada contempla a utilização da água subterrânea numa perspectiva da regulação dos recursos hídricos, optimizando no espaço e no temo as potencialidades hídricas de cada sistema aquífero, de acordo com a procura prevista. É, por isso, necessário reduzir as incertezas de conhecimento no que respeita a algumas componentes dos balanços hídricos subterrâneos.

O uso conjunto de ambos os recursos privilegia o uso das águas subterrâneas em períodos secos numa altura que a disponibilidade das águas superficiais é reduzida e o uso das águas superficiais em períodos húmidos permitindo que durante esses períodos se recarreguem os aquíferos. O uso conjunto passa pelo envolvimento escalonado no tempo de ambos os recursos, não privilegiando sazonalmente qualquer deles, em que a gestão de cada unidade hidrológica é comandada por regras operatórias assentes na política de disponibilizar os recursos, garantindo as necessidades, minimizando os custos.

A robustez e a fiabilidade do funcionamento dos sistemas de abastecimento de água alicerçam-se numa política comum: é de não fazer depender nenhum sistema plurimunicipal de abastecimento de água numa única origem de água (albufeira ou aquífero), diversificando tanto quanto possível essas origens com base nos recursos hídricos superficiais e subterrâneos disponíveis.

Assim, os usos das águas subterrâneas e de superfície não são concorrenciais, antes pelo contrário, complementam-se e valorizam-se com essa complementaridade, pelo que as avaliações de viabilidade dos novos sistemas de abastecimentos e até mesmo os existentes devem apostar nesse facto e nos menores riscos das águas subterrâneas em relação aos episódios de poluição.

A concretização do princípio da racionalidade, no processo de planeamento e da acção, passa pela optimização das várias origens da água e a satisfação das várias necessidades, articulando a procura e a oferta e salvaguardando a preservação quantitativa e qualitativa dos recursos hídricos, bem como uma aplicação económica dos recursos financeiros. O estudo e a opção por soluções de integração da utilização conjunta das águas subterrâneas e de superfície, constituindo um dos vectores de política de recursos hídricos, contribui decididamente para a afirmação deste paradigma.

2.10 - Conhecimento dos recursos hídricos, desenvolvimento tecnológico e investigação

É reconhecido pela generalidade dos especialistas que os métodos e modelos de avaliação do estado dos recursos hídricos impõem a existência de dados e informações sobre as variáveis dos eventos cujos valores carecem de desagregações temporais e espaciais adequadas para tornarem possíveis a sua calibração e aferição e o estabelecimento do nexo de causalidade entre esse estado e as suas causas. Isto é, não é adequado ter medições de caudais num local, parâmetros da qualidade da água noutro, indicadores de ecossistemas aquáticos num terceiro ponto, valores dos usos incompletos, todos com frequências de amostragens distintas e períodos de medição não coincidentes.

Como o rigor de avaliação deve imperar na formulação de soluções para a protecção dos recursos hídricos, é inquestionável que a aplicação do princípio da globalidade, significando que o planeamento de recursos hídricos deve apostar numa apreciação integrada de vários aspectos relacionados com os recursos em causa, designadamente nas vertentes técnica, económica, ambiental e institucional, exige a assunção de mecanismos que garantam que os dados e as informações cuja obtenção compete a outros agentes sejam comparáveis e compatíveis com os obtidos pelos organismos da Administração dos recursos hídricos.

Também para os caudais ecológicos, o desenvolvimento de programas de monitorização é uma necessidade imperiosa. As metodologias para o estabelecimento de caudais ecológicos são numerosas, o que traduz, por um lado, a incerteza a que estão associadas e, por outro, a necessidade de dar resposta a problemas diferenciados dependentes das características particulares de cada curso ou tipo de curso. Acresce que o grande esforço nesta área tem sido desenvolvido para cursos de latitudes elevadas da Europa e da América do Norte.

O desenvolvimento de métodos para cursos da região mediterrânica é uma realidade recente e apresenta, na generalidade, um carácter exploratório, não existindo ainda a necessária informação indicativa da respectiva adequação e eficácia.

Sendo certo que é desejável dispor e aplicar soluções óptimas, não é menos certo que o que importa desde já é avançar na resolução dos problemas com as soluções que se afiguram de momento como as mais correctas face ao conhecimento técnico e científico existente. A necessidade de uma pronta intervenção após a identificação dos problemas, e face ao grau de incerteza quanto à eficácia das medidas aplicadas, justifica plenamente a adopção de uma estratégia de ajustamento progressivo, baseado na monitorização, tanto mais que é complexa a resposta dos ecossistemas aquáticos às pressões impostas pelo homem e às medidas correctivas aplicadas.

A integridade e continuidade territoriais dos fenómenos inerentes aos recursos hídricos implicaram a aprovação da Directiva IPPC, que impõe a abordagem integrada no combate à poluição e que a monitorização obedeça à integração temporal e espacial.

Por outro lado, a coordenação das acções que é necessária para alcançar os objectivos luso-espanhóis acolhidos na Convenção de Albufeira e que coincidem, em grande parte, com os da DQA, exige também que a monitorização das variáveis de referência e controlo, para além de integrada, seja realizada por meio de redes homogéneas entre os dois países.

As alterações climáticas vêm reforçar a importância de uma cultura de investigação, de conhecimento e de gestão que permita antecipar os desafios e desencadear as respostas adequadas. Esta cultura exige um conhecimento profundo e actualizado sobre todas as vertentes do domínio de recursos hídricos baseado num sistema integrado de monitorização e em programas de investigação e de desenvolvimento tecnológico no domínio do ambiente. O sistema de monitorização deve garantir a aquisição, tratamento, análise e divulgação de todos os dados necessários às tarefas de investigação, planeamento e gestão, nomeadamente dados sobre disponibilidades, licenciamento, necessidades e utilizações da água e do domínio hídrico, qualidade da água, comunidades biológicas, actividades potenciais de risco, etc.; é deste modo uma peça fundamental de toda a arquitectura do planeamento e gestão da água. Este sistema deve integrar e articular os esforços de todas as instituições responsáveis pela recolha de dados com interesse para os recursos hídricos, de modo a evitar desperdícios e a promover um corpo consistente de conhecimentos.

A ecologia lótica é uma área de desenvolvimento relativamente recente dentro da ecologia aquática. No caso concreto dos sistemas lóticos mediterrânicos, de características particulares, o conhecimento é ainda mais recente. Tal justifica que, apesar do grande esforço realizado pela comunidade científica ibérica e do nível de conhecimento já atingido, são ainda muitas as questões que subsistem.

A avaliação da eficácia dos regimes de caudal ecológico em cada tipo de situação implica necessariamente que seja caracterizada a resposta dos sistemas aquáticos e ribeirinhos. No caso de se observar que os objectivos estabelecidos não estão a ser atingidos, i. e., que o regime de caudal ecológico não se afigura adequado ao contexto, proceder-se-á, então, aos necessários ajustamentos. A caracterização da resposta dos sistemas naturais ao regime de caudais mantido só é possível através do estabelecimento de programas de monitorização abrangendo um conjunto de parâmetros. Sem monitorização não será possível avançar no conhecimento da relação caudal-habitats-comunidades biológicas e progredir na área dos caudais ecológicos, melhorando as metodologias e tornando-os instrumentos mais eficazes numa perspectiva de conservação ou recuperação da natureza.

O salto qualitativo da comunidade técnica e científica e a afirmação das nossas capacidades no desenvolvimento e aplicação de tecnologias de ponta passam pela aposta na investigação e na aquisição de novos conhecimentos sobre os recursos hídricos centradas na convicção de que este é uma área paradigmática da política nacional de recursos hídricos.

2.11 - Gestão da informação e do conhecimento

Um outro paradigma da gestão dos recursos hídricos respeita à gestão da informação e do conhecimento, aspectos absolutamente fundamentais da organização e do funcionamento dos sistemas jurídicos, particularmente no que respeita à sua vertente institucional.

Neste plano, o desafio traduz-se, no essencial, em superar as deficiências que o actual direito revela a este nível, criando modelos de decisão jurídicos que permitam uma gestão integrada e adequada da informação no que respeita, por exemplo, à obtenção, comunicação, tratamento e sistematização entre utilizadores da água, destes para a Administração e entre entidades administrativas. Trata-se, por outro lado, de adequar a organização institucional a uma gestão adequada do conhecimento.

Acresce que actualmente as entidades públicas não parecem, em alguns pontos, capazes de gerar e tratar de forma eficaz e eficiente toda a enorme massa de informação necessária para avaliar riscos ecológicos, ponderar custos/benefícios e especificar tecnologias apropriadas. Isto significa que o direito deve potenciar - a este nível - a utilização de instrumentos (como a recepção de normas técnicas, a cooperação com entidades privadas e a delegação de competências) que estimulem o caracter auto-reflexivo do sistema e a produção de conhecimento tecnológico.

3 - Administração dos recursos hídricos

3.1 - Cumprimento do quadro legal

Pode talvez afirmar-se que a escassa concretização dos objectivos sistémicos essenciais do direito de protecção da água se deve não a uma insuficiência de comandos e modelos de decisão jurídica, mas sim a uma reduzida eficácia e a uma insuficiente determinabilidade e comunicabilidade dessas mesmas regras. Isto significa que as normas existentes não são em muitos casos efectivas, originando, assim, em alguns pontos um «direito» meramente virtual, expressão de uma pretensão jurídico-política ineficaz. Significa também que tal «direito» é muitas vezes excessivamente indeterminado e imprevisível, desenhando direitos e deveres jurídico públicos imprecisos e fluidos, sendo na prática efectivamente determinado por factores e interesses «extrajurídicos». Significa, por fim, que o sistema se apresenta em muitos pontos excessivamente complexo e confuso, com deficiências graves de comunicação e sistematização, não sendo por isso perceptível pelos seus destinatários.

Deste modo, os utilizadores do ambiente não sabem, ex ante, quais são «as regras do jogo», não podendo incorporar tal informação nos seus processos de decisão.

Parece-nos, por isso, que o primeiro desafio fundamental do direito de protecção da água é o de melhorar a sua eficácia, determinação e comunicabilidade. Trata-se, numa palavra, de aumentar o grau de implementação do sistema jurídico.

O direito da protecção da água português utiliza quase exclusivamente um conjunto de instrumentos directos, os quais configuram um modelo de comando e controlo. Contudo, a eficácia do sistema jurídico impele a combinar a utilização de instrumentos directos (normas de definição de qualidade e respectivo sistema de tutela) com instrumentos indirectos (fiscais, financeiros, de mercado e relativos à organização das empresas). Assim, a equação metodológica fundamental consiste em delimitar o espaço adequado de cada uma das metodologias em presença e em desenhar modelos metodológico-instrumentais que sejam plurais mas também axiologicamente coerentes.

Neste contexto, emerge como desafio fundamental promover o recurso a instrumentos indirectos de regulação que possibilitem o reforço do grau de auto-reflexividade e de eficiência do sistema jurídico. Sublinhe-se, todavia, que uma eficaz utilização deste tipo de instrumentos pressupõe, dialeticamente, a redução efectiva do grau de ineficácia e de indeterminação dos instrumentos directos: é que os utilizadores do ambiente só tendem a auto-organizar-se de forma ecologicamente sustentada perante um quadro claro, coerente e efectivo de regulamentação ambiental.

Clarificar o fundamento das normas de protecção da qualidade da água, tendo presente que o sistema jurídico parece ter evoluído de forma desordenada, fortemente condicionado por impulsos justificativos externos, por vezes incompatíveis e ininteligíveis, provenientes em grande medida do direito comunitário, sem que seja visível uma pedra angular capaz de o estruturar axiologicamente, é decisivo e constitui um desafio, visando tornar transparente para todos os agentes - públicos e privados - que intervêm no sistema. Na verdade, é com base em tal determinação que a Administração actua de forma preventiva e repressiva. Assim, a legitimidade e a potencialidade comunicativa do sistema jurídico dependem, em grande medida, da capacidade deste em tornar inteligível o fundamento das normas de definição do estado de qualidade da água.

Também emerge como desafio fundamental clarificar (através de uma compatibilização adequada entre a dimensão garantística do direito e a necessária dimensão público-ingerente do direito de protecção da água) as consequências que a protecção jurídico-ambiental acarreta para os direitos de uso dos recursos hídricos (incluindo os direitos reais como o direito de propriedade) atribuídos antes do aparecimento da nova axiologia ambiental. Isto porque, no actual direito da água português, tal «reconfiguração» ou não existe em zonas onde talvez se revele necessária - como, por exemplo, no que respeita à definição da propriedade das águas subterrâneas - ou, quando existe, não é nítida ou adequada.

Por outro lado, num segundo plano, parece importante rever o regime do domínio público hídrico. É que este ponto do sistema parece estar em vários aspectos (incluindo o do regime jurídico das zonas costeiras) claramente desactualizado e incapaz de prosseguir de modo adequado os fins jurídico ambientais, devendo por isso ser globalmente adaptado de forma coerente à nova axiologia.

3.2 - Necessidade e nível de intervenção da administração nos recursos hídricos

Nos termos que se encontram consagrados na CRP, entre as incumbências prioritárias do Estado no âmbito económico e social inclui-se:

«[...] adoptar uma política nacional da água, com aproveitamento, planeamento e gestão racional dos recursos hídricos» [alínea m) do artigo 81.º].

«[...] a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos» (n.º 1 do artigo 266.º).

«[...] a Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva» (n.º 1 do artigo 267.º).

«[...] a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes» (n.º 2 do artigo 267.º).

Sendo inquestionável a intervenção da Administração Pública, já não o é o nível dessa intervenção. No entanto, a realização de acções que decorram da definição, coordenação e execução das políticas do ambiente e dos recursos hídricos pode ser concretizada por recurso a outsourcing.

Sendo imperioso aliviar o Estado de funções não estritamente fundamentais à garantia das suas obrigações e sem prejuízo da qualidade e garantia de serviço público, parece haver espaço na área dos recursos hídricos, onde a iniciativa privada pode substituir-se à Administração, com ganhos de eficiência e eficácia cujo estudo e dimensionamento podem constituir um dos vectores reforçadores da política nacional dos recursos hídricos.

3.3 - Desafios da Convenção sobre Cooperação para a Protecção e o Aproveitamento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso-Espanholas.

As grandes alterações expectáveis quanto à sustentabilidade das utilizações das águas das bacias hidrográficas luso-espanholas assentam na letra e no espírito da Convenção sobre a Cooperação para a Protecção e o Aproveitamento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso-Espanholas que colocam à Administração dos recursos hídricos desafios e oportunidades como não haviam antes.

O êxito da Convenção, que se traduzirá por elevados níveis de confiança mútuo sobre uso sustentável das águas dos rios internacionais, não passa apenas por aspectos técnicos mas também depende muito do funcionamento dos órgãos já instituídos e dos que se torna ainda necessário criar no seio destes.

São desafios de natureza funcional que mais pesam para fazer operar com eficiência e eficácia os mecanismos previstos na Convenção. Como já se referiu atrás, o fortalecimento da confiança mútua passa pelas avaliações técnicas que cada uma das parte necessita realizar, as quais, por sua vez, requerem a troca de dados e informações permanentes e considerados fiáveis por ambos. Tal como previsto na Convenção:

O âmbito material da Convenção abarca não apenas as actividades relativas ao aproveitamento das águas mas também a descarga de efluentes e outras actividades susceptíveis de contribuir para a alteração do estado de qualidade das águas, incluindo as transferências de água;

Passaram a ser objectivo da cooperação entre as partes a minimização dos efeitos das cheias e a mitigação das secas;

No seu anexo I são estabelecidas as matérias sobre as quais devem ser permutados registos, bases de dados e estudos, que num prazo de cinco anos devem ser homogéneos e comparáveis, e identificadas as substâncias poluentes prioritárias;

No seu anexo II são definidas as condições que determinam a necessidade de avaliação de impacte transfronteiriço e as acções consequentes.

Os desafios da Convenção exigem a mobilização e coordenação de diversos organismos em cada país para que de forma coerente e eficiente sejam cumpridos os seus desígnios. É neste plano que se devem concentrar os maiores esforço para pôr a funcionar as competências técnicas de engenharia, sem a qual o referido êxito estará comprometido. Este enfoque e a prioridade do assunto fazem com que nesta fase de desenvolvimento da Convenção a operacionalização técnica emirja como um vector destacado da política nacional dos recursos hídricos.

3.4 - As unidades de planeamento e gestão dos recursos hídricos

A LBA (Lei n.º 11/87, de 7 de Maio) consagra a bacia hidrográfica como a unidade de gestão dos recursos hídricos e a DQA determina que o que nela se encontra estabelecido se aplique em cada região hidrográfica.

O Decreto-Lei n.º 194/2000, de 21 de Agosto, relativo à prevenção e ao controlo integrados da poluição gerada por certas actividades listadas em anexo do mesmo diploma cujas instalações, onde elas tenham lugar, passaram a estar sujeitas a licença ambiental (cf. artigo 1.º), está concebido, em termos de entidades intervenientes, a nível da administração central e a nível das áreas de jurisdição das direcções regionais do ambiente [actuais direcções regionais do ambiente e do ordenamento do território (DRAOT)], coincidindo estas com as das comissões de coordenação regionais (CCR). As emissões a ter em conta nas licenças ambientais respeitam, conforme definido na alínea d) do n.º 1 do artigo 2.º do mesmo decreto-lei, «a libertação directa ou indirecta de substâncias, vibrações, calor ou ruído para o ar, a água ou o solo, a partir de fontes pontuais ou difusas com origem numa dada instalação».

A circunstância de serem as DRAOT a intervir no licenciamento ambiental das actividades definidas no decreto-lei que ficou citado e o licenciamento implicar a consideração conjunta de todas as emissões, incluindo as de efluentes líquidos, que possam afectar componentes ambientais naturais, em particular a água, não conduz a que a gestão dos recursos hídricos não possa ser, ou deixe de ser, exercida no quadro das bacias e das regiões hidrográficas. Apenas, e só, o que for fixado nas licenças ambientais (designadamente valores limite de emissão e medidas de monitorização) deverá sê-lo em articulação com as entidades responsáveis pela gestão da água nas bacias e regiões hidrográficas. Não se deve, todavia, pôr de parte que estas mesmas entidades responsáveis pela gestão da água possam vir a ter participação no licenciamento ambiental das actividades em questão.

Os instrumentos de planeamento dos recursos hídricos são o PNA e os PBH. Os âmbitos do PNA e dos PBH, os respectivos conteúdos e, ainda, o facto da disposição contida no artigo 13.º daquele diploma de que «as acções e medidas definidas nos planos de recursos hídricos devem ser previstas em todos os instrumentos de planeamento que definam ou determinem a ocupação física do solo, designadamente planos regionais e municipais de ordenamento do território», torna inequívoca a opção pela bacia hidrográfica como unidade de gestão da água e a prevalência dos PBH sobre outros instrumentos de planeamento.

Portanto, não só o planeamento dos recursos hídricos presume a consideração da unidade territorial configurada pela bacia hidrográfica, como a própria gestão está assumida no sentido da administração do domínio hídrico e na responsabilização pelo respectivo Estado.

3.5 - Organização da administração dos recursos hídricos

São por demais conhecidas as limitações, inconsistências e ineficiência de actuação que hoje em dia enferma a gestão dos recursos hídricos nacionais e que urge ultrapassar sem que daí decorram maiores encargos para o Estado.

Definido, e assumido, o planeamento dos recursos hídricos por bacia hidrográfica, enquanto as componentes de administração e de responsabilização da sua gestão não forem concretizadas, também, no âmbito das bacias hidrográficas, a eficiência de todo o processo de «planeamento - administração - responsabilização» ficará, necessariamente, negativamente afectada.

A viragem nesta situação exige a aposta numa nova política da água que, relativamente ao tema em análise, possa alterar o modo de funcionamento actual da administração dos recursos hídricos, constituindo um dos vectores fortes e paradigmático, designadamente concretizados por considerar a criação de uma autoridade nacional da água que prossiga, na dependência do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, e este em nome do Governo, a política definida para os recursos hídricos, associando-lhe a delimitação das bacias hidrográficas e, por convenientes agregações, as regiões hidrográficas, e atribuir-lhes a qualidade de unidades territoriais para efeitos da gestão da água (planeamento, administração e responsabilização).

3.6 - A Administração, os utilizadores e a população

Como se sabe, o instrumento paradigmático utilizado no direito do ambiente para que os utilizadores participem na gestão dos recursos hídricos é o autocontrolo, que se traduz em obrigar o próprio utilizador a se autocontrolar, de acordo com determinada metodologia imposta pela lei, impondo depois o envio da informação para a Administração. É justamente este o instrumento mais utilizado no direito português (cf. artigos 22.º e 69.º do Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de Agosto, e 12.º do Decreto-Lei n.º 152/97, de 19 de Junho).

Um exemplo de norma cuja função é permitir a recolha de informação é o dever de informação dos utilizadores (artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 47/94, de 22 de Fevereiro).

Por outro lado, por parte da Administração existe a obrigação de tratamento, sistematização e comunicação da informação, mas normalmente as regras sobre o tratamento da informação estão associadas a normas sobre a publicitação de relatórios, não existindo um coerente de princípios sobre esta matéria.

As regras sobre circulação da informação entre instituições da Administração Pública são relativamente escassas no direito de protecção da água português. Um exemplo consiste na obrigação de comunicação pelas DRAOT ao INAG das licenças de descarga de águas residuais (cf. n.º 9 do artigo 65.º do Decreto-Lei n.º 236/98, de 1 de Agosto).

A lei prevê determinadas normas que obrigam a Administração a sistematizar e publicitar a informação recolhida ou a obrigação da entidade gestora do sistema de publicitar os resultados obtidos com as análises da água para consumo humano através de editais e publicação na imprensa regional.

A DQA também vem reforçar, de forma inequívoca, o direito à informação e participação dos cidadãos.

A «ideia» de responsabilidade é concretizada quase exclusivamente através do direito administrativo de mera ordenação social, que assim se assume como o instrumento sancionatório por excelência do direito do ambiente português.

Ou seja, o modelo sancionatório dirige-se predominantemente para a punição do agente, deixando quase na sombra a função reparadora, o que tem consequências prejudiciais ao nível da concretização do princípio do poluidor-pagador. Isto significa, em síntese, que não há uma actuação tendente à reparação dos danos ecológicos (por exemplo: limpeza de solos e de aquíferos contaminados, demolição de construções e reposição da situação anterior, inter alia).

Acresce que, o próprio modelo de responsabilidade punitiva sofre de deficiências estruturais profundas que afectam claramente a sua eficácia.

Note-se, por fim, que a utilização de meios de tutela pelos cidadãos e pelo Ministério Público tem sido ineficiente e em grande medida ineficaz.

Neste contexto, podemos afirmar que o problema do incumprimento das normas ambientais, que assume uma expressão significativa no direito português, coloca a ideia de responsabilidade no centro do discurso dogmático do direito do ambiente. O mesmo seria dizer que, de um primeiro momento em que a construção do Estado de direito ambiental se alicerçou fundamentalmente em mecanismos de prevenção, se tende, actualmente, a passar para uma nova fase na qual, a par do princípio da prevenção, o princípio da responsabilização se assume progressivamente como estruturante.

Dar mais e melhor informação aos cidadãos, dar aos cidadãos formas de se fazerem ouvir, sensibilizar e educar os cidadãos e responsabilizar os cidadãos e dinamizar a sua participação assumem-se como desafios que configuram um paradigma para a nova política de recursos hídricos emergente. Justificando-se ainda porque:

Actualmente em Portugal os níveis de envolvimento do público no domínio dos recursos hídricos são baixos. Este facto é particularmente relevante, porque a participação e a responsabilização são valores assumidos repetidamente nas leis gerais da nossa sociedade. Urge por isso melhorar as formas existentes de relacionamento com os cidadãos;

A melhoria da qualidade da água passa, em muitos casos, pela mudança de comportamentos, desde a poupança de água de consumo até à alteração das práticas de rega ou ao licenciamento das descargas. Essa mudança de comportamentos já foi decretada, em lei, mas só pode ser posta em prática se houver uma consciência da importância dos problemas do domínio hídrico e o empenhamento dos cidadãos na sua resolução.

4 - Economia da água

O desenvolvimento das sociedades nas economias modernas provoca grandes pressões sobre os recursos hídricos geradas quer pelas populações (problemas de poluição e de garantia decorrentes da concentração urbana, do crescimento demográfico, etc.), quer pelas actividades produtivas (agricultura, industria, energia, etc.). Neste quadro, num primeiro momento, torna-se necessário investir fortemente em infra-estruturas que possibilitassem o aumento da oferta, sem preocupações de utilização racional, impactes no ambiente, sustentabilidade económico-financeira, etc. Nesta fase, o investimento é realizado integralmente pelo Estado, o que mais acentua na opinião pública a ideia de serviços de água gratuitos. Num segundo momento, face aos problemas provocados nos recursos hídricos por determinado modelo social e económico, as políticas incorporam perspectivas económicas e ambientais mais abrangente. Surge, assim, a necessidade de encarar a água como um bem económico, cuja gestão deve orientar-se por princípios de eficiência económica, satisfazendo a procura numa óptica de sustentabilidade.

A análise económica das utilizações de água assume hoje destaque acrescido com a aprovação da DQA. Nesta directiva é claramente expresso que os custos dos serviços da água, designadamente para as utilizações industriais, domésticas e agrícolas, deverão ser recuperados obrigatoriamente até ao ano 2010 (artigo 9.º), devendo para tal ser realizada uma análise económica das utilizações da água no País. Os Estados-Membros devem ter igualmente em consideração a aplicação do princípio de recuperação dos restantes custos, designadamente os custos ambientais e os custos de escassez.

A economia da água destaca-se pela sua actualidade como um dos principais paradigmas e desafios que se colocam na definição da nova política de gestão dos recursos hídricos nacionais.

4.1 - Valor, custo e preço da água

Uma adequada gestão dos recursos hídricos deve passar pela aceitação da água como um bem económico, afirmação que é sustentada pela Declaração de Dublin da Conferência Internacional da Água e do Ambiente (1992), onde no princípio 4 se refere que «A água tem um valor económico em todos os seus usos, devendo ser reconhecido como um bem económico». A definição de bem económico está baseado nos princípios de escassez de um recurso, que ocorre quando este recurso não tem quantidade suficiente para satisfazer a totalidade da procura.

A água, como bem económico, tem um valor para o utilizador, que corresponde ao valor que este estará disposto a pagar por esse bem. Neste sentido, a análise económica do recurso «água» deverá ser realizada através da interacção destes dois factores, que servirão de base ao estabelecimento do preço da água.

A avaliação dos custos da água constitui uma tarefa complexa, mas concretizável, dado o seu cálculo ser baseado em variáveis quantificáveis em termos económico-financeiros. Já o cálculo do valor da água é uma tarefa mais complexa, para a qual é necessário recorrer a metodologias da economia do ambiente e dos recursos naturais.

Os custos financeiros incluem, num primeiro nível, os custos de investimento ou de capital (recuperação do investimento inicial numa perspectiva de substituição das infra-estruturas no final da sua vida útil), bem como os custos de exploração, manutenção e administrativos. Num segundo nível, os custos económicos incluem os custos de oportunidade e as externalidades económicas (custos de escassez ou de recurso).

Para os bens correntes num mercado livre, os custos são crescentes com a quantidade produzida e os benefícios são decrescentes, podendo ser medidos através dos custos e dos benefícios marginais. Os preços mais adequados são os obtidos pela intersecção da função da oferta e da procura.

Para o produto «água» os mecanismos correntes de mercado livre não são apropriados para fixar os preços de água a níveis correctos, implicando a necessidade de intervenção do Estado, normalmente através de entidades reguladoras que procuram compatibilizar os interesses da Comunidade com os interesses privados, principalmente devido às características específicas do recurso «água», como decorre de:

Ser um bem insubstituível e imprescindível para a maioria dos usos;

Não poder ser apropriada em regime de exclusividade por um determinado utilizador;

A natureza como produtor exclusivo de água na origem, não se comporta como um agente;

Nalguns casos, os serviços de água serem prestados num regime que se assemelha ao de monopólio.

A custos e valores diferentes para cada utilizador devem corresponder preços diferentes. Os preços deverão ser estabelecidos para cada tipo de utilizador, designadamente para a rede urbana, agricultura, indústria e energia, bem como para os restantes sectores utilizadores.

Em Portugal os preços e taxas actualmente praticados cobrem apenas parcialmente os custos dos serviços.

Tudo indica que caminhamos para que o valor, o custo e o preço da água venham a constituir um dos vectores marcantes da gestão dos recursos hídricos nos próximos tempos e também por isso assumem natureza paradigmática da futura política nacional de gestão dos recursos hídricos.

4.2 - Crescimento económico e redução dos custos

O crescimento económico pode ser avaliado através da evolução do produto interno bruto (PIB). Na óptica do produto, este indicador está directamente relacionado com o valor dos custos relativos aos consumos intermédios inerentes ao conjunto das actividades produtivas. Todos os esforços dirigidos para a redução destes custos contribuem, portanto, para o aumento do PIB e, consequentemente, para o crescimento económico.

Numa perspectiva mais abrangente, condicente com uma visão mais alargada do termo economia, poderão juntar-se aos custos financeiros os de escassez e os das externalidades económicas e ambientais.

Para que exista uma redução dos custos suportados pela comunidade em geral (da qual também fazem parte os agentes económicos e o Estado), deverão ser seguidas práticas e estabelecidos determinados princípios e linhas de actuação coerentes com determinados princípios.

A minimização de custos passa pela definição de uma escala óptima, que, reconhecendo o interesse da integração dos sistemas (até em termos de gestão), pese a respectiva viabilidade técnica e económica (por vezes comprometida pelos custos de ligação às povoações mais remotas ou de acesso problemático). O dimensionamento dos sistemas deve permitir economias de escala para que um metro cúbico adicional produzido tenha um impacte cada vez mais reduzido nos custos, diminuindo o custo unitário.

O evitar das externalidades económicas começa por contemplar os impactes económicos futuros na fase de concepção e construção dos empreendimentos hídricos, através de medidas mitigadoras. Deve haver uma antecipação do tipo de utilizações e dos efeitos que tal coloca nos utilizadores de jusante. Esta preocupação deve surgir em relação à quantidade (usos consumptivos) e à qualidade (poluição) da água.