Resolução do Conselho de Ministros n.º 192/2003 — Aprova o Plano Nacional de Acção para a Inclusão para 2003-2005

Os dados existentes dão conta do reforço das suas intervenções, nos níveis locais, como contributo no combate às situações de risco na infância e juventude, através do número de participantes nas acções de formação desenvolvidas em 2001 (744) e em 2002 (650); do número de solicitações de acompanhamentos telefónicos em 2001 (2250) e em 2002 (5160), e ainda do número de reuniões de reorganização/acompanhamento (24 em 2001 e 113 em 2002). Desta forma, a meta prevista foi cumprida.

Em relação ao desenvolvimento de uma campanha anual publicitária na área da igualdade é possível referir que, no decurso de 2001, foram realizadas três campanhas sobre: igualdade de oportunidades entre homens e mulheres - distribuição de 37000 folhetos e cartazes e um stand na Mostra Emprego e Adapt; violência doméstica - dois anúncios em vários jornais; igualdade é qualidade - quatro anúncios em vários jornais, divulgação de 27000 exemplares. Pode dizer-se que estas campanhas cumprem a meta qualitativa prevista.

Quanto à responsabilidade social das empresas, área de inegável relevo, a informação disponível permite apenas referir que a Associação Portuguesa para a Responsabilidade Social das Empresas, criada em Maio de 2002, deu origem a uma nova associação que tem em vista a angariação de novas empresas, designadamente nos sectores da banca, gestão de recursos humanos e tecnologias de informação e comunicação. Assim, é ainda prematura a divulgação das melhores medidas de inovação assumidas pelas empresas, no sentido de evitar e combater a exclusão social.

Por último, encontra-se em fase de criação a Rede Pobreza e Exclusão Social, constituída por investigadores e peritos, departamentos da Administração Pública e centros de investigação universitária, que tem como objectivo principal constituir uma base para investigação interdisciplinar e comparativa sobre pobreza e exclusão social em Portugal. A rede promoverá igualmente publicações e projectos de investigação conjuntos, colocará em contacto investigadores sobre a pobreza, organizará workshops e seminários e divulgará informação.

CAPÍTULO 3 — Estratégia de inclusão social

Processo europeu de inclusão social

Portugal tem vindo a assumir, nos últimos anos, uma atitude de enorme firmeza no que respeita à promoção da inclusão social.

A presidência portuguesa da UE contribuiu de forma decisiva para impulsionar a Agenda Social Europeia, inscrevendo-se hoje, no conjunto dos Estados membros, o objectivo de modernização da protecção social como estratégico para o desenvolvimento dos respectivos territórios e cidadãos.

O Conselho Europeu de Lisboa e os compromissos por que se orientou, de amplitude e profundidade únicas, determinou, numa perspectiva inequívoca de aprofundamento, a adopção de uma nova estratégia de cooperação na promoção de políticas inclusivas e de combate à pobreza e exclusão social.

A afirmação deste impulso assentou num método aberto de coordenação, que conjuga objectivos comuns, planos nacionais de acção e um programa apresentado pela comissão com vista a promover a cooperação neste domínio. Este novo método deverá contribuir para uma melhor integração dos objectivos sociais nos processos já em curso com vista à consecução da ambiciosa meta estratégica estabelecida em Lisboa para a Europa comunitária - «tornar-se na economia baseada no conhecimento mais competitiva e dinâmica do mundo, capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos, e com maior coesão social». Para este efeito, deverá, mais concretamente, contribuir para garantir uma interacção positiva e dinâmica das políticas económicas, sociais e de emprego, bem como para mobilizar todos os agentes, enunciando-se, assim, um modelo de acção política que ficou consagrado como «triângulo de Lisboa».

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2003/12/295b00/85768662.pdf))

No âmbito da presidência portuguesa, ganhou ainda particular relevo a decisão de instituir, por um período transitório, o Grupo de Alto Nível de Protecção Social, que, tomando como referência as orientações apontadas na comunicação da Comissão «Uma estratégia concertada para modernizar a protecção social» de 14 de Julho de 1999 e nas conclusões do Conselho de 17 de Dezembro de 1999, iniciou um debate aprofundado sobre o reforço da cooperação para a modernização e melhoria dos sistemas de protecção social. Na continuidade do Grupo de Alto Nível de Protecção Social, foi instituído durante a presidência portuguesa o Comité de Protecção Social, que desempenhará um papel central no acompanhamento permanente do processo europeu de inclusão social.

Em execução do mandato dos Conselhos Europeus de Lisboa e de Santa Maria da Feira, o Conselho aprovou, em Outubro de 2000, quatro «objectivos adequados» para a luta contra a pobreza e a exclusão social, que foram posteriormente adoptados pelo Conselho Europeu de Nice, em Dezembro de 2000.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2003/12/295b00/85768662.pdf))

Estes objectivos comuns constituem a base dos planos nacionais de acção bienais apresentados pelos Estados membros que, por sua vez, contribuem para o relatório conjunto do Conselho e da Comissão sobre a inclusão social, apresentado ao Conselho Europeu.

Os planos nacionais enunciam os objectivos e prioridades em matéria de luta contra a pobreza e a exclusão social ao longo de um período de dois anos e incluem uma descrição das medidas políticas já aplicadas ou previstas com vista a realizar os objectivos comuns da UE, ao mesmo tempo que evidenciam boas práticas e os principais indicadores e modalidades de acompanhamento que permitam apreciar os progressos alcançados em relação a cada um dos objectivos.

A Comissão desempenha um papel activo no apoio técnico aos Estados membros, propondo uma estrutura comum e um calendário de trabalho para os planos nacionais que são adoptados pelo Comité da Protecção Social. O papel central deste traduz-se no acompanhamento sistemático dos trabalhos nesta matéria a nível comunitário, através de debates regulares sobre estas questões e promovendo a cooperação entre os Estados membros.

Portugal empenhou-se profundamente neste novo processo europeu para a coordenação de políticas de inclusão social.

A definição de uma estratégia nacional de inclusão social constitui, inegavelmente, um desafio e uma responsabilidade que se coloca a toda a sociedade, donde se impõe uma consciência colectiva que conduza à mobilização activa dos diversos intervenientes na construção de uma sociedade mais equitativa, mais justa e mais coesa.

A complexidade e pluridimensionalidade dos fenómenos de pobreza e exclusão social requer um vasto conjunto de medidas e políticas sectoriais que devem integrar-se e complementar-se numa estratégia global, fazendo face e prevenindo as situações de vulnerabilidade ainda existentes, sem perder de vista os necessários percursos do desenvolvimento sustentável.

Trata-se, assim, de uma estratégia que se impõe como sistémica, pautando-se por princípios orientadores e desenvolvendo-se segundo eixos estratégicos de intervenção transversais, operacionalizados através dos respectivos instrumentos/medidas que, por sua vez, se organizam em torno dos quatro objectivos comuns acordados por todos os Estados membros em Nice (2000) e revistos pelo Conselho Europeu em 2002 (ver nota 31).

Princípios orientadores

O Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social 2000-2006 (PNDES), ao estabelecer como meta a recuperação do atraso que separa Portugal dos restantes países europeus, no prazo de uma geração, preconizou uma transformação assente nos seguintes grandes objectivos:

Elevar o nível de qualificação dos Portugueses;

Promover o emprego e a coesão social;

Alterar o perfil produtivo em relação às actividades do futuro;

Afirmar a valia do território e da posição geoeconómica do País;

Promover o desenvolvimento sustentável das regiões, a qualidade da vida urbana e o desenvolvimento rural;

Garantir a melhoria sustentada da protecção social.

É neste contexto e na continuidade do PNAI 2001-2003 que se enquadra a estratégia de inclusão social expressa no presente Plano, na medida em que a visão e o alcance das medidas que a devem concretizar não se esgotam numa perspectiva de curto prazo.

Assim, seguindo a lógica da nova geração de políticas sociais activas, desenvolvidas desde 1995, no sentido da consolidação e reforço das políticas de inclusão social, o PNAI assume como grande finalidade a promoção da inclusão de todos, nomeadamente dos grupos mais vulneráveis, afastados do mercado de trabalho e do acesso aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços, promovendo a igualdade de oportunidades e a participação social, assente nos seguintes princípios:

O «primado das políticas públicas», uma vez que o Estado possui, nas sociedades europeias, uma função de regulação e de prestação, de forma directa ou mediante acordos de cooperação com entidades de natureza solidária, de um conjunto de serviços que garantem maior justiça social;

A consagração do conceito de cidadania extensível a todas as pessoas legalmente residentes em Portugal, que postula o direito ao trabalho e a um rendimento de inserção, mas também ao exercício dos direitos cívicos, à cultura, à educação, à habitação condigna e à participação na vida social e cultural;

A articulação adequada entre a universalidade de direitos e deveres com a diferenciação positiva, ou seja, a garantia de que, no cumprimento dos objectivos de inclusão social, todos os cidadãos e cidadãs são efectivamente tratados como iguais perante a lei na proporção das suas necessidades;

A integração e multidimensionalidade entendidas como convergência das medidas económicas, sociais e ambientais com vista ao desenvolvimento e promoção das comunidades locais, apelando à convergência de sinergias e à congregação dos recursos;

A territorialização das intervenções como aproximação, adequação e focalização das respostas aos problemas e necessidades locais, criando dinâmicas de potenciação dos recursos e das competências locais;

O reconhecimento da importância da igualdade de oportunidades entre homens e mulheres, como forma de garantia do exercício dos direitos tanto na esfera pública como na esfera privada e a consideração da perspectiva de género na análise das situações, na concretização das respostas e na avaliação dos resultados;

A responsabilização do conjunto da sociedade e de cada pessoa no esforço de erradicação das situações de pobreza e exclusão, com particular enfoque na contratualização das respostas de protecção social.

Eixos estratégicos

No quadro dos grandes objectivos do PNDES e dos princípios orientadores referidos, o PNAI 2003-2005 desenvolve-se, tal como o anterior, através dos seguintes eixos estratégicos:

Articulação do desenvolvimento económico do País com as necessidades de melhoria da coesão social e a eliminação dos factores estruturais favorecedores de processos de exclusão;

Integração do objectivo da coesão social nas diversas políticas sectoriais, dando particular atenção às políticas relativas à sociedade da informação e do conhecimento;

Modernização dos sistemas de protecção social, enquanto instrumentos especialmente vocacionados para o combate à pobreza;

Desenvolvimento de programas integrados dirigidos a segmentos sociais e territórios confrontados com situação de pobreza e de exclusão social;

Expansão, desenvolvimento e qualificação da rede de serviços e equipamentos sociais;

Promoção da igualdade de facto entre mulheres e homens quer na esfera pública quer na esfera privada, enquanto condição de democracia, pressuposto de cidadania e garante da autonomia e da liberdade individuais;

Mobilização para a participação de todos os intervenientes aos níveis central, regional e local, promovendo o envolvimento das entidades públicas e privadas, dos parceiros sociais e das próprias pessoas e comunidades em situação ou risco de exclusão social, no sentido de orientar as intervenções futuras de acordo com os interesses colectivamente assumidos e com uma utilização racional de recursos, tendo em conta, nesse processo, a dimensão de género.

O PNAI 2003-2005 integra, ainda, orientações relevantes constantes da Estratégia Europeia para o Emprego e da Estratégia Europeia de Pensões.

O acesso ao emprego constitui uma das melhores protecções contra a exclusão social, confluindo para a promoção da participação de todos os cidadãos e cidadãs na actividade produtiva, capacitando e activando pessoas que se encontrem excluídas do mercado de trabalho, aumentando as qualificações dos activos e melhorando a qualidade da organização do trabalho, por forma a aumentar a produtividade e a competitividade da economia portuguesa. Os sistemas de protecção social desempenham igualmente um papel estratégico. O sistema nacional de segurança social, garantindo recursos suficientes, constitui, no âmbito de um Estado social activo, um importante instrumento na promoção da inclusão social.

Paralelamente, o PNAI 2003-2005 preconiza um conjunto de outras medidas que, enquadradas nas diversas políticas sectoriais, previnem riscos e combatem situações concretas de pobreza e exclusão social, sendo, portanto, favorecedoras da coesão social.

Deste modo, pretende concretizar um conjunto de orientações:

Desenvolver um mercado de trabalho mais aberto e inclusivo, dando especial atenção às pessoas com necessidades especiais;

Tornar o trabalho compensador, através de incentivos, designadamente de natureza fiscal e do âmbito da protecção social;

Promover a educação e formação ao longo da vida, enquanto instrumento para o desenvolvimento do conhecimento, das competências e das qualificações, dando especial atenção aos grupos mais vulneráveis;

Favorecer o envelhecimento activo;

Implementar medidas de reforma do sistema da segurança social, garantindo-lhe sustentabilidade e assegurando o seu papel crucial ao serviço dos objectivos da coesão e da justiça social;

Incrementar a utilização das tecnologias da informação e comunicação;

Contribuir para a ligação dos sistemas científico e do ensino superior às necessidades da sociedade e do sistema produtivo;

Promover a conciliação do trabalho com a vida familiar, através de formas mais flexíveis e eficazes de organização do trabalho e da prestação de serviços às pessoas, com especial destaque para a situação das famílias monoparentais;

Erradicar a exploração do trabalho infantil;

Criar condições para a expansão do voluntariado e do associativismo.

No contexto descrito e seguindo os objectivos comuns europeus, este Plano assume como grandes desafios:

Reduzir o risco de pobreza (ver nota 32), que era de 21% em 1999, em 2% até 2005;

Reduzir fortemente a pobreza infantil até 2010;

Até 2010, garantir que 25% dos desempregados de longa duração participem numa medida activa sob a forma de formação, reconversão, prática profissional ou outra medida de empregabilidade, com o objectivo de atingir a média dos três Estados membros mais avançados (ver nota 33);

Atingir, até 2010, um nível médio de participação em acções de formação ao longo da vida de, pelo menos, 12,5% da população adulta em idade de trabalhar (25-64 anos);

Reduzir para metade, até 2010, o número de jovens entre os 18 e os 24 anos que apenas dispõem de nove ou menos anos de escolaridade e não participam em acções de formação complementares (ver nota 34);

Fazer convergir as pensões mínimas com valores indexados ao salário mínimo nacional, até 2006;

Criar e implementar um sistema de auditoria social às instituições de acolhimento de crianças em risco, pessoas com deficiência e idosos, tendo em vista qualificar o seu funcionamento;

No âmbito da reorganização da rede de cuidados de saúde primários, garantir que cada cidadão tenha médico de família;

Garantir a disponibilidade, até 2010, de estruturas de acolhimento para pelo menos 90% das crianças com idades compreendidas entre os 3 anos e a idade da escolaridade obrigatória e para pelo menos 33% das crianças com menos de 3 anos (ver nota 35);

Promover o desenvolvimento de 50 planos locais para as crianças e jovens em risco/perigo, em territórios com maior incidência desta problemática;

Combater o abandono escolar precoce para atingir, até 2010, uma taxa média não superior a 10% (ver nota 36);

Assegurar a contratualização para a inserção às pessoas identificadas pelos serviços de acção social como estando em situação de exclusão social e que reúnam condições para assinarem um contrato de inserção social adequado à sua situação concreta.

A resposta positiva a estes desafios será dada através dos instrumentos contidos no capítulo seguinte («Objectivos de inclusão social»), na concretização dos quais serão salvaguardadas as necessárias articulações com outros documentos programáticos, de que se destacam:

Plano Nacional de Luta contra a Droga;

Plano Nacional contra a Violência Doméstica;

Plano Nacional para a Igualdade;

Plano Estratégico de Acção Social;

Legislação da área da deficiência;

Legislação sobre organizações não governamentais das pessoas com deficiência;

Lei de Bases da Segurança Social;

Lei do Código do Trabalho;

Legislação da formação profissional.

CAPÍTULO 4 — Objectivos de inclusão social

1 - Promover a participação no emprego e o acesso de todos aos recursos, aos direitos, aos bens e serviços

1.1 - Promover a participação no emprego

Da criação, para as pessoas que pertencem a grupos mais vulneráveis da população, de percursos de acompanhamento para o emprego e da mobilização, para o efeito, das políticas de formação;

Do desenvolvimento de políticas que favoreçam a articulação entre a vida profissional e a vida familiar, inclusivamente em matéria de cuidados com crianças e com pessoas não autónomas;

Da utilização de oportunidades de inserção e de emprego da economia social.

Enquadramento. - Um dos objectivos centrais, quer da política de emprego, quer do PNAI, é o da promoção da inclusão no mercado de trabalho, através da adopção de políticas activas e preventivas, nomeadamente para pessoas e ou grupos mais vulneráveis, reforçando o objectivo de atingir o pleno emprego.

Neste âmbito, importa promover uma estreita articulação e complementaridade entre o PNAI e as prioridades, as metas e instrumentos definidos no PNE capazes de promover uma cada vez maior, mais eficaz e efectiva participação no emprego, em especial dos grupos mais afastados do mercado de trabalho.

De acordo com os dados mais recentes do EUROSTAT, as taxas de emprego (da população entre 15-64 anos) registaram ligeiras evoluções de 1999 para 2000, quer em Portugal (de 67,4% para 68,3%), quer na UE15 (de 62,3% para 63,2%), salientando-se que Portugal se encontrava não só acima das médias europeias, como acima da meta intermédia proposta pela UE para 2005 - atingir uma taxa de 67% de emprego total. Em 2001, esta taxa era, em Portugal, de 69,1%. No entanto, a situação do mercado de trabalho alterou-se significativamente no decorrer de 2002, registando-se um decréscimo da taxa de emprego para 68,1%. Esta alteração resulta directamente da marcada desaceleração da actividade económica em Portugal no período de 2001 e 2002. O Banco de Portugal estima que o crescimento real do produto interno bruto (PIB) se situou nos 0,4% em 2002, denotando um acentuado abrandamento face a 2001 (1,7%) e 2000 (3,7%).

Em relação ao contributo dos trabalhadores mais velhos, importa salientar que, em 2000, a percentagem de pessoas entre 55-64 anos com emprego (ver nota 37) era bastante mais elevada em Portugal do que na UE15 (respectivamente 51,7% e 37,5%), assinalando-se um peso mais elevado dos homens por relação às mulheres, quer em Portugal (62,5% e 42,3%), quer na UE15 (47,6% e 27,7%). Portugal ultrapassava já a meta definida pela UE a atingir em 2010 (50%).

Por seu lado, as taxas de desemprego (ver nota 38) têm registado decréscimos significativos desde 1994, com uma situação privilegiada de Portugal (a taxa de desemprego baixou de 6,9% em 1994 para 4,1% em 2000) face à média da UE15 (que passou de 11,1% para 8,2%, respectivamente). Em 2002, quando a taxa da UE15 era de 8,3%, a taxa de desemprego total (ver nota 39) em Portugal, continuava mais baixa, embora tenha aumentado para 5,1%, tal como a de desemprego feminino, que se situava em 6,1%. A taxa de desemprego juvenil (15-24 anos) também registou um aumento (passou de 8,6% em 2000, para 11,6% em 2002). Prevê-se que, em 2003, a situação do emprego não registe melhorias mas que se mantenha relativamente estável. Não obstante a fase do ciclo que a economia portuguesa atravessa, seria de esperar uma evolução crescente da produtividade. Contudo, em 2002, a produtividade aparente do trabalho continuou a registar um crescimento muito pouco significativo (0,2%).

Redução muito significativa registou a taxa de desemprego de longa duração, isto é, o peso dos DLD no desemprego total diminuiu de 41,5% em 2000 para 35% em 2002, mantendo-se, todavia, mais elevada para as mulheres.

Embora Portugal continue a manter uma situação favorável, no que toca as situações de emprego e desemprego, no contexto europeu, neste momento, o aumento do desemprego total e do desemprego juvenil, com particular incidência sobre as mulheres, bem como a persistência de uma elevada taxa de DLD, devem constituir preocupação, na medida em que se assume o acesso ao mercado de trabalho como prioridade fundamental para a promoção da inclusão. Outras pessoas e grupos com desvantagens sociais, como os deficientes, os ex-reclusos, os toxicodependentes e ex-toxicodependentes e as minorias étnicas, devem encontrar-se no cerne das preocupações, das estratégias e dos instrumentos de inserção sócio-profissional do País, pois os sinais reveladores de desajustamentos e desadequação entre a oferta e a procura de trabalho, que vêm marcando, como se viu, a evolução da economia portuguesa, têm que ser contrariados e prevenidos, a favor quer da produtividade, da sustentabilidade, da qualidade do trabalho e das condições em que é exercido, quer da empregabilidade e valorização dos trabalhadores.

Deve ainda referir-se que o peso dos empregos que exigem poucas qualificações e a precariedade de condições de trabalho, em alguns sectores e áreas de actividade, nomeadamente na indústria, contribuem decisivamente para a persistência de situações de baixo rendimento, em Portugal. Os mais vulneráveis são os trabalhadores por conta de outrem deste tipo de empresas (cerca de 10,8% ganham menos de dois terços do rendimento mediano) e alguns dos trabalhadores independentes, que auferem baixos rendimentos.

Esta questão encontra-se intimamente ligada aos baixos níveis de qualificações escolares e profissionais da população activa. E, embora a população mais jovem possa estar em melhores condições para inverter esta característica, o facto é que cerca de 70% da população entre 24-64 anos possuía, em 2001, o secundário inferior; 45% da população entre 18-25 anos já não frequentava qualquer nível de ensino e os trabalhadores(as) com baixas qualificações participavam pouco em acções de formação. Traços característicos a inverter e a requerem forte mobilização das políticas de formação e qualificação.

Particular atenção deve ser dada também à resolução das assimetrias de remuneração entre homens e mulheres, que persistem, penalizando estas últimas e com consequências particularmente relevantes em agregados familiares monoparentais, de baixos recursos.

Também o reforço de medidas no sentido da conciliação entre a vida familiar e a actividade profissional se deve tornar mais efectivo, já que ao apresentar das mais elevadas taxas de actividade (feminina e masculina) da UE15, Portugal necessita de expandir os seus suportes, em termos qualitativos e quantitativos, quanto à rede de equipamentos e serviços de apoio a crianças e jovens, bem como a adultos em situação de dependência. Esta situação penaliza sobretudo as mulheres que continuam a assumir em larga medida a assistência a filhos, idosos e outros dependentes. Importa também sensibilizar as entidades promotoras de equipamentos e serviços de apoio às famílias, nomeadamente ao nível do ajustamento de horários. A conciliação equilibrada entre a vida familiar e a actividade profissional deve assumir-se como um direito e dever de todos os trabalhadores e trabalhadoras, bem como uma responsabilidade social das empresas.

As mulheres continuam mais vulneráveis à precariedade de emprego, ao desemprego e às oscilações dos ciclos económicos, verificando-se também situações de discriminação no acesso ao emprego e à formação profissional, nas condições de trabalho e na retribuição, bem como de violação das normas de protecção da maternidade e outras.

Só uma estratégia de intervenção integrada, suportada por políticas activas de emprego, capazes de criarem oportunidades para pessoas e grupos sociais com especiais dificuldades de acesso à formação e ao emprego, pode garantir uma inserção eficaz no mercado de trabalho, contribuir para o reforço da inclusão social, para o aumento das taxas de emprego e para melhorar a sustentabilidade dos sistemas de protecção social.

Prioridades:

Criar condições de acesso à formação profissional e ao emprego a pessoas com especiais dificuldades;

Reforçar o potencial das medidas do mercado social de emprego, visando o aumento da empregabilidade e iniciativas de auto-emprego sustentáveis, numa óptica de redução das disparidades entre homens e mulheres, no mercado de trabalho;

Assegurar o desenvolvimento de percursos de inclusão sócio-profissionais, aos candidatos a emprego, em especial daqueles que apresentam maior risco, baseados em planos de acção contratualizados, assentes no reforço da responsabilização pessoal, no decurso das diversas etapas de inclusão;

Combater e prevenir o desemprego de longa duração, reforçando as condições de empregabilidade, nomeadamente através de medidas de formação profissional, de melhoria das qualificações de base ou apoiando lógicas de reconversão e o acesso ao emprego, assegurando uma inserção sustentável no mercado de trabalho, com particular atenção ao combate e prevenção do DLD das mulheres;

Promover a verificação no âmbito laboral da igualdade de tratamento e da não discriminação em função do género, aprofundando os direitos dos homens enquanto pais trabalhadores;

Integrar na organização social e na cultura das empresas a noção de que a conciliação da actividade profissional com a vida pessoal e familiar é um direito e um dever dos trabalhadores e trabalhadoras, bem como uma responsabilidade social das empresas.

(ver quadro no documento original)

Enquadramento. - O acesso ao mercado de trabalho e a preservação de um emprego ao longo da vida activa é um direito de todos os cidadãos e cidadãs e constitui uma das preocupações centrais da estratégia de inclusão social. A prevenção das rupturas profissionais, nomeadamente por parte das pessoas e grupos mais desfavorecidos é um dos traços essenciais a considerar, nomeadamente em articulação com a estratégia definida no PNE.

O desenvolvimento das capacidades de inserção profissional é um dos factores decisivos, nos qual se deve apostar, tanto quanto se sabe que as sociedades actuais se caracterizam por um cada vez maior predomínio das tecnologias de informação e comunicação e o desenvolvimento das economias assenta no conhecimento e inovação, exigindo cada vez maiores qualificações, competências e capacidade de actualização de conhecimentos. Esta é ainda uma das áreas de fragilidade em Portugal, apesar de todos os esforços que no País se vêm desenvolvendo nesta área.

Efectivamente a população portuguesa continua a revelar alguns indicadores de fraca formação escolar e baixos níveis de qualificação profissionais, a par com um fraco potencial de actualização de conhecimentos. Só uma aposta progressiva, mas eficaz, em medidas e políticas capazes de inverter tais indicadores, permitirá prevenir vários riscos, entre os quais os de rupturas profissionais, contribuindo para uma sociedade mais coesa.

Recorde-se que, em 2000, 78% da população (25-59 anos) possuía habilitações de nível secundário inferior e cerca de 12% o secundário superior, enquanto na UE15 essa média era de 34,4% e 43,5%, respectivamente, demonstrando a fragilidade portuguesa.

Algumas evoluções qualitativas e quantitativas se registaram entretanto, nomeadamente o decréscimo significativo da taxa de analfabetismo entre 1991 e 2001 (de 11% para 9% - 11,5% para as mulheres e de 6,3% para os homens -, de acordo com os dados do INE) a par com uma duplicação da população com o ensino superior (de 4% para 8,6%, nas mesmas datas), registando-se a maior percentagem de população com o 1.º ciclo do ensino básico, em 2001 (35,1%), seguindo-se os que detinham o secundário (15,7%), o 2.º ciclo do ensino básico (12,6%) e o 3.º ciclo do ensino básico (10,9%). Dados indicativos, portanto, de uma população evidenciando uma estrutura educativa ainda relativamente baixa, quando se pretende que, em todos os Estados membros, pelo menos 85% das pessoas com 22 anos atinjam habilitações ao nível do secundário superior, até 2010.

Por outro lado, centrando a atenção nos níveis de habilitação da população desempregada, a tendência é semelhante, observando-se que, em 2001, os valores mais elevados de desemprego total, se situavam em níveis de escolarização intermédios, nomeadamente em detentores do 3.º ciclo do ensino básico (7,6%) e do 2.º ciclo do ensino básico, enquanto, no caso dos jovens (entre 15-34 anos), grupo com uma taxa de desemprego mais elevada, os valores mais elevados se situavam no secundário (8,5%) e no 3.º e 2.º ciclos do ensino básico (respectivamente 6,3% em cada).

Na realidade, as pessoas com mais baixas habilitações e qualificações são as que se encontram mais vulneráveis à pobreza e à exclusão social, nomeadamente quando se confrontam com processos de ruptura profissional, conducentes a situações de desemprego e ou desemprego de longa duração. Tratam-se de factores estruturais que dificultam, até, possibilidades e oportunidades de formação e ou de reconversão profissional.

Neste contexto, assume particular relevância a prossecução e o reforço da estratégia de educação e formação ao longo da vida, que deve funcionar como orientadora da oferta e participação num contínuo de aprendizagem, que visa essencialmente: qualificar a educação básica e combater o abandono escolar precoce; expandir e diversificar a formação profissional para jovens; melhorar as qualificações para garantir condições de empregabilidade dos adultos e apostar no desenvolvimento do sistema de nacional de formação, certificação e desenvolvimento de competências no uso das tecnologias da informação e da comunicação.

Importa melhorar a qualidade e eficácia dos sistemas de ensino e formação, proporcionando a todas as pessoas as competências exigíveis a recursos humanos modernos, numa sociedade assente no conhecimento, facilitando a progressão de carreiras e reduzindo discrepâncias de competências no mercado de trabalho.

Nesta matéria, Portugal necessita de efectuar esforços significativos, uma vez que, de acordo com dados EUROSTAT, em 2002, apenas 2,9% dos empregados entre 25-64 anos participaram em formação, no âmbito da estratégia de educação e formação ao longo da vida, com um peso percentual maior das mulheres em relação aos homens (respectivamente 3,3% e 2,4%), a uma distância significativa das médias da UE15 (8,4%, com um peso também maior das mulheres, 9%, em relação aos homens, 7,8%).

A aposta e o investimento nos recursos humanos, especialmente na formação de adultos, constitui a forma mais eficaz de prevenção das rupturas profissionais e de promoção da melhoria da produtividade, da competitividade e do envelhecimento em actividade.

Prioridades:

Promover formação para empresários(as), gestores(as) de recursos humanos e consultores(as) no domínio da promoção da igualdade entre mulheres e homens, enquanto instrumento de inovação estratégica nas empresas, para reforço da qualidade e da competitividade das mesmas;

Promover a empregabilidade de adultos em risco de exclusão social, nomeadamente mulheres e desempregados de longa duração;

Reforçar o desenvolvimento da estratégia de educação e formação ao longo da vida;

Consolidar os sistemas de reconhecimento, validação e certificação de competências adquiridas, por via não formal e informal.

(ver quadro no documento original)

1.2 - Promover o acesso de todos aos recursos, aos direitos, aos bens e aos serviços

Contribuam para garantir a todas as pessoas os recursos necessários para viverem de acordo com a dignidade humana;

Ajudem a superar os obstáculos à aceitação de emprego, assegurando que o acesso ao emprego se traduza num aumento do rendimento e favorecendo a capacidade de inserção profissional.

Enquadramento. - O sistema da segurança social enquadra a protecção social portuguesa no modelo social europeu e a sua evolução traduz ainda uma série de problemas estruturais, resultantes da sua relativa juventude e do modelo de desenvolvimento económico e social que marcou as últimas décadas em Portugal. Tais problemas são também decorrentes, por um lado, da insuficiência dos actuais níveis de protecção social e, por outro, de um novo conjunto de desafios que levam à necessidade de antecipação de medidas para enfrentar tensões financeiras características dos sistemas que já atingiram a maturidade.

No contexto da UE, a despesa em protecção social em Portugal é ainda inferior à média. Em 2000, esse valor em percentagem do PIB foi de 22,7% para Portugal contra 27,3% na UE. Essa diferença tem particular incidência nas famílias, grupos e indivíduos em situações de maior vulnerabilidade e que, portanto, mais dependem do Estado para a sua sobrevivência. As prestações pecuniárias no âmbito dos regimes de segurança social e de serviços e equipamentos sociais no âmbito da acção social garantem os recursos mínimos e a satisfação de necessidades básicas à existência humana.

A acentuação do envelhecimento demográfico, a persistência do desemprego e a emergência de novos riscos sociais (exclusão social, dependência, deficiência, etc.) são alguns dos factores que vieram tornar inadiável uma reforma da segurança social em Portugal, dando origem à nova fase que se desenha desde 2000.

A nova lei de bases da segurança social, em vigor desde Dezembro de 2002, apoia-se estruturalmente em três pilares essenciais, orientados para a sustentabilidade da segurança social:

I) O sistema público (integrando os subsistemas previdencial, de solidariedade e de protecção social), que se propõe assegurar a sustentabilidade através de mecanismos de corresponsabilização social do Estado, das empresas e das famílias, no quadro de uma cultura de partilha de riscos sociais;

II) O sistema de acção social, a desenvolver pelo Estado, autarquias e instituições, virá libertar o sistema público de certo tipo de encargos, permitindo reforçar as garantias de sustentabilidade da segurança social;

III) O sistema complementar, que visa conjugar os objectivos de equidade social entre gerações e de eficácia macroeconómica, estimulando a poupança e a eficácia financeiras.

Este processo de mudança do sistema de protecção social português incorpora os seguintes aspectos:

Consagração do princípio da universalidade da segurança social, bem como estabelecimento do princípio da irrenunciabilidade do direito à segurança social;

Convergência das pensões mínimas de invalidez e velhice do regime geral que passam a ser fixadas, num prazo de quatro anos, entre 65% e 100% do SMN, líquido da TSU, tendo em conta a duração das carreiras profissionais. Quanto às pensões sociais, o seu valor passará para 50% do SMN líquido, a concretizar no mesmo prazo e nos casos dos pensionistas agrícolas, a pensão atingirá 60% daquele mesmo indexante;

Criação de um complemento familiar nas pensões mínimas, atribuído aos beneficiários casados com mais de 75 anos, cujo cônjuge não disponha de rendimentos, a fim de lhes garantir um valor de pensão igual ao do SMN líquido independentemente do número de anos de desconto;

Previsão legal de uma nova eventualidade - a incapacidade absoluta e definitiva, para cobrir situações clinicamente irreversíveis, distintas da invalidez profissional - e em que se verifique insuficiência da carreira contributiva do beneficiário. A pensão será independente da idade e dos descontos e igualará o valor da pensão de invalidez com carreira completa de 40 anos (ver nota 44);

Nos casos de doença ou desemprego, o valor dos subsídios a pagar não será superior ao valor líquido da remuneração a que o beneficiário teria direito se estivesse a trabalhar;

No caso das prestações familiares há lugar a discriminação positiva das famílias com menos recursos e das mais numerosas. Foi instituído um 13.º abono para compensar encargos escolares por ocasião da abertura do ano escolar e no RSI serão favorecidas as famílias com mais filhos, com deficientes, portadores de doenças crónicas e ainda as mães grávidas e no 1.º ano de vida das crianças;

Criação das pensões parciais em acumulação com prestações de trabalho a tempo parcial. Este dispositivo, de adesão voluntária, procura flexibilizar e tornar gradual a passagem da actividade laboral para a reforma;

Apoio à maternidade, através da bonificação na formação das pensões das mulheres em função do número de filhos ou da contagem acelerada do tempo para terem direito a uma reforma completa;

Adopção de medidas tendentes a facilitar a assistência a filhos menores e a conciliação das responsabilidades familiares, educativas e profissionais dos beneficiários, assegurando a formação plena dos direitos de atribuição das pensões em caso de passagem voluntária a um regime laboral de tempo parcial nos primeiros anos de vida dos filhos;

Reforço da rede de serviços e equipamentos com acordos de cooperação, estimulando as respostas através do apoio domiciliário, diferenciando positivamente as instituições que trabalhem em áreas ou zonas socialmente prioritárias;

Introdução de um sistema de patamares para efeitos de contribuições e pensões, com opção - acima de certos limites - por sistemas de capitalização pública, privada ou mutualista. Estes limites serão fixados, respeitando os direitos adquiridos e em formação e garantindo a sustentabilidade financeira da segurança social pública;

A consagração de mecanismos de regulação, supervisão prudencial e fiscalização dos regimes complementares de pensões, que assegurem a transparência do mercado, a salvaguarda de rendimento dos beneficiários, o correcto uso dos estímulos fiscais, a portabilidade dos benefícios e o desenvolvimento de mecanismos legais de garantia das pensões complementares, em caso de insolvência.

Prioridades:

Adequar as prestações pecuniárias às necessidades das pessoas e das famílias nas situações de falta ou diminuição de recursos;

Racionalizar os instrumentos de flexibilização da idade da reforma;

Melhorar a qualidade das respostas sociais e o acesso aos serviços.

(ver quadro no documento original)

Enquadramento. - Nas últimas décadas, a política de habitação, que tem como objectivo a criação de condições que assegurem a todos uma habitação condigna, para permitir uma diversificada integração social e a preservação de padrões aceitáveis de qualidade ambiental, tem-se baseado fundamentalmente no fomento do acesso à propriedade.

De facto, a existência de um regime de crédito bonificado para a aquisição de casa própria constituiu a medida de política mais estável e duradoura, assumindo-se, de facto, como a única alternativa no acesso à habitação, embora não acessível à totalidade das famílias, mas levando a que este mercado, beneficiando de conjunturas económicas e sociais favoráveis, representasse, em 2001, cerca de 75% dos alojamentos ocupados como residência habitual.

Por outro lado, a quase inexistência, nos últimos anos, do mercado de arrendamento, nomeadamente devido a um longo período de congelamento de rendas e a um enquadramento legal pouco propício ao investimento no sector, conduziu à escassez de oferta, com reflexos óbvios no valor das rendas, não constituindo, por isso, alternativa no acesso à habitação.

No entanto, foram sendo feitas sucessivas alterações ao regime de arrendamento urbano, visando essencialmente a dinamização do mercado de arrendamento, tornando mais atractivo o investimento no sector e a reabilitação do parque habitacional, medidas que não tiveram o impacte esperado. De facto, os Censos 2001 contabilizaram a existência de perto de 550000 fogos vagos, que representavam quase 11% do total, embora alguns destes se encontrassem para venda ou para arrendamento, e a existência de cerca de 200000 fogos a necessitar de reparações grandes e muito grandes, valor que representava perto de 6%.

Apesar da degradação acelerada do parque habitacional a que se assistiu nos últimos anos, foram sendo sucessivamente tomadas medidas de apoio e fomento à realização de obras por parte dos senhorios, medidas que apesar de um relativo sucesso não foram suficientes para inverter esta situação.

Houve também, por parte do Estado, uma particular atenção aos jovens criando um regime de incentivos ao arrendamento jovem (IAJ) que, em função do rendimento e da dimensão do agregado familiar, comparticipa o valor da renda. De facto, apesar de se tratar de um apoio com a duração máxima de cinco anos, esta medida tem possibilitado que cerca de 25000 jovens recebam apoio no acesso ao mercado de arrendamento. Em 2002, a capacidade de resposta do IAJ situava-se ao nível dos 22534 beneficiários.

De referir, ainda, relativamente à situação habitacional do País, que existiam, em 2001, perto de 300000 famílias, 8% do total, vivendo em habitações sem as mínimas condições de habitabilidade, isto é, sem pelo menos uma das quatro instalações básicas (electricidade, água canalizada, instalações sanitárias e instalações de banho ou duche). Em 2000, 14% dos agregados domésticos privados não dispunham de instalações sanitárias completas no interior do alojamento, 3% não dispunham de sistema de esgotos, 2% não dispunham de água canalizada e 0,4% não dispunham de electricidade.

Apesar desta situação, uma das vertentes de intervenção do Estado em matéria de habitação tem a ver com o realojamento das famílias vivendo em barracas ou similares, criando programas específicos que visam a erradicação dessa habitações e a inserção social dessa população, sendo notório o esforço que se tem verificado nos últimos anos, nomeadamente no que respeita às áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, em que se partiu da necessidade de realojar cerca de 48000 famílias.

Importa referir ainda o esforço que tem vindo a ser feito no sentido de proporcionar habitação a preços compatíveis com os rendimentos das famílias. Trata-se da habitação designada de custos controlados e caracteriza-se pelo facto de se encontrar sujeita a certos parâmetros de áreas, custos e valores de venda. Este segmento de mercado tem vindo, nos últimos anos, a ser colocado em segundo plano, face à grande concentração de esforços e de recursos no realojamento das famílias residentes em barracas.

Apesar dos seus custos, o sistema de crédito bonificado à aquisição de habitação desempenhou um papel importante na política habitacional, ao proporcionar o acesso à habitação a um conjunto significativo de famílias. No entanto, face à descida das taxas de juro para níveis impensáveis à data da sua criação e à necessidade de introduzir maior racionalidade no apoio financeiro do Estado, obtendo um novo equilíbrio entre o mercado de arrendamento e o de casa própria, conducente à implementação de uma política eficaz de reabilitação do património, extinguiu-se o regime de crédito bonificado para aquisição de casa própria e redefiniram-se novas linhas de actuação para intervenção no sector.

Prioridades:

Dinamizar o mercado de arrendamento, criando condições para uma maior oferta de habitação neste segmento de mercado, nomeadamente desincentivando a manutenção de fogos devolutos e oferecendo à população em geral e aos jovens em particular soluções com versatilidade e qualidade;

Promover a efectivação da reabilitação do património habitacional através de uma nova filosofia para intervenção no património, quer pelo recurso a novas parcerias quer através de soluções mais abrangentes em termos de áreas a reabilitar, que estimule nomeadamente a reconstrução e manutenção do parque habitacional, potenciando um aproveitamento adequado do património existente;

Incrementar o apoio à habitação de custos controlados mediante: política de requalificação dos bairros sociais, dotando-os de infra-estruturas sociais de apoio e apoiando a sua recuperação com vista à melhor integração destes bairros no tecido urbano, contrariando fenómenos de exclusão social; construção de habitação a preços compatíveis com os rendimentos das famílias de mais fracos recursos e sem capacidade de acesso no mercado a uma habitação condigna;

Prosseguir acções desenvolvidas no âmbito do realojamento, garantindo realojamento condigno às famílias que ainda vivem em barracas ou similares.

(ver quadro no documento original)

Enquadramento. - Embora durante a fase de expansão do sistema de saúde a prioridade tenha sido a cobertura do país em serviços de saúde, actualmente o acesso efectivo de todas as pessoas aos cuidados de saúde necessários é considerado uma das principais prioridades no contexto das políticas sociais em Portugal.

Os indicadores gerais de saúde conheceram assinaláveis progressos nas últimas décadas, confirmando a evolução positiva das condições de vida em Portugal. Em 2001, registou-se cerca de 3,2 médicos por cada 1000 habitantes, o que corresponde a um acréscimo muito positivo relativamente ao ano de 1960, onde se registavam apenas 0,8 médicos por cada 1000 habitantes. Em relação aos indicadores físicos (número de estabelecimentos hospitalares e número de camas), Portugal regista hoje valores próximos das médias europeias. O aumento da esperança de vida dos Portugueses registou um acréscimo superior a oito anos entre 1970 e 2001, passando de 64 para 73 nos homens, enquanto que nas mulheres subiu de 71 para 80. Registou-se uma melhoria no acompanhamento da gravidez, traduzida no aumento de consultas de saúde materna nos centros de saúde, apesar da diminuição da natalidade. A assistência ao parto passou de 15% de todos os nascimentos, em 1960, para 99%, em 2001, reflectindo de facto o esforço de universalização do sistema público de saúde. A taxa de mortalidade infantil tem tido uma evolução favorável, diminuindo de valores superiores a 20(por mil), em 1980, para 5(por mil), em 2002 (manteve-se o valor de 2001).

Não obstante a constatação destes progressos, naturalmente que existe ainda muito a corrigir. A taxa de mortalidade geral e a taxa de mortalidade infantil apresentam ainda assimetrias regionais. O número de óbitos relacionados com a toxicodependência e as doenças sexualmente transmissíveis (DST), nomeadamente a síndroma da imunodeficiência adquirida (SIDA), é ainda elevado. Em 2001, registaram-se 55% de toxicodependentes no conjunto de casos com diagnóstico de sida, apesar da tendência para o decréscimo ao longo dos anos (63%, em 1998). Nesse mesmo ano, Portugal apresentava a maior taxa de incidência de sida da UE, com 105,8 casos por milhão de habitantes (93,4 em 2000), verificando-se uma incidência crescente da sida sobre as mulheres. Além disso, o número de óbitos relacionados com o consumo de drogas ainda é preocupante, 280 mortes, em 2001, apesar do decréscimo de 12% no número destes casos comparativamente ao ano anterior.

No que se refere ao sistema de saúde, subsistem alguns obstáculos no acesso de todas as pessoas aos cuidados de saúde, que se reflectem em listas de espera não só para atribuição do médico de família, como também para intervenções cirúrgicas e ou consultas. A ausência de um modelo de funcionamento integrado dos diversos níveis de prestação de cuidados de saúde leva a que as urgências sejam, para muitos dos Portugueses, o primeiro nível de acesso aos cuidados de saúde, gerando grandes disfuncionalidades no serviço nacional de saúde. Existe também uma escassez de respostas adequadas que satisfaçam as necessidades de cuidados de saúde que decorrem de situações de dependência, resultantes de doença de evolução prolongada, para as quais se prevê um aumento nas próximas décadas.

Existem ainda carências relevantes em termos de garantia do acesso à saúde por parte dos grupos sociais mais desfavorecidos, especialmente dos que se encontram em situação de privação da sua autonomia, daqueles que apresentam uma maior distância em relação à cultura médica e aos que, não podendo recorrer a soluções alternativas, se vêem confrontados com um sistema de prestação de serviços nem sempre acessível e de qualidade. É o caso dos sem abrigo, principalmente dos que dormem nas ruas, entre os quais existe uma elevada prevalência de doenças físicas e mentais e de abuso/dependência de álcool e drogas, com um predomínio de perturbações psiquiátricas que atinge os 90%. Outras situações a referir são os imigrantes, particularmente os ilegais, as pessoas toxicodependentes e as portadoras de HIV e os reclusos, entre outros públicos específicos, que se debatem com problemas consideráveis, nomeadamente no que respeita a estruturas de retaguarda e apoio ou sistemas de acompanhamento e reabilitação. Tem-se ainda verificado um aumento da procura de cuidados, decorrente da atenção dada a fenómenos sociais como o dos abusos sexuais, maus tratos, incluindo os associados à violência doméstica, filhos de pais alcoólicos, toxicodependentes, com doença mental ou sida, filhos de imigrantes, que constituem novos grupos de população em risco.

A prevenção da doença e a garantia de protecção da saúde a todos os cidadãos exige uma maior eficácia do sistema e a garantia de uma maior universalidade de cobertura e reformas que tornem fácil e eficaz o acesso ao SNS por parte de todos os residentes. A partir de meados de 2002, o XV Governo Constitucional, ao pôr em curso uma reforma do SNS norteada pela preocupação de prestar à população um atendimento de qualidade, em tempo útil, com eficácia e com humanidade tem vindo a introduzir factores facilitadores na aplicação das diversas medidas a favor dos grupos mais vulneráveis ou de risco, tais como os idosos, deficientes, toxicodependentes e outros, designadamente uma maior proximidade do utilizador, uma política de prevenção da doença dirigida a situações prioritárias e o combate à toxicodependência.

No que se refere a uma maior proximidade do utilizador, salientam-se algumas medidas, em parte, já em vias de aplicação. A reorganização da rede de cuidados de saúde primários, cuja meta é dotar cada cidadão com o seu médico de família, o Programa Especial de Combate às Listas de Espera Cirúrgicas, a introdução de sistemas e equipes de triagem nas maiores urgências hospitalares do País e a criação da nova rede de cuidados continuados. Importa também referir o lançamento do projecto sim-cidadão que, quer no âmbito da melhoria da qualidade, quer no âmbito da humanização, é o elo de articulação que permite tratar toda a informação recebida através dos gabinetes do utente, dos livros de reclamações de cada instituição permitindo, igualmente, a melhoria do atendimento, bem como o acompanhamento do grau de satisfação e do nível de participação dos cidadãos.

Relativamente à política de prevenção da doença dirigida a situações prioritárias e ao combate à toxicodependência, salienta-se, por um lado, o lançamento do Plano Nacional de Saúde, que possui como grande meta a redução de riscos e a promoção de uma vida saudável, e, por outro, a acção do IDT, essencial no combate à discriminação, pelo lançamento de acções focalizadas nos grupos de risco.

Prioridades:

Aproximar os serviços de saúde primários de todos os cidadãos, melhorar o funcionamento, humanização do atendimento e a qualidade das respostas do Serviço Nacional de Saúde e promover a medicina preventiva e comunitária;

Criar e desenvolver programas de prevenção e intervenção ao nível do tratamento, que deverão ser concretizados em respostas efectivas, tendo em conta as características de mulheres e de homens, de grupos específicos ou populações com comportamentos de risco;

Prevenir a institucionalização de doentes mentais.

(ver quadro no documento original)

Enquadramento. - Permitir a todos os cidadãos o acesso efectivo aos padrões da sociedade em que se inserem, bem como o usufruto dos direitos consagrados, através do acesso aos serviços que os concretizam, tais como a educação, a cultura, a justiça e o lazer, constitui factor de inclusão prioritário no âmbito do PNAI.

O crescimento sustentado da Rede de Educação Pré-Escolar permite assegurar a plena cobertura do território e da população entre os 3-5 anos, nas suas componentes educativa e de apoio à família, como factor de igualdade de acesso e de uma educação de qualidade para todos e de conciliação da vida profissional e familiar. O desenvolvimento deste programa, que permitirá abranger mais 46000 crianças no período 2000-2006 (PRODEP III), aposta na articulação com autarquias locais, instituições privadas de solidariedade social e iniciativa privada e inscreve o pré-escolar como início de todo um processo de educação e formação longo da vida.

Portugal apresenta ainda uma situação de grande desvantagem relativamente aos restantes países europeus, no que respeita aos níveis de escolarização e qualificação, bem como aos índices de iliteracia. Muito embora esta desvantagem tenha maior incidência na população adulta, e em particular na população feminina com mais de 55 anos, o insucesso e abandono escolares estão muito presentes na escolaridade obrigatória, surgindo frequentemente associados a situações de exclusão social. O combate ao insucesso e abandono escolares, e consequente redução da tendência para a inserção precoce, sem qualificação, no mercado de trabalho, implica o desenvolvimento de um conjunto de intervenções sistematizadas, que passam pela reorganização do currículo do ensino básico, pelos currículos alternativos, pelos cursos de educação e formação de jovens, pela introdução a todos estes níveis da educação para a igualdade enquanto direito humano básico e pela constituição de centros de apoio social escolar.

Seguindo uma lógica de adequação dos serviços e instituições básicas e de crescente aproximação aos cidadãos, a justiça criou o «Espaço justiça». Este espaço visa precisamente dar respostas directas aos problemas daqueles que aí se dirijam, nomeadamente às pessoas que se encontram em situação de desfavorecimento ou que apresentam maiores dificuldades e menores competências no domínio da relação com as instituições, combatendo a excessiva burocracia característica da Administração Pública Portuguesa.

O esforço de coesão desenvolvido nos últimos anos atribuiu prioridade à educação e à saúde, a par da formação profissional. Poderá ir mais longe nas acções de valorização individual e colectiva das populações, factor indispensável de progresso e de afirmação da sociedade e da economia, e apostar no acesso à cultura como veículo de desenvolvimento humano integral e da qualidade de vida e como promotor do primado da pessoa, dos direitos humanos e da cidadania. A cultura assume, assim, um papel identitário e estruturante, evitando riscos de fragmentação da sociedade e possível vulnerabilidade a crescentes pressões exteriores.

A prioridade absoluta concentra-se na estreita ligação entre a cultura e a educação. Encarar a cultura como meio de qualificação das pessoas realça o impacte ao nível da valorização pessoal e da qualidade dos recursos humanos, permitindo corrigir desigualdades estruturais ao nível da educação e formação básica. Para esse efeito, várias acções estão já em curso, que vão desde a obrigatoriedade curricular de visitas de estudo e assistência a espectáculos, ligando escolas e monumentos, e apoiando a vertente educativa das estruturas culturais, no contexto das quais tem papel fulcral a modernização e dinamização dos museus nacionais, até ao desenvolvimento da componente artística das escolas, assegurando a presença regular de agentes culturais na escola e articulando programas itinerantes com os programas escolares. O acesso do maior número de cidadãos a bens e serviços culturais reforça a auto-estima das pessoas e das comunidades, sinónimo de qualidade de vida. A cultura como necessidade das pessoas, incorporada na sua escala de referências a par dos valores económicos e sociais correntes, deverá assumir-se como cultura criativa, aberta e descentralizada, se quiser abrir espaço para a promoção da interculturalidade, na qual as comunidades imigrantes desempenham um papel central. A par, promove a cidadania e a responsabilidade solidária, por via de iniciativas de voluntariado. A criação de uma rede de recintos culturais e da rede de parcerias na área do livro e da leitura permitem levar a cultura e a informação aos principais centros urbanos das regiões mais afastadas das áreas metropolitanas, aproximando as iniciativas às populações locais. Assume, por isso impacte ao nível da diminuição da exclusão social por razões de localização e contribui para a democratização da cultura e o aumento do número de espectadores. Por outro lado, as novas tecnologias de informação assumem-se como uma forma de levar conhecimento e cultura às populações e têm a vantagem do seu impacte ser independente do factor espacial. São exemplos desta lógica de actuação a criação do Portal da Cultura e do Portal do Conhecimento.

O preenchimento dos tempos de lazer constitui uma outra área dos direitos sociais que tendencialmente cria situações de exclusão via constrangimento de recursos, dando origem a grandes desigualdades particularmente para dois grandes grupos da população: os idosos e os jovens. Autarquias e associações de base local desempenham aqui um papel determinante, ao promoverem inúmeras iniciativas de ocupação dos tempos livres dos idosos. Por outro lado, a actuação do Instituto Português da Juventude junto das camadas mais jovens tem proporcionado algumas ofertas de programas de férias para jovens, que, a par do Programa sem Fronteiras, adquire uma relevância muito especial.

Prioridades:

Quebrar o ciclo reprodutivo de exclusão social, através da educação/formação de crianças e jovens: apostar no reforço da educação pré-escolar, na educação escolar e na formação inicial de jovens, construindo percursos educativos e ou de formação qualificante adaptados aos respectivos projectos profissionais e de vida; combater o abandono escolar precoce, nomeadamente nos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico;

Promover medidas que garantam as mesmas condições de acessibilidade e de frequência do ensino superior a todos os estudantes; garantir condições de mobilidade a estudantes carenciados do ensino superior; aumentar as bolsas proporcionalmente ao valor das propinas;

Melhorar as condições de acesso à justiça na protecção dos direitos fundamentais;

Promover a transversalidade das redes de museus, bibliotecas e cine-teatros como pólos de descentralização cultural e de desenvolvimento local e regional;

Fomentar a criação e desenvolvimento de hábitos culturais e de novos públicos através do incentivo à leitura, da visita a museus, da participação em projectos culturais e artísticos, nomeadamente no âmbito escolar e do aumento da frequência de espectáculos;

Proporcionar aos jovens oportunidades de participação em actividades salutares e prevenir práticas de risco, através da valorização das estruturas associativas e da ocupação dos tempos livres.

(ver quadro no documento original)

2 - Prevenir os riscos de exclusão

Enquadramento. - O desenvolvimento da sociedade da informação continua a ser uma aposta estratégica para Portugal. Pretende-se que o seu impacte estruturante funcione como uma alavanca para as capacidades nacionais, contribuindo para superar o atraso que historicamente tem marcado o desenvolvimento do País. O conceito subjacente à sociedade da informação extravasa a mera associação às novas tecnologias de informação e comunicação, dando corpo a novas formas de organizar o trabalho, de estruturar as relações entre as pessoas a todos os níveis e de transformar as relações do quotidiano. A capacidade de utilização das novas tecnologias é, por isso, um recurso decisivo para a participação na sociedade.

A exploração das tecnologias de informação e comunicação (TIC) na escolarização, na formação, na adaptação de postos de trabalho e no desenvolvimento de ajudas técnicas que permitam aumentar a participação no trabalho e na sociedade, das pessoas com deficiência, espelham bem a potencialidade do conhecimento como instrumento de promoção da igualdade e da justiça social.

O estádio de desenvolvimento da sociedade de informação em Portugal revela que, em 2002, a penetração da Internet nas famílias portuguesas se situa ainda nos 31%. Surge, assim, como prioridade assinalável o investimento junto dos jovens, no sentido de proporcionar o desenvolvimento generalizado de competências de base na utilização das TIC. O número de computadores ligados à Internet por cada 100 alunos (5,1) é ainda inferior ao da média europeia (5,9), mas a diferença menos significativa dá conta do esforço que tem vindo a ser realizado junto das camadas mais jovens da população. Estimulando perfis mais preparados para os desafios da nova sociedade da informação, pretende-se também criar reais oportunidades de acesso a jovens habitualmente excluídos dos normais circuitos e sedes de aquisição de competências.

Por outro lado, identifica-se também uma baixa intensidade de utilização dos instrumentos da economia digital por parte das empresas portuguesas, bem como uma fraca presença na Internet e uma baixa utilização do comércio electrónico. Potenciar a integração de competências em TIC junto das empresas contribuirá para a promoção da competitividade e a produtividade do tecido económico nacional, a par de uma maior empregabilidade daqueles que apresentem conhecimento e competências em tecnologias da informação e da comunicação.

Reconhece-se, igualmente, que as dinâmicas de inovação associadas à sociedade da informação deixam de fora aqueles que não possuem a capacidade de se lhes adaptar, à qual acumulam muitas vezes baixas qualificações ou qualificações obsoletas, sem revelarem disposições favoráveis à educação e formação ao longo da vida, e correndo, por isso, sérios riscos de exclusão. É preciso agir no sentido da sua preparação para enfrentar as potenciais dificuldades que se lhes apresentam, no sentido de promoção da coesão digital. Note-se, por exemplo, que os principais serviços públicos disponibilizados na Internet tendem ainda a não respeitar as regras de acessibilidade para cidadãos com necessidades especiais.

O processo de implementação da sociedade da informação dá resposta ao desafio estruturante assumido desde 1996 da sociedade da informação e da comunicação como um dos eixos transversais de actuação. Trata-se de uma aposta estratégica que prestará um contributo significativo para o desenvolvimento equilibrado do País e para o reforço da coesão social, aumentando a qualidade das interacções entre o Estado, os cidadãos e as empresas. Essa aposta traduziu-se, em 2002, na definição de uma política para o desenvolvimento da sociedade da informação, consubstanciada no Plano de Acção para o Governo Electrónico e no recentemente aprovado Plano de Acção para a Sociedade da Informação. Articula-se, também, com o Plano de Acção e-Europe 2002 e é suportada financeiramente pelo QCA III.

A prossecução de uma estratégia de prevenção dos riscos de info-exclusão e de garantia da igualdade de oportunidades a todos as pessoas, estiveram na origem, a par da promoção da competitividade do País e das suas empresas e da modernização da Administração Pública, dos seguintes objectivos para a sociedade da informação: ligar digitalmente tudo a todos, ou seja, conectividade total (aposta tecnológica); desenvolver conteúdos adequados à vivência das pessoas (aposta social e cultural); habilitar as pessoas para que tirem o maior proveito da sociedade em que se inserem (aposta formativa e educacional); tudo ao menor custo possível (aposta económica).

Prioridades:

Promover o desenvolvimento da sociedade de informação e do conhecimento à luz dos objectivos traçados no âmbito da estratégia de Lisboa, através da massificação do acesso e utilização das tecnologias de informação e comunicação nas diversas esferas sociais;

Garantir o acesso dos cidadãos com necessidades especiais, das minorias étnicas e comunidades imigrantes e dos cidadãos residentes em regiões remotas/desfavorecidas às tecnologias de informação e comunicação, através da promoção da coesão digital;

Promover uma maior acessibilidade da comunidade estudantil carenciada a infra-estruturas sociais e a equipamentos tecnológicos, assegurando uma política de igualdade de oportunidades no ensino superior;

Considerar a perspectiva de género no quadro das medidas referidas, facilitando a participação das mulheres na sociedade do conhecimento e da informação;

Ligar tudo a todos, ao menor custo, em banda larga; promover a coesão digital e a presença universal;

Promover a cultura digital, a habilitação dos Portugueses, e o conhecimento aplicado à vida dos cidadãos;

Garantir serviços públicos orientados para o cidadão e próximos do cidadão.

(ver quadro no documento original)

Enquadramento. - A década de 90 registou um crescimento sem precedentes do crédito ao consumo em Portugal. As alterações significativas nos padrões de consumo das famílias, a descida das taxas de juro e da inflação, o aumento sustentado do rendimento e a contenção do desemprego são alguns dos factores que explicam este recente crescimento, propiciador do fenómeno de endividamento das famílias. O crédito bancário ao consumo, por seu turno, conheceu em igual período significativas alterações, em resultado do processo de liberalização do sistema financeiro, em particular do sistema bancário, levando a um aumento e diversificação da oferta do crédito e redireccionando-o para os particulares.

A alteração do comportamento das famílias face ao crédito, daí decorrente, favorece a sua utilização para a satisfação de necessidades básicas, dando origem a situações de endividamento para aquisição de bens e serviços como sejam o transporte próprio, o lazer e, acima de tudo, a habitação. Com efeito, o endividamento das famílias é essencialmente explicado pelo recurso ao crédito à habitação (o endividamento dos particulares em percentagem do PIB é de 60% em 2000, dos quais 45% correspondem a crédito à habitação; no início da década o peso total era de 13,7%). Este aumento do endividamento explica-se também pelo crescimento do mercado da publicidade e pela exploração e incentivo irresponsável ao consumo, que vieram evidenciar a facilidade de acesso imediato aos bens e serviços.

O risco associado a estes comportamentos não é objecto de acção reguladora a nível nacional, traduzindo-se pontualmente em condição efectiva de sobreendividamento capaz de levar as pessoas a situações de ruptura. A perda de habitação devido à incapacidade de assumir os encargos com empréstimos contraídos para a respectiva aquisição continua a ser um dos exemplos deste tipo de situações.

O reforço das dinâmicas de crescimento do consumo e do endividamento em Portugal não assume, no entanto, dimensões críticas. De facto, os Portugueses apresentam níveis médios de endividamento face à realidade europeia. Por outro lado, a par do forte crescimento do rácio de endividamento, o crescimento do grau de esforço dos particulares poderá ser considerado moderado, em muito resultante da forte descida das taxas de juro, e o peso dos contratos com incidentes de crédito registados manteve-se relativamente estável ao longo da década, não representando mais de 5% do total de contratos.

As associações de consumidores e a segurança social não registam senão cerca de três centenas de famílias com problemas de sobreendividamento. Tal não obsta, porém, a que muitas outras tenham tendencialmente visto necessidade de restringir fortemente certos consumos, para poder suportar os encargos da dívida, tendência esta que tenderá a agravar-se face à actual conjuntura económica nacional e ao significativo aumento dos níveis de desemprego.

Prioridades:

Educação dos cidadãos para o consumo responsável e para o exercício dos seus direitos e deveres de cidadania.

(ver quadro no documento original)

Enquadramento. - Sobretudo nas últimas décadas, a sociedade portuguesa tem sentido profundas transformações, de que se pode destacar o crescimento das áreas e populações urbanas, o abandono e, por vezes, quase desertificação das zonas rurais, o desenvolvimento da indústria e dos serviços, a crescente participação das mulheres no mercado de trabalho, a melhoria dos sistemas de protecção social e de saúde e, em consequência dos próprios indicadores de saúde, o aumento e melhoria dos níveis de escolarização das gerações mais jovens, entre outras.

Essas transformações têm tido algumas manifestações relevantes. Entre elas, o envelhecimento da população que ocorre a um ritmo bastante rápido. Em 2001, a proporção de idosos recenseados (16,4%) foi pela primeira vez superior à dos jovens (16%). Um dos principais factores do envelhecimento tem a ver com a diminuição da taxa de natalidade, que em 2001 era de 11(por mil), uma das mais baixas da Europa.

A dimensão média das famílias tem vindo a diminuir consideravelmente. Em 2001, a dimensão média da família era de cerca de 2,8 pessoas por família (valor inferior a 3,4 em 1981). Como causa e consequência desta mudança está a transformação das características das famílias, verificando-se a sua nuclearização, de uma ou duas gerações, onde o pai e a mãe participam no mercado de trabalho. O recuo das famílias extensas é cada vez maior, existindo, em 2001, apenas 11,4% de famílias compostas por cinco ou mais pessoas (valor significativamente inferior a 25,1%, em 1981). Além disso, tem aumentado a deslocalização dos núcleos familiares em relação às famílias de origem. Aumentam novos modelos familiares, nomeadamente as famílias monoparentais e famílias de um só indivíduo, ao mesmo tempo que se verifica um crescimento da procura de serviços no mercado ou nas instituições.

Todas estas transformações têm feito sentir os seus reflexos ao nível da estrutura das famílias, provocando também, em consequência, alterações nos próprios sistemas de valores e nos laços de solidariedade familiar, base de suporte tradicional ao apoio intergeracional.

Acompanhando estas mudanças sociais, as políticas sociais activas, em Portugal, têm-se orientado no sentido de, por um lado, dar resposta às necessidades das famílias modernas que necessitam de novos serviços de apoio e, por outro, de preservar e explorar todos os esquemas de solidariedade familiar existentes. Não podemos, no entanto, esquecer que a solidariedade familiar assenta, em grande medida, sobre as mulheres desses agregados.

Algumas medidas têm vindo a ser introduzidas no sentido de dar resposta às necessidades actuais. A criação do Observatório para os Assuntos da Família, que se constitui como sede de análise conjunta das medidas de política, problemáticas e actividades com incidência familiar, vem responder, nomeadamente, à necessidade de investigar, sistematizar e prover dados relevantes sobre as famílias e de avaliar e acompanhar a evolução da política de família em Portugal. O desenvolvimento da rede de serviços e equipamentos traduziu-se nos últimos anos (1998-2001) numa evolução positiva no número de respostas sociais dirigidas aos diversos grupos de população. As áreas das crianças e jovens e idosos representam a maioria das respostas criadas. O Programa de Apoio Integrado aos Idosos tem contribuído particularmente para a melhoria da qualidade de vida das pessoas idosas, promovendo projectos criativos e inovadores, no sentido de manter as pessoas dependentes no seu meio social, explorando todas as formas de solidariedade familiar e de vizinhança.

Por outro lado, tem havido esforços no sentido de promover a igualdade de oportunidades entre mulheres e homens, particularmente na conciliação da vida familiar e da vida profissional. A Linha Verde sobre Maternidade e Paternidade e Conciliação da Vida Familiar e da Actividade Profissional é umas das medidas exemplares que promove o acesso de todos os cidadãos a quaisquer informações. Por outro lado, ainda, pretende-se incentivar as empresas, cooperativas ou associações a criarem políticas exemplares nestas áreas, designadamente através de prémios de prestígio anual, bem como menções honrosas.

Prioridades:

Promover uma «estratégia global da idade» - e não apenas das crianças ou dos jovens, da população activa ou dos idosos - onde a política familiar, a sociedade e as famílias desempenhem um papel importante no reforço da solidariedade entre gerações, na transmissão de valores, na realização dos seus membros.

Privilegiar soluções que permitam que as pessoas dependentes possam permanecer no seu meio natural de vida.

(ver quadro no documento original)

3 - Actuar em favor dos mais vulneráveis

Enquadramento. - O risco de pobreza continua a ser um fenómeno extenso em Portugal. Definido como a percentagem da população abaixo do limiar correspondente a 60% do rendimento mediano, este risco afectava 21% da população, em 1999 (ver nota 52). A pobreza persistente (ver nota 53) continua também a ser elevada: 14% da população viveu, em 1999 e em pelo menos dois dos três anos anteriores, abaixo do limiar de 60% do rendimento mediano.

A extensão e intensidade de situações particularmente graves de pobreza persistente evidencia contornos diversificados, coexistindo situações tradicionais de pobreza raramente colocadas à margem das estruturas e instituições normais da vida social, a par de novas configurações, resultante de processos de modernização desiguais, particularmente mais problemáticas pela sua desinserção social. Entre os grupos mais vulneráveis a situações de «nova pobreza» destacam-se as pessoas com deficiência, as vítimas de violência familiar, as minorias étnicas, os jovens em risco, os toxicodependentes, os reclusos, os ex-reclusos e as pessoas sem-abrigo.

No caso das pessoas com deficiência e vítimas de violência familiar, a sua exposição a problemas de integração específicos decorrentes de situações de menor autonomia, auto-estima desvalorizada, escassez de recursos na família, qualificações escolares baixas, falta de aptidões e recursos pessoais e relacionais, condiciona as oportunidades objectivas de acesso a direitos básicos ou a estilos de vida considerados aceitáveis. Visando o reforço da inclusão social destes grupos, Portugal tem vindo a preconizar medidas que visam promover a igualdade de oportunidades, desenvolvendo a capacidade de inserção profissional, a par do alargamento da rede de equipamentos de apoio e integração em comunidades de pertença. Nesse sentido, destaca-se ainda a Linha Verde de Informação a Vítimas de Violência Doméstica, em funcionamento vinte e quatro horas por dia, e o atendimento directo assegurado pela Comissão para a Igualdade e para os Direitos das Mulheres.

Apesar da pertença a um grupo étnico e cultural minoritário não constituir por si um indicador de exclusão social, o facto de tais grupos serem constituídos, em grande parte, por imigrantes origina condicionantes de particular vulnerabilidade, devido a situações de inserção profissional precária, maiores dificuldades de acesso a serviços e direitos diversos e frequentes processos de segregação e isolamento face a redes de apoio familiar e social. O peso crescente destes grupos prende-se com a entrada no País de novos contingentes de imigração provenientes do leste europeu, a par de minorias mais tradicionais como os ciganos, os africanos e os brasileiros. A política de imigração tem vindo a introduzir medidas de promoção da integração dos imigrantes, facilitando processos indispensáveis como a aprendizagem da língua, o apoio à criação e manutenção de associações representativas e o acesso aos serviços de uma forma geral e à habitação.

Mais do que uma falta de competências e capacidades de base, a condição de marginalidade associada a situações de ruptura com as principais instituições da vida social coloca os jovens em risco, os toxicodependentes, as pessoas infectadas com o vírus do HIV, os reclusos e os ex-reclusos entre as categorias que tendem a fazer crescer significativamente as situações de pobreza persistente, dada a complexidade de inversão das situações geradas. A promoção da integração destes grupos revela-se determinante para prevenir situações limite de sem-abrigo. Aqueles que vivem na rua já não são somente os marginalizados clássicos, mendigos e vagabundos, sendo visível a emergência de uma nova geração de pessoas sem-abrigo, com um peso crescente das mulheres e dos jovens, que engloba doentes mentais, toxicodependentes, alcoólicos, ex-reclusos e outras, de pessoas que, por qualquer razão, de ordem estrutural ou individual, se encontram em situação de ruptura com as normas e instituições vigentes - quebra de laços sociais, ausência de regras e rotinas, automarginalização, diluição de hábitos de trabalho, regressão nas capacidades cognitivas - e sem qualquer tipo de suporte social, psicológico e económico.

Apesar da multiplicação de iniciativas para reforçar a inclusão social destes grupos, persiste a carência de informação estatística e de programas específicos de intervenção, pelo que a estratégia de políticas sociais para os grupos mais vulneráveis reconhece a necessidade de desenvolvimento de medidas específicas integradas, que promovam a dinamização de metodologias especializadas nas problemáticas que caracterizam cada uma das categorias em referência.

Prioridades:

Promover a melhoria das condições de vida dos grupos em situação de maior vulnerabilidade, agindo sobre os factores de exclusão social e favorecendo programas integrados e individualizados de inclusão social, institucional e económica das pessoas pertencentes às categorias mais desfavorecidas e negociar planos de inserção com grupos prioritários, alargando a metodologia de contratualização;

Promover uma abordagem individual pelos serviços locais de acção social, numa perspectiva de aproximação activa, com vista à assinatura de um contrato de inserção social;

Promover uma política de igualdade de oportunidades no ensino superior com vista a uma maior coesão social;

Garantir o acesso ao ensino superior da comunidade estudantil, em especial aos cidadãos com deficiência.

(ver quadro no documento original)

Enquadramento. - Os novos desafios que se colocam às famílias modernas relativamente aos seus filhos, que decorrem da dificuldade de conciliar a actividade profissional dos pais com os cuidados dos filhos, da multiplicidade de formas de vida familiar existentes e das exigências do novo estatuto da criança, demandam a dinamização de serviços e respostas sociais que tornem possível às famílias enfrentar esses desafios, adaptando de forma adequada as exigências profissionais às responsabilidades decorrentes da parentalidade.

Este quadro de modernidade, quando associado a contextos de pobreza e exclusão social, pode ser gerador de situações de especial vulnerabilidade nas crianças, que, não raras vezes, se traduz em negligência, maus tratos, exploração sexual, pobreza infantil e trabalho infantil, pondo em causa o seu desenvolvimento integral.

Dando continuidade às prioridades já anteriormente definidas, o conjunto de medidas a desenvolver procura articular uma dupla estratégia de resposta ao objectivo de promoção dos direitos e de protecção social das crianças e das famílias. Numa perspectiva sistémica e partindo do pressuposto de que estas problemáticas não podem ser isoladas dos contextos familiares, sociais, económicos, culturais e territoriais em que se inserem, estas medidas, para além de assegurarem um sistema de protecção de garantia dos direitos, têm subjacentes como componentes estratégicas de actuação o princípio da multidimensionalidade e o princípio da territorialidade, significando que os pilares mais importantes a construir e ou a fortalecer para a intervenção plena são: a integração, criando condições para que as crianças e os jovens sejam enquadrados na sua família de origem de uma forma plena e com acesso facilitado à estabilidade física e emocional que lhe é devida; a eliminação de situações de exclusão, criando novos recursos e ou respostas inovadoras; a intervenção global, construindo interdisciplinarmente novas formas de abordagem e de intervenção social.

Tendo por base o actual quadro legal de protecção de crianças e jovens em perigo, resultado da reforma do direito de menores, o eixo de desenvolvimento das medidas sociais centra-se nos níveis preventivo e reactivo, traduzindo-se no investimento e qualificação das respostas existentes, incluindo as respostas institucionais, que visam prosseguir objectivos inerentes ao superior interesse da criança, com especial enfoque na criação de alternativas com vista à prevalência na família e no apoio aos jovens no seu processo de autonomização.

Refiram-se os propósitos da política nacional nesta matéria em prosseguir o reforço e consolidação da rede nacional de comissões de protecção de crianças e jovens, bem como de programas específicos, de que são exemplos o Plano para Eliminação da Exploração do Trabalho Infantil, o Programa Nascer Cidadão, o Programa Ser Criança, o Programa Creches 2000, a par da reestruturação do Instituto de Adopção com o objectivo de agilizar os processos de adopção, mediante a simplificação dos mecanismos de articulação entre os serviços da segurança social e as instâncias judiciais e a celeridade na identificação da situação de adoptabilidade das crianças e da tramitação dos processos com vista à adopção. Neste contexto importa criar e reorganizar os serviços de adopção dos organismos da segurança social, a nível central e distrital, e proceder a alterações legislativas consideradas fundamentais.

Regista-se um aumento progressivo do volume de crianças e jovens acompanhados por comissões de protecção de crianças e jovens, atingindo, em 2002, o total de 15970. Esta evolução não representa necessariamente um crescimento das situações de perigo, decorrendo antes do acréscimo do número de comissões existentes no território nacional e, consequentemente, da maior visibilidade do risco infantil e juvenil. Na sequência do observado em anos anteriores, o perfil tipo das crianças e jovens acompanhados pelas CPCJ revela que se tratam sobretudo de adolescentes do sexo masculino, com baixos níveis de escolaridade, em resultado das ténues ligações que mantêm com a instituição escolar. Dentro do vasto leque de problemáticas detectadas pelas comissões de protecção, destacam-se a negligência, o abandono escolar e os maus tratos físicos e psicológicos. A análise da caracterização dos agregados familiares destas crianças e jovens permite concluir que são, na generalidade, famílias nucleares, em idade activa, com baixos níveis de escolaridade e, em consequência, com profissões pouco qualificadas. De salientar ainda a existência, em algumas zonas do País, de problemáticas relacionadas com a saúde - saúde mental e comportamentos aditivos - na origem das situações de risco das crianças e jovens.

A questão da exclusão social está também presente quando nos referimos às crianças e jovens que não residem no seu meio familiar, encontrando-se enquadradas por medidas de colocação institucional. Em Portugal existiam, em 1999, 9561 crianças e jovens a residir em lares de infância e juventude, sobretudo adolescentes e pré-adolescentes, com níveis de escolarização baixos, o que pode comprometer o seu processo de profissionalização e consequente autonomização. Em acolhimento familiar encontravam-se 6480 crianças e jovens, maioritariamente com idades compreendidas entre os 6 e os 15 anos. Embora na sua maioria frequentem a escola, verifica-se alguma tendência para o abandono escolar destes jovens quando concluída a escolaridade obrigatória. Das características sociográficas das famílias de acolhimento ressalta a sua vulnerabilidade a situações de exclusão social, reflectida por baixos níveis de rendimento, escolaridade e qualificação profissional.

Tendo em conta estes diagnósticos, as medidas de política traçadas apostam claramente na implementação de respostas e de apoios sociais e económicos que permitam às famílias assumir integralmente as suas responsabilidades educativas, bem como o reforço das suas competências parentais.

Prioridades:

Promover os direitos das crianças e dos jovens e prevenir ou pôr termo a situações de risco;

Promover medidas que eliminem situações de pobreza ou exclusão social de que são objecto as crianças e jovens;

Garantir a disponibilidade de estruturas de acolhimento para as crianças até à idade da escolaridade obrigatória;

Promover respostas que actuem precocemente, permitindo prevenir as situações de risco infantil e juvenil;

Promover o incentivo à manutenção da criança/jovem no seu meio natural de vida, garantindo, junto da família, as condições que permitam a assunção das responsabilidades parentais;

Favorecer a desinstitucionalização;

Agilizar o processo de adopção;

Contrariar a tendência para a inserção precoce dos jovens no mercado de trabalho, simultaneamente inimiga da qualificação e da sustentabilidade futura do emprego.

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Enquadramento. - Apesar dos processos de modernização levados a cabo na sociedade portuguesa nas últimas décadas terem permitido desenvolvimentos substanciais na melhoria das condições de vida da população, tal como noutros contextos europeus, não foram capazes de prevenir assimetrias territoriais geradoras de fenómenos diferenciados de pobreza e exclusão social.

A dimensão espacial revela-se fundamental na abordagem dos fenómenos de exclusão social, no sentido de percepcionar o efeito das configurações dos territórios na ocultação, produção e reprodução de situações de pobreza. A distribuição dos factores de vulnerabilidade no espaço ocupado pelos diferentes grupos sociais, associa-se a desigualdades de acesso às esferas em que se geram e distribuem as oportunidades de participação social, cultural, política e económica, designadamente aos mercados de trabalho, educação, formação, níveis de rendimento e recursos disponíveis. Enquanto palco de factores de exclusão social, a unidade territorial é simultaneamente, pelo seu carácter dinâmico, espaço de referência para introdução de recursos e potencialidades de inversão de processos geradores de pobreza.

Na sociedade portuguesa, as iniciativas de desenvolvimento tenderam a acentuar clivagens entre as regiões rurais periféricas e o litoral, com reflexos numa grande concentração populacional no litoral, com especial enfoque nas áreas metropolitanas, e uma consequente desertificação demográfica no interior rural. As iniciativas de inovação e modernização dos diversos sectores concentraram-se sobretudo nas cidades e vilas de média dimensão, vulnerabilizando os territórios marcadamente rurais votados a um maior isolamento, rarefação de investimentos produtivos, envelhecimento populacional e condições de precariedade.

Os meios rurais mais pobres congregam uma população mais idosa, composta por camponeses e antigos assalariados rurais com pensões reduzidas, mantendo uma linha de continuidade entre a pobreza e a envolvente subdesenvolvida. Em contrapartida, a visibilidade da pobreza nas áreas urbanas e periurbanas contrasta fortemente com o meio, pela concentração de territórios de exclusão estigmatizados e reprodutores de situações de pobreza persistente. Tratam-se geralmente de bairros clandestinos e de casas abarracadas, de bairros de habitação social ou bairros antigos e degradados das cidades que incluem uma grande multiplicidade de situações e de problemáticas - limitações de recursos económicos, baixas qualificações escolares e profissionais, precariedade de emprego, redes de marginalidade, mercados paralelos, dependências aditivas, entre outros -, conducentes a diversos mecanismos de reprodução de condições de pobreza persistente pela dificuldade em romper com as teias da exclusão.

A visibilidade crescente do conjunto de transformações dos padrões de localização da pobreza na sociedade portuguesa veio chamar a atenção para a importância da territorialização das diversas medidas de política que visam a reinserção social das comunidades excluídas e a reabilitação sócio-urbanística dos territórios. A dimensão espacial revela-se fundamental para o conhecimento efectivo da realidade sobre a qual se pretende intervir, potenciando, pela condição de proximidade assente numa base comunitária, a coerência das intervenções sociais numa abordagem sistémica das necessidades materiais e relacionais dos grupos mais vulneráveis.

Prioridades:

Reorientar os programas existentes e imprimir a todos eles uma identidade metodológica comum, assente nos princípios de: multidimensionalidade e integração das intervenções; acessibilidade e transparência; planeamento estratégico e avaliação; inovação; qualidade dos instrumentos; actuação com base nos contributos dos diversos actores do poder local e central e da sociedade civil;

Reforçar as medidas inovadoras e suplementares, a nível regional, de políticas activas de emprego;

Estabelecer medidas de combate à desertificação humana e incentivadoras da recuperação acelerada das zonas do interior;

Incentivar a criação de empregos em sectores e actividades que possam absorver trabalhadores que tenham sido dispensados por via de encerramento de empresas e ou reconversões sectoriais.

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4 - Mobilizar o conjunto dos intervenientes

Enquadramento. - A mobilização de todos os actores e, sobretudo, daqueles que, objectivamente, enfrentam situações de pobreza e de exclusão social, no respeito das respectivas competências, constitui uma componente fundamental de uma estratégia integrada e participativa de luta contra a pobreza e a exclusão social.

O combate à pobreza tem de ser feito com a colaboração e implicação directa das próprias pessoas em situação de vulnerabilidade, no sentido de se combaterem as causas e de as políticas implementadas darem respostas concretas às suas reais necessidades.

Esta participação é essencial por motivos de legitimidade e eficiência e deve ocorrer em todas as fases do ciclo político, desde o planeamento, passando pela execução, até ao acompanhamento e à avaliação.

A nível nacional, a participação e a expressão das pessoas em situação de exclusão tem vindo a ser assegurada no âmbito de diversos programas e projectos que assentam no reconhecimento de que é essencial a modificação de determinadas práticas instituídas, alterando-as e adoptando explicitamente objectivos, metodologias e práticas de capacitação com as pessoas e os grupos, trabalhando ao nível individual, colectivo e organizacional.

Esta aposta reflecte-se no envolvimento das mais variadas entidades, como os serviços do Estado, as autarquias, as organizações sem fins lucrativos e os grupos de cidadãos em parcerias e num trabalho de rede que, cada vez mais, se assume como uma congregação de esforços e vontades, articulada com uma partilha alargada de responsabilidades.

Apesar dos resultados positivos que se têm vindo a obter, e atendendo ao conhecido défice de participação dos cidadãos portugueses, há ainda um vasto trabalho a desenvolver e a aprofundar, nomeadamente promovendo formas de participação e implicação dos mais desfavorecidos, na organização e desenvolvimento dos seus projectos de vida, potenciando a escuta activa e o diálogo aberto entre indivíduos em situação e ou em risco e exclusão, os técnicos, os sindicatos, as ONG e outras associações locais, as escolas, os departamentos de investigação, e os empresários no sentido do reforço da participação e da coesão social.

Paralelamente, importa estimular o surgimento e o desenvolvimento de organizações e ou associações que integrem população desfavorecida, promovendo a sua capacidade de participação nos processos de decisão e de mudança, assentes numa lógica de negociação capaz de contrariar atitudes tutelares e promovendo a modernização das instituições.