Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2007 — Aprova o Quadro de Referência Estratégico Nacional para o período 2007-2013

Para além de, por esta via, se enquadrarem particularmente intervenções nos domínios das infra-estruturas e equipamentos de transporte, merecem particular relevo as que serão concretizadas visando superar défices históricos e situações de especial desajustamento face à dinâmica demográfica e aos requisitos actuais dos equipamentos educativos - fundamentais para assegurar, de forma coerente, sistémica e eficaz, os objectivos do QREN em matéria de valorização do potencial humano, envolvendo investimentos significativos no âmbito do alargamento da Rede Nacional de Educação Pré-escolar, da requalificação física da Rede Escolar do 1.º Ciclo do Ensino Básico (enquadrados, nestas duas situações, pelos Programas Operacionais Regionais do Continente) e de prossecução do Programa Integrado de Modernização das Escolas do Ensino Secundário (cuja concretização será assegurada no âmbito do Programa Operacional Temático Valorização do Território).

Assinala-se, por outro lado, que os progressos alcançados no domínio da saúde convivem ainda com situações muito diferenciadas, onde persistem carências importantes que designadamente justificam intervenções relativas à requalificação dos serviços de urgência, à reestruturação dos cuidados de saúde primários e da melhoria do acesso à consulta e cirurgia.

Destacam-se ainda, no contexto destas tipologias de intervenção, os investimentos a realizar no domínio da cultura - particularmente os relativos à Salvaguarda e Valorização do Património Cultural Nacional e às Redes de Equipamentos Culturais - e os respeitantes a Equipamentos de Acção Social, naturalmente determinantes para a prossecução dos objectivos do QREN no âmbito da inclusão social.

Rede escolar

Portugal enfrenta um desafio nacional em matéria de educação que passa pela superação do atraso educativo português face aos padrões europeus e, designadamente, pela integração de todas as crianças e jovens na escola, proporcionando-lhes um ambiente motivador, exigente e gratificante.

Neste contexto, assume importância fundamental a oferta aos alunos, docentes e agentes do sistema educativo, de instalações e equipamentos escolares com condições de funcionalidade, conforto, segurança, salubridade e aptas a uma integração e adaptação ao processo dinâmico de introdução de novas tecnologias.

Ao longo das últimas décadas tem vindo a observar-se uma degradação no estado de conservação de parte dos estabelecimentos de ensino, pesem embora as intervenções que têm vindo a ser concretizadas na manutenção das instalações, com vista a fazer face a necessidades concretas. Estas circunstâncias têm originado grandes disparidades na qualidade da oferta de instalações, que se reflectem nos resultados alcançados nas aprendizagens dos alunos.

Torna-se assim fundamental implementar soluções que, de forma inovadora e de modo abrangente e sistemático, invertam o rumo de degradação dos estabelecimentos de ensino, criando condições para, por um lado, concretizar uma efectiva reabilitação dos edifícios escolares e, por outro, promover a sua modernização por referência às exigências que os novos padrões e modelos pedagógicos impõem, designadamente na concepção e arranjo dos espaços e equipamentos.

Os novos desafios das sociedades modernas, onde a qualificação e o conhecimento se constituem como principais motores do desenvolvimento, exigem também, pelo seu lado, uma aposta clara na racionalização da rede escolar, de forma a contribuir para promover o sucesso educativo dos jovens.

Melhorar o sucesso escolar e adequar as ofertas educativas aos tempos e necessidades familiares, pressupõe a racionalização e o alargamento da Rede de Educação Pré-escolar, assumindo-se o objectivo de que em 2015 a capacidade instalada para a educação pré-escolar corresponda à totalidade das crianças do grupo etário 3-5 anos, corrigindo as carências actualmente veri ficadas, sobretudo nas cidades.

No que respeita à Rede Escolar do 1.º Ciclo do Ensino Básico a intervenção visa garantir que em 2015 todas as crianças do 1.º Ciclo do Ensino Básico tenham acesso à escola completa e a tempo inteiro, dispondo de condições ajustadas a aprendizagens qualificadas e qualificantes. A racionalização da rede dos estabelecimentos do 1.º Ciclo do Ensino Básico, na sua distribuição territorial e na sua dimensão e apetrechamento, significa a aposta em espaços educativos de dimensão e recursos adequados ao sucesso educativo.

O Programa de Modernização das Escolas com Ensino Secundário visa, pelo seu lado, dotar a rede escolar com condições mais adequadas a um ensino de qualidade e coerente com a exigência que se deve associar este nível crítico de ensino.

Com vista a assegurar uma racionalidade acrescida do investimento público, baseada na articulação e na complementaridade dos esforços desenvolvidos a nível nacional e municipal, adoptam-se novos procedimentos de gestão dos investimentos. As Cartas Educativas Municipais - as quais têm por objecto a identificação, a nível municipal, dos edifícios e equipamentos educativos e respectiva localização geográfica, bem como das ofertas educativas da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário - passam a constituir não apenas o referencial de ordenamento das redes escolares mas, também o instrumento de apoio à decisão de co-financiamento.

Assim, para efeitos de acesso municipal a financiamento de Fundos Estruturais, é condição essencial que as cartas educativas, da competência dos Municípios e elaboradas em estreita articulação com o Ministério da Educação, estejam formalmente aprovadas e homologadas, visando-se assim assegurar a adequação da rede de estabelecimentos de educação (do pré-escolar e de ensino básico ao ensino secundário), por forma a que, em cada momento, as ofertas educativas disponíveis a nível municipal respondam à procura efectiva que ao mesmo nível se venha a manifestar.

V.3 - Articulações entre as agendas operacionais temáticas do Qren e os programas operacionais

Como referido anteriormente, o estabelecimento de Agendas Operacionais Temáticas significa, fundamentalmente, que os Programas Operacionais são colocados ao serviço dos objectivos e prioridades de desenvolvimento de Portugal, seja no que respeita aos que assumem responsabilidades tendencialmente relativas ao território continental, seja no que se refere aos que respondem por actuações de âmbito regional.

Esta abordagem, que visa reforçar a coerência e a complementaridade de intervenção dos PO Temáticos e os PO Regionais, deverá ser mais claramente explicitada através da apresentação sintética das correspondentes articulações - ilustrada nos três quadros das páginas seguintes.

Deveremos ter por um lado em conta, na apreciação destes quadros, que as articulações representadas entre as Agendas Operacionais Temáticas (e correspondentes Prioridades Operacionais) e os Programas Operacionais Temáticos decorrem directamente da coerência estratégica do QREN e das consequências que foram subsequentemente assumidas em termos de coerência operacional.

Deveremos por outro lado considerar, no que se refere às correspondentes articulações com os Programas Operacionais Regionais (do continente), que a inerente repartição de responsabilidades, a especificar com a apresentação dos Programas Operacionais, será consequência da observação dos dois seguintes princípios:

Princípio da Subsidariedade, de acordo com o qual as responsabilidades pela governação pública devem ser desempenhadas pelo nível mais baixo da organização administrativa que assegure, com eficiência e eficácia, a produção dos resultados e dos impactos desejados;

Princípio da Localização do Benefício, segundo o qual as responsabilidades pela governação pública d evem localizar-se nas instituições públicas correspondentes ao nível territorial onde os respectivos benefícios - isto é, os resultados e os impactos desejados - ocorrem e têm efectiva relevância.

A aplicação destes dois princípios teve naturalmente em conta as consequências das decisões governamentais oportunamente tomadas sobre a dimensão dos recursos financeiros atribuídos a cada uma das temáticas prioritárias do QREN - Potencial Humano, Factores de Competitividade e Valorização do Território - e a cada uma das tipologias temáticas e/ou regionais dos Programas Operacionais que asseguram a respectiva concretização, as restrições comunitárias relevantes em termos de dotação financeira regional (especialmente condicionantes das intervenções a realizar nas NUTS II de Lisboa e do Algarve, no Continente), bem como das tipologias de elegibilidades regionais dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão.

Em consequência do estatuto constitucional das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, as prioridades dos respectivos Programas Operacionais correspondem às orientações estratégicas e relativas às prioridades de desenvolvimento definidas pelos respectivos Governos Regionais.

Importa salientar, finalmente, que as articulações ilustradas nos quadros seguintes não antecipam a estruturação dos Programas Operacionais Temáticos e Regionais em Eixos Prioritários.

Interacções entre a agenda operacional temática para o potencial humano e os programas operacionais temáticos e regionais do continente

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Interacções entre a agenda operacional temática para os factores de competitividade e os programas operacionais temáticos e regionais do continente

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Interacções entre a agenda operacional temática para a valorização do território e os programas operacionais temáticos e regionais do continente

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

V.4 - Coerência entre agendas operacionais temáticas do Qren e as orientações estratégicas comunitárias em matéria de coesão

O Conselho Europeu estabeleceu uma ligação estreita entre o futuro período de programação estrutural e as prioridades da Estratégia de Lisboa, determinando que as perspectivas financeiras 2007-2013 «deverão dotar a União dos meios adequados para a concretização das suas políticas em geral e, nomeadamente, das políticas que contribuam para a realização das prioridades estabelecidas na Estratégia de Lisboa».

Da determinação do Conselho Europeu, consubstanciada nos Regulamentos Comunitários dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão e nas Orientações Estratégicas Comunitárias em matéria de Coesão, resulta uma reorientação da política de coesão no sentido de reforçar a sua contribuição para a superação dos desafios do crescimento, da competitividade e do emprego. Em conformidade com as Orientações Integradas para o Crescimento e o Emprego da Agenda de Lisboa renovada, as Orientações Estratégicas Comunitárias em matéria de Coesão explicitam que os programas apoiados pela política de coesão devem procurar centrar os recursos nas seguintes três prioridades:

Reforçar a atractividade dos Estados-Membros, das regiões e das cidades, melhorando a acessibilidade, assegurando serviços de qualidade e nível adequados e preservando o ambiente;

Incentivar a inovação, o espírito empresarial e o crescimento da economia baseada no conhecimento, promovendo as capacidades de investigação e inovação, incluindo as novas tecnologias da informação e da comunicação;

Criar mais e melhor emprego, atraindo mais pessoas para o mercado de trabalho ou para a actividade empresarial, melhorando a adaptabilidade dos(as) trabalhadores(as) e das empresas e aumentando os investimentos no capital humano.

As imprescindíveis reformas introduzidas em matéria de tipologia de intervenções estruturais comunitárias para a efectiva prossecução das prioridades nacionais no próximo ciclo de programação 2007-2013 são substancialmente convergentes com os objectivos consagrados no âmbito da Agenda de Lisboa Renovada. Reitera-se, contudo, que as prioridades nacionais serão realizadas num contexto de continuada atenção ao desígnio fundamental da política de coesão, estabelecido no Tratado: promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, procurando, em especial, reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões e das ilhas menos favorecidas, incluindo as zonas rurais.

A aferição da contribuição do QREN para as prioridades da União Europeia em matéria de promoção da competitividade e criação de empregos é apresentada nas tabelas seguintes, onde se procede à explicitação e modulação das interacções entre as Agendas Operacionais Temáticas do QREN e respectivas prioridades operacionais temáticas e as Orientações Estratégicas Comunitárias em matéria de Coesão Económica, Social e Territorial, 2007-2013 (estabelecidas pela Decisão do Conselho de 6 de Outubro de 2006).

Interacções entre a agenda operacional temática para o potencial humano e as orientações estratégicas comunitárias em matéria de coesão

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Interacções entre a agenda operacional temática para os factores de competitividade e as orientações estratégicas comunitárias em matéria de coesão

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Interacções entre a agenda operacional temática para a valorização do território e as orientações estratégicas comunitárias em matéria de coesão

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

V.5 - Coerência entre agendas operacionais do Qren e o Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego

A aferição da coerência entre as Orientações Estratégicas Comunitárias em matéria de Coesão Económica, Social e Territorial e as Agendas Operacionais Temáticas do QREN apresentada nos parágrafos anteriores é complementada por um exercício equivalente, apresentado nas tabelas seguintes, agora dirigido à avaliação da respectiva coerência com as acções e os objectivos estabelecidos no Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego 2005-2008 (PNACE).

O PNACE, que se constitui como orientador da concretização da estratégia nacional de reformas e modernização, concebida no quadro das referências e prioridades da Estratégia de Lisboa Renovada, enquadra os diversos programas e planos de acção com incidência no Crescimento e no Emprego, onde se destacam o Programa de Estabilidade e Crescimento na dimensão macroeconómica, o Plano Tecnológico na dimensão de competitividade e qualificação, e o Plano Nacional de Emprego na dimensão emprego.

Assumindo como visão «Colocar Portugal de novo no centro do processo de desenvolvimento à escala da União Europeia e à escala Global, promovendo o crescimento e o emprego através da melhoria da qualificação das pessoas, das empresas, das instituições, dos territórios, do desenvolvimento científico e do reforço da atractividade, da coesão social e da qualidade ambiental», com a implementação do PNACE, Portugal pretende atingir cinco objectivos estratégicos que constituem uma agenda para a modernização:

Reforçar a credibilidade, (i) consolidando as contas públicas e reduzindo, no horizonte de 2008, o défice público do País para 2,6% do PIB, (ii) garantindo a sustentabilidade do sistema de protecção social e modernizando o sistema de saúde, (iii) melhorando a governação, reestruturando e qualificando a Administração Pública;

Apostar na confiança, (i) fomentando o crescimento económico e atingindo uma taxa de crescimento anual do PIB de 2,4%, retomando um processo de convergência real com os níveis médios de rendimento da União Europeia, (ii) reorientando a aplicação dos recursos públicos dando prioridade aos investimentos indutores de crescimento e criadores de emprego, (iii) estimulando o investimento em sectores chave, reestruturando o capital de risco, atraindo o investimento privado e apoiando a modernização do tecido empresaria, (iv) melhorando a eficácia dos mercados, reforçando a função reguladora e fiscalizadora do Estado, em particular a regulamentação dos serviços, garantindo condições de livre concorrência e acesso a «inputs» produtivos em condições mais favoráveis, (v) aumentando a qualidade dos serviços públicos para as empresas e cidadãos(ãs), criando um ambiente de negócios mais atractivo para a iniciativa privada, melhorando o contexto jurídico, agilizando o sistema de justiça, simplificando, desburocratizando, desmaterializando;

Assumir os desafios da competitividade, (i) reforçando a educação e qualificação da população portuguesa numa óptica de aprendizagem ao longo da vida, adaptando os sistemas de educação e formação às necessidades de criação de novas competências, (ii) promovendo o uso e a disseminação do acesso às tecnologias de informação de forma inclusiva, (iii) aumentando o número de investigadores(as), incrementando o investimento e a qualidade da investigação e desenvolvimento pública e privada, promovendo a incorporação dos resultados de I&D nos processos produtivos, triplicando o investimento privado em investigação e desenvolvimento, (iv) promovendo o emprego qualificado, (v) promovendo a inovação, o empreendedorismo e a internacionalização, reforçando a capacidade de criação de valor nas empresas;

Reforçar o emprego e a coesão social, (i) promovendo a criação de emprego, atraindo e retendo o maior número de pessoas no emprego, atingindo uma taxa de emprego global de 69%, (ii) prevenindo e combatendo o desemprego, nomeadamente de jovens e de longa duração, (iii) gerindo de forma preventiva e precoce os processos de reestruturação e deslocalização empresarial, (iv) promovendo a qualidade do trabalho e a flexibilidade com segurança no emprego, num quadro de reforço do diálogo e concertação social, promovendo a concertação estratégica no domínio das relações laborais e das grandes opções de desenvolvimento do país, (v) desenvolvendo o carácter inclusivo do mercado de trabalho e melhorando os sistemas de protecção e inclusão social, promovendo a igualdade de oportunidades para todos e todas, igualdade de género, a reabilitação e a reinserção, a conciliação entre a vida profissional, familiar e pessoal e o envelhecimento activo;

Reforçar a coesão territorial e ambiental como factores de competitividade e desenvolvimento sustentável, (i) promovendo um uso mais sustentável dos recursos naturais e reduzindo os impactos ambientais, (ii) promovendo a eficiência energética, (iii) melhorando o ordenamento do território e a eficiência dos instrumentos de ordenamento, (iv) promovendo um sistema urbano policêntrico e a crescente integração das cidades e do país em espaços supranacionais, (v) melhorando a mobilidade dos transportes e aproveitando as oportunidades de exploração da logística.

Os cinco objectivos do PNACE materializam-se em três grandes áreas de intervenção, subdivididas em dezoito prioridades, cuja coerência com as agendas operacionais do QREN se explicita na secção seguinte.

Interacções entre a agenda operacional temática para o potencial humano e o Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Interacções entre a agenda operacional temática para os factores de competitividade e o Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Interacções entre a agenda operacional temática para a valorização do território e o Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

V.6 - Determinações regulamentares comunitárias relevantes para a organização dos programas operacionais

Os regulamentos comunitários dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão, aplicáveis no período 2007-2013 introduzem modificações muito significativas face a anteriores períodos de programação, com relevantes consequências sobre a organização dos Programas Operacionais.

Fundamentalmente norteados pela vontade conjugada das instituições comunitárias e dos Estados-Membros em introduzirem graus elevados de simplificação nas normas que regem a política de coesão, as consequências pertinentes destes regulamentos são sobretudo evidenciadas pela introdução das regras de programação mono-fundo e mono-objectivo e pela convergência entre os Fundos Estruturais e o Fundo de Coesão em matéria de programação plurianual.

A regra de programação mono-fundo determina que cada Programa Operacional é apenas objecto de apoio financeiro por um Fundo Estrutural (sem prejuízo quer da adopção do mecanismo de flexibilidade correspondente à possibilidade de cada um dos Fundos Estruturais poder co-financiar investimentos e acções de desenvolvimento enquadrados nas tipologias de intervenção do outro Fundo Estrutural, no limite de 10% das dotações financeiras atribuídas por Eixo Prioritário, quer da possibilidade excepcional de acordo entre a Comissão e o Estado-Membro relativo à abrangência por um Programa Operacional de mais de um dos Objectivos da política de coesão).

A convergência entre os Fundos Estruturais e o Fundo de Coesão em matéria de programação plurianual traduz-se, pelo seu lado, na obrigatoriedade de programação conjunta do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão em Programas Operacionais de abrangência territorial nacional (em que cada Eixo Prioritário é apenas financiado por um fundo comunitário).

Deveremos salientar, por outro lado, que embora os referidos regulamentos comunitários mantenham a racionalidade de intervenção estrutural por Objectivo da política de coesão, introduzem simplificações importantes na estruturação destes Objectivos - que passam a ser apenas três: Convergência, Competitividade Regional e Emprego e Cooperação Territorial Europeia.

Este modelo de estruturação dos Objectivos da política de coesão e as regras fixadas regulamentarmente para a integração da cada região europeia (NUTS II) em cada um dos dois primeiros Objectivos deverá ser analisada no contexto da situação relativa das regiões portuguesas (NUTS II) face aos critérios estatísticos estabelecidos.

Importa ter especialmente em conta que a conjugação entre disciplina regulamentar exposta e a evolução da situação regional nacional determina que sejam pela primeira vez impostas em Portugal diferenciações muito significativas entre as regiões, sobretudo relevantes em termos de intensidade dos financiamentos estruturais comunitários e, bem assim, no que respeita às tipologias de intervenções susceptíveis de co-financiamento pelos Fundos Estruturais.

Somos assim confrontados com a seguinte situação:

As regiões (NUTS II) do Norte, Centro e Alentejo, bem como a Região Autónoma dos Açores, são integradas no Objectivo Convergência;

A região (NUTS II) do Algarve é enquadrada no regime transitório do Objectivo Convergência, designado Phasing Out Estatístico;

A região (NUTS II) de Lisboa integra o Objectivo Competitividade Regional e Emprego;

A Região Autónoma da Madeira é integrada no regime transitório do Objectivo Competitividade Regional e Emprego, designado Phasing In.

Esta enorme diversidade no enquadramento das regiões (NUTS II) portuguesas nos Objectivos da política de coesão - que aliás correspondem a todas as tipologias estabelecidas pelos regulamentos comunitários - tem naturalmente consequências sobre a dimensão financeira e a natureza dos Programas Operacionais Regionais.

A referida diversidade tem, todavia, face à referida regra de programação mono-objectivo, outro efeito muito importante: os Programas Operacionais Temáticos têm uma abrangência territorial limitada pelas normas comunitárias às regiões enquadradas no Objectivo Convergência (exceptuando obviamente a elegibilidade nacional da intervenção do Fundo de Coesão). Esta limitação territorial adiciona-se à decisão nacional, consensualizada com o Governo Regional dos Açores, de restringir a abrangência dos PO Temáticos ao território do Continente (salientandose que a disciplina regulamentar comunitária inviabiliza, em qualquer caso, a eventual possibilidade de enquadrar nos Programas Operacionais Temáticos intervenções concretizadas na Região Autónoma da Madeira).

Importa ainda referenciar as seguintes situações:

Face às possibilidades excepcionais existentes e tendo em conta (i) a consagração da prioridade estratégica relativa à qualificação dos portugueses e das portuguesas, (ii) o estabelecimento do princípio orientador respeitante à concentração das intervenções e (iii) a circunstância de as prioridades e tipologias de intervenção serem significativamente semelhantes no conjunto do território do Continente, é adoptado um único Programa Operacional Temático para o Continente co-financiado pelo Fundo Social Europeu (que integrará Eixos Prioritários para enquadramento dos investimentos e acções de desenvolvimento a realizar na região de Lisboa e na região do Algarve, com dotações financeiras rígidas);

Tomando ainda em consideração o princípio orientador relativo à concentração das intervenções e, bem assim, a regra de programação mono-fundo, os Programas Operacionais Regionais do Continente serão exclusivamente cofinanciados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.

V.7 - Programas operacionais

De acordo com o exposto nos parágrafos anteriores, os Programas Operacionais Temáticos do período 2007-2013 são os seguintes:

Programa Operacional Temático Factores de Competitividade - apoiado pelo FEDER;

Programa Operacional Temático Potencial Humano - co-financiado pelo FSE;

Programa Operacional Temático Valorização do Território - cujo financiamento comunitário será assegurado pelo FEDER e pelo Fundo de Coesão.

Os Programas Operacionais Regionais do Continente, objecto de co-financiamento comunitário pelo FEDER, são estruturados territorialmente de acordo com as NUTS II, sendo consequentemente os seguintes:

Programa Operacional Regional Norte;

Programa Operacional Regional Centro;

Programa Operacional Regional Lisboa;

Programa Operacional Regional Alentejo;

Programa Operacional Regional Algarve.

São criados dois Programas Operacionais em cada uma das Regiões Autónomas, apoiados financeiramente pelo FEDER e pelo FSE, correspondendo portanto aos seguintes:

Programa Operacional Regional Açores - FEDER;

Programa Operacional Regional Açores - FSE;

Programa Operacional Regional Madeira - FEDER;

Programa Operacional Regional Madeira - FSE.

São também instituídos dois Programas Operacionais de Assistência Técnica ao QREN, cujo financiamento comunitário será assegurado pelo FEDER e FSE, respectivamente.

V.9 - Metas para a execução de despesas no quadro da estratégia de Lisboa (earmarking)

A prossecução da Agenda de Lisboa, que a estratégia e prioridades de desenvolvimento do QREN evidenciam, deverá ser concretizada através da garantia de cumprimento das metas mínimas de despesa, fixadas no n.º 3 do artigo 9.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, de 11 de Julho.

As referidas metas mínimas respeitam às despesas enquadradas nas categorias de acções estabelecidas no Anexo IV do Regulamento mencionado e correspondem a 60% do conjunto dos Programas Operacionais enquadrados no Objectivo Convergência (incluindo o relativo ao Regime Transitório Phasing Out) e a 75% do conjunto dos Programas Operacionais enquadrados no Objectivo Competitividade Regional e Emprego (incluindo o respeitante ao Regime Transitório Phasing In).

Estas metas serão estabelecidas indicativamente em cada um dos Programas Operacionais e objecto de quantificação nos correspondentes Relatórios Anuais de Execução.

Tendo em conta as disposições regulamentares aplicáveis e, em particular, a determinação de que o cumprimento da referida disciplina deverá ser aferido com base na execução média do período 2007-2013 por Objectivo, será criado um mecanismo específico de acompanhamento anual no âmbito do QREN, cujos relatórios serão transmitidos à Comissão Europeia. A respectiva avaliação será integrada, em termos de acompanhamento e balanço plurianual, nos relatórios a apresentar, nos termos do artigo 29.º do mesmo Regulamento, em 2009 e em 2012. A aferição final do cumprimento desta disciplina terá lugar com o encerramento do conjunto dos Programas Operacionais do QREN.

Importa entretanto salientar que o segundo parágrafo do mencionado n.º 3 do artigo 9.º do Regulamento n.º 1083/2006 estipula que «A fim de garantir que sejam tidas em conta as circunstâncias específicas nacionais, nomeadamente as prioridades identificadas nos programas nacionais de reformas, a Comissão e cada Estado-Membro em causa podem decidir complementar de forma adequada a lista de categorias constante do anexo iv».

Neste enquadramento regulamentar, tendo em conta as prioridades estratégicas do QREN e as prioridades referidas no Plano Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego (PNACE), as autoridades portuguesas entendem dever complementar a lista de categorias de acções estabelecida no Anexo IV ao Regulamento n.º 1083/2006 com as seguintes:

Categoria 44 - Gestão de resíduos domésticos e industriais, 45 - Gestão e distribuição de água (água potável) e 46 - Tratamento de água (águas residuais);

Categoria 53 - Prevenção de riscos (incluindo a concepção e execução de planos e medidas destinados a prevenir e gerir os riscos naturais e tecnológicos);

Categoria 61 - Projectos integrados de reabilitação urbana e rural;

Categoria 75 - Infra-estruturas de ensino.

Estas tipologias correspondem a conjuntos de intervenções que serão objecto de apoio financeiro prioritário por Programas Operacionais visando, respectivamente, concluir significativos investimentos realizados nos anteriores períodos de programação no âmbito do Plano Estratégico de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais (PEAASAR), indispensáveis para assegurar a generalização de padrões razoáveis de abastecimento de água e de saneamento de águas residuais, propiciar condições eficazes de prevenção e gestão de riscos naturais e tecnológicos, concretizar intervenções dirigidas à reabilitação económica, social e física de áreas urbanas e rurais especialmente frágeis e onde se manifestam situações diversificadas de exclusão e assegurar condições adequadas, em termos de racionalização e modernização da rede nacional de infraestruturas e equipamentos de ensino, para garantir a prossecução dos objectivos estabelecidos em termos de qualificação da população portuguesa.

As referidas tipologias de acções são especificamente reconhecidas como prioridades do PNACE:

As categorias 44, 45 e 46 encontram correspondência na Medida 14 do PNACE;

A categoria 53 está enquadrada na Medida 4 do PNACE;

A categoria 61 corporiza as orientações definidas na Medida 2 do PNACE;

A categoria 75 está referenciada na Medida 1 do PNACE, salientando-se ainda que as intervenções a concretizar constituem condicionantes à prossecução das Medidas 2, 4 e 7.

As tabelas apresentadas nas páginas seguintes especificam as categorias de despesa relevantes para cada um dos Objectivos e Regimes Transitórios, no âmbito da execução dos Programas Operacionais do QREN.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

V.10 - Programação financeira

Tendo em consideração as decisões pertinentes do Conselho Europeu e as correspondentes disposições regulamentares comunitárias, bem como a deliberação relevante do Conselho de Ministros, apresenta-se nos quadros seguintes a programação financeira para o período 2007-2013 respeitante ao financiamento comunitário.

Importa salientar que a referida deliberação do Conselho de Ministros assume frontalmente uma reorientação estratégica na aplicação dos Fundos Comunitários com carácter estrutural que, passando a apoiar a superação dos principais desafios estruturais que Portugal enfrenta, contribuirão para a qualificação dos portugueses, para a promoção dos factores de competitividade que, integrando a redução dos custos públicos de contexto, assegura a promoção do crescimento sustentado da economia e a valorização do território, indispensável para promover a melhoria da qualidade de vida num quadro de sustentabilidade.

Paralelamente, esta deliberação traduz a relevância que o Conselho de Ministros atribui ao reforço da aplicação territorializada de recursos estruturais comunitários - nomeadamente, através da sua mobilização por Programas Operacionais Regionais - bem como à pertinência de estratégias de desenvolvimento que, suportadas nas especificidades e diversidades territoriais, concorram para as prioridades nacionais de desenvolvimento.

Esta deliberação consagra, finalmente, o apoio do QREN e respectivos Programas Operacionais à concretização dos principais instrumentos governamentais de natureza estratégica e operacional, dos quais se destacam, pela sua transversalidade, a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável, o Programa Nacional de Acção para o Crescimento e Emprego, o Plano Nacional de Emprego, o Programa de Reorganização da Administração Central do Estado, o Plano Nacional para a Igualdade, o Plano Tecnológico, o Programa Simplex e o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território.

De acordo com estas prioridades políticas, a deliberação do Conselho de Ministros sobre a aplicação dos Fundos Comunitários com carácter estrutural para o período 2007-2013 traduz-se no estabelecimento das seguintes três orientações principais:

Reforçar as dotações destinadas à Qualificação dos Recursos Humanos.

O Fundo Social Europeu passa a representar 37% das dotações financeiras atribuídas ao conjunto dos Fundos Estruturais (FSE e FEDER) no Continente (35,3% das respectivas dotações atribuídas a Portugal), aumentando em 10 pontos percentuais a sua posição relativa face à situação vigente no Quadro Comunitário de Apoio 2000-2006 (QCA III).

Assim, as intervenções co-financiadas pelo FSE na educação, formação, emprego, coesão social, ciência e cultura beneficiarão de mais 1,3 mil milhões de euros do que no período de programação anterior, passando de 4,7 para 6 mil milhões de euros (preços constantes de 2004).

Reforçar os financiamentos destinadas à Promoção do Crescimento Sustentado da Economia Portuguesa.

As intervenções do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional dirigidas à promoção do crescimento sustentado da economia portuguesa terão uma dotação de pelo menos 5,5 mil milhões de euros, repartida pelo montante de 3,1 mil milhões de euros no âmbito do Programa Operacional Temático Factores de Competitividade e por um valor mínimo de 2,4 mil milhões de euros a mobilizar pelos Programas Operacionais Regionais em acções de promoção da competitividade à escala dos respectivos territórios (preços correntes).

Nestes termos, as intervenções co-financiadas pelo FEDER no âmbito dos factores de competitividade passam a representar 66% das dotações deste fundo estrutural afectas aos Programas Operacionais Temáticos, aumentando 12 pontos percentuais face a valores equivalentes no QCA III.

Reforçar a relevância financeira dos Programas Operacionais Regionais do Continente.

Os Programas Operacionais Regionais do Continente (exclusivamente cofinanciados pelo FEDER) passam a representar 55% do total de FEDER a mobilizar no Continente, aumentando em 9 pontos percentuais a sua importância relativa face aos valores equivalentes no QCA III.

A dotação financeira dos PO Regionais das regiões Convergência do Continente (Norte, Centro e Alentejo) aumentará 10% em termos reais face ao valor equivalente do QCA III.

No quadro da boa articulação entre os financiamentos do QREN e do FEADER, foi considerado, a título indicativo, o acesso pelos beneficiários das regiões do Algarve e da Madeira a financiamentos propiciados pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural, nos montantes de 225 e de 175 milhões de Euros (preços correntes), respectivamente, tendo em conta as suas elegibilidades específicas.

Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional - Objectivo convergência

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional - Apoio transitório do objectivo convergência (Phasing Out)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional - Objectivo competitividade regional e emprego

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional - Apoio transitório ao objectivo competitividade regional e emprego (Phasing In)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional - Objectivo cooperação territorial europeia

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional - Assistência técnica ao QREN

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional - Total

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V.11 - Verificação ex-ante da adicionalidade

O princípio da adicionalidade impõe, nos termos do n.º 1 do artigo 15.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, de 11 de Julho, que «A participação dos Fundos Estruturais não substitui as despesas estruturais públicas ou equivalentes de um Estado-Membro».

Importa ter consequentemente em conta, de acordo com o respectivo números 2 e 3, que:

Este princípio se aplica exclusivamente, no período de programação 2007-2013, às regiões enquadradas pelo Objectivo Convergência (uma vez que o n.º 2. deste Artigo determina que «Em relação às regiões abrangidas pelo Objectivo da Convergência, a Comissão e o Estado-Membro devem determinar o nível de despesas estruturais públicas ou equivalentes que o Estado-Membro deve manter em todas as regiões em causa durante o período de programação»);

Ainda de acordo com o mesmo número, «o nível de despesas a manter pelo Estado-Membro é um dos elementos abrangidos pela Decisão da Comissão sobre o quadro de referência estratégico nacional referidos no n.º 3 do artigo 28.º», salientando também que «o documento sobre a metodologia elaborado pela Comissão (...) fornecerá orientações»;

O n.º 3 do referido Artigo do Regulamento Geral determina, pelo seu lado, que «em regra geral, o nível de despesas referido no n.º 2 deve ser, pelo menos, igual ao montante das despesas médias anuais em termos reais durante o período de programação anterior», para a seguir salientar o seguinte: «Além disso, o nível de despesas deve ser determinado em função das condições macroeconómicas gerais em que o financiamento é realizado e tendo em conta determinadas situações económicas específicas ou excepcionais, tais como as privatizações ou um nível excepcional de despesas estruturais públicas ou equivalentes efectuadas pelo Estado-Membro durante o período de programação anterior.»

O quadro seguinte permite verificar o cumprimento ex-ante do princípio da adicionalidade para o período 2007-2013.

Tendo em conta as determinações regulamentares comunitárias referidas e, designadamente, o disposto no n.º 3 do artigo 15.º do Regulamento (CE) n.º 1083/2006, de 11 de Julho, a verificação intercalar e ex post da adicionalidade tomará em consideração a evolução das condições macroeconómicas gerais e as situações económicas específicas ou excepcionais que se verificarem em Portugal.

Tabela financeira com a previsão média anual para 2007-2013 e com o recapitulativo das despesas estruturais públicas ou equivalentes médias nas regiões do objectivo da convergência em 2000-2005 (euros a preços de 2006)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

V.12 - Repartição de responsabilidades entre os Fundos Estruturais, o FEADER e o FEP

O princípio geral de delimitação das responsabilidades de financiamento entre os Fundos Estruturais (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional - FEDER e Fundo Social Europeu - FSE), o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural - FEADER e o Fundo Europeu para a Pescas - FEP corresponde a considerar que constituem responsabilidade dos Fundos Estruturais, no quadro das elegibilidades específicas do FEDER e do FSE, os financiamentos relativos à dotação em bens e serviços públicos - entendidos como aqueles cujos benefícios são usufruídos pela população em geral e de uma forma indivisível, independentemente da vontade de um indivíduo em particular querer ou não usufruir desse bem.

Salienta-se que este princípio geral de delimitação de responsabilidades de financiamento poderá ser objecto de adaptações nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, tendo em conta as suas especificidades.

Pelas suas características, os bens e serviços públicos constituem um bom exemplo de externalidades positivas, pois envolvem uma imposição involuntária dos seus benefícios constituindo, por isso, uma resposta adequada a ineficiências de mercado.

Neste sentido, constituem responsabilidades inequívocas do FEADER e do FEP o financiamento de intervenções dirigidas à dotação em bens e serviços não públicos.

Complementarmente a esta definição de responsabilidades de financiamento e, em particular, nas situações em que se justifique uma clarificação adicional do conceito de bens e serviços públicos, assume-se que constituem responsabilidades específicas do FEADER e do FEP o financiamento de intervenções dentro das explorações agrícolas e piscatórias.

Tendo ainda em conta a necessidade de precisar com rigor a referida delimitação de responsabilidades, assinalam-se as seguintes situações específicas:

Constitui responsabilidade do FEADER o apoio à manutenção dos sistemas agroflorestais em todas as áreas classificadas da Rede Natura, nomeadamente dentro das Intervenções Territoriais Integradas (ITI). Nos territórios da Rede Natura ainda sem ITI e até à sua criação, este apoio será concretizado sob a forma de diferenciação positiva a título de indemnizações compensatórias.

As intervenções relativas ao Turismo em Espaço Rural e ao Turismo de Natureza são financiáveis pelo FEADER. Assim, nas condições definidas no Programa de Desenvolvimento Rural, são apoiáveis:

No âmbito do Turismo em Espaço Rural, os serviços de hospedagem prestados nas modalidades de turismo de habitação, agro-turismo, casa de campo, turismo de aldeia e ainda os empreendimentos turísticos no espaço rural e os parques de campismo rurais;

No âmbito do Turismo de Natureza, os estabelecimentos, actividades e serviços de alojamento e animação turística e ambiental realizados e prestados em zonas integradas na rede nacional de áreas protegidas; o turismo de natureza é composto pelos serviços de hospedagem, as casas de natureza (casa abrigo, casa retiro, centro de acolhimento) e as casas e empreendimentos de turismo no espaço rural e, ainda, as actividades de animação ambiental (animação, interpretação ambiental e desporto de natureza).

As responsabilidades do FEADER compreendem o financiamento de efluentes agrícolas e agro-industriais, quer no que respeita às intervenções realizadas dentro das explorações, quer no que se refere a intervenções de interface para ligação a sistemas públicos de tratamento de efluentes, incluindo recolha e prétratamento de efluentes.

As responsabilidades do FEADER incluem o financiamento de microempresas em zonas rurais.

Em todo o território nacional, o FEADER financiará a concessão de apoios às Indústrias Agro-alimentares nas actividades referenciadas no anexo i ao Tratado; no caso da Silvicultura este apoio é limitado às microempresas e a produtos da primeira transformação.

As responsabilidades do FEP não compreendem as intervenções relativas à I&DT nas Pescas nem os correspondentes equipamentos de investigação que poderão ser apoiados pelo FEDER, nos termos das disposições relativas ao financiamento da investigação e desenvolvimento pelo QREN.

VI - Governação

A formulação da estratégia de desenvolvimento que o QREN e os respectivos Programas Operacionais deverão concretizar, em prossecução das prioridades estabelecidas, não constitui, como já salientado, condição suficiente para a recuperação de uma trajectória de crescimento sustentado da economia portuguesa, criadora de emprego e de coesão social.

A qualidade da estratégia de desenvolvimento deverá efectivamente associar-se à respectiva organização operacional - correspondente à concepção dos instrumentos de intervenção que serão executados - e, necessariamente, ao modelo de governação adoptado, cuja apresentação é agora efectuada.

A apresentação do modelo de governação do próximo período de programação da intervenção estrutural comunitária não se limita, no entanto, à descrição dos mecanismos organizacionais e dos procedimentos de monitorização, gestão, acompanhamento, avaliação e controlo que serão implementados - compreendendo também a apreciação dos ensinamentos da experiência adquirida nos anteriores Quadros Comunitários de Apoio (particularmente o QCA III), a síntese das determinações dos regulamentos comunitários e a identificação das orientações políticas oportunamente estabelecidas.

VI.1 - Lições da avaliação do QCA III

Os exercícios de avaliação do Quadro Comunitário de Apoio 2000-2006 examinaram de forma atenta a problemática da respectiva governação e - sem prejuízo das alterações significativas que decorrem da mais significativa complexidade da envolvente internacional de Portugal e, bem assim, da dimensão acrescida dos constrangimentos económicos, sociais, territoriais e institucionais que importa superar - devem ser revisitados como reflexões pertinentes no quadro da definição do modelo de governação que será instituído no próximo período de programação.

Salientando que «a leitura da evolução dos modelos organizativos das estruturas orgânicas de gestão e acompanhamento dos três Quadros Comunitários de Apoio em Portugal revela, inequivocamente, a existência de uma trajectória de continuidade, caracterizada pelo aprimoramento e sofisticação das arquitecturas no sentido de dispor, por um lado, de modelos melhor ajustados às novas realidades e, por outro, tirar o maior partido possível do capital de experiência já alcançado».

Atribuindo particular relevância ao que designou por «modelo de gestão regionalmente desconcentrado», que «constituiu a expressão de uma vontade de mudança na gestão dos fundos comunitários, representando, igualmente, um passo para a reforma da Administração, designadamente no que respeita à racionalização da administração desconcentrada, a avaliação assinala que a implementação deste modelo ficou aquém das expectativas que a idealização inicial faziam prever, dado que não se verificou uma efectiva desconcentração do poder de decisão sectorial para o nível regional, o que fragilizou a actuação das CCDR como estruturas de gestão e concertação do sectorial no regional, bem como que a existência de uma lógica de abordagem regional estava desde logo fragilizada pela inclusão no Eixo III de domínios de actuação que têm uma lógica eminentemente nacional, sem qualquer correspondência na pauta de entidades regionalmente desconcentradas da Administração Central, para concluir que os ganhos de capacidade de decisão regional foram inequivocamente condicionados tanto por défices na desconcentração do poder de decisão, como por interferência, do nível local, na prossecução de uma visão regionalmente estruturada dos investimentos».

A avaliação do QCA III assinalou, entretanto, que este «modelo de gestão poderá ter reflexos positivos no próximo período de programação». As CCDR e os serviços desconcentrados «que revelaram estar suficientemente maduros para a concertação interinstitucional, dispõem hoje de um capital de experimentação na participação nos processos de desenvolvimento regional, suportados por Fundos Estruturais, capaz de justificar o aprofundamento do seu grau de autonomia no próximo período de programação, revelando-se igualmente, positivo no sentido de elevar os níveis de informação, visibilidade e transparência da intervenção sectorial nas regiões».

Por outro lado, a avaliação defendeu que «há condições para se alcançar uma melhor territorialidade da concepção e programação dos investimentos sectoriais, com ganhos expressivos na selectividade dos investimentos e num incremento do efeito de alavancagem, por via da criação de sinergias, só possíveis com a concentração e intensificação de investimento nos níveis territorial e temático».

Examinando, neste contexto, a experiência adquirida - particularmente na região de Lisboa e Vale do Tejo - com a contratualização sub-regional, entendeu que as lições da experiência revelam que «o processo de contratualização é um instrumento de robustecimento do nível supramunicipal, contribui para elevar os níveis de planeamento estratégico de nível supramunicipal e cria condições favoráveis para uma gestão mais eficaz e eficiente dos fundos comunitários».

Considerou positivo o impacto de orientações comunitárias, evidenciando através de dois exemplos - a influência da Estratégia Europeia de Emprego (EEE) e das orientações da Estratégia de Lisboa - o «efeito diferenciado que a coerência externa da programação do QCA III com orientações estratégicas de política comunitária pode produzir em termos de inovação de políticas públicas.

O carácter consolidado da EEE em termos do seu papel na programação comunitária e a sua tradução num mecanismo de coordenação de políticas no plano interno nacional através da acção exercida pelo PNE são largamente responsáveis pelo impacto sistémico do PNE, criando condições para a coordenação quantificada de políticas, entre as quais a política de educação, de formação e de emprego. Neste caso, a existência de um quadro de referência a nível comunitário, definido em regime de coordenação aberta com os Estados-Membros cria condições para a inovação sustentada de políticas no plano nacional. Apesar das dificuldades reveladas em adaptar a estratégia nacional à estratégia europeia num contexto em que o mercado de trabalho funcionou assimetricamente e em contra - ciclo com a dimensão largamente estrutural do desemprego na UE, o impacto sistémico é inequívoco, já que o sistema de políticas públicas nacional teve de adaptar-se a lógicas que são de mainstreaming em administrações mais modernas e avançadas mas que não o eram em Portugal».

Considerou, ainda, que «o caso da Estratégia de Lisboa evidencia, pelo contrário, como a ausência de um quadro consolidado de orientações estratégicas comunitárias com tradução, no plano nacional, em documentos vinculativos de coordenação de políticas não logrou ainda produzir o mesmo impacto sistémico em termos de política inovação - para concluir que a compatibilização de documentos orientadores como o PNACE (do qual o PNE é parte integrante), o Plano Tecnológico e o QREN assumirá aqui uma importância estratégica para que, à semelhança das relações entre EEE e PNE, a Estratégia de Lisboa possa traduzir-se na coordenação de políticas a nível nacional e contribuir, por essa via, para o impacto sistémico em termos de políticas de inovação».

VI.2 - Novos regulamentos comunitários

Beneficiando da avaliação das experiências realizadas no passado e tributários, necessariamente, das dinâmicas e orientações decorrentes da evolução da envolvente geo-estratégica e das políticas europeias, bem como da vontade expressa pelo Conselho Europeu, os regulamentos estruturais comunitários para o período 2007-2013 introduzem significativas inovações nas condicionantes que impõem ao modelo de governação dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão.

As referidas inovações, especialmente consagradas no Regulamento (CE) n.º 1083/2006, do Conselho, de 11 de Julho, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) o Fundo Social Europeu (FSE) e o Fundo de Coesão (FC), tomando embora em consideração as disposições do Tratado no âmbito da coesão económica e social, assumem como prioritário o contributo da política de coesão para o crescimento, a competitividade e o emprego, com integração das prioridades comunitárias no âmbito do desenvolvimento sustentável, tendo em atenção o aumento das disparidades económicas, sociais e territoriais da União subsequente ao alargamento.

Este posicionamento, consagrado no estabelecimento pelo Conselho da União Europeia de orientações estratégicas da Comunidade em matéria de coesão económica, social e territorial, é dotado de eficácia política através de disposições relativas ao acompanhamento estratégico da coesão no quadro dos relatórios anuais de execução de cada Estado-Membro do respectivo plano nacional de reforma, dos relatórios nacionais respeitantes ao conjunto dos programas cofinanciados pelos Fundos (a apresentar até final de 2009 e de 2012), dos relatórios anuais da Comissão a submeter ao Conselho Europeu da Primavera e dos relatórios da coesão.

Reduzindo os Fundos Estruturais ao FEDER e ao FSE e assegurando a respectiva convergência estratégica e operacional com o FC, determina a correspondente concentração em três Objectivos (Convergência, Competitividade Regional e Emprego e Cooperação Territorial Europeia), assegura a coerência entre a política de coesão e outras políticas europeias (em particular as relativas ao desenvolvimento rural e às pescas) e valoriza significativamente o desenvolvimento urbano sustentável e o contributo das cidades para o desenvolvimento regional.

Determina ainda, prosseguindo o objectivo de simplificação da intervenção estrutural comunitária, que a programação e a gestão financeira sejam apenas efectuadas através dos Programas Operacionais e respectivos Eixos Prioritários, que (sem prejuízo de mecanismos de flexibilidade) passam a ser mono-fundo e mono-objectivo - eliminando, consequentemente, as anteriores exigências de programação e de execução que, compreendendo como instrumentos de programação os Quadros Comunitários de Apoio e os Complementos de Programação, eram concretizadas por Medida.

O carácter mais estratégico e, consequentemente, menos detalhado em matérias operacionais dos instrumentos de programação, não deverão ser todavia entendidos como estímulo a menor rigor do exercício de programação; bem pelo contrário, a inerente transferência de responsabilidades operacionais para os Estados-Membros determina exigências acrescidas no estabelecimento pelas autoridades nacionais dos referenciais e requisitos dos Programas Operacionais, no que respeita designadamente à regulamentação nacional das intervenções a concretizar.

Deverá finalmente assinalar-se que a valorização da abordagem estratégica da política de coesão e a significativa simplificação introduzida na respectiva operacionalização determinam importantes alterações na vocação e responsabilidades dos serviços da Comissão - cujas funções terão, consequentemente, dimensão e carácter mais estratégico e menos gestionário.

VI.3 - Orientações políticas para a governação

O Conselho de Ministros definiu, através da Resolução n.º 25/2006, de 10 de Março, um conjunto de orientações da maior relevância para a governação do QREN e dos respectivos Programas Operacionais - cuja concepção visa prosseguir os objectivos de consistência política, eficácia, profissionalização e simplicidade.

No que respeita à governação global do QREN é determinada a criação de:

Um órgão de direcção política - a Comissão Ministerial de Coordenação do QREN - presidida pelo Ministro que tutela o desenvolvimento regional e constituída pelos Ministros Coordenadores dos Programas Operacionais Temáticos e Regionais, pelo Ministro Coordenador dos instrumentos de programação do desenvolvimento rural e das pescas e pelo Ministro das Finanças, podendo participar nas suas reuniões outros ministros relevantes em razão da matéria, o Coordenador do Plano Tecnológico e o Presidente da Associação Nacional de Municípios Portugueses; os representantes dos Governos Regionais dos Açores e da Madeira devem participar nas respectivas reuniões sempre que esteja em causa matéria de interesse relevante que, pela sua natureza, possa ter implicações para as Regiões Autónomas;

Um órgão técnico responsável pela respectiva coordenação e monitorização estratégica (que assegura a coerência das intervenções no cumprimento da estratégia de desenvolvimento definida e em prossecução das metas estabelecidas, bem como a articulação com os instrumentos de programação que venham a ser estabelecidos no âmbito do FEADER e do FEP);

Órgãos técnicos de coordenação e monitorização financeira do Fundo de Coesão e dos Fundos Estruturais (FSE e FEDER) - que exercem as competências definidas pelos regulamentos comunitários para as autoridades de certificação e de pagamento.

Estes órgãos técnicos de coordenação e monitorização estratégica e financeira reportam à Comissão Ministerial de Coordenação do QREN, sem prejuízo da sua subordinação à tutela consagrada na lei orgânica do Governo.

A referida Resolução do Conselho de Ministros determina ainda que as responsabilidades de controlo definidas nos regulamentos comunitários serão exercidas pela Inspecção-Geral de Finanças (enquanto Autoridade de Auditoria única para todos os PO) e, no quadro da auditoria a operações, pelos órgãos técnicos responsáveis pela coordenação, gestão e monitorização financeira do Fundo de Coesão e de cada um dos Fundos Estruturais (IFDR, IP e do IGFSE, IP, através de Estruturas Segregadas de Auditoria), sem prejuízo das actividades de controlo interno dinamizadas pelos órgãos de gestão dos Programas Operacionais Temáticos e Regionais.

A governação dos Programas Operacionais Temáticos compreende, nos termos da mesma Resolução, órgãos de direcção política, órgãos de gestão e órgãos de acompanhamento, regidos pelas seguintes disposições:

O órgão de direcção política para cada PO temático é a Comissão Ministerial de Coordenação, constituída pelos ministros com responsabilidades governativas mais relevantes no âmbito do respectivo PO e coordenada por um deles;

O órgão de gestão de cada um dos PO temáticos será profissionalizado e assegurará o exercício das competências das autoridades de gestão;

O órgão de gestão de cada PO temático responderá perante os órgãos de direcção política do respectivo PO e reportará aos órgãos técnicos de coordenação e monitorização estratégica e financeira global do QREN;

O órgão de acompanhamento de cada um dos PO temáticos assegurará a participação dos municípios, dos parceiros económicos e sociais e das entidades institucionais pertinentes em razão da transversalidade e será responsável pelo exercício das competências definidas nos regulamentos comunitários para as comissões de acompanhamento.

As disposições relativas à governação dos Programas Operacionais Regionais no Continente são, pelo seu lado, as seguintes:

A governação dos PO regionais no território continental compreende órgãos de direcção política, órgãos de aconselhamento estratégico, órgãos de gestão e órgão de acompanhamento;

O órgão de direcção política para os PO regionais é a Comissão Ministerial de Coordenação, constituída pelos Ministros com responsabilidades governativas mais relevantes e coordenada por um deles;

A Comissão Ministerial de Coordenação referida na alínea anterior pode reunir em plenário para tratar de matérias relevantes para todos os PO regionais ou de forma restrita para tratar de assuntos específicos de uma região ou de um número limitado de regiões;

O órgão de aconselhamento estratégico de cada um dos PO regionais do Continente é composto pelos membros do Governo com a tutela do desenvolvimento regional e com a tutela da administração local, pelo Presidente da CCDR, bem como por um representante das instituições do Ensino Superior, um representante das Associações Empresariais, um representante das Associações Sindicais e um representante de cada uma das Associações de Municípios organizadas por NUTS III, excepto quando necessário para perfazer o número mínimo de três;

O órgão de aconselhamento estratégico de cada um dos PO regionais do Continente reporta, através do membro do Governo responsável pelo desenvolvimento regional, à Comissão Ministerial de Coordenação do PO correspondente;

O órgão de gestão de cada um dos PO regionais exerce as competências de autoridade de gestão definidas pelos Regulamentos Comunitários;

O órgão de gestão é uma estrutura técnica administrada por uma Comissão Directiva constituída pelo Presidente da respectiva CCDR, que dirige, por dois vogais não executivos designados por despacho conjunto dos ministros com responsabilidades governativas mais relevantes no âmbito de cada PO regional, e por dois vogais não executivos designados pelo conjunto dos municípios que integram a correspondente região NUTS II; no decurso do período de execução dos PO regionais, o Governo pode deliberar atribuir funções executivas a um dos vogais indicados pelos ministros e a um dos vogais indicados pelos municípios, caso o volume ou a complexidade do trabalho a desenvolver o justifiquem;

O órgão de gestão de cada PO regional responde perante os órgãos de direcção política do respectivo PO e reporta aos órgãos técnicos de coordenação e monitorização estratégica e financeira global do QREN;

De acordo com o princípio da subsidiariedade, a regulamentação a elaborar para o órgão de gestão determina a natureza das decisões da Comissão Directiva que carecem de homologação ministerial;

O órgão de acompanhamento de cada um dos PO regionais do Continente assegura a participação dos municípios, dos parceiros económicos e sociais e das entidades institucionais pertinentes em razão da transversalidade e será responsável pelo exercício das competências das comissões de acompanhamento definidas pelos Regulamentos Comunitários;

A execução descentralizada ou em parceria de acções integradas pode ser contratualizada com as associações de municípios relevantes organizadas por NUTS III, devendo os correspondentes contratos de execução prever mecanismos que impeçam a atomização de projectos de investimento e garantam com eficácia o interesse supramunicipal de tais acções durante toda a sua realização.

Salientam-se também as disposições respeitantes à governação dos Programas Operacionais Regionais das Regiões Autónomas:

O modelo de governação dos PO com incidência exclusiva nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira compreende órgãos de orientação política e estratégica, bem como órgãos de gestão e de acompanhamento;

Os Governos Regionais dos Açores e da Madeira definirão a composição e as competências dos órgãos dos PO das respectivas Regiões, bem como assegurarão a participação adequada dos municípios e dos parceiros sociais e designarão os respectivos representantes na Comissão Ministerial de Coordenação do QREN;

O órgão de gestão de cada um dos PO regionais das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira será profissionalizado e assegurará o exercício das competências das autoridades de gestão definidas pelos Regulamentos Comunitários;

O órgão de gestão de cada um dos PO regionais das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira responderá perante os respectivos Governos Regionais e reportará aos órgãos políticos e técnicos de governação global do QREN;

O órgão de acompanhamento de cada um dos PO regionais das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira assegurará a participação dos parceiros económicos e sociais e será responsável pelo exercício das competências das comissões de acompanhamento definidas pelos Regulamentos Comunitários.

A definição específica das modalidades e procedimentos de gestão dos PO assegurará a prevenção de eventuais conflitos de interesses.

VI.4 - Modelo de governação do QREN e dos programas operacionais

Princípios orientadores

O modelo de governação do Quadro de Referência Estratégico Nacional e dos Programas Operacionais, necessariamente consistente com as disposições aplicáveis dos regulamentos comunitários e coerente com as orientações definidas pelo Governo, privilegia os princípios orientadores estabelecidos:

De consistência política, no sentido de que as operações apoiadas no período 2007-2013 deverão assegurar a concretização das prioridades e orientações governamentais, em prossecução da estratégia de desenvolvimento adoptada pelo QREN;

De eficácia e profissionalização, implicando que a concretização das competências atribuídas aos diversos órgãos envolvidos e, especialmente, aos que detêm responsabilidades de gestão são exercidas no respeito estrito pelas normas e regulamentos aplicáveis, observando as regras de eficiência que determinam a utilização mais racional e adequada dos recursos públicos e, bem assim, os valores éticos inerentes à qualidade do exercício de funções públicas, e privilegiam o contributo das operações apoiadas na produção de resultados e de efeitos positivos sobre as prioridades estratégicas do QREN;

De simplificação que, atendendo à circunstância de que a governação de estratégias de desenvolvimento que pretendem actuar sobre fenómenos complexos é inevitavelmente influenciada por exigências procedimentais, é especialmente importante no que respeita ao relacionamento dos órgãos de gestão com os beneficiários (potenciais ou reais) das operações apoiadas; o princípio da simplicidade traduz-se assim na exigência de ponderação permanente da justificação efectiva dos requisitos processuais adoptados, designadamente no que respeita às exigências que acarretam para os candidatos a apoio financeiro e para os beneficiários das operações aprovadas e, consequentemente, a correcção das eventuais complexidades desnecessárias;

De proporcionalidade que, sendo particularmente relevante no contexto dos instrumentos regulamentares e das normas processuais aplicáveis à gestão das operações que serão concretizadas pelos Programas Operacionais do QREN, determina que - no respeito pelo quadro jurídico nacional e comunitário - as exigências definidas sejam moduladas face à dimensão dos apoios financeiros concedidos.

Governação global

Importa ter em conta que as orientações estabelecidas pelo Conselho de Ministros sobre o modelo de governação consagram, a par da governação dos Programas Operacionais, disposições relativas à governação global do QREN.

A racionalidade destas determinações é consequência, por um lado, das responsabilidades atribuídas ao QREN na superação dos constrangimentos estruturais de natureza económica, social, territorial e institucional necessária para a recuperação de uma trajectória de convergência - entendendo-se assim necessário assegurar instrumentos organizacionais de direcção política (a Comissão Ministerial de Coordenação do QREN) e de monitorização estratégica de natureza técnica (da responsabilidade do órgão designado Observatório do QREN).

Assinalam-se, por outro lado, as exigências dos novos regulamentos comunitários em matéria de responsabilidades nacionais sobre a monitorização estratégica da política de coesão, articulada aliás com a monitorização da execução dos planos nacionais de reforma - corporizados em Portugal pelo Programa Nacional de Acção para o Crescimento e Emprego (PNACE). A satisfação destas exigências será assim protagonizada, no âmbito do QREN, pelos órgãos de direcção política e de monitorização estratégica referidos.

As importantes atribuições que decorrem destas disposições regulamentares comunitárias associam-se entretanto às recomendações decorrentes da experiência adquirida nos anteriores períodos de programação - especialmente relevantes no quadro do exercício das funções de coerência transversal das operações apoiadas - que, para além das responsabilidades políticas que neste âmbito competem à Comissão Ministerial de Coordenação do QREN, serão desempenhadas no plano técnico - também no que respeita à certificação da despesa e, bem assim, de centralização das interacções e da comunicação com os serviços da Comissão Europeia - pelo Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional (IFDR), nas matérias relativas às intervenções do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão, e pelo Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (IGFSE), no quadro das responsabilidades inerentes à gestão nacional do Fundo Social Europeu.

Destacam-se, finalmente, as responsabilidades acrescidas nos termos dos regulamentos comunitários no que respeita às funções de auditoria e controlo que, associadas à apreciação da experiência do QCA III, conduziram à concentração do exercício das correspondentes competências na Inspecção-Geral de Finanças e nos órgãos técnicos responsáveis pela coordenação, gestão e monitorização financeira do Fundo de Coesão e de cada um dos Fundos Estruturais (IFDR e IGFSE), sem prejuízo das actividades de controlo interno da responsabilidade dos órgãos de gestão dos Programas Operacionais Temáticos e Regionais.

A eficácia da governação global do QREN será apoiada pela respectiva Comissão de Técnica de Coordenação que reunirá, com periodicidade trimestral, os responsáveis pelo Observatório do QREN, Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional, Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu e Inspecção-Geral de Finanças (podendo ainda envolver, em função da matéria, Gestores de Programas Operacionais).

Centros de racionalidade temática

O aprofundamento das interacções desenvolvidas no processo de elaboração do QREN, designadamente com interlocutores sectoriais e regionais, e a natureza temática das prioridades estratégicas estabelecidas conduziram à inequívoca valorização do princípio da transversalidade no quadro da operacionalização das políticas públicas nacionais, designadamente no que respeita às suas significativas dimensões que são objecto de apoio estrutural comunitário.

Não sendo razoável admitir, como a experiência dos QCA evidencia, que o alinhamento das operações apoiadas pelos Programas Operacionais com essas prioridades estratégicas resultará de factores naturalmente virtuosos, torna-se necessário prever a instituição de centros de racionalidade temática num número reduzido de domínios centrais de actuação das políticas públicas nacionais.

Estes centros de racionalidade temática, cuja dinamização e organização é conferida às entidades técnicas especialmente responsáveis pelas políticas públicas que vierem a ser seleccionadas, envolve responsáveis por órgãos técnicos de governação do QREN e de Programas Operacionais e outras entidades ou personalidades consideradas relevantes.

As funções atribuídas aos centros de racionalidade temática incluirão especialmente a análise da execução dos Programas Operacionais na perspectiva de cada uma das políticas públicas pertinentes, o desenvolvimento de iniciativas dirigidas à mobilização da procura qualificada, a participação na avaliação dos resultados alcançados e dos efeitos produzidos no quadro dos correspondentes temas e a difusão das melhores práticas - podendo ainda, em situações pertinentes e devidamente justificadas, envolver a emissão de pareceres sobre candidaturas a financiamento pelos Programas Operacionais, elaborados na perspectiva das prioridades das políticas públicas cuja prossecução visam apoiar.

Os centros de racionalidade temática serão instituídos pela Comissão Ministerial de Coordenação do QREN.

Centros de observação das dinâmicas regionais

A complexidade e a diversidade dos desafios que se colocam aos processos de desenvolvimento das regiões portuguesas determinam, pelo seu lado, o desempenho de actividades técnicas, especialmente vocacionadas para a análise e produção de informação relevante para o apoio à decisão.

As funções atribuídas aos centros de observação das dinâmicas regionais incluirão designadamente o acompanhamento da execução e dos efeitos das políticas públicas nas respectivas regiões, em especial das que são objecto de cofinanciamento comunitário e o desenvolvimento de iniciativas de análise e de reflexão estratégica.

A dinamização dos centros de observação das dinâmicas regionais do Continente competirá, no âmbito das suas competências específicas, às respectivas CCDR, sob orientação da Comissão Ministerial de Coordenação do Programa Operacional da respectiva região e em estreita articulação com o órgão de aconselhamento estratégico do mesmo Programa Operacional.

Direcção política, gestão, certificação, auditoria e acompanhamento dos programas operacionais

O modelo de governação operacional definido pelo Conselho de Ministros compreende, para os Programas Operacionais Temáticos e Regionais (do Continente e das Regiões Autónomas), órgãos de direcção política, de gestão, de certificação, de auditoria e de acompanhamento.

Referimos já, no contexto da governação global do QREN, em considerações também aplicáveis à governação dos Programas Operacionais, que a criação de órgãos de direcção política visa assegurar a instituição de instrumentos organizacionais justificados pela consistência política indispensável para superar os constrangimentos estruturais de natureza económica, social, territorial e institucional e assim necessária para a recuperação de uma trajectória de convergência económica potenciadora da criação sustentada de emprego - a que agora acresce a circunstância de todos os Programas Operacionais do período 2007-2013 partilharem o mesmo quadro de orientação e prosseguirem, de acordo com as suas especificidades e potencialidades, as mesmas prioridades estratégicas.

A criação dos órgãos técnicos referenciados, responsáveis pelo exercício de funções de gestão e de acompanhamento, aliás consistente com as determinações pertinentes dos regulamentos estruturais comunitários, corresponderia a um modelo de continuidade face ao QCA III se não fossem devidamente valorizadas as relevantes inovações adoptadas no que respeita aos atributos definidos de eficácia e profissionalização e de simplicidade e, bem assim, no que se refere a consagrar que as Comissões de Acompanhamento desempenham a missão essencial de assegurar a participação dos municípios e dos parceiros económicos e sociais (incluindo as áreas transversais, como a igualdade de género).

Importa assim relevar que é instituída uma tipologia clara das atribuições dos órgãos de gestão e de acompanhamento dos Programas Operacionais Temáticos e Regionais, enquadrada pelos Regulamentos comunitários aplicáveis: os primeiros são responsáveis pela gestão profissional dos respectivos PO; os segundos pela participação institucional, económica e social.

Deverá ser tido por outro lado em conta, neste contexto, que o modelo de governação adoptado pelo Conselho de Ministros especifica que o órgão de gestão dos Programas Operacionais Regionais do Continente configura uma Comissão Directiva, cujo Presidente (função desempenhada por cada um dos Presidentes das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional - CCDR) é o Gestor de cada um destes PO, dotado de responsabilidades executivas. A composição deste órgão reflecte consequentemente a vontade de introduzir alterações ao modelo das comissões de gestão dos PO regionais vigentes no QCA III, seja porque institui o modelo de um único órgão de gestão para o conjunto dos Eixos Prioritários de cada Programa Operacional (indispensável para assegurar a sua eficácia global), seja porque a complexidade da composição deste órgão se dirige a garantir a coerência regional entre operações cuja iniciativa será assumida por entidades que integram (de modo directo ou indirecto) a Administração Central, por Municípios e respectivas associações e, bem assim, por agentes económicos, sociais ou territoriais de natureza privada ou associativa.

A transversalidade dos Programas Operacionais Temáticos determina também que as respectivas autoridades de gestão sejam responsáveis pelo exercício de competências de gestão (no sentido do elenco definido pelos regulamentos comunitários) para o conjunto de cada PO. Esta mesma transversalidade, tendo em conta a experiência do QCA III, será assegurada por estruturas de missão que, adaptadas embora à especificidade dos respectivos Programas Operacionais, serão dirigidas por um Gestor.

As Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais serão apoiadas por Estruturas de Apoio Técnico.

É importante salientar ainda que as responsabilidades definidas nos regulamentos comunitários para as Autoridades de Certificação dos Programas Operacionais serão exercidas pelo Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional (IFDR, IP), no que respeita aos PO co-financiados pelo FEDER e pelo FC, e pelo Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu (IGFSE, IP), no que se refere aos PO co-financiados pelo FSE.

A Inspecção-Geral de Finanças será, pelo seu lado, a Autoridade de Auditoria para todos os Programas Operacionais.

Assinala-se que as Autoridades de Gestão, de Certificação e de Auditoria actuarão de acordo com o disposto no título vi, capítulo i, do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 e, em particular dos artigos 58.º (Princípios Gerais dos Sistemas de Gestão e Controlo), 59.º (Designação das Autoridades), 60.º (Funções da Autoridade de Gestão), 61.º (Funções da Autoridade de Certificação) e 62.º (Funções da Autoridade de Auditoria).

Aconselhamento estratégico

As orientações políticas sobre o modelo de governação corporizadas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 25/2006, de 10 de Março, instituem órgãos de aconselhamento estratégico de cada um dos PO Regionais do Continente, compostos pelos membros do Governo com a tutela do desenvolvimento regional e da administração local, pelo Presidente da CCDR, bem como por um representante das instituições do Ensino Superior, um representante das Associações Empresariais, um representante das Associações Sindicais e um representante de cada uma das Associações de Municípios organizadas por NUTS III, excepto quando necessário para perfazer o número mínimo de três.

A criação destes órgãos, que constitui uma inovação face aos anteriores QCA, visa - no contexto da já referenciada vontade de definição de tipologia clara das atribuições dos órgãos de governação do QREN e dos PO - corporizar a necessidade de a concertação estratégica de âmbito regional, com o envolvimento directo de responsáveis pela direcção política, pelas Autoridades de Gestão dos PO Regionais e por representantes do tecido institucional de cada região (eminentemente protagonizado pelas instituições do conhecimento, associações empresariais, sindicais e municipais).

Os órgãos de aconselhamento estratégico dos Programas Operacionais Regionais do Continente, embora não sendo dotados de competências de gestão, poderão pronunciar-se sobre a execução a nível regional do QREN, acompanhar a execução dos PO Regionais e emitir recomendações relativamente à actuação das autoridades de gestão dos mesmos. Com efeito, os órgãos de aconselhamento estratégico reúnem condições particularmente vocacionadas para acompanhando a execução dos PO Regionais se pronunciarem sobre a adequação das operações apoiadas ao pleno aproveitamento das potencialidades de desenvolvimento presentes em cada região.

Contratualização

O desenho estratégico do QREN, a significativa concentração e inerente redução do número de Programas Operacionais Temáticos e a estruturação temática dos Eixos Prioritários dos Programas Operacionais Regionais terão consequências relevantes na contratualização da execução de componentes da programação - que será consequentemente objecto de delegação, designadamente, em entidades da Administração Central e em Associações de Municípios.

A relevância desta modalidade de gestão e as determinações regulamentares comunitárias pertinentes implicam, tendo também em conta a experiência adquiridas nos anteriores QCA, que seja definida a seguinte disciplina para a contratualização:

No sentido de assegurar a objectividade, clareza, responsabilidade e transparência, todas as formas de contratualização no âmbito do QREN serão objecto de um contrato escrito entre as partes;

Como condição necessária para a coerência estratégica e operacional do QREN e dos PO e, sobretudo, a orientação para a produção de resultados, qualquer forma de contratualização implicará o prévio estabelecimento da tipologia das operações cuja execução é objecto de delegação, da estratégia de desenvolvimento inerente e que justifica essa modalidade de gestão, dos objectivos quantificados a alcançar e a especificação das consequências de eventuais incumprimentos e, bem assim, das responsabilidades formalmente assumidas pelas entidades contraentes no cumprimento das normas e disposições nacionais e comunitárias aplicáveis;

Com o objectivo de garantir o respeito pelas normas regulamentares comunitárias aplicáveis, designadamente no que se refere à responsabilidade financeira das Autoridades de Gestão e, bem assim, à monitorização e prestação de contas sobre a execução do QREN e dos PO, o conteúdo de cada contratualização respeitará a operações incluídas num único Programa Operacional e o reporte e, designadamente, os relatórios de execução das responsabilidades contratualizadas serão estruturados de acordo com os correspondentes Eixos Prioritários.

Atendendo ao significado particular da contratualização de âmbito sub-regional, importa ainda explicitar, relativamente aos PO Regionais do Continente, a seguinte orientação:

A execução descentralizada ou em parceria de acções integradas pode ser contratualizada com as associações de municípios relevantes, organizadas por NUTS III, devendo os correspondentes contratos de execução prever mecanismos que impeçam a atomização de projectos de investimento e garantam com eficácia o interesse supramunicipal de tais acções durante toda a sua realização;

Constitui condição indispensável para a contratualização, que naturalmente visa promover a desconcentração de actividades de gestão e estimular a consolidação de entidades de nível sub-regional estáveis e homogéneas, baseada nas NUTS III, a apresentação, e subsequente aceitação formal pela Autoridade de Gestão competente, enquanto entidade contratante, de uma proposta de plano de desenvolvimento que contemple intervenções supramunicipais, articuladas entre si;

A proposta de plano de desenvolvimento deverá incluir uma justificação estratégica sólida e a identificação dos projectos de investimento coerentes entre si (acções integradas) que concorram inequivocamente para a concretização da estratégia do referido plano;

O órgão de aconselhamento estratégico do respectivo Programa Operacional deverá apreciar o plano de desenvolvimento como requisito para a contratualização;

A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) responsável pela execução do Plano Regional de Ordenamento do Território (PROT) onde se insere(m) as unidades sub-regionais NUTS III objecto da contratualização deverá emitir parecer favorável sobre a coerência entre o plano de desenvolvimento e respectivos projectos de investimento e o PROT (ou orientações do PNPOT pertinentes para a região em causa até à sua aprovação), como requisito para a contratualização;

A delegação por contratualização pressupõe a aprovação prévia do plano de desenvolvimento por parte da Autoridade de Gestão do PO Regional em causa e não dispensa - sem prejuízo da delegação de poderes de aprovação de financiamento por parte dos órgãos de gestão contratantes que vierem a ser fixados nos correspondentes contratos - a aprovação final, por essa mesma Autoridade de Gestão, dos projectos de investimento que o integrem; a aprovação dos projectos de investimento por parte da Autoridades de Gestão apenas poderá ocorrer desde que os mesmos consubstanciem candidaturas com os requisitos formais que vierem a ser definidos nos regulamentos;

É desejável que as candidaturas de projectos sejam apresentadas conjuntamente com a proposta de plano de desenvolvimento, pois só nesta situação as partes estarão em condições de quantificar com rigor as necessidades de recursos financeiros para assistência técnica aos projectos que irão ser executados no âmbito do plano de desenvolvimento; reconhecendo contudo que, na prática, nem sempre será viável submeter todas as candidaturas de projectos juntamente com a proposta de plano de desenvolvimento admite-se que, nos casos em que não for possível à Autoridade de Gestão apreciar e aprovar a totalidade dos projectos de investimentos que integram o plano de desenvolvimento no momento em que o mesmo seja acordado entre as partes, poderá o contrato prever uma reserva temporária de meios financeiros no PO em causa a favor do plano de desenvolvimento; essa reserva permitirá financiar os projectos de investimento que vierem a ser aprovados mais tarde e as tarefas de assistência técnica que lhes forem inerentes (o contrato deverá estabelecer o período razoável para a Associação de Municípios formalizar as candidaturas em falta no momento em que o plano de desenvolvimento for aprovado).

Deverá assinalar-se que a disciplina e as orientações estabelecidas em matéria de contratualização não inviabilizam naturalmente a apresentação de candidaturas de iniciativa municipal ou supramunicipal a apoio financeiro pelos Programas Operacionais Regionais do Continente independentes de formas de contratualização, nem a sua limitação a qualquer tipo de base territorial.

VI.5 - Avaliação

Os regulamentos estruturais comunitários para o período 2007-2013 (em particular o Regulamento (CE) n.º 1083/2006, do Conselho, de 11 de Julho) introduzem alterações significativas na disciplina de programação vigente nos anteriores QCA.

Determinando que «as avaliações têm como objectivo melhorar a qualidade, a eficácia e a coerência da intervenção dos fundos e a estratégia e execução dos programas operacionais no que respeita aos problemas estruturais específicos que afectam os Estados-Membros e as regiões em causa, tendo em conta o objectivo do desenvolvimento sustentável e a legislação comunitária pertinente em matéria de impacto ambiental e de avaliação ambiental estratégica, especifica que podem ser de natureza estratégica, a fim de examinar a evolução de um programa ou grupo de programas relativamente às prioridades comunitárias e nacionais, ou de natureza operacional, a fim de apoiar o acompanhamento de um programa operacional».

Estas normas estipulam ainda que «as avaliações devem ser levadas a cabo antes, durante e após o período de programação».

Referenciam assim a obrigatoriedade de realização da avaliação ex ante para os Programas Operacionais, da responsabilidade do Estado-Membro, «sob a tutela da autoridade responsável pela preparação dos documentos de programação - com o objectivo optimizar a atribuição de recursos orçamentais a título dos programas operacionais e melhorar a qualidade da programação. Esta avaliação deve ainda identificar e apreciar as disparidades, as lacunas e o potencial de desenvolvimento, os objectivos a alcançar, os resultados esperados, os objectivos quantificados, a coerência, se necessário, da estratégia proposta para a região, o valor acrescentado comunitário, em que medida as prioridades da Comunidade foram tomadas em consideração, as lições retiradas da experiência da programação anterior e a qualidade dos procedimentos para a execução, o acompanhamento, a avaliação e a gestão financeira».

Referenciam também a obrigatoriedade de realização da avaliação ex post, da responsabilidade da Comissão Europeia «em estreita cooperação com o EstadoMembro e as autoridades de gestão» - que visa identificar «os factores que contribuem para o êxito ou o insucesso da execução dos programas operacionais, bem como as boas práticas».

No que respeita às avaliações a realizar durante o período de execução, as normas regulamentares determinam que os Estados-Membros «levam a cabo avaliações relacionadas com o acompanhamento dos programas operacionais, em particular quando esse acompanhamento indicar que há um desvio considerável em relação aos objectivos inicialmente fixados ou sempre que sejam apresentadas propostas de revisão dos programas operacionais, devendo os respectivos resultados ser enviados ao comité de acompanhamento do programa operacional e à Comissão».

Neste contexto, as avaliações a realizar durante o período de execução do QREN terão natureza estratégica e operacional.

As avaliações de natureza estratégica, que se destinam a «examinar a evolução de um programa ou grupo de programas relativamente às prioridades comunitárias e nacionais» incidirão sobre as prioridades estratégicas de desenvolvimento cuja prossecução é assumida pelo QREN e pelos Programas Operacionais - qualificação dos portugueses e das portuguesas, crescimento sustentado, coesão social, qualificação das cidades e do território e eficiência da governação.

As avaliações de natureza operacional, que visam «apoiar o acompanhamento de um programa operacional, em particular quando esse acompanhamento indicar que há um desvio considerável em relação aos objectivos inicialmente fixados ou sempre que sejam apresentadas propostas de revisão dos programas operacionais».

As avaliações estratégicas e operacionais serão realizadas por peritos ou organismos, internos ou externos, funcionalmente independentes das Autoridades de Gestão, de Certificação e de Auditoria.

As avaliações estratégicas e operacionais serão publicadas, apresentadas às Comissões de Acompanhamento dos Programas Operacionais pertinentes e transmitidas à Comissão Europeia.

De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 48.º do Regulamento Geral, será elaborado um plano de avaliação englobando as avaliações de natureza estratégica e operacional, a realizar ao nível do QREN e dos Programas Operacionais. A elaboração do referido plano será da responsabilidade do Observatório do QREN em estreita articulação com as Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais.

O plano de avaliação do QREN incluirá uma lista indicativa dos exercícios de avaliação previstos para o período 2007-2013, a sua natureza e calendário previsível, bem como uma descrição dos mecanismos de coordenação e de articulação entre os diversos níveis de avaliação, entre os exercícios de avaliação e o sistema de monitorização estratégica, financeira e operacional do QREN, dos Fundos e dos Programas Operacionais.

VI.6 - Comunicação e informação

O novo ciclo de intervenções estruturais, marcado por mudanças significativas em matéria estratégica e operacional, coloca novos desafios à comunicação e informação.

Entende-se que o sucesso da prossecução dos objectivos estabelecidos será também tributário do reconhecimento pelo público em geral e, especialmente, pelos potenciais beneficiários, da relevância dos apoios estruturais - nacionais e comunitários - para o desenvolvimento económico, social e territorial do País e das suas regiões, constituindo portanto a estratégia de comunicação e informação um instrumento fundamental da governação do QREN e dos Programas Operacionais.

Será, consequentemente, desenvolvida e concretizada uma estratégia de comunicação assente no objectivo de melhorar a forma como se comunica com o público através, designadamente, da utilização de uma linguagem mais próxima das pessoas e da realidade do seu quotidiano que, recorrendo especialmente à Internet e, também, aos meios de comunicação social e a interacções com os(as) cidadãos(ãs) e beneficiários(as), privilegie uma comunicação pró-activa e assim assegure a mobilização dos parceiros, o aumento da transparência, a facilitação do acesso à informação e a optimização da utilização das tecnologias de informação - no sentido de aumentar e melhorar a percepção e a participação dos cidadãos no processo de intervenção dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão.

Esta estratégia abrange três níveis de formulação e de implementação: Estratégia Global de Comunicação do QREN, da responsabilidade do respectivo órgão de monitorização estratégica do QREN e que conterá orientações transversais para os restantes níveis de implementação; Planos de Comunicação por Fundo, cuja elaboração e concretização compete às respectivas Autoridades de Certificação; e, Planos de Comunicação dos Programas Operacionais, da responsabilidade das correspondentes Autoridades de Gestão.

O objectivo estratégico da comunicação, a prosseguir de forma coerente pelos referidos níveis de responsabilidades, será centrado em «Mostrar o que se faz ... especialmente em termos de resultados ... com financiamentos comunitários e nacionais ... no âmbito da estratégia QREN».

Assumem-se, neste quadro, os seguintes objectivos operacionais:

Garantir coerência de comunicação, evitando dispersão e descontinuidade e assegurando práticas de coerência global que designadamente implicam a presença sistémica da imagem «QREN» e, naturalmente, o rigoroso cumprimento das normas regulamentares nacionais e comunitárias aplicáveis;

Assegurar que a informação sobre o QREN, os Fundos e os Programas Operacionais seja clara e acessível a todos os potenciais interessados, respeitando o princípio da igualdade de oportunidades de forma que, adaptada a todos os públicos relevantes, assegure condições para mobilizar a sua participação;

Garantir a valorização e a visibilidade dos resultados e efeitos alcançados e dos recursos mobilizados.

Nestas circunstâncias, os instrumentos e as metodologias de comunicação a utilizar para a implementação da estratégia de comunicação nos diferentes níveis de intervenção constarão dos respectivos Planos de Comunicação (QREN, Fundos Comunitários e Programas Operacionais), que apresentarão as necessárias especificações, em conformidade com os respectivos objectivos específicos de comunicação, mensagens e público-alvo.

Para garantir uma efectiva coordenação da estratégia de comunicação e informação do QREN será organizada uma rede informal entre os diferentes responsáveis, onde designadamente se viabilizará a troca de experiências e boas práticas, bem como o acompanhamento dos resultados da aplicação dos vários Planos de Comunicação.

VI.7 - Síntese do modelo de governação

O quadro seguinte sintetiza e ilustra a tipologia das funções dos órgãos de governação do QREN e dos Programas Operacionais Temáticos e Regionais (que no entanto não identifica as especificidades dos PO das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira).

Síntese do modelo de governação

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2007/07/12600/41824283.pdf))

VII - Cooperação territorial europeia

VII.1 - Enquadramento

Visando potenciar as possibilidades consagradas nos regulamentos estruturais comunitários, que definem a Cooperação Territorial Europeia como um instrumento de intervenção chave para a prossecução dos objectivos da política de coesão e para o processo de integração europeia, Portugal assume esse Objectivo como parte integrante do QREN 2007-2013.