Decreto-Lei n.º 76/2016 — Aprova o Plano Nacional da Água, nos termos do n.º 4 do artigo 28.º da Lei da Água, aprovada pela Lei n.º 58/2008, de…

No âmbito do 1.º ciclo de planeamento foram efetuados esforços muito significativos no sentido de promover uma maior participação do público e das partes interessadas na elaboração dos PGRH, mas o sucesso e a eficácia destes processos não ficaram claramente demonstrados. Uma das principais dificuldades neste domínio prende-se com a garantia da continuidade temporal dos processos de participação, ou seja, importa não só garantir uma alargada participação de todos na elaboração dos planos, mas também garantir que esse envolvimento se mantém durante todo o ciclo de planeamento e sobretudo durante a fase de implementação e acompanhamento das medidas. Outro dos vetores fundamentais para o sucesso da participação pública é a transparência da administração e a capacidade para «prestar contas» acerca dos resultados dos processos de participação e da forma como os contributos de todos foram considerados nas decisões tomadas. Os indicadores de desempenho podem ser uma ferramenta importante para essa prestação de contas e o envolvimento pretendido.

As ações a tomar neste domínio devem contemplar duas vertentes fundamentais: (1) o envolvimento ativo dos principais grupos de interesse, representados através de um conjunto escolhido de atores chave, no processo de gestão dos recursos hídricos e (2) a promoção e facilitação da participação do público em geral.

Relativamente à primeira dimensão - envolvimento dos principais grupos de interesse na gestão da água - este objetivo poderá ser alcançado através do estabelecimento de um fórum permanente de auscultação e envolvimento das partes interessadas na gestão de recursos hídricos. Este fórum deverá incluir representantes dos principais grupos de interesses identificados, compreendendo elementos da administração central, regional e local, do setor privado, associações setoriais e outros parceiros sociais relevantes, ONG, universidades e centros de investigação, etc.

Em Portugal, já existe um fórum com características e atribuições ajustadas para este objetivo, o Conselho Nacional da Água, que deve constituir-se como o órgão de excelência de acompanhamento e envolvimento de todas as partes interessadas na gestão da água. Por forma a aumentar a sua eficácia importa, no entanto, proceder a um reforço das capacidades de atuação e dos meios atribuídos a este Conselho, por exemplo, através do estabelecimento de um secretariado técnico permanente de apoio, da revisão das suas competências e responsabilidades e do ajustamento da sua composição. Importa, ainda, garantir a articulação deste fórum com a plataforma institucional alargada antes proposta e com os Conselhos de Região Hidrográfica.

Ainda a este respeito, deve ser incentivada a criação das Associações de Utilizadores do Domínio Público Hídrico previstas no Decreto-Lei n.º 348/2007 que caberá à APA, I. P., reconhecer e que podem contratualizar com esta a realização de tarefas ou ações definidas em contratos-programa, beneficiando de parte das receitas provenientes da cobrança da TRH e de subsídios. Estas associações podem assumir responsabilidades na gestão das águas abrangidas pelos títulos de utilização de que são detentoras, por delegação da APA, I. P., e a exploração total ou parcial de empreendimentos de fins múltiplos ou até mesmo a sua gestão por concessão.

No que se refere à segunda vertente - a participação do público em geral - julga-se que os esforços se devem centrar na garantia das oportunidades e na promoção e facilitação do envolvimento do público na gestão da água numa base continuada e em complemento às atividades de participação dinamizadas no contexto da preparação dos PGRH. Esta facilitação pode passar em larga escala pelo recurso às novas oportunidades no domínio das tecnologias de informação e comunicação, designadamente através do recém-criado portal participa.pt, que concentra todas as consultas públicas e promove a exploração dos dados e a divulgação de resultados através das redes sociais.

Saliente-se, por fim, que a transparência e a prestação de contas são elementos essenciais para garantir a confiança dos agentes e do público na administração, sendo, assim, fundamental criar os mecanismos necessários para garantir que os processos são transparentes, credíveis e consequentes. A disponibilização em tempo real de informação de livre acesso a uma escala ajustada às necessidades dos diferentes atores é um elemento fundamental neste domínio.

A par desta disponibilização de informação de livre acesso em tempo real devem ser realizadas avaliações anuais do progresso dos PM e da realização dos objetivos ambientais visados, que devem ser disponibilizados para consulta pública, independentemente da sua apresentação aos conselhos consultivos enumerados (CNA, CRH) e ao CNADS e à CE quando exigido. Uma síntese destes relatórios de avaliação integra o REA anual.

5.4 - Capacitação dos agentes relevantes

Os dois vetores anteriores, e todo o processo de gestão da água em geral, beneficiariam muito de um aumento da capacidade dos agentes relevantes para melhor compreenderem os sistemas hídricos e para melhor conceberem e aplicarem as soluções mais adequadas para os problemas identificados. A gestão da água é atualmente um processo complexo que requer o contributo de conhecimentos de diversas áreas do saber, incluindo, por exemplo, a engenharia, a ecologia, a economia e outras ciências sociais, pelo que se tem vindo a tornar mais complexa a missão dos atores envolvidos no processo, o que se traduz por vezes na morosidade na emissão de títulos.

A avaliação realizada dos PGRH de 1.ª geração vem ilustrar este aspeto, fazendo sobressair algumas lacunas de conhecimento e, sobretudo, a assinalável diferença de capacidade dos atores envolvidos na abordagem das diferentes temáticas.

Assim, considera-se que se justifica o investimento em iniciativas que permitam a exploração e a partilha do conhecimento nas diversas áreas relevantes do conhecimento. Essas iniciativas poderiam ser congregadas numa plataforma denominada Escola da Água, que fosse gerida pela Autoridade Nacional da Água e por um consórcio de universidades de reconhecido prestígio nacionais (e, eventualmente, internacionais caso os recursos disponíveis o permitissem). Esta plataforma não requer uma estrutura pesada e pode facilmente ter suporte logístico junto da Autoridade, pelo que não implica a necessidade de disponibilizar recursos significativos.

A Escola poderia promover iniciativas de forma descentralizada, indo ao encontro dos problemas e dos agentes relevantes, tais como, a título de exemplo, a realização de cursos temáticos para diversos tipos de partes interessadas, a análise partilhada de casos de estudo reais, a partilha de boas práticas, a criação de espaços de interação entre a administração e as restantes partes interessadas, a promoção da participação destas em reuniões internacionais (e.g. observadores em reuniões internacionais).

Impõe-se também a realização de um forte investimento em aumento de conhecimento científico estruturante de apoio à resolução de problemas prementes - decisão de investimentos e de gestão. Recomenda-se a abertura de quadros específicos de financiamento para a área de eco-hidráulica e hidromorfológicas e serviços de ecossistemas, com o objetivo de estabelecer conhecimento científico transversal e disponível para a sociedade sobre temas atualmente controversos ou sobre os quais não há ainda um conhecimento consolidado.

O trabalho de elaboração dos PGRH dentro da APA, I. P., ao contrário do que aconteceu com os planos do 1.º ciclo que foram desenvolvidos fundamentalmente por equipas externas contratadas pare esse efeito, reflete, e contribui para, a maior maturidade e qualificação dos seus técnicos. No contexto dos trabalhos de análise e exploração de informação, e no contexto dos trabalhos de elaboração deste Plano foi desenvolvida uma plataforma eletrónica para gestão da informação relativa às massas de água e medidas dos programas de 1.º e 2.º ciclo dos PGRH. Esta plataforma permite retirar indicadores estratégicos para a análise das várias componentes do PNA e poderá evoluir futuramente como um importante contributo para a estratégia de reformulação do Sistema Nacional de Informação de Recursos Hídricos (SNIRH), designadamente através de:

Gestão centralizada da caracterização das pressões, identificando as fontes e delegando os contributos de terceiros. Alimentação funcional automática proveniente dos sistemas estruturados como o Sistema Integrado de Licenciamento Ambiental e identificação de mecanismos que permitam a integração de dados isolados, tendo sempre a MA como unidade atómica de análise.

Gestão centralizada de informação sobre as massas de água, permitindo integrar os contributos de todas as partes interessadas de forma controlada e parametrizada. Esta gestão aplica-se ao visionamento da ficha de MA, ao registo da sua dinâmica (estado, ocorrências) mas também à articulação com as entidades responsáveis por PM concomitantes no setor da Natureza e Mar.

Gestão centralizada dos Programas de Monitorização, integrando no SNIRH a dinâmica que relaciona os dados adquiridos com os dados do autocontrolo do licenciamento e alimentando os processos de investigação e modelação de suporte à decisão.

Gestão centralizada da execução dos PM, com capacidade de fornecer instrumentos de atualização, eventualmente delegados em terceiros mas controlados pela APA, I. P. Capacidade de reporte interno que permita à APA, I. P., e aos seus Departamentos Regionais obter os desvios aos perfis ótimos de execução dos PM, incluindo um sistema de alertas que desencadeie proativamente os mecanismos de resposta e enforcement necessários.

É importante também a rápida operacionalização do novo enquadramento legal do licenciamento único de ambiente - LUA, que veio simplificar, harmonizar e articular os pedidos de licenciamento que tipicamente requerem uma abordagem de análise muito abrangente em termos de regimes ambientais. Com o novo licenciamento único de ambiente, a informação passa a estar mais centralizada e promove-se a eficiência das trocas de informação com a Administração. Por exemplo, a nova figura do Título Ambiental Único que funciona segundo o mesmo princípio das «certidões permanentes das empresas» onde serão averbadas todas as decisões dos diversos regimes ambientais, sejam elas prévias à construção ou à exploração. Este novo contexto de licenciamento virá a médio prazo agilizar a integração de dados das utilizações de recursos hídricos na cadeia de valor de decisão de planeamento estratégico da Administração, nomeadamente através da integração com os utilizadores dos Sistemas de Indústria Responsável e do NREAP.

5.5 - Sistemas de Gestão da informação e monitorização de RH

Um modelo de acompanhamento e monitorização eficaz deve assumir como condição sine qua non a disponibilização de informação, quer em quantidade quer em qualidade adequada para suportar os processos de gestão. A informação é a camada chave de todo o processo de governança, devendo ser efetuado um esforço para adotar um sistema que permita gerir o fluxo de informação entre a Administração Pública e os demais agentes. Por exemplo, deverá ser possível perceber a todo o momento o nível de execução dum PM e determinar os indicadores que permitam avaliar a sua eficácia, em complemento a outras atividades como a monitorização do estado de qualidade dos recursos, o licenciamento e a fiscalização.

Portugal tem uma tradição de inovação no setor dos sistemas de informação da área de recursos hídricos, devendo metabolizar no seu ecossistema aplicacional ferramentas a disponibilizar às partes interessadas, para que estas possam ter acesso à informação relevante (e.g. comunicação de resultados do autocontrolo e de incidentes ocorridos com impacte no desempenho ambiental) de forma ágil e tecnologicamente atual e assim estarem garantidas as condições para que cumpram a sua quota-parte de responsabilidade na execução da política da água.

A organização de informação e a definição de instrumentos que permitam gerir os dados que circulam pelas partes interessadas apresenta claros benefícios para a eficiência de todo o processo de acompanhamento. No entanto, acredita-se que o potencial desta iniciativa não se esgota neste resultado. Uma gestão de informação eficiente pode permitir, por exemplo, que o processo de acompanhamento por parte dos cidadãos contribua para promover a articulação, transparência e responsabilização de todas as partes interessadas. Este tipo de mecanismo pode ser concretizado, por exemplo, através da criação de um sítio na internet onde, duma forma simples e expedita, o cidadão consegue perceber o ponto de situação da execução física e financeira das medidas, as entidades responsáveis e o estado das massas de água que daí resultam.

Neste contexto parece ser inevitável a utilização de informação georreferenciada no quadro da política da água, pela adoção de sistemas de informação geográfica, a interoperabilidade entre sistemas e o cumprimento das exigências estabelecidas na lei sobre cartografia (Decreto-Lei n.º 141/2014, de 19 de setembro) no que se refere à utilização de cartografia oficial ou homologada, seja ela de base ou temática. Refere-se ainda a importância da informação geográfica referente a recursos hídricos para a elaboração de planos e programas de ordenamento no quadro do Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio, e da regulamentação que se encontra em curso no que se refere a acompanhamento de planos e de programas.

Em Portugal, a adoção de mecanismos de benchmarking público foi adotada com sucesso pela ERSAR, que desde 2006 publica o «Relatório Anual do Sector de Águas e Resíduos» onde, no «Volume 3 - Avaliação da qualidade do serviço prestado aos utilizadores», apresenta uma comparação de indicadores para as entidades concessionárias destes serviços, permitindo criar um efeito de concorrência virtual que promove a transparência e, por conseguinte, a iniciativa voluntária de melhoria contínua pelas entidades gestoras. Recentemente, a OCDE, através do relatório «Stakeholders Engagement for Inclusive Water Governance», de abril de 2015, veio indicar como referência de boa prática a recente materialização do «Volume 3 - Avaliação da qualidade do serviço prestado aos utilizadores» numa aplicação móvel disponibilizada pela ERSAR para os cidadãos.

Neste contexto específico de compromisso com a divulgação de dados e transparência, há outros exemplos interessantes que podem ser reproduzidos. Um sinal dos crescentes esforços dos governos para aumentar a transparência e melhorar a comunicação com os stakeholders foi o lançamento, em 2011, da «Open Government Partnership» (OGP). Esta parceria conta atualmente com 65 países membros, nos quais não se inclui Portugal, e fornece uma plataforma internacional para implementar uma governação mais aberta, transparente (accountable) e com maior capacidade de resposta às preocupações dos cidadãos. Para participar, cada país deve desenvolver um plano de ação através de um processo multi-stakeholders, aberto e participativo. Tipicamente, este plano de ação contém compromissos concretos e mensuráveis assumidos pelo Governo para dinamizar reformas inovadoras nas áreas de transparência, responsabilização e envolvimento dos cidadãos. O acompanhamento dos programas dos PGHR nos termos acima referidos poderá constituir uma oportunidade para a criação de dinâmicas convergentes com iniciativas como a OGP.