Decreto-Lei n.º 76/2016 — Aprova o Plano Nacional da Água, nos termos do n.º 4 do artigo 28.º da Lei da Água, aprovada pela Lei n.º 58/2008, de…

Os relatórios do artigo 5.º identificam, para cada RH, os SIC e as ZPE, assim como as massas de água interessadas. Para muitas destas áreas protegidas há já POAP aprovados e neles medidas que devem ser vertidas nos PGRH, o que os relatórios das QSiGA já contemplam. Por outro lado, o PDR 2020 prevê um conjunto de apoios aos agricultores nestas zonas, destinadas a promover a proteção da biodiversidade e dos valores naturais e paisagísticos através da compensação por menos valias, abrangendo no entanto apenas os compromissos que ultrapassem as normas obrigatórias pertinentes, nomeadamente aquelas que venham a estar inscritas nos PGRH como tendo carácter obrigatório em vista aos objetivos comunitários.

Cabe referir também a Estratégia Nacional para a Conservação da Natureza e da Biodiversidade que esteve em consulta pública recentemente, cujos objetivos e PM já conhecidos devem ser agora refletidos nos PGRH. Alguns desses programas são aqui considerados nas medidas e nos planos específicos propostos.

2.12 - Análise económica

2.12.1 - Enquadramento legislativo nacional

O REF das utilizações dos recursos hídricos definido pelo Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de junho, visa implementar os princípios do poluidor-pagador e do utilizador-pagador e dotar o novo regime introduzido pela LA na gestão dos recursos hídricos nacionais com recursos financeiros, colhendo ao mesmo tempo a experiência da aplicação do regime anterior. Este diploma foi posteriormente complementado pelas Normas Orientadoras anexas ao Despacho n.º 484/2009 e outros despachos posteriores.

Nas diversas componentes que a integram, a TRH assenta na ideia fundamental de que o utilizador dos recursos hídricos deve contribuir na medida do custo que imputa à comunidade ou na medida do benefício que a comunidade lhe proporciona.

Importa sublinhar que a CE considera que a existência de uma política nacional de fixação dos preços da água em linha com o disposto na DQA deverá ser vista como condição prévia (condicionalidade ex ante) para obter financiamento para determinados projetos no âmbito das propostas da Comissão para os Fundos de Coesão e os Fundos de Desenvolvimento Rural. As anunciadas «contas da água» estarão intimamente ligadas à identificação dos caudais ecológicos, pelo que deverão assegurar que as necessidades dos sistemas naturais sejam respeitadas e que os balanços hídricos nas bacias hidrográficas se mantenham em limites sustentáveis.

A fixação destes preços não pode, no entanto, ignorar a importância da água para um setor de atividade como é a agricultura. Por exemplo, o peso desta atividade em termos de emprego ou de valor acrescentado, não é suficientemente revelador da importância estratégica que a agricultura tem para o País que não pode ser ignorada quando se estabelece uma política de preços da água e se assegura a sua articulação com outros instrumentos de política relevantes.

Do ponto de vista económico, a agricultura sempre foi uma atividade de base nas zonas rurais e que permite alavancar inúmeras outras atividades, de que são exemplo o turismo ou a indústria transformadora, fixando populações e potenciando o desenvolvimento. É, no entanto, uma atividade muito sensível a questões financeiras, pelo que qualquer incremento nos custos de produção pode ter consequências graves para algumas culturas. Assim, sem prejuízo de se definir uma política de preços da água que incentive a sua utilização eficiente e que contribua para uma gestão sustentável dos recursos hídricos, no interesse do próprio setor agrícola sobretudo numa perspetiva de médio/longo prazo, as externalidades positivas desta atividade devem ser também tomadas em devida consideração, o que requer a integração da política de preços da água com outros instrumentos de gestão da água e com a política agrícola.

2.12.2 - Análise económica na 1.ª geração de Plano de Gestão de Região Hidrográfica

A análise económica desenvolvida no âmbito do 1.º ciclo de planeamento para cada PGRH é objeto de uma análise detalhada no Relatório n.º 1, cuja leitura se recomenda para a compreensão dos aspetos aqui discutidos. Nessa parte do documento, aborda-se o enquadramento em que foi realizada a análise económica na 1.ª geração de PGRH, os aspetos analisados e resultados alcançados, e as principais lacunas e dificuldades a que se tem de dar resposta no 2.º ciclo de PGRH. A análise aborda ainda as preocupações que têm vindo a ser manifestadas pela CE decorrentes da análise que fez dos PGRH do 1.º ciclo, bem como as correspondentes ações que foram requeridas às autoridades portuguesas.

Em síntese, uma apreciação do trabalho desenvolvido e dos resultados obtidos no domínio da análise económica nos PGRH do 1.º ciclo permite concluir que:

O nível de desenvolvimento e de adequação da análise realizada são muito diferenciados para os diversos tópicos incluídos no domínio da análise económica;

No conjunto dos tópicos que cumpriram no essencial os objetivos incluem-se: caracterização socioeconómica, importância socioeconómica das utilizações da água, valor social da água (acessibilidade/equidade) e cenários prospetivos;

De um modo geral, no cálculo das necessidades de água adota-se uma abordagem que não contempla o conceito de procura em termos económicos. De facto, o efeito do preço no consumo de água não é considerado nessas estimativas. Apenas nos PGRH das RH6, 7 e 8 foi desenvolvido um exercício de estimação da procura de água para o setor urbano com um estimador de efeitos aleatórios para dados de painel, com cálculo de elasticidades, bem como uma avaliação da disponibilidade para pagar pela água no setor agrícola com base na rentabilidade económica das diversas culturas;

Também se salienta positivamente o esforço realizado em muitos dos PGRH, no capítulo sobre a importância económica das utilizações de água, para iniciar um processo de cálculo da produtividade económica da água (e de intensidade na utilização deste recurso) em diversos setores económicos;

O tópico do nível de recuperação de custos foi, de um modo geral e em termos conceptuais, abordado de uma forma adequada para os serviços (urbanos) de águas, embora com recurso a diferentes fontes de informação (e.g. Inventário Nacional dos Sistemas de Abastecimento de Água e de Águas Residuais, ERSAR) e reconhecendo relevantes lacunas de informação ou a sua deficiente validação. A recuperação de custos noutros setores utilizadores é tratada de forma muito desigual nos diversos planos (e.g. agricultura) e verifica-se uma menor atenção generalizada às situações de autosserviço (e.g. exceção, por exemplo, para o setor agrícola nos PGRH das RH6 e 7) que são também as mais difíceis de abordar uma vez que requerem a obtenção de informação de atores privados ou a capacidade de realizar estimativas fiáveis. Assim, não é equilibrado o tratamento da recuperação de custos para todos os setores utilizadores de água;

A análise da política de preços é igualmente muito pouco uniforme nos diversos planos e, em termos gerais, insuficiente. É importante promover uma análise integrada dos diversos mecanismos que compõem a política de preços (e.g. sistemas tarifários, TRH) de modo a concluir sobre o papel funcional de cada instrumento/mecanismo no sistema de incentivos e identificar as suas complementaridades/sinergias, ou eventuais conflitos;

A análise custo-eficácia do PM é o tópico onde se verifica uma maior dispersão das metodologias adotadas. As diversas equipas adotaram diferentes algoritmos de suporte à seleção das medidas e diferentes indicadores para traduzir a relação custo-eficácia das medidas. Também na maioria dos casos as implicações da análise custo-eficácia para o PM não são adequadamente apresentadas;

A análise económica não foi utilizada em nenhum PGRH para a justificação de prorrogações e derrogações. Embora o argumento da existência de «custos desproporcionados» tenha sido invocado em alguns (poucos) casos, com exceção do PGRH da RH10 que utiliza de forma mais significativa este argumento, os custos e benefícios do cumprimento dos objetivos num determinado período nunca foram estimados e comparados em termos monetários. Também não foi justificada a incapacidade de, ou a indisponibilidade para, pagar a implementação de medidas que por essa razão devam ser consideradas como tendo custos desproporcionados. A generalidade das justificações adotadas para as prorrogações recaíram na exequibilidade técnica, complementadas com a existência de condições naturais particulares.

2.12.3 - Avaliação da Comissão Europeia aos planos do 1.º ciclo

A análise realizada anteriormente vai ao encontro de, e permite melhor compreender, algumas preocupações transmitidas pela CE em relação à análise económica desenvolvida no 1.º ciclo dos PGRH, como se assinala no Relatório n.º 1. O que é apresentada no Relatório n.º 1.

Perante este diagnóstico a CE requer algumas ações específicas a tomar por Portugal, e que foram acordadas:

A análise económica do 2.º ciclo de PGRH deve apresentar de forma clara: a) os cálculos de recuperação de custos para todos os relevantes «water services»; b) o cálculo dos custos ambientais e de escassez deve ser melhorado, incluindo os custos não internalizados e os custos relacionados com a poluição difusa; c) os subsídios e subsídios cruzados. É ainda referido que «This action point is relevant for the water ex-ante conditionality assessment for ERDF and CF», o que assinala de uma forma clara a importância que é dada a estes aspetos.

O défice tarifário deve ser resolvido o mais depressa possível no âmbito do enquadramento regulatório que a ERSAR tem vindo a criar.

2.12.4 - Síntese da análise económica

Nos PGRH do 1.º ciclo foram adotadas diferentes abordagens para a análise económica, em termos de conteúdos e do grau de desenvolvimento da análise. Uma análise detalhada do conteúdo dos planos evidencia também algumas diferenças significativas nas metodologias e indicadores adotados, e até nalgumas fontes de informação.

O nível de desenvolvimento e de adequação da análise realizada são muito diferenciados para os diversos tópicos incluídos no domínio da análise económica. Enquanto alguns tópicos foram abordados, em termos gerais, de uma forma adequada e cumpriram no essencial os objetivos, outros foram tratados de forma parcial, insuficiente ou inadequada.

A análise realizada vai ao encontro de, e permite melhor compreender, algumas preocupações transmitidas pela CE em relação à análise económica desenvolvida no 1.º ciclo dos PGRH, nomeadamente em relação à política de preços, à definição dos «serviços/utilizações da água» contemplados(as) na análise da recuperação de custos e à sua contribuição efetiva, à estimação dos custos ambientais e de escassez e à análise dos subsídios e subsídios cruzados.

Assim, fica evidente o grau de exigência e de responsabilidade que recai sobre o desenvolvimento da análise económica do 2.º ciclo de PGRH. A capacidade de colmatar as lacunas identificadas na análise económica desenvolvida no 1.º ciclo de PGRH e de responder às exigências da CE depende da capacidade técnico-científica das equipas envolvidas e de se conseguir uma adequada articulação com o desenvolvimento de outras partes do planos, mas, sobretudo, de se assegurar o acesso à, ou os meios para a produção da, informação relevante. Qualquer destas condições requer tempo e afetação dos recursos adequados.

Assim, importa no curto prazo focar a análise económica nos aspetos críticos antes identificados, na medida do possível tendo em atenção as preocupações manifestadas pela CE, e simultaneamente desenvolver ações a médio prazo para assegurar o pleno aproveitamento da contribuição que este tipo de análise pode dar para o cumprimento dos objetivos estabelecidos ao nível da política da água, comunitária e nacional.

2.13 - Síntese, articulação e hierarquização dos principais problemas

O diagnóstico do PNA tem de referir as seguintes questões:

1.º lote de questões:

Vulnerabilidade do território nacional aos fenómenos extremos, cheias e secas, que as alterações climáticas poderão vir a acentuar, quer do ponto de vista da frequência da sua ocorrência quer da sua severidade, a exigir uma gestão adequada da procura na linha da Comunicação COM (2007) 414 sobre seca e escassez, e a análise de riscos de inundação da Diretiva Quadro das Inundações;

Condição de Estado de jusante em quase todas as bacias hidrográficas compartilhadas com Espanha, colocando questões, quer do ponto de vista da qualidade das águas, quer dos caudais afluentes (sua quantidade e modelação);

Condição da água como bem económico, que também o é, e como potencial fator limitante do desenvolvimento económico e social (água para o abastecimento público, a agricultura, a indústria, a energia, o turismo), embora com expressão geográfica diferenciada ao longo do território nacional (a vocação regional da água a que se refere o PNA 2010).

2.º lote de questões:

Estado de degradação de massas de água (inferior a bom), traduz-se num número significativo e uma percentagem elevada de massas de água (e massas de água importantes por integrarem os cursos principais dos nossos rios) que não irão atingir o bom estado até ao final do primeiro ciclo;

Implementação deficiente de algumas das medidas previstas nos PGRH e insuficiências ao nível dos próprios planos aprovados, que, ainda que plenamente implementados provavelmente não teriam produzido os resultados visados;

Estas deficiências verificam-se nos PM dos vários tipos, e não apenas nas medidas de natureza infraestrutural, incluindo as medidas classificadas como de aplicação da lei, o que se poderá de alguma forma entender devido à crise económica e financeira mas porventura também a razões de carácter estrutural anteriores à própria crise;

Deficiente monitorização das massas de água e da implementação dos PM (falta de relatórios anuais de aplicação das medidas e do relatório previsto para ser elaborado por uma entidade externa no 3.º ano), que dificulta a avaliação do grau de atingimento dos objetivos e a elaboração dos planos do 2.º ciclo em bases sólidas, nomeadamente por não permitir por vezes classificar com solidez o seu estado;

Persistência de pressões sobre as massas de água decorrentes de atividades económicas com impactes significativos sobre o seu estado, que põem em causa o cumprimento dos objetivos da lei, não apenas da LA mas também da legislação complementar referida anteriormente, resultado de insuficiências ao nível do licenciamento das utilizações destinado ao seu condicionamento, restrição ou interdição, e deficiente implementação das condições impostas, incluindo o autocontrolo e a fiscalização pela entidade competente, tudo isto evidenciando resistências fortes às mudanças de comportamento necessárias;

A análise económica não cumpriu todos os objetivos, revelando, por exemplo, insuficiências na análise dos incentivos da política de preços, na avaliação da recuperação de custos e na análise custo-eficácia dos PM, e não sendo utilizada na justificação de prorrogações e derrogações, que foram fundamentadas em causas técnicas ou naturais, não sendo evocadas de forma justificada razões de custos desproporcionados.

De entre as questões mais relevantes cabe destacar a falta de informação sobre o estado de muitas massas de água, que já ocorreu com os PGRH do 1.º ciclo com consequências sobre o desenho e consistência dos PM que lhes estavam associados e que registaram poucas melhorias (não obstante a revitalização da rede hidrometeorológica e outros progressos observados entretanto).

Também preocupante é a perspetiva de se verificar ter havido necessidade de proceder à reclassificação do estado de algumas massas de água do primeiro para o segundo ciclo de planeamento. Importa distinguir dois tipos de situações, umas mais graves do que outras:

1) Existência de massas de água cuja reclassificação se tornou necessária devido a mudanças introduzidas nos limiares entre classes, mais restritivos, ou relativamente às quais a informação entretanto recolhida e análises efetuadas de forma mais rigorosa obrigam a reclassificar com estado inferior a bom;

2) Existência de massas de água que viram efetivamente degradar-se o seu estado durante o período.

É evidente que as segundas situações são as que mais nos devem preocupar. Será conveniente proceder a um processo de averiguações para determinar, em cada caso, quais as razões para essa evolução negativa e as medidas a implementar para a sua correção no próximo ciclo de planeamento.

Mas as primeiras situações também são preocupantes, porque isso vai significar que o país terá de fazer um esforço adicional para atingir os objetivos da DQA e da LA nos dois próximos períodos de planeamento.

Os principais problemas identificados foram apresentados anteriormente. De entre estes destacam-se, pela sua maior relevância, a insuficiente implementação dos PM e dos PGRH do 1.º ciclo que em larga medida se fica a dever à sua tardia aprovação e às dificuldades económicas que o país atravessou durante este período, que faz com que vários dos objetivos ambientais visados não tenham sido plenamente atingidos. Entre os PM que foram insuficientemente implementados destacam-se, pela sua importância, os planos destinados à monitorização das massas de água e avaliação das pressões e as medidas destinadas ao reforço da implementação da lei.

Persistem ainda pressões morfológicas (fragmentação de habitats, caudais ecológicos por fixar e implementar) que devem ser corrigidas ou dar lugar a derrogações devidamente fundamentadas nos termos da LA, para o que se impõe um esforço no sentido da análise económica das utilizações.

Para que tudo isto seja possível é necessário proceder ao reforço da Administração competente para a implementação dos PM com recursos humanos qualificados e uma adequada coordenação interdepartamental (ambiente e conservação da natureza, agricultura, indústria e energia, mar) e envolvimento dos setores utilizadores e outras partes interessadas, tema que será tratado no último capítulo.

Os PGRH devem visar a superação destas limitações que condicionaram o sucesso dos planos do 1.º ciclo e os vários departamentos da Administração são convocados a colaborar no seu sucesso.

3 - Definição dos objetivos estratégicos para 2021 e 2027

3.1 - Objetivos da Lei da Água

A LA estabelece que o PNA deve contemplar a definição de objetivos que visem formas de convergência entre os objetivos da política de gestão das águas nacionais e os objetivos globais e setoriais de ordem económica, social e ambiental. A referida Lei estabelece ainda, no seu artigo 1.º, um conjunto de objetivos enquadradores da gestão da água (ver caixa), que devem ser considerados na formulação do objetivos do PNA 2015.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

Os objetivos do PNA foram identificados considerando estes objetivos enquadradores da LA, os objetivos propostos no PNA 2010, que foram analisados no Relatório n.º 1, bem como as orientações mais recentes da política comunitária na área do ambiente. Estes objetivos, de caráter genérico, deverão depois ser considerados e ajustados face às especificidades de cada bacia hidrográfica na definição dos objetivos estratégicos de cada PGRH.

O PNA contempla dois níveis fundamentais de objetivos: 1) os objetivos estratégicos que traduzem os grandes desígnios/objetivos fundamentais para os recursos hídricos e ecossistemas associados e 2) os objetivos de gestão e governança, que refletem abordagens instrumentais para promover o progresso em direção aos objetivos estratégicos.

3.2 - Objetivos estratégicos

Considera-se que devem ser contemplados no PNA cinco objetivos estratégicos:

1) Garantir bom estado/bom potencial de todas as massas de água, superficiais, subterrâneas, costeiras e de transição, evitando qualquer degradação adicional;

2) Assegurar disponibilidade de água numa base sustentável para as populações, as atividades económicas e os ecossistemas;

3) Aumentar a eficiência da utilização da água, reduzindo a pegada hídrica das atividades de produção e consumo e aumentando a produtividade física e económica da água;

4) Proteger e restaurar os ecossistemas naturais, por forma a garantir a conservação do capital natural e assegurar a provisão dos serviços dos ecossistemas aquáticos e dos ecossistemas terrestres deles dependentes;

5) Promover a resiliência e adaptabilidade dos sistemas hídricos, naturais e humanizados, para minimizar as consequências de riscos associados a alterações climáticas, fenómenos meteorológicos extremos e outros eventos.

3.3 - Objetivos de gestão e governança

Neste conjunto enquadram-se os objetivos respeitantes às atividades de gestão e governança dos recursos hídricos, de natureza mais operacional, que visam criar as condições para promover o cumprimento dos objetivos estratégicos:

1) Assegurar a compatibilização da estratégia de desenvolvimento nacional e das políticas públicas setoriais com a política da água;

2) Capacitar a administração pública, e em particular os agentes envolvidos na gestão da água, reforçando e adequando o modelo de organização institucional para a gestão da água e garantido as necessárias competências técnicas e administrativas para o seu eficaz funcionamento;

3) Reforçar e operacionalizar um sistema de monitorização (e interpretação) que permita avaliar as disponibilidades e consumos de água, o estado das massas de água e a evolução das pressões;

4) Organizar um novo sistema de gestão de informação que permita disponibilizar em tempo útil e de uma forma expedita o conhecimento atualizado sobre os recursos hídricos para satisfazer as necessidades dos diferentes agentes do setor e das partes interessadas;

5) Promover a sustentabilidade económica na gestão da água, nomeadamente através da aplicação do princípio do poluidor/utilizador-pagador, promovendo a prática da avaliação económica, a adoção de soluções eficientes e a definição e implementação de instrumentos que visem internalização de custos associados às utilizações da água salvaguardando aspetos de equidade;

6) Assegurar uma adequada gestão dos ativos, garantindo a manutenção e otimização de infraestruturas e a boa qualidade dos serviços de águas;

7) Definir um modelo de gestão e acompanhamento que resulte numa avaliação contínua do grau de execução e da eficácia das ações propostas, num quadro de responsabilização transparente dos agentes envolvidos na cadeia de valor das medidas programadas;

8) Promover a sensibilização e informação do público para as questões da água e incentivar uma cidadania e participação ativa do público nas atividades de gestão da água;

9) Assegurar o cumprimento da Convenção sobre a Cooperação para a Proteção e o Aproveitamento Sustentável das Águas das Bacias Hidrográficas Luso-Espanholas e outros compromissos internacionais assumidos por Portugal no domínio da gestão de recursos hídricos, da proteção da natureza e do ambiente.

3.4 - Melhoria do estado das massas de água

Tal como a DQA, a LA determina, como objetivo geral para todas as massas de água, que seja alcançado o seu bom estado até 2015, sem prejuízo de prorrogações e derrogações devidamente fundamentadas ali previstas. E, como acontece com a demais legislação ambiental, dispõe também que devem ser aplicadas as medidas necessárias para evitar a deterioração do estado das massas de água (excetuando-se algumas condições delimitadas na lei).

Os objetivos dos PGRH do 1.º ciclo que foram definidos para cada uma das sete áreas temáticas consideradas (AT1 - Qualidade da Água; AT2 - Quantidade da Água; AT3 - Gestão de Risco e Valorização do Domínio Hídrico; AT4 - Quadro Institucional e Normativo; AT5 - Quadro Económico e Financeiro; AT6 - Monitorização, Investigação e Conhecimento; AT7 - Comunicação e Governança) e para cada RH podem ser vistos no Relatório n.º 1.

Nem todas as massas de água estarão no final de 2015 em bom estado, sendo por isso necessário definir, nos PGRH e para os próximos dois ciclos de planeamento (2016-2021; 2022-2027) objetivos ambientais devidamente calendarizados e justificados (derrogações). Nos Quadros 29 e 30 podem ver-se os objetivos fixados no início do 1.º ciclo para os vários ciclos e para cada RH, águas de superfície e águas subterrâneas.

QUADRO 29

Número de massas de água de superfície que foram propostas, no primeiro ciclo de planeamento, para atingirem o bom estado no final de cada um dos ciclos

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

QUADRO 30

Número de massas de água subterrâneas que foram propostas, no primeiro ciclo de planeamento, para atingirem o bom estado no final de cada um dos ciclos

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

Os objetivos considerados nos PGRH dos 2.º e 3.º ciclos podem ver-se nos documentos que lhes dizem respeito e se encontram disponíveis ao público.

A situação não se apresenta uniforme e há diferenças significativas no que respeita ao grau de ambição dos PGRH, particularmente no que respeita às massas de água de superfície (que são aquelas que evidenciam mais problemas no tocante ao seu estado e aquelas sobre cujo estado químico menos informação está disponível). Se para as RH4, 6 e 8 são fixados objetivos ambiciosos, que parecem oferecer garantia de sucesso nos prazos da lei, para as RH2 e 5 levantam-se vários desafios. E até mesmo para as RH1, 3 e 7 há que justificar e fundamentar as prorrogações pretendidas (os planos do 1.º ciclo são geralmente omissos a este respeito).

Tendo em conta o expectável volume e intensidade de medidas e ações que deverão ser levadas a cabo no 2.º ciclo, existe o risco de se chegar ao final de 2021 com uma carga desproporcionada de medidas para implementar no período seguinte.

3.5 - Gestão de risco de inundações

Enquadrados no Decreto-Lei n.º 115/2010, de 22 de outubro, encontram-se atualmente em desenvolvimento os PGRI, a nível nacional, para o território continental e para a Região Autónoma dos Açores e Região Autónoma da Madeira.

Estes planos, tal como definido em sede do referido normativo, devem ser «centrados na prevenção, proteção, preparação e previsão destes fenómenos, em estreita articulação com os planos de gestão das bacias hidrográficas. Os planos de gestão de riscos de inundações devem ter em conta as características próprias das zonas a que se referem e prever soluções específicas para cada caso, bem como o disposto nos planos de emergência de proteção civil».

Para tal, devem articular-se, integrar e salvaguardar diversos regimes de condicionantes, como o caso da Reserva Ecológica, e outros instrumentos de planeamento e gestão, nomeadamente, e de forma incontornável, os PGRH. A LA estabelece, em sede de medidas de proteção contra cheias e inundações, a obrigação de nos instrumentos de planeamento dos recursos hídricos e de gestão territorial serem demarcadas as zonas inundáveis ou ameaçadas pelas cheias - incluindo-se, nestas últimas, as zonas ameaçadas pelo mar -, as quais devem ainda ser classificadas nos termos da Lei n.º 54/2005, de 15 de novembro, alterada pelas Leis n.os 78/2013, de 21 de novembro, e 34/2014, de 19 de junho, que estabelece a titularidade dos recursos hídricos, ficando sujeitas às restrições prevista nesta lei.

Neste enquadramento, e por forma a garantir a eficácia das medidas de redução dos riscos de inundações previstas no Decreto-Lei n.º 115/2010, de 22 de outubro, «devem as mesmas ser, tanto quanto possível, coordenadas à escala das bacias hidrográficas, e devidamente articuladas com os regimes legais em vigor, considerando os vários tipos de fenómenos de inundações». «Encontrando-se atualmente em curso a revisão dos planos de gestão das bacias hidrográficas, e tendo em vista a compatibilidade e concertação dos trabalhos a realizar, determina-se que a avaliação do risco de cheia a elaborar no âmbito destes planos deve, desde já, respeitar os critérios e objetivos do presente decreto-lei».

Adicionalmente, o referido diploma estabelece ainda que os PGRI devem ter em conta aspetos relevantes como os objetivos ambientais estabelecidos no artigo 45.º da LA, e que os planos de gestão dos riscos de inundações são, nos termos dos artigos 16.º e 17.º desse mesmo diploma, planos de recursos hídricos que promovem o planeamento das águas, constituindo planos específicos de gestão das águas.

É neste contexto que é reconhecida, e tem sido assumida no atual ciclo de planeamento, a importância e obrigatoriedade dos PGRI se articularem com os PGRH, desde a sua fase de elaboração e implementação, a diversos níveis, desde o cartográfico, em que, por exemplo, a cartografia do PGRH para a componente do risco de cheias e inundações passe a integrar, se disponível, a cartografia que será produzida para os PGRI (pelo menos no que respeita às zonas padrão do PGRI), e a nível das próprias medidas, em que os pressupostos e orientações de planeamento e programação são no sentido de potenciar sinergias e de complementaridade a este nível, de modo a potenciar efeitos positivos e articular esforços e recursos humanos e materiais.

As orientações são no sentido de manter e justificar as soluções e medidas que a Diretiva Quadro das Inundações e o Decreto-Lei n.º 115/2010, de 22 de outubro, indicam como uma situação win-win, i.e. as que diminuem o risco de inundação e em simultâneo asseguram o cumprimento da LA e do estado das massas de água associadas, e articular as medidas do PGRH e PGRI, em particular no que respeita às potenciais pressões hidromorfológicas (consideradas no âmbito da LA) que as medidas do PGRI podem provocar, e vice-versa.

A implementação desses princípios e orientações assume-se através dos próprios Objetivos Estratégicos definidos para os PGRH, em particular no de «promover a resiliência e adaptabilidade dos sistemas hídricos, naturais e humanizados, para minimizar as consequências de riscos associados a alterações climáticas, fenómenos meteorológicos extremos e outros eventos», que, por sua vez, se complementa com o Objetivo Estratégico de «proteger e restaurar os ecossistemas naturais, por forma a garantir a conservação do capital natural e assegurar a provisão dos serviços dos ecossistemas aquáticos». De facto, ao assegurar as condições naturais e os serviços dos ecossistemas, nomeadamente os associados à componente de regulação, estão a contribuir para o objetivo macro dos PGRI: «a redução das potenciais consequências prejudiciais das inundações para a saúde humana, o ambiente, o património cultural, as infraestruturas e as atividades económicas, nas zonas identificadas com riscos potenciais significativos». Ou seja, a resiliência e a adaptabilidade dos sistemas hídricos abrangidos pela LA e pelos PGRH, e as subsequentes medidas que sejam definidas para atingir esse objetivo, e a incorporação nesses planos de uma análise mais aprofundada em termos de cenários futuros dos potenciais efeitos das alterações climáticas e do consequente agravamento dos fenómenos extremos, como as cheias e inundações, salvaguardarão e terão efeitos diretos sobre aqueles que são também os objetivos e âmbito de atuação direto dos PGRI.

Por sua vez, e no sentido inverso de efeitos entre planos, é fulcral conciliar estes dois instrumentos, também no sentido de assegurar outros Objetivos Estratégicos do PGRH, como o caso de «garantir bom estado das massas de água, evitando qualquer degradação adicional» e mesmo o de «proteger e restaurar os ecossistemas naturais, por forma a garantir a conservação do capital natural e assegurar a provisão dos serviços dos ecossistemas aquáticos» são salvaguardados pelos PGRI. O potencial risco de incumprimento da DQA/LA por causa de medidas do PGRI só deverá acontecer se for fundamentada por razões associadas à minimização/eliminação direta de danos e perigo de vidas humanas. Neste contexto, no processo de planeamento dos PGRI estão a considerar-se diversas medidas como, por exemplo, para redução da probabilidade de inundação numa zona específica, ao nível da gestão de caudais, que podem envolver intervenções físicas e que são identificadas como tendo impactes significativos sobre o regime hidrológico. É importante que estes impactes sejam avaliados no sentido de identificar se conflituam com os objetivos ambientais da LA e estratégicos dos PGRH, nomeadamente o de garantir bom estado das massas de água, evitando qualquer degradação adicional, e se, assim sendo, são de facto justificáveis. Por outro lado, os PGRI estão a considerar medidas que envolvem a gestão natural de caudais com restauro de meios fluviais, com requalificação dos sistemas naturais, o que contribui de forma positiva para o Objetivo de proteger e restaurar os ecossistemas naturais e, consequentemente, para o de garantir o bom estado das massas de água.

No portal da APA, I. P. (http://sniamb.apambiente.pt/diretiva60ce2007/) estão já disponíveis para as 22 zonas, as cartas das zonas inundáveis e os riscos associados aos períodos de retorno de 20, 100 e 1000 anos, sendo que será possível identificar a extensão da zona alagada, a sua profundidade bem como a velocidade de escoamento. Esta delimitação recorreu a modelos hidrológicos e hidráulicos unidimensionais e bidimensionais, com validação no terreno. A cartografia de risco foi produzida considerando, para cada magnitude do fenómeno, a sua perigosidade e os elementos expostos, tendo sido determinados cinco níveis de risco: inexistente, baixo, médio, alto e muito alto.

A estas 22 zonas inundáveis deverão adicionar-se outras que serão identificadas tendo em conta critérios de risco de uma «2.ª geração», permitindo assim cobrir de forma abrangente as áreas ameaçadas por inundação em Portugal.

Os PGRI são desenvolvidos em estreita articulação com os PGRH, e será incluído por RH um levantamento das situações e medidas que foram sendo implementadas ao longo do tempo, bem como delineada a estratégia a adotar caso se identifique a necessidade de complementar algumas ações, e definidas as diretrizes a considerar na avaliação preliminar dos riscos de inundações (2018) que conduzirão à atualização das zonas inundáveis e de risco de inundações em 2019. Irá igualmente ser garantida a estreita articulação com a elaboração dos Programas da Orla Costeira (revisão dos POOC), de forma a manter uma coerência entre os diferentes instrumentos de planeamento.

No que se refere ao litoral, e para além do que foi apresentado, adquire particular relevância o trabalho elaborado no âmbito do Despacho n.º 6574/2014, de 20 de maio, pelo Grupo de Trabalho para o Litoral (GTL), que teve como objetivo «desenvolver uma reflexão aprofundada sobre as zonas costeiras, que conduza à definição de um conjunto de medidas que permitam, no médio prazo, alterar a exposição ao risco, incluindo nessa reflexão o desenvolvimento sustentável em cenários de alterações climáticas».

No seu relatório, o GTL apresenta uma síntese do conhecimento sobre a dinâmica da faixa costeira de Portugal continental em situação de referência e em cenários de alteração climática, com a premissa de que a valorização da zona costeira só poderá ser alcançada através de uma gestão do território assente nos princípios da Gestão Integrada da Zona Costeira (GIZC), processo que deverá, de uma forma dinâmica, contínua e interativa, procurar um equilíbrio entre valorização do território e a preservação dos valores ambientais. Sublinha-se a abrangência da leitura ao nível do território nacional da dinâmica sedimentar efetuada pelo GTL e a mudança de paradigma que o seu relatório vem introduzir na proteção costeira que terá sempre que passar por perceber os fenómenos subjacentes aos deficits sedimentares instalados e como os compensar.

3.6 - Estratégia marinha

Durante a elaboração dos PGRH do 1.º ciclo, a DQEM, ainda não tinha sido transposta para o regime jurídico nacional, sendo considerada nessa altura como um referencial estratégico a um nível mais macro. Contudo, com a sua transposição através da Lei n.º 17/2014, de 10 de abril, que estabelece as bases da política de ordenamento e de gestão do espaço marítimo nacional, é desejável que o 2.º ciclo de planeamento assegure uma integração mais efetiva deste referencial estratégico no contexto dos PGRH, tal como se prevê que a implementação dos instrumentos e ações previstos no âmbito da DQEM contribua para a generalidade dos objetivos ambientais definidos para as MA costeiras (com especial incidência no evitar a deterioração, proteger, melhorar e recuperar o estado e no reduzir gradualmente a poluição).

A DQEM tem como objetivo intrínseco a proteção e gestão de recursos naturais e do ambiente, neste caso em particular, o Bom Estado Ambiental (BEA) do ambiente marinho, e tal deve ser concretizado através da definição e implementação de um PM que terá impactes e contributos para os objetivos dos PGRH, de forma mais direta, de garantir bom estado das massas de água, evitando qualquer degradação adicional, proteger e restaurar os ecossistemas naturais, por forma a garantir a conservação do capital natural e assegurar a provisão dos serviços dos ecossistemas aquáticos e promover a resiliência e adaptabilidade dos sistemas hídricos, naturais e humanizados, para minimizar as consequências de riscos associados a alterações climáticas, fenómenos meteorológicos extremos e outros eventos.

De facto, a implementação desta diretiva implica que os EM e as suas regiões façam uma avaliação inicial do estado de conservação das suas águas, definam metas ambientais a atingir e implementem programas de monitorização e de medidas que garantam que o BEA seja acompanhado, alcançado ou mantido, em função dos riscos e impactes das atividades humanas. Estes programas visam obter informação e conhecimento científico, bem como acompanhar as tendências do estado ambiental dos descritores da DQEM, que focam temas como a biodiversidade de comunidades costeiras e oceânicas, as bioinvasões marinhas, a biologia e avaliação de recursos da pesca, as cadeias tróficas marinhas, a artificialização do meio marinho e a poluição, entre outros.

Assim, a DQA/LA e a DQEM/LBOGEM apresentam objetivos e exigências específicas e complementares, para um mesmo espaço, nas águas costeiras e nas de transição.

São estas exigências específicas e complementares que devem ser compatibilizadas ao nível dos respetivos objetivos e medidas dos seus instrumentos de aplicação.

É expectável, pelos seus objetivos e requisitos, que a implementação da DQEM/LBOGEM tenha impactes positivos na redução das pressões qualitativas (e.g. agravamento da qualidade da água devido à suspensão dos sedimentos, degradação de zonas costeiras, poluição com substâncias prioritárias e perigosas, poluição microbiológica e orgânica), das pressões hidromorfológicas (e.g. alterações da dinâmica sedimentar - erosão e assoreamentos, inundações e galgamentos costeiros) e das pressões biológicas (e.g. alteração das comunidades da fauna e da flora ou redução da biodiversidade, competição de espécies não nativas com espécies autóctones, destruição/fragmentação de habitats) sobre as MA costeiras. A prossecução destes objetivos vai, no entanto, exigir uma coordenação estreita entre os vários departamentos com responsabilidades na matéria e ao nível da definição dos respetivos PM. Tal é potenciado também pelo facto da DQEM/LBOGEM definir que o ordenamento e a gestão do espaço marítimo nacional devem observar os seguintes princípios, entre outros:

ii) A coordenação e a compatibilização do ordenamento e da gestão do espaço marítimo nacional com as políticas setoriais com incidência neste, garantindo a adequada ponderação dos interesses públicos e privados em causa;

iii) A cooperação e coordenação regional e transfronteiriça, assegurando a cooperação e coordenação dos diversos usos e atividades, em curso ou a desenvolver, no espaço marítimo nacional, atendendo aos efeitos potencialmente decorrentes da sua utilização para espaços marítimos limítrofes internacionais ou de outros Estados.

Outro aspeto que traduz de forma mais evidente a preocupação de articulação entre estes referenciais é o facto de se apresentar como um dos objetivos do ordenamento e gestão do espaço marítimo nacional que «o prosseguimento das ações desenvolvidas no âmbito do ordenamento e da gestão do espaço marítimo nacional deve atender à preservação, proteção e recuperação dos valores naturais e dos ecossistemas costeiros e marinhos e à obtenção e manutenção do bom estado ambiental do meio marinho, assim como à prevenção dos riscos e à minimização dos efeitos decorrentes de catástrofes naturais, de alterações climáticas ou da ação humana».

Adicionalmente, considera-se fundamental que, para que de facto esta articulação, complementaridade e sinergias sejam consequentes em termos de cumprimento e contributo para os objetivos de ambos os instrumentos, sejam adotadas algumas recomendações, nomeadamente:

Estabelecer, sempre que possível, uma relação entre as escalas de classificação das diferentes diretivas (e.g. «Bom Estado Ecológico» da DQA, «Bom Estado Ambiental» da DQEM);

Incluir nos PGRH do 2.º ciclo informações mais explícitas sobre o grau de integração dos aspetos relacionados com a gestão marinha;

Incluir e articular as medidas e os objetivos da ENM e da Estratégia Nacional para a Gestão Integrada da Zona Costeira, nos PM dos PGRH, promovendo sinergias e um efeito «cascata» na implementação das medidas dos diferentes instrumentos, criando condições para evitar sobreposições e sobrecustos e para maximizar os impactes cumulativos da implementação desses instrumentos; deve ser aqui integrada a atividade das sociedades Polis Litoral de requalificação destes espaços;

Uma vez que todas a implementação de todas as diretivas em análise requerem esforços de monitorização, procurar planear a mesma de forma integrada, evitando sobreposições e procurando sinergias entre processos e procedimentos;

Aprofundar, de forma integrada entre os diversos instrumentos, as abordagens ecossistémicas (Ecosystem Based Approaches) e a avaliação dos serviços dos ecossistemas (Ecosystem Services Assessment).

3.7 - Serviços urbanos de água

O setor dos serviços urbanos de água e saneamento de águas residuais dispõe de um plano de ação estratégico, o «PENSAAR 2020 - Uma nova estratégia para o setor de abastecimento de água e saneamento de águas residuais».

Tendo em conta os elevados níveis de cobertura que estes serviços já possuem neste momento, o PENSAAR colocou o foco da sua atenção na gestão dos ativos e no desempenho das entidades gestoras (sem prejuízo de algumas situações bem identificadas que carecem de resolução urgente, tendo em conta os prazos legais, e para as quais são necessários investimentos ainda importantes). Ou seja, na redução dos desperdícios de água e uso eficiente do recurso e na recuperação dos custos dos serviços, tal como dispõe a LA.

O PENSAAR identifica, então, os seguintes aspetos críticos:

O fraco desempenho de um grande número de EG, tendo-se constatado que mais de 50 % das entidades gestoras (EG) tem avaliações insatisfatórias em 4 de 6 indicadores de desempenho da ERSAR, importantes tanto no serviço de abastecimento de água como no de saneamento de águas residuais; a maioria dessas EG é de pequena dimensão e com um modelo de gestão não especializado;

Uma capacidade de realização insuficiente na maioria dos sistemas municipais e que se agravará com o aumento do investimento previsto para o período 2014-2020;

A insustentabilidade económico-financeira de um grande número de EG com estas características e refletida nos valores insatisfatórios de cobertura de gastos e água não faturada;

A dependência do setor de recursos financeiros, nomeadamente o acesso a financiamento para poder realizar investimentos. A disponibilidade desses recursos está na sua quase totalidade dependente da geração de fluxos financeiros através de tarifas cobradas aos utilizadores e da redução do risco financeiro associado à garantia de tarifas e apoios financeiros contratualizados que assegurem a recuperação sustentável dos gastos.

Apesar dos progressos registados, subsistem situações que devem continuar a merecer a atenção, onde se inclui o problema da gestão das lamas resultantes dos sistemas de tratamento, com implicações ao nível da qualidade das massas de água. Os PM dos PGRH dos próximos ciclos vão ter de refletir esta realidade.

3.8 - Desenvolvimento rural e regadios

Na ausência do Plano Nacional de Regadio previsto no Decreto-Lei n.º 7/2014, de 4 de fevereiro, (Lei orgânica do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia), estão disponíveis neste momento e foram considerados neste PNA os três documentos de natureza estratégica mais relevantes: a «Estratégia para o Regadio Público 2014-2020», o «Programa de Desenvolvimento Rural (PDR) do Continente para 2014-2020», do Gabinete de Planeamento e Políticas do MAM, que se suporta no anterior no que respeita ao regadio, e o documento de trabalho da Empresa de Desenvolvimento e Infraestruturas de Alqueva (EDIA) «Contribuição para a Definição de Áreas e de Necessidades Hídricas para o Regadio na Zona Envolvente do EFMA», de setembro de 2013. O primeiro destes documentos aborda a problemática do regadio público em Portugal Continental, e o segundo a do desenvolvimento agrícola em geral, e é o suporte para a definição dos apoios do FEADR à agricultura e silviculturas portuguesas no quadro do Portugal 2020, e o terceiro é o plano de desenvolvimento do regadio de Alqueva cuja importância não carece ser sublinhada.

O PDR encontra-se em linha com as preocupações e os objetivos ambientais da DQA, como pode ver-se no Relatório n.º 1. Apoia as medidas destinadas a promover o uso mais eficiente da água, a recuperação dos ecossistemas, o respeito pelas ZPE e SIC, o combate à desertificação e a proteção dos recursos naturais água e solo. A APA, I. P., acompanha a implementação das suas diferentes medidas e ações.

A Estratégia para o Regadio Público, da responsabilidade da DGADR, é um documento muito abrangente onde, depois de um breve diagnóstico do regadio no Continente e a par da identificação da carteira de projetos de novos regadios e das extensões dos regadios existentes, é feita uma avaliação das necessidades de investimento em reabilitações das infraestruturas existentes e nas medidas destinadas a aumentar a eficiência no uso da água e o inventário das intervenções necessárias nas barragens que servem de origem de água de rega tendo em vista o cumprimento das obrigações legais decorrentes do Regulamento de Segurança de Barragens, o que merece ser destacado.

A Estratégia toma como ponto de partida a experiência dos QCA e QREN anteriores, o enquadramento regulamentar do FEADER no que toca à elegibilidade das infraestruturas físicas, a DQA e LA, os PGRH e outros planos relevantes (PNUEA, PNAC, etc.), com destaque para a gestão eficiente dos recursos, em particular água, solo e energia. Muitos dos projetos considerados tomam como origem de água albufeiras já existentes e não introduzem por isso pressões morfológicas novas significativas.

Identicamente, no caso do empreendimento de Alqueva, trata-se de usar melhor os recursos hídricos disponíveis, tirando proveito do facto de as capitações reais observadas serem muito inferiores às de projeto.

No entanto todos os projetos em causa, já identificados nos relatórios das QSiGA e que são apreciados mais desenvolvidamente no Relatório n.º 1, serão objeto de avaliação ambiental precedendo a decisão de construir, nos termos da lei, e os seus impactes serão confrontados com os objetivos ambientais aprovados com os PGRH. E a redução da contaminação das massas de água por nitratos de origem agrícola é uma preocupação que deve merecer uma atenção continuada das autoridades competentes, nomeadamente da APA, I. P., da DGADR e das DRAP. Deve equacionar-se a revisão da classificação das zonas vulneráveis e do respetivo Programa de Ação.

O potencial de ampliação da área regada está, no entanto, dependente do aumento da eficiência de uso da água (e da energia no setor agrícola) naqueles casos em que se pretenda recorrer aos fundos do FEADER para o efeito, atentas as regras de acesso definidas no Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de dezembro de 2013, e a condicionalidade ex ante que lhe está associada.

3.9 - Setor agropecuário e agroindustrial

O novo regime do exercício da atividade pecuária (NREAP) do Decreto-Lei n.º 81/2013, de 14 de junho, visa garantir a defesa higiossanitária dos efetivos, a salvaguarda da saúde, a qualidade do ambiente e o ordenamento do território. A implementação das disposições deste diploma relativas à adaptação das explorações pecuárias ao cumprimento das normas de gestão dos efluentes pecuários deve merecer particular atenção face aos resultados da implementação dos PM do 1.º ciclo já apurados, como nas massas de água das Ribeiras do Oeste, região onde muitas destas explorações estão situadas.

O NREAP remete para a Portaria n.º 631/2009, de 9 de junho, a definição dos critérios e parâmetros a que obedece a gestão dos efluentes pecuários (alterada pela Portaria n.º 114-A/2011, de 23 de março). Entre esses destinos estão a valorização agrícola (por deposição no solo, para o que define valores máximos admissíveis de teores totais de metais pesados nos solos em que se pretenda aplicar o fertilizante orgânico) e o tratamento e a eliminação dos efluentes.

Este diploma acolhe as soluções previstas na ENEAPAI, aprovada por despacho conjunto dos Ministros do Ambiente e do Ordenamento do Território e da Agricultura e Desenvolvimento Rural n.º 8277/2007, de 2 de março.

Há que reconhecer, no entanto, que a ENEAPAI não teve a pretendida concretização prática, pesem embora algumas diligências no sentido da criação das soluções coletivas para o controlo integrado da poluição e do tratamento dos efluentes através de parcerias público-privadas que eram ali preconizadas, e os esforços do ex-INAG nesse sentido com o suporte da Águas de Portugal e envolvendo algumas das suas participadas e operadores privados. Em alternativa, tem sido privilegiado o espalhamento dos efluentes, ainda que para tal seja necessário, por vezes, o seu transporte a longa distância. Impõe-se, por isso, a revisão deste documento estratégico e a adoção de medidas tendentes à imposição do cumprimento da lei com base em soluções sustentáveis e que tomem em linha de conta os entraves que foram identificados à sua implementação.

Embora no tocante à produção esta questão esteja circunscrita a parcelas bem definidas do território nacional (ribeiras do Oeste, bacia do rio Liz, península de Setúbal e serra de Monchique), pela sua importância para a economia nacional e para estas regiões e pelos seus impactes ambientais muito negativos em territórios mais vastos onde se pratica o espalhamento insuficientemente controlado dos efluentes, deve merecer uma atenção especial.

Esta preocupação estende-se a outras atividades agroindustriais (adegas, lagares de azeite, matadouros) que continuam a representar pressões qualitativas importantes sobre as massas de água. O mesmo deve acontecer na gestão da Convenção de Albufeira, uma vez que é possível ver dos PGRH da parte espanhola das bacias compartilhadas que a situação que ali se vive não é muito diversa da que se observa na sua parte portuguesa.

3.10 - Setor energético

A Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2013, de 10 de abril, aprovou o Plano Nacional de Ação para a Eficiência Energética para o período 2013-2016 (Estratégia para a Eficiência Energética - PNAEE 2016) e o Plano Nacional de Ação para as Energias Renováveis para o período 2013-2020 (Estratégia para as Energias Renováveis - PNAER 2020).

A integração do PNAEE e do PNAER visa a concretização de uma ação concertada para o cumprimento dos objetivos nacionais e europeus, minimizando o investimento necessário e aumentando a competitividade nacional. A revisão integrada do PNAEE e do PNAER assenta no alinhamento dos objetivos em função do consumo de energia primária e da contribuição do setor energético para a redução de emissões de gases com efeito de estufa.

Para que a sua concretização se traduza em resultados, foram criadas ferramentas estratégicas que permitem avaliar e monitorizar o impacte das medidas implementadas.

No que respeita à Eficiência Energética, o PNAEE 2016 prevê uma poupança induzida de 8,2 %, próxima da meta indicativa definida pela UE de 9 % de poupança de energia até 2016. Os contributos na redução dos consumos energéticos estão distribuídos pelos vários setores de atividade, contemplando seis áreas específicas (transportes, residencial e serviços, indústria, Estado, comportamentos e agricultura).

No que respeita às energias renováveis, o PNAER 2020 prevê uma redução de 18 % na capacidade instalada em tecnologias baseadas em fontes de energias renováveis (FER) face ao de 2010, com a quota de eletricidade de base renovável a ser superior (60 % vs. 55 %), tal como a meta global a alcançar, que deverá situar-se em cerca de 35 % (face à meta de 31 %), visando a independência e a eficiência energéticas. O PNAER estabelece as trajetórias de introdução de FER nos setores do aquecimento e arrefecimento, da eletricidade e dos transportes, perspetivando o cumprimento das novas metas assumidas pela UE, de redução de 20 % dos consumos de energia primária até 2020, bem como o objetivo geral de redução no consumo de energia primária de 25 % e o objetivo específico para a Administração Pública de redução de 30 %.

O desenvolvimento do PNAER assenta, em grande medida, no aproveitamento do potencial hidroelétrico dos nossos rios, seja pelo seu valor próprio, seja pela complementaridade positiva que apresentam, com a sua elevada disponibilidade, para a componente eólica das renováveis.

Este aproveitamento não é, no entanto, isento de problemas, pois as barragens contribuem fortemente para a desregulação hidrológica e a artificialização do regime de caudais dos rios, a segmentação de habitats e a criação de barreiras ao trânsito de sedimentos (umas mais do que outras, como é bem de ver) e para a erosão costeira que lhe está associada. Estes impactes negativos têm de ser corrigidos através do condicionamento da forma da sua gestão, destacando-se a definição do regime de caudais ecológicos e do respetivo lançamento, tendo em vista a proteção de valores ambientais, de sustentabilidade e de melhoria do estado das massas de água afetadas.

A energia hídrica é uma aposta que tem vindo a ser feita desde os anos 40, sendo que a capacidade instalada ronda, no final de 2014, os 5572 MW. Em 2007, foi lançado o Plano Nacional de Barragens de Elevado Potencial Hidroelétrico (PNBEPH), que irá permitir a Portugal aproveitar melhor o seu potencial hídrico e viabilizar o crescimento da energia eólica. Efetivamente, para que a intermitência associada ao perfil de produção eólica seja integrada no sistema elétrico, é necessária a introdução de um elemento estabilizador, que será parcialmente garantido pelo aumento da potência hídrica associado ao PNBEPH, aos novos empreendimentos em curso e aos reforços de potência previstos, incluindo os aprovados posteriormente à entrada em vigor do PNBEPH. A existência de capacidade reversível nos investimentos previstos é fundamental para garantir o equilíbrio e gestão do Sistema Elétrico Nacional (SEN) permitindo contrabalançar a capacidade eólica instalada com a capacidade hídrica, fundamental para a sustentabilidade do Sistema e garantia de segurança de abastecimento.

Tendo em conta que a Direção-Geral de Energia e Geologia (DGEG) tem por missão a conceção, a promoção e a avaliação das políticas relativas à energia, promovendo e participando na elaboração do enquadramento legislativo e regulamentar adequado ao desenvolvimento, entre outras, dos sistemas de produção e na diversificação das fontes energéticas, através designadamente, do acompanhamento da execução do PNAEE e do PNAER, e da sustentabilidade económico-financeira do SEN, e dadas as suas competências a nível do licenciamento de instalações elétricas, nomeadamente das centrais de produção de energia elétrica, considera-se que a DGEG deverá ser auscultada no âmbito da atribuição de novos títulos de utilização do domínio hídrico no âmbito energético, seja para a regularização de utilizações ou para a revisão de títulos de utilização, dada a sua valência no licenciamento das infraestruturas de produção de energia e o seu papel na salvaguarda da sustentabilidade económica financeira do SEN.

Todos os projetos serão objeto de avaliação ambiental nos termos da lei, precedendo a decisão de construir, sendo, nesse momento, confrontados com os objetivos ambientais aprovados com os PGRH e sujeitos aos condicionamentos que se justificarem para garantir que estes não ficam comprometidos.

3.11 - Programa Nacional para o Uso Eficiente da Água

O âmbito e os objetivos para este Programa PNUEA, da Resolução do Conselho de Ministros n.º 113/2005, de 5 de junho, são os seguintes:

Deve orientar a atuação dos agentes públicos na sua atividade de planeamento e gestão, incluindo a atividade de licenciamento;

Deve veicular o comprometimento de agentes públicos e privados, nomeadamente através de compromissos específicos no domínio da promoção do uso eficiente da água, especialmente nos setores urbano, agrícola e industrial.

O PNUEA surgiu no seguimento da seca de 2005, cujo impacte foi significativo em algumas regiões do país, e a sua operacionalização ficou a cargo de um Grupo de Trabalho Interministerial criado no ano seguinte. Este programa propõe um conjunto de medidas que divide por setores e por situação hídrica (normal e de seca). As medidas apresentadas para a situação de seca são apenas uma seleção de algumas medidas da situação hídrica normal. Sem entrar em grandes detalhes (ver o Relatório n.º 1 para mais informações), pode dizer-se o seguinte acerca das medidas preconizadas:

1) O sucesso de muitas das medidas enunciadas depende de comportamentos individuais das famílias e dos agentes económicos (substituição de equipamentos domésticos) e os seus efeitos apenas a longo prazo (construções novas) se poderão fazer sentir, pois é duvidoso que, sem apoios financeiros a fundo perdido, os investimentos requeridos venham a ser realizados;

2) Algumas medidas (limitação da pressão nas redes ao estritamente necessário para os efeitos pretendidos) que têm como destinatários os operadores de serviços de água (urbana, de rega) são muito relevantes e deviam ser a sua prática corrente, tendo em vista limitar as perdas e fugas e reduzir custos energéticos. Estas medidas decorrem da mera racionalidade económica da exploração, que infelizmente ainda não é percebida como importante por muitos operadores;

3) Medidas de adoção de tarifas que recuperam os custos dos serviços, que são as que melhor se ajustam às normas da DQA e da LA nesta matéria. Estas medidas devem ser transversais a todos os setores utilizadores, estão já claramente inscritas na lei e do que se trata é de garantir a sua implementação;

4) Reutilização da água, ou utilização de águas residuais urbanas tratadas. Esta medida requer investimentos avultados (tratamento terciário, desinfeção, duplicação de redes de distribuição) que dificilmente passarão a prova de uma ACB, para não referir que os usos adequados serão limitados a lavagens e rega na vizinhança das ETAR (campos de golfe, pomares, etc.).

Para implementação das medidas definidas, o PNUEA foi estruturado em diferentes áreas programáticas, entendidas como um conjunto de ações, que correspondem à agregação de mecanismos afins, direcionados para a implementação de um conjunto de medidas.

O PNA adota as medidas inscritas no PNUE, que devem servir de guião no processo de licenciamento das utilizações e nas decisões sobre investimentos em novas captações de água, em linha com a Estratégia Comunitária para o Combate à Seca e Escassez. Os cenários de redução das disponibilidades de água derivados às alterações climáticas devem ser tomados em linha de conta na decisão.

3.12 - Outros setores de atividade económica

Outros planos setoriais são analisados no Relatório n.º 1, mas em relação com todos eles as ações e os projetos neles consignados terão de ser objeto de escrutínio precedendo a sua aprovação, para o que terão de ser confrontados com os objetivos ambientais dos PGRH e seus PM. Os atos autorizativos ambientais necessários imporão as limitações e condicionantes que se considerem necessárias para o efeito (normas de descarga, limitações de captação de água, condicionantes às alterações morfológicas, etc.) que os Decretos-Leis que aprovam os PM exigirem e autorizarem.

Não sendo propriamente um setor de atividade, não pode deixar de se sublinhar que subsistem importantes passivos ambientais que colocam pressões qualitativas sobre as massas de água: minas desativadas, aterros sanitários, unidades industriais abandonadas sem que tenha sido feita a descontaminação das instalações, etc. Estas situações encontram-se inventariadas nos PGRH e nos relatórios das QSiGA e devem ser objeto de PM específicos com vista à sua resolução.

3.13 - Relações luso-espanholas

O balanço do trabalho e dos resultados alcançados durante o 1.º ciclo de programação dos PGRH evidencia a necessidade do reforço da coordenação entre as autoridades dos dois Estados no quadro da Convenção de Albufeira para as cinco principais bacias hidrográficas compartilhadas.

Algumas das questões que serão colocadas na agenda dos trabalhos da CADC são comuns a todas as bacias, outras são específicas para determinadas bacias.

São de interesse comum a problemática das alterações climáticas e a sua contemplação nos PGRH e depois o acompanhamento das medidas necessárias à adaptação, a classificação das zonas sensíveis e das zonas vulneráveis, com profundas implicações transfronteiriças sobre as atividades económicas nas bacias drenantes para essas massas de água, e, associada a esta questão, a identificação e a caracterização das pressões.

São de interesse específico a problemática do regime de caudais na bacia do Tejo e no Baixo Guadiana. Se o primeiro interessa sobretudo a Portugal, onde se observa em períodos de estiagem uma insuficiência de caudais no Médio Tejo, já o segundo interessa sobretudo a Espanha, que tem previsto intensificar a utilização dos caudais do troço internacional do rio Guadiana, beneficiando da sua regularização em Alqueva. É ainda muito relevante a questão do estado de degradação das massas de água do troço internacional do rio Minho, cuja requalificação deve assumir prioridade.

Relativamente à questão do regime de caudais, justifica-se uma revisão geral do regime à luz da experiência dos últimos anos, onde se incluem alguns anos muito secos, sendo talvez oportuno proceder a uma tentativa de fixação de curvas guia de exploração para as albufeiras de referência.

Adicionalmente, deve ser promovida uma partilha mais eficaz de dados hidrológicos dos rios transfronteiriços. Esta partilha é muito importante para a elaboração dos planos de emergência internos das barragens implantadas nestes rios. A relação com as entidades espanholas deverá também facilitar a obtenção de dados hidrológicos dos rios internacionais e a articulação entre as autoridades públicas dos dois países.

3.14 - Estratégia a que obedece a elaboração dos PGRH do 2.º ciclo

Os PGRH do 2.º ciclo e os PM que lhes estão associados consistem, em primeiro lugar, na revisão e na atualização dos planos do 1.º ciclo, tendo em conta os resultados alcançados e as alterações ao quadro legal e institucional entretanto operadas. Pretendem também acrescentar parâmetros de análise económica que permitam escolhas mais informadas e consentâneas com a DQA para o 2.º ciclo. Estes planos consideram ainda as grandes opções de política nacional para os setores utilizadores e as orientações estratégicas definidas neste PNA2015.

Neste sentido, na elaboração dos PGRH para o próximo ciclo de planeamento devem observar-se as seguintes orientações:

1) Os novos PGRH e PM que lhes estão associados são baseados no trabalho realizado para os planos e programas do 1.º ciclo e:

Realizam o balanço da execução dos PM então aprovados;

Avaliam os resultados alcançados e o grau de cumprimento dos objetivos visados;

Reveem a designação das massas de água em função das novas condições que se observam (construção de barragens, por exemplo) e a sua delimitação e classificação;

Procedem à revisão da classificação das zonas protegidas que esteja justificada, seja por obrigação legal, seja por estudos e análises ou alteração das circunstâncias que determinaram a classificação;

Reavaliam as questões significativas e as pressões sobre as massas de água à luz das novas condições observadas;

Reavaliam as necessidades dos setores utilizadores à luz dos respetivos planos setoriais aprovados e verificam a sua compatibilidade com os objetivos ambientais gerais da LA;

Reavaliam os objetivos ali especificados para os 2.º e 3.º ciclos de planeamento e ajustam-nos às novas circunstâncias;

2) Os PGRH consideram as dificuldades que se fizeram sentir na implementação dos planos do 1.º ciclo e formulam propostas em vista à sua superação nos restantes ciclos de planeamento;

3) Os PGRH consideram os comentários produzidos pela CE sobre os planos do 1.º ciclo e os resultados e conclusões das reuniões de concertação havidas e compromissos nelas assumidos pelo Estado português;

4) Os PGRH consideram, na definição de prioridades dos PM, os resultados das negociações havidas com a CE para a aprovação do Portugal 2020;

5) A par do cumprimento das normas de direito das águas que vigoram desde os trabalhos do 1.º ciclo dos PGRH, os novos PGRH consideram as obrigações introduzidas pela legislação aprovada entretanto e os novos objetivos e PM que esta determina ou que foram entretanto adotados; observam, particularmente, as interdependências e a necessária articulação entre as normas comunitárias relativas à água, à estratégia marinha e à conservação da natureza e biodiversidade;

6) Os PGRH consideram o novo quadro institucional, nomeadamente as atribuições da APA, I. P., enquanto autoridade nacional da água que representa o Estado como garante da política nacional para o setor e prossegue as suas atribuições ao nível territorial, de gestão dos recursos hídricos, incluindo os respetivos planeamento, licenciamento, monitorização e fiscalização ao nível da RH, através dos seus serviços desconcentrados (artigo 7.º da LA);

7) Os PGRH consideram os compromissos para o Crescimento Verde e o seu potencial para impulsionar a competitividade e o crescimento do setor da água e setores conexos, com destaque para os objetivos diretamente associados à gestão da água:

Aumentar a eficiência hídrica, tornando mais eficiente a utilização dos recursos hídricos a fim de assegurar uma recuperação sustentável da atual crise económica e ambiental, a adaptação às alterações climáticas; e

Melhorar o estado das massas de água suportado no equilíbrio ambiental dos ecossistemas aquáticos e de toda a biodiversidade associada, controlando as pressões adversas a esse equilíbrio.

8) Os PGRH consideram a necessária articulação com os planos do Reino de Espanha, na delimitação das massas de água fronteiriças e transfronteiriças, na definição do seu estado, objetivos e PM;

9) Na elaboração dos PGRH do 2.º ciclo (2016-2021) é tido em conta que os objetivos ambientais fixados na DQA e na LA só admitem prorrogações que sejam limitadas a duas atualizações do PGRH, ou seja, devem ser atingidos até 2027, exceto no caso em que as condições naturais sejam tais que os objetivos não possam ser alcançados nesse período, em cujo caso há lugar a derrogação.

Importa ter presente que, de acordo com o previsto na DQA, se os dados de monitorização ou outros indicarem que não é possível que sejam alcançados os objetivos ambientais definidos, a Autoridade Nacional da Água investiga as suas causas e, se as mesmas não decorrerem de causas naturais ou de força maior, promove a análise e a revisão dos títulos de utilização relevantes, conforme adequado; a revisão e o ajustamento dos programas de controlo conforme adequado; e a adoção de eventuais medidas adicionais necessárias para atingir esses objetivos, incluindo o estabelecimento de normas de qualidade, adequadas segundo os procedimentos fixados em normativo próprio (artigo 54.º da LA). A avaliação da necessidade desta revisão e a própria revisão terão obrigatoriamente lugar em 2018.

4 - Síntese das medidas e das ações

4.1 - Medidas propostas

As medidas e as ações que integram este plano, que devem ter os seus desenvolvimentos nos PGRH, foram sendo apresentadas nos capítulos anteriores.

Os PM são aprovados por decreto-lei, nos termos da LA, o que lhes confere carácter vinculante para a Administração e os particulares. Esta condição é fundamental para suporte da atuação da Administração na gestão dos recursos hídricos, legitimando exigências e condições a impor aos utilizadores e limitando o poder discricionário desta na práticas dos atos autorizativos ambientais, de que depende em grande medida o sucesso dos PGRH e da estratégia nacional para a gestão da água.

Muitas destas medidas, que obrigam à realização de infraestruturas (ETAR, passagens para peixes, reabilitação de redes para redução das perdas de água), têm custos que podem ver-se nos planos setoriais respetivos que são referidos aqui por memória, ou não foram ainda estimados, em alguns casos. Outras, têm apenas custos administrativos e de funcionamento dos departamentos da Administração competente (PM de aplicação da lei, p.e.). Outras ainda, para além de custos de investimento e de exploração, dão lugar a menos-valias que são custos ambientais que os agentes económicos devem suportar (adoção dos BREF pelas unidades PCIP, caudais ecológicos, etc.).

Quanto aos planos de obras hidráulicas, regadios e outras, não teria cabimento fazer neste PNA qualquer esboço de calendarização dos investimentos necessários, que não consta dos documentos consultados. Para cada medida ou ação especifica-se qual a entidade responsável ou competente para a sua implementação quando tal se justifica, sem que tal signifique que o tenha de fazer com meios próprios, podendo recorrer a contratação externa.

Medidas relacionadas com a gestão da água e dos serviços hídricos, a adaptação às mudanças climáticas, o aproveitamento dos recursos hídricos, estão identificadas em vários planos e programas aqui referidos e podem ver-se mais desenvolvidamente no Relatório n.º 1 e nos documentos originais citados. No quadro seguinte são referidas apenas as medidas, de entre a extensa lista que pode ali encontrar-se, que são consideradas adequadas face à avaliação feita atrás sobre os principais problemas à escala nacional no horizonte alargado deste plano: 2027.

Esta lista também não inclui medidas de natureza muito abstrata e que não passam de meras recomendações, muitas delas medidas comportamentais, cuja implementação depende sobretudo da adesão voluntária dos cidadãos e dos agentes económicos, não porque elas não sejam relevantes, mas porque essas medidas não carecem deste suporte ao já se encontrarem inscritas nesses outros planos especiais (PNUEA, PENSAAR, ENAAC e outros).

Como pode observar-se, é dado particular destaque à monitorização e à consolidação dos objetivos ambientais que se deve seguir imediatamente, uma vez que sejam conhecidos os seus resultados, tendo em vista uma maior eficiência e eficácia dos PM e PGRH deste 2.º ciclo. Este pacote de medidas inclui a recolha de dados de monitorização para a avaliação do estado das massas de água e das pressões baseada em métodos diretos e subsequente revisão do estado das massas de água e sua classificação, e visa tirar partido da revisão intercalar dos PGRH, que deve ter lugar em 2018, para proceder à otimização dos PGRH. Esta revisão deve ser apoiada em ACB e custo-eficácia das medidas.

Destacam-se também as medidas de aplicação da lei, revisão da demarcação das zonas vulneráveis, revisão de alguns planos específicos, regularização de utilizações não tituladas e revisão de títulos de utilização, fiscalização dos usos e da sua conformidade com as condições impostas e do autocontrolo.

Tendo presente que o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P. (ICNF, I. P.) é a Autoridade Nacional para a Conservação da Natureza e da Biodiversidade, o que determina um conjunto alargado de competências e atribuições sobre extensos troços de áreas litorais e estuarinas de Portugal continental, e se traduz na classificação de um conjunto muito significativo de territórios litorais e estuarinos integrados no Sistema Nacional de Áreas Classificadas, nomeadamente na Rede Nacional de Áreas Protegidas, áreas classificadas integradas na Rede Natura 2000 e por outras áreas classificadas ao abrigo e compromissos internacionais assumidos pelo Estado Português, considera-se que o ICNF, I. P., deverá constituir um parceiro privilegiado ao nível do desenvolvimento das medidas que respeitam à proteção da natureza e da biodiversidade. Identicamente, a Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos (DGRM) deve ser parceiro para todas as medidas que relevam da implementação da DQEM e gestão do litoral e das águas costeiras e de transição.

São então as seguintes as medidas adotadas:

QUADRO 31

Síntese das Medidas

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

4.2 - Planos específicos

É ainda proposta a elaboração e a aprovação de alguns Planos Específicos de Gestão da Água, previstos no artigo 31.º da LA. São planos de gestão mais pormenorizada que se consideram justificados pela natureza das questões em causa, pela sua transversalidade e importância. São propostos os seguintes Planos Específicos (PE):

1 - Plano para a reconstituição da continuidade fluvial, restauração da vegetação ripária e revisão do regime de caudais ecológicos.

A modificação do regime hidrológico é uma das mais importantes alterações antropogénicas no ambiente, com impactes importantes ao nível dos ecossistemas e das comunidades bióticas. Estas alterações foram significativamente agravadas no momento da liberalização do setor da produção de energia elétrica no nosso país, que teve como consequência que a gestão dos aproveitamentos hidroelétricos instalados nos nossos principais rios e dos respetivos caudais circulantes ficou sujeita às regras daquele mercado desconsiderando em larga medida as necessidades dos ecossistemas e das espécies que dependem da água e os interesses dos seus demais utilizadores, com destaque para a agricultura.

Constata-se que existem em muitas linhas de água obstáculos cuja utilidade é praticamente nula, mas que contribuem para compartimentar os cursos de água e que impedem as migrações das espécies piscícolas. Por outro lado, a vegetação ripária desempenha uma função importante no ciclo de vida de muitas espécies.

Os PGRH já preveem um conjunto de medidas tendentes à resolução destes problemas, mas a adoção de um PE permite a análise mais especializada, melhor coordenada com os outros organismos competentes (ICNF, I. P.) e com os operadores (do setor elétrico, associações de regantes, de serviços urbanos de água, de empreendimentos multiúsos) e a otimização dos recursos.

Este PE deve ser desenvolvido de forma coordenada entre a APA, I. P., o ICNF, I. P., a DGADR e a DGEG e ser acompanhado de perto pelas ERSE e ERSAR.

Importa, neste exercício, salvaguardar a coerência da posição do Estado na sua relação com as concessionárias (de serviço elétrico, de serviços urbanos de água, associações de regantes) no quadro dos contratos de concessão em vigor. Os principais operadores destes setores devem ser chamados a dar os seus contributos. Deve contemplar estudos exaustivos sobre as espécies migradoras e a problemática dos caudais ecológicos e qualidade ecológica das massas de água.

No tocante ao setor hidroelétrico, os trabalhos devem tomar também em linha de conta as obrigações que já hoje impendem sobre os operadores cujos interesses podem ser mais diretamente afetados, nomeadamente o regulamento e os procedimentos do OMIE (Operador do Mercado Ibérico de Energia), os procedimentos de gestão global do sistema do setor elétrico português e cláusulas do anexo 8 dos antigos CAE (Contratos de Aquisição de Energia) cujas obrigações passaram para os atuais CMEC (Custos de Manutenção do Equilíbrio Contratual), que estabelecem a obrigação de ajuste do regime de exploração às solicitações empreendidas por entidades oficiais.

Os resultados de um tal plano devem assegurar a avaliação da eficácia dos regimes de caudais ecológicos, facilitando o entendimento entre os operadores e a APA, I. P., quanto ao regime de caudais adequado, e a análise e a definição, caso a caso, dos objetivos ambientais para as massas de água localizadas a jusante de barragens, tendo em consideração as particularidades de cada aproveitamento hidroelétrico e a sua função, as condicionantes existentes a jusante e as características do troço fluvial.

2 - ENEAPAI 2016-2020 - Plano para a redução da contaminação das massas de água com efluentes agropecuários e agroindustriais.

A ENEAPAI não constitui verdadeiramente um PE, dado que as medidas que preconiza não têm um carácter marcadamente vinculante, e está ultrapassada pelas orientações estratégicas entretanto adotadas para o setor, pelo NREAP do Decreto-Lei n.º 81/2013, de 14 de junho, e pela legislação relativa à regularização das explorações (Decreto-Lei n.º 165/2014, de 5 de novembro).

Rever o ENEAPAI no âmbito dos ministérios do ambiente e da agricultura, bem como promover a participação de outras partes interessadas devem tomar em linha de conta os entraves que foram colocados à implementação daquela estratégia e as especificidades de cada um dos subsetores e incluir medidas vinculantes para o licenciamento das soluções de tratamento, incluindo o transporte, o armazenamento e o destino final. Adicionalmente, quando seja considerado adequado o espalhamento, deve ser especificado o tratamento prévio a que devem ser submetidos os efluentes, como devem ser transportados e como deve ser processado o espalhamento propriamente dito.

3 - Plano para o Desenvolvimento e a proteção da qualidade ambiental do estuário do rio Tejo.

A importância nacional e comunitária do estuário do rio Tejo já foi sublinhada anteriormente. Por outro lado, o estuário tem uma grande importância para o desenvolvimento do País, sendo nas suas margens que se localizam várias atividades económicas muito relevantes (portuárias, indústria naval e outra indústria pesada, unidades PCIP). Estão classificadas várias zonas protegidas, desde ZPE e SIC do Estuário do Tejo a águas de recreio e águas para aquicultura, nas suas margens há passivos ambientais ainda por resolver do muito importante parque industrial.

O Plano agora proposto deve ser desenvolvido pela APA, I. P., em estreita coordenação com o ICNF, I. P., a DGRM, a CCDR LVT, os municípios ribeirinhos e outras entidades que sejam consideradas relevantes.

Este modelo de PE poderá ser depois estendido a outros estuários importantes, como são os do Douro, Guadiana, Vouga e Sado, para referir apenas alguns.

4 - Plano de Proteção e Valorização do Litoral 2016-2020.

O que se propõe é que o plano revisto seja classificado como PE nos termos do artigo 31.º da LA, devendo, então, acolher as medidas que são especificadas nos PGRH e nos POC e POAP e refletir as recomendações oportunamente produzidas pelo GT do Litoral. Pretende-se com isto estabelecer uma total sintonia entre os PGRH e este plano.

O novo PAPVL deve ser elaborado pela APA, I. P., em colaboração com o ICNF, I. P., e envolvendo ainda a DGRM, as CCDR, as sociedades Polis Litoral e as autarquias.

5 - Plano para as substâncias prioritárias e unidades PCIP e Seveso.

Pretende-se a redução gradual da poluição provocada por substâncias prioritárias e a cessação das emissões, descargas e perdas de substâncias prioritárias perigosas e prevenção de acidentes graves. Este plano específico deve visar a implementação dos programas específicos de redução das emissões e perdas destas substâncias, estendendo as soluções já adotadas para algumas substâncias pela Portaria n.º 50/2005 a outras para as quais se considere justificado face à sua presença nas massas de água e sua identificação nas pressões.

Este plano deve ficar a cargo da APA, I. P., e da IAPMEI - Agência para a Competitividade e Inovação, I. P., envolvendo as partes interessadas.

Estes planos específicos devem identificar as medidas que visam o atingimento dos seus objetivos, os meios a mobilizar, as entidades responsáveis pela sua implementação, as partes interessadas, os impactes que podem ser esperados, os indicadores de desempenho e as respetivas métricas para aferir os resultados. Devem ser baseados em análises económicas que permitam aferir os custos e benefícios da implementação das medidas neles preconizadas.

5 - Modelo de promoção, acompanhamento e avaliação

5.1 - Enquadramento

Os mecanismos de acompanhamento da execução dos instrumentos de planeamento no domínio de recursos hídricos, como é o caso dos PGRH, têm-se revelado insuficientes para assegurar a adequada avaliação do seu grau de realização e da eficácia das medidas e ações adotadas, designadamente das que constam dos PM (artigo 13.º da DQA). A conceção e a implementação destes mecanismos envolve alguma complexidade e sensibilidade, tornando-se mais difícil num contexto de alterações da orgânica da Administração Direta do Estado, como o que se tem verificado desde há quase uma década. Contudo, a existência de mecanismos de acompanhamento da execução é um aspeto que merece uma atenção particular no próximo período de planeamento, dada a sua relevância e a potencial contribuição para se alcançarem os objetivos estratégicos e de governança antes definidos.

O sucesso das atividades de acompanhamento do grau de cumprimento das medidas e objetivos do PNA e da política da água depende necessariamente das atribuições e responsabilidades definidas para os diversos atores, públicos e privados, incluindo dos mecanismos de articulação e coordenação entre agentes que forem previstos, bem como dos recursos afetos a esse fim. Dada a sua relevância, este tema tem merecido a atenção de especialistas e decisores a nível internacional, que têm vindo a identificar os obstáculos a ultrapassar e as abordagens mais adequadas a diferentes contextos económicos, sociais e ambientais. Neste âmbito, um estudo recente da OCDE - «Stakeholders Engagement for Inclusive Water Governance», OCDE, abril de 2015, discute as linhas de orientação que devem ser adotadas para melhorar os aspetos institucionais e de comunicação, cada vez mais relevantes no desempenho dos programas de planeamento, apresentando um conjunto de recomendações que são particularmente interessantes.

A criação de uma capacidade acrescida de implementação é fundamental, traduzindo a capacidade de fazer cumprir a lei e as orientações decorrentes da política da água, mas é igualmente uma tarefa complexa. Exige o estabelecimento de objetivos claros, a definição de prioridades e a atribuição efetiva de responsabilidades, de forma a ser possível ultrapassar o défice atual de capacidade num contexto de crise económica e financeira, onde os recursos disponíveis serão necessariamente escassos. As boas práticas internacionais identificam diversas orientações com elevado potencial de sucesso, incluindo, por exemplo, um maior envolvimento dos atores relevantes e a clara definição do seu papel. E exige também o reforço dos meios humanos e materiais dos vários organismos da Administração a quem compete o exercício da jurisdição sobre os recursos hídricos, a começar pela APA, I. P., e os seus departamentos regionais - as ARH.

A adoção de mecanismos de contratualização entre as partes é outra via sugerida, que passa por detalhar e acordar a contribuição esperada de cada parte para o cumprimento de objetivos, a afetação das fontes de financiamento, o papel dos mecanismos de articulação e de informação e, não menos importante, o posicionamento perante o quadro de penalizações aplicável em caso de incumprimentos. Estes mecanismos estão já previstos na lei e têm antecedentes entre nós com resultados positivos que fortemente os recomendam. Citam-se, a título de exemplo o trabalho notável realizado pela EDIA, o principal utilizador dos recursos hídricos da bacia do rio Guadiana que tem contratualizadas e assume responsabilidades muito alargadas na sua gestão e monitorização ambiental, pela AMAVE, Associação dos Municípios do Vale do Ave, para a gestão da qualidade das águas do rio Ave, pela AUSTRA, Associação dos Utilizadores do Sistema de Tratamento de Alcanena (indústria de curtumes), que faz a gestão do sistema de tratamento, incluindo a sua componente de resíduos sólidos, pelas empresas do grupo Águas de Portugal, que detêm obrigações de monitorização da qualidade, não apenas dos efluentes descarregados, mas também das massas de água do meio recetor, pela EDP que faz há muitos anos a monitorização dos caudais e do estado das águas das suas albufeiras, das associações de regantes, com as quais o Estado tem vindo a celebrar contratos de concessão, etc.

Em qualquer caso, importa também que sejam identificados indicadores de desempenho, desenhados para cada tipo de medidas, em que se possa apoiar de forma objetiva a avaliação da implementação dos PM e dos contratos que porventura venham a ser celebrados para envolver os utilizadores, a par da análise dos resultados da monitorização do estado das massas de água, que se baseará naturalmente nos parâmetros fixados na LA.

Tendo em consideração todos os aspetos analisados e discutidos ao longo da elaboração do PNA, considera-se fundamental a aposta em quatro vetores estratégicos fundamentais:

Criação de uma plataforma institucional alargada, que envolva os decisores e entidades com responsabilidades de governação a diversos níveis, e representando todos os setores relevantes para o cumprimento dos objetivos e a realização das ações definidos no PNA, PGRH, PE e demais instrumentos de política da água, incluindo necessariamente os setores associados às principais utilizações da água e que têm responsabilidades na execução dos PM definidos;

Desenvolvimento de mecanismos eficazes para garantir o envolvimento e responsabilização das partes interessadas e do público na gestão dos recursos hídricos, adequando-se os mecanismos a utilizar à realidade social, cultural e institucional, bem como à dimensão territorial do país;

Criação de mecanismos de capacitação dos agentes relevantes, compreendendo nomeadamente os decisores, os técnicos da administração e os utilizadores da água, incluindo a oferta de cursos de formação e a promoção de iniciativas que permitam a interação e a troca de experiências e conhecimentos entre atores relevantes para a solução de problemas prioritários;

Reforço dos sistemas de gestão de informação, incluindo a aquisição, tratamento e divulgação de informação para monitorização dos recursos hídricos e para a criação de condições para a sua gestão eficiente.

O desenvolvimento conjunto e articulado destes quatro vetores estratégicos permitirá melhorar significativamente a capacidade de implementação da política da água, potenciando a responsabilização e o contributo de todos os atores relevantes.

5.2 - Plataforma institucional alargada

Os recursos hídricos constituem um recurso essencial à vida e ao funcionamento do sistema socioeconómico, sendo partilhados e utilizados por um conjunto alargado de utilizadores, incluindo os cidadãos, organizações de cariz social, atividades económicas, para além de garantirem a saúde de alguns dos ecossistemas mais ricos e sensíveis que existem no planeta. Estas características implicam que as decisões respeitantes à sua gestão possam ter um impacte generalizado e significativo na sociedade, no sistema económico e no ambiente, exigindo a ponderação e a articulação de diversos interesses legítimos. Assim, a gestão dos recursos hídricos, como vem sendo reconhecido na política comunitária, constitui um espaço por excelência de articulação de políticas, reforçado pelo reconhecimento generalizado de que a escassez de água será um dos maiores problemas estratégicos a nível global num futuro próximo.

Contudo, esta preocupação, bem como o reconhecimento da necessidade de se melhorarem os mecanismos de articulação da política da água com outras políticas setoriais, não se tem traduzido numa evolução significativa da estrutura orgânica responsável pela gestão da água em Portugal. De uma forma geral, tem competido à tutela do ambiente, e designadamente à Autoridade Nacional da Água, definir e executar a política da água, incluindo o desenvolvimento dos instrumentos de planeamento, e representar o Estado Português na interação com a CE. Esta concentração das responsabilidades numa estrutura organizacional dedicada tem vantagens que decorrem da especialização, da agregação de conhecimento e de uma potencial maior rapidez de decisão que são fundamentais para o cumprimento dos objetivos da política da água, e designadamente daqueles a que o Estado Português está obrigado perante a CE.

No atual contexto, a política da água não pode ser responsabilidade exclusiva do Ministério do Ambiente, embora obviamente deva caber à tutela do Ambiente o papel essencial da sua coordenação e execução. Por exemplo, no âmbito dos PGRH verifica-se que os PM são cada vez mais multissetoriais, e que exigem uma maior integração da intervenção com diversas outras tutelas, como, por exemplo, a Agricultura, o Mar e a Economia.

Assim, importa criar novos mecanismos de articulação e de coordenação de políticas, que promovam o consenso e o compromisso, bem como a contratualização das responsabilidades das diversas tutelas, nomeadamente no contexto da execução dos PM. Neste âmbito, propõe-se a criação de uma Comissão de Coordenação Interministerial/Interdepartamental presidida pelo membro do Governo que tutela a área do Ambiente, podendo delegar, e com representantes de Departamentos tutelados por diversos Ministérios, que garanta a definição e a partilha de responsabilidades e a necessária articulação dos planos de recursos hídricos e da política da água com as outras políticas setoriais.

Esta Comissão deve ser o fórum para a coordenação das políticas da água, da proteção da natureza e da implementação da estratégia marítima, e deve englobar os principais atores da administração direta do Estado e entidades reguladoras. Deve incluir um representante de cada um dos seguintes organismos, sem prejuízo de outros não mencionados e que se venham a identificar como relevantes:

APA, I. P.;

DGADR;

IAPMEI, I. P.;

DGAV;

DGRM;

DGEG;

ICNF, I. P.;

SG do MAMB;

DGT;

ERSAR;

SEPNA.

A representação das entidades referidas é assegurada pelos seus responsáveis máximos, com possibilidade de delegação em titulares de cargos de direção superior de 2.º grau.

Mas a criação de uma Comissão de Coordenação Interministerial que integre os diretores gerais e os presidentes destas entidades não deve contribuir para fechar a gestão da água à participação das outras partes interessadas, e nomeadamente dos agentes económicos privados. Por essa razão, o seu funcionamento deve estar articulado com os mecanismos sugeridos para garantir um maior grau de envolvimento dos restantes atores, e uma maior qualidade da sua intervenção.

Em matéria de governança, propõe-se também a contratualização na afetação de responsabilidades entre entidades públicas e atores privados, na decorrência, aliás, da LA. Os mecanismos de contratualização entre partes interessadas podem levar a uma dinâmica mais favorável da execução das obrigações do Estado, melhorar as interdependências e resolver fragilidades institucionais, mas a definição pouco clara do objeto da contratualização pode também resultar num quadro de ineficácia. Este tipo de iniciativas envolvem necessariamente na sua preparação e formalização, recursos técnicos e de tempo significativos. Assim, a conceção e a implementação destes mecanismos carece de um estudo detalhado, que não cabe no âmbito do desenvolvimento do PNA.

O modelo de contratualização de compromissos intersetoriais pode assumir várias formas, apontando a experiência internacional para soluções como o desenvolvimento de pactos de natureza nacional (e.g. o Pacto Nacional pela Gestão das Águas, lançado pela Agência Nacional de Águas do Brasil) ou cartas de compromisso que normalmente beneficiam de um forte sentido de legitimidade e de representatividade democrática. Estes mecanismos formais podem constituir o chapéu duma estratégia estruturada para um acompanhamento e monitorização mais eficazes, assegurando-se a sua articulação com os restantes aspetos estratégicos antes mencionados neste capítulo, designadamente os sistemas de informação, a capacitação e o envolvimento das partes interessadas.

Ainda no domínio das medidas destinadas ao reforço da coordenação, agora no plano luso-espanhol, preconiza-se o reforço do papel de coordenação da CADC no sentido de um trabalho conjunto de gestão mais eficaz entre as autoridades dos dois países.

5.3 - Envolvimento do público e das partes interessadas

A participação do público e das partes interessadas é atualmente vista como um elemento essencial na gestão da água, sendo um dos pilares fundamentais da DQA. O envolvimento ativo de todos os interessados nos processos de decisão sobre recursos hídricos permite melhorar a qualidade dos processos e das decisões tomadas e facilitar a aceitação e a responsabilização de todos os agentes pela implementação das medidas e recomendações preconizadas. A participação pública contribui, ainda, para aumentar a consciencialização dos cidadãos para os problemas da água e, consequentemente, a sua motivação para contribuírem para uma gestão mais sustentável dos recursos hídricos.