Decreto-Lei n.º 76/2016 — Aprova o Plano Nacional da Água, nos termos do n.º 4 do artigo 28.º da Lei da Água, aprovada pela Lei n.º 58/2008, de…

Em síntese, e no que respeita à «água e recursos hídricos», o relatório de avaliação conclui: «A concretização do novo regime jurídico estabelecido pela LA e legislação complementar, em parte decorrentes da DQA, constituiu o principal objetivo no período. Foram significativos os resultados obtidos na produção do edifício legislativo e regulamentar, na organização dos serviços tendo como referência as bacias hidrográficas, no processo contínuo de planeamento de utilização dos recursos hídricos e na aplicação do princípio do utilizador-pagador, entre outras áreas de intervenção relevantes. As principais limitações neste período estiveram associadas à baixa taxa de execução das ações programadas nos diferentes planos de gestão das bacias hidrográficas ou do Programa Nacional para o Uso Eficiente da Água e na finalização de alguns instrumentos de política, como é o caso da revisão do PNA. A consolidação da gestão por bacias hidrográficas e a recuperação da capacidade de investimento, sobretudo nas ações de monitorização e conhecimento dos recursos, serão áreas essenciais para fundamentar o próximo ciclo de planeamento e aumentar a integração da gestão e proteção dos recursos hídricos nos demais instrumentos de gestão territorial.»

De acordo com o Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio (aprovado no seguimento da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio) que revogou o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, a figura de «plano» passou a ser reservada para o nível municipal enquanto nos restantes níveis de planeamento existem os «programas». Deixaram de existir planos especiais e setoriais de ordenamento e passaram a existir «programas especiais de ordenamento do território» e «programas setoriais». Nos termos do n.º 1 do artigo 20.º deste diploma, «o uso do solo é definido exclusivamente pelos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal, através da definição de áreas de construção ou, na impossibilidade dessa definição, pela aplicação de parâmetros e índices quantitativos e qualitativos, de aproveitamento ou de edificabilidade, nos termos da lei».

Entre os instrumentos de gestão territorial previstos na Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, que define as bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo (ao abrigo da qual se fará a revisão do PNPOT), estão os «programas, que estabelecem o quadro estratégico de desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programáticas ou definem a incidência espacial de políticas nacionais a considerar em cada nível de planeamento» (artigo 38.º), onde se incluem os PGRH e o PNA. Estão também os instrumentos de planeamento territorial e entre estes os planos especiais de ordenamento do território, agora programas, onde se incluem os Programas da Orla Costeira (POC), os Programas de Ordenamento de Albufeiras de Águas Públicas, os Programas de Ordenamento das Áreas Protegidas (POAP) e os Programas de Ordenamento de Estuários (POE) previstos na LA e regulamentados em legislação específica.

De entre estes planos especiais destacam-se os POC, pela sua própria natureza de instrumentos vocacionados para a melhoria, valorização e gestão dos recursos do litoral. Os POOC contribuem para a generalidade dos objetivos ambientais definidos para as MA superficiais (com especial incidência no evitar a deterioração, proteger, melhorar e recuperar o estado e no reduzir gradualmente a poluição nas MA de transição e costeiras), subterrâneas (principalmente no evitar ou limitar as descargas de poluentes) e das zonas protegidas. Estes planos são incluídos como instrumentos relevantes no quadro de referência estratégico dos PGRH e das respetivas avaliações ambientais estratégicas, contribuindo para a generalidade dos seus fatores críticos para a decisão, ou fatores de sustentabilidade. São ainda utilizados como elemento de referência para articulação e integração nos PM dos PGRH.

Nos termos do artigo 33.º da Lei n.º 31/2014, de 30 de maio, quando tenham caráter permanente e expressão territorial suscetíveis de impedir ou condicionar o aproveitamento do solo, as servidões administrativas previstas nestes planos especiais de ordenamento do território são obrigatoriamente traduzidas nos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal, podendo dar lugar ao pagamento de justa indemnização aos proprietários afetados. E, de acordo com o artigo 78.º desta lei, o conteúdo destes programas em vigor deve ser vertido no plano diretor intermunicipal ou municipal e em outros planos intermunicipais ou municipais aplicáveis à área abrangida, no prazo máximo de três anos, a contar da data da entrada em vigor da lei, após o que aqueles planos, embora continuem a vigorar, deixam de vincular direta e imediatamente os particulares.

A elaboração dos programas especiais de ordenamento do território deve prosseguir, e as medidas relacionadas com a gestão das águas que se encontram neles inscritas são integradas nos PM e PGRH, tendo em vista o reforço da sua eficácia.

1.6 - Alterações climáticas

Portugal tem, desde 2010, uma Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas (ENAAC) que foi revista em 2015 de modo a abranger o horizonte temporal até 2020. A inclusão dos recursos hídricos nos eixos prioritários da ENAAC, ao integrar a Estratégia Setorial de Adaptação aos Impactes das Alterações Climáticas relacionados com os Recursos Hídricos (ESAAC-RH), reflete a importância que o país atribui ao setor da água, no sentido da resiliência às adaptações climáticas.

Assim, ao nível dos riscos resultantes das alterações climáticas, destacam-se alguns aspetos específicos para Portugal Continental, tais como a diminuição do escoamento nos rios ibéricos e a retenção de água nas bacias hidrográficas transfronteiriças em Espanha, que podem originar uma diminuição da disponibilidade de água no território nacional. São identificados os seguintes impactes diretos das alterações climáticas nos recursos hídricos:

Redução do escoamento e da recarga dos aquíferos, sobretudo onde eles já são neste momento mais escassos;

Aumento da variabilidade do escoamento, do risco de secas (e maior vulnerabilidade do território a incêndios) e de cheias (e concomitantes inundações);

Elevação do nível médio das águas do mar (e das inundações que pode provocar).

Como impactes induzidos das alterações climáticas podem identificar-se os seguintes mais relevantes:

Aumento da procura de água para a agricultura para contrariar o decréscimo de rendimento global nas culturas e outros fins;

Aumento da procura de energia para refrigeração e aumento da pressão para a construção de mais aproveitamentos hidroelétricos como fontes de energias renováveis;

Diminuição da qualidade da água e degradação do estado das MA, por redução dos caudais de diluição;

Degradação das zonas costeiras e danos associados às inundações marítimas.

Um mapeamento mais fino das regiões do país mais vulneráveis às alterações climáticas identifica claramente a região Sul nesta condição, o que confere maior prioridade aos empreendimentos aí situados com potencial para contribuírem para a mitigação deste fenómeno, onde se destaca o Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva (EFMA).

A definição de uma ESAAC-RH visa reduzir a vulnerabilidade do país aos impactes relacionados com a água, de uma forma que seja sustentável do ponto de vista técnico, económico, ambiental e social. Assim, para alcançar esse objetivo, as alterações climáticas são integradas em todos os momentos dos processos de planeamento e de gestão, e são incluídas nas políticas da água aos níveis nacional, regional, local e institucional. Para além destes aspetos, a ESAAC-RH analisa também os impactes das alterações climáticas sobre os setores económicos onde a água é uma condição essencial. Para a sua concretização foram definidos objetivos estratégicos, traduzidos em objetivos específicos em que, para a sua prossecução, foram propostas medidas específicas (Quadro 2).

A ENAAC apresenta ainda PM de adaptação específicos para os vários setores, dos quais importa destacar os programas relacionados com o planeamento e gestão de recursos hídricos, de natureza mais abrangentes. Estes procuram assegurar a proteção dos recursos hídricos e promover as condições de base para uma gestão integrada das utilizações de água e dos riscos associados a cheias e secas com mecanismos eficazes de resolução de conflitos. De igual modo, estes PM promovem o desenvolvimento da investigação de base sobre a vulnerabilidade do território e dos sistemas de recursos hídricos e sobre a identificação das estratégias de adaptação mais adequadas, que são complementados pelos restantes PM específicos para os outros setores.

A ENAAC reconhece que «as alterações climáticas constituem uma nova fonte de incerteza entre as muitas que condicionam o planeamento e a gestão dos recursos hídricos» e que «os gestores de recursos hídricos [...] precisam de ajustar ou desenvolver novas estratégias para lidar com uma incerteza mais difícil de quantificar ou mesmo desconhecida». É neste sentido que a ESAAC-RH procura encontrar um equilíbrio entre o desenvolvimento de medidas imediatas de «proteção e valorização do domínio hídrico e de redução das ineficiências de utilização dos recursos» (RH 1.1, RH 1.2 e RH 1.3, entre outras dos PM associadas ao planeamento e gestão de recursos hídricos, Quadro 2) com a «reflexão sobre os riscos decorrentes das alterações climáticas e sobre as opções estratégicas de resposta», realçando que a responsabilidade da ação no planeamento e gestão de recursos hídricos e utilização do território é da administração pública central e local, entidades gestoras de sistemas de recursos hídricos, empresas utilizadoras de água e cidadãos em geral.

QUADRO 2

Objetivos estratégicos e programa de medidas, por setores

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

(Fonte: ENAAC)

Em consonância com estas diretrizes e preocupações assumidas, surgem as diversas orientações da própria CE para o planeamento dos PGRH, em que são reforçadas as componentes de integração das questões de adaptação às alterações climáticas, nomeadamente no que se refere à análise mais aprofundada dos seus efeitos ao nível do estado das massas de água, nos limites e fronteiras de sustentabilidade em termos de usos, e das medidas necessárias para aumentar a resiliência e a capacidade de adaptação às alterações climáticas. Estas orientações são vertidas nos PGRH do 2.º ciclo.

Essa integração obedece ao Quadro Estratégico para a Política Climática (QEPiC) aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2015, de 30 de julho, que estabelece a visão e os objetivos da política climática nacional no horizonte 2030, articulando diversos instrumentos e medidas. No QEPiC definem-se metas setoriais, entre outras o aumento da eficiência hídrica, para um máximo de 25 %, em 2020, e 20 % em 2030, de água não faturada no total da água colocada na rede (em linha com o Compromisso para o Crescimento Verde, Resolução do Conselho de Ministros n.º 28/2015, de 30 de abril).

1.7 - Cenários prospetivos

1.7.1 - Enquadramento

A elaboração de Cenários Prospetivos visa contribuir para a identificação das determinantes e dinâmicas dos diferentes setores económicos que se traduzirão em pressões e impactes sobre os recursos hídricos. Este exercício deve ser realizado de forma aprofundada no âmbito do desenvolvimento dos PGRH de 2.ª geração, assegurando a consideração dos aspetos de contexto relevantes em cada RH, para o que é muito importante a participação dos stakeholders da região. Neste contexto, será possível tirar partido do trabalho desenvolvido nos PGRH de 1.ª geração e nos trabalhos realizados em 2010 para o PNA que identificam diversos elementos determinantes e tendências, que poderão ser agora ajustados de acordo com as alterações de contexto internacional e nacional entretanto ocorridas.

Embora o detalhe do exercício de cenarização deva assim ficar para a elaboração dos PGRH, no presente documento apresentam-se alguns elementos de cenarização macroeconómica que permitirão enquadrar as alterações do contexto económico internacional e nacional que importa considerar.

A síntese apresentada baseia-se fundamentalmente nas principais conclusões do trabalho de cenarização macroeconómica desenvolvido pela DSPP, da Secretária-Geral do Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia (MAOTE), em novembro de 2014, bem como nos cenários macroeconómicos de referência desenvolvidos em 2014 no âmbito dos trabalhos da Comissão para a Reforma da Fiscalidade Verde para sustentarem a avaliação dos efeitos ambientais e económicos de uma nova tributação do carbono em Portugal.

1.7.2 - Cenarização macroeconómica

A DSPP desenvolveu, em novembro de 2014, dois cenários macroeconómicos contrastados (designados por «cenário baixo» e «cenário alto») de possível evolução da economia portuguesa no horizonte 2050, para serem adotados nos planos a serem desenvolvidos sob a coordenação do MAOTE, como é o caso do PNA e dos PGRH. O «cenário alto» corresponde a um «cenário relativamente otimista do ponto de vista do crescimento económico», que corresponderá a uma previsível maior pressão sobre os recursos hídricos.

Estes cenários macroeconómicos são parte integrante do Relatório do Estado do Ambiente (REA) 2014 e constituem uma atualização dos cenários apresentados no REA 2013. A atualização realizada inclui uma alteração do ponto de partida (dados de 2013 em vez de 2012) e reflete a consideração de um padrão de aceleração do crescimento económico mais lento do que o projetado no REA 2013. O trabalho desenvolvido teve como referência os cenários socioeconómicos considerados no Roteiro Nacional de Baixo Carbono 2050, a experiência adquirida no Departamento de Prospetiva e Planeamento na elaboração de cenários de longo prazo e as mais recentes orientações estratégicas do Governo, nomeadamente o Compromisso para o Crescimento Verde. Os possíveis padrões de evolução de diversas variáveis macroeconómicas identificados têm ainda em consideração os desenvolvimentos mais recentes e perspetivas de evolução para a economia portuguesa a curto e médio prazo no contexto dos efeitos do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF).

As variáveis macroeconómicas analisadas incluem o Produto Interno Bruto (PIB) a preços de mercado, o consumo privado dos residentes, consumo dos residentes fora do território, consumo dos não residentes no território, consumo privado no território, população residente (média anual) e PIB per capita. Os períodos de cenarização adotados foram 2014-2020, que inclui a quase totalidade do próximo período de planeamento de recursos hídricos, 2021-2030 e 2031-2050.

No âmbito do PNA importa, sobretudo, identificar as grandes tendências de evolução macroeconómica esperadas para alguns destes indicadores, que enquadrem os exercícios de cenarização prospetiva a serem desenvolvidos no âmbito dos PGRH de 2.ª geração, com a participação dos stakeholders relevantes. Assim, apenas se destacam neste documento os padrões de evolução identificados para os períodos 2014-2020 e 2021-2030, sendo comparados com os valores observados para o período 2001-2013 com base nas Contas Nacionais.

1.7.3 - Enquadramento internacional

Os cenários de enquadramento internacional (Alto e Baixo) para o PIB mundial e da UE são apresentados no Quadro 3. De acordo com a DSPP, estes cenários tiveram por base as previsões de curto prazo da CE (outono de 2014) e da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico (OCDE) (6 de novembro 2014), de curto/médio prazo do Fundo Monetário Internacional (FMI) (WEO de outubro 2014) bem como os cenários de longo prazo da OCDE (maio 2014) e da CE (The 2012 Ageing Report). As taxas médias de variação observadas para o período 2001-2013 foram obtidas a partir da base de dados do FMI (outubro 2014), sendo a variação do PIB para a UE coincidente (em números redondos) com a obtida a partir da base de dados da CE (AMECO).

QUADRO 3

Cenários Internacionais para o PIB

(taxas médias de variação anual em volume)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

Fonte: DSPP

Constata-se que a UE continuará a verificar um nível médio de crescimento inferior ao Resto do Mundo, o que condicionará o crescimento da economia nacional dada a sua grande dependência do mercado europeu.

1.7.4 - Cenários macroeconómicos para Portugal

A evolução esperada para a população residente nos cenários Baixo e Alto elaborados pela DSPP está indicada no Quadro 4. Na construção destes cenários foi considerada diversa informação disponibilizada pelo Instituto Nacional de Estatística, I. P. (INE, I. P.), tendo ainda sido assumidas as seguintes hipóteses:

Cenário Baixo:

Saldo migratório negativo, mas progressivamente amortecido ao longo de todo o período de cenarização;

Taxa de crescimento natural da população igual a uma média ponderada dos cenários «Baixo» e «Sem Migrações» do INE, I. P. (2014a), com ponderadores 0,2 e 0,8, respetivamente.

Cenário Alto:

Saldo migratório ainda negativo mas progressivamente amortecido até 2017 (e menor, em termos absolutos que o do cenário Baixo), nulo em 2018, positivo e crescente entre 2019 e 2023, estabilizando depois num saldo anual positivo de 20 mil indivíduos de 2023 a 2030;

Taxa de crescimento natural da população igual à do «cenário alto» do INE, I. P., a partir de 2019 e com valores ajustados para os anos de 2014 a 2018 tendo em conta o valor observado para aquele crescimento em 2013.

Considera-se que o crescimento populacional seria globalmente mais positivo no cenário Alto do que no cenário Baixo devido ao mais elevado crescimento económico e consequente maior atratividade em termos de fluxos migratórios, para além de se criarem melhores condições para incentivar uma natalidade mais elevada e potenciar uma mortalidade mais baixa (devido a um melhor acesso a serviços de saúde de qualidade), em comparação com o cenário Baixo.

A evolução esperada para o PIB e consumo privado dos residentes considerou as previsões e cenários elaborados para Portugal por diversas instituições nacionais e internacionais, designadamente pelo Ministério das Finanças (2014a e 2014b), Banco de Portugal (2014), CE (2012, 2014a e 2014b), OCDE (2014a e 2014b) e FMI (2014a, 2014b e 2014c).

Os valores apresentados no Quadro 4 indicam que para o cenário Baixo se admitiu um crescimento anual do PIB de cerca de 0,8 % ao longo de todo o período de cenarização. Para o cenário Alto admitiu-se um crescimento progressivamente acelerado do PIB (partindo de +1 % em 2014) até atingir +2,8 % em 2025, estabilizando depois nesse nível até 2030.

Na evolução do Consumo privado dos residentes para o período de 2015 em diante admitiu-se, no cenário Baixo, um crescimento ligeiramente abaixo do crescimento do PIB no período de 2015 a 2019, considerando a previsível necessidade de aplicação de algumas medidas de austeridade para conter o défice público, e depois um crescimento igual ao do PIB a partir de 2020 (+ 0,8 % ao ano). No cenário Alto, admitiu-se um crescimento do consumo privado de 2 % em 2015 (coincidente com a respetiva previsão apresentada no Relatório do OE para 2015), depois ligeiramente inferior ao crescimento do PIB no período de 2016 a 2020, pelas razões antes referidas, e coincidente com o crescimento do PIB de 2021 em diante.

Espera-se que o consumo privado no território (somando ao Consumo Privado dos Residentes as Exportações de Turismo e subtraindo as Importações de Turismo) evolua de uma forma mais rápida que o consumo privado dos residentes. Embora as importações de turismo cresçam, a partir de 2015, à mesma taxa que o consumo dos residentes projetado para o respetivo cenário, assume-se um comportamento mais favorável das exportações do turismo, tal como projetadas nos cenários Alto e Baixo do REA 2013.

Em síntese, no período 2014-2020, perspetiva-se um baixo nível de crescimento económico considerando um contexto de necessidade de redução do défice orçamental e da dívida pública, que se traduzirá numa pressão negativa para a procura interna. No período 2021-2030, embora com maior nível de incerteza, admite-se uma recuperação do crescimento económico, embora com níveis diferentes nos dois cenários e com limites ligeiramente mais baixos do que os assumidos no REA 2013.

QUADRO 4

Cenários Macroeconómicos para Portugal

(taxas médias de variação anual em volume)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

Fonte: DSPP

Em 2014, no âmbito dos estudos de suporte à elaboração do projeto de Reforma da Fiscalidade Verde, foram desenvolvidos cenários macroeconómicos de referência com o objetivo de avaliar o impacte económico e ambiental de alguns dos instrumentos de política preconizados. Estes cenários incluem algumas variáveis da despesa que não são contempladas nos valores antes apresentados que podem ser relevantes para a elaboração dos PGRH, tais como a evolução das exportações e do investimento. Os cenários desenvolvidos tiveram como principal referência o Documento de Estratégia Orçamental (DEO) 2014-2018, elaborado em abril de 2014 pelo Ministério das Finanças. Para o período 2016-2020, que corresponde basicamente ao próximo período de planeamento de RH, foi adotado o cenário central do DEO (2016-2018), estendido para 2019 e 2020. Este cenário central foi depois estendido até 2030, ao qual foram adicionados um cenário baixo (menos favorável) e um alto (mais favorável). O Quadro 5 sintetiza os resultados deste exercício de cenarização. A análise dos valores apresentados deve ter em consideração as hipótese genéricas assumidas, que são perfeitamente justificadas no atual contexto económico e orçamental:

Crescimento do PIB em linha com os cenários divulgados pela APA, I. P., no REA 2013, que corresponde como se referiu anteriormente a uma versão prévia dos resultados apresentados no Quadro 4.

Crescimento do Consumo Privado abaixo do crescimento do PIB embora progressivamente convergente com este, tendo em conta que o Rendimento Nacional deverá crescer abaixo do PIB. Para tal contribuem os encargos com juros associados à elevada dívida externa e a necessidade durante um período ainda relativamente longo de existirem transferências líquidas acrescidas de rendimento disponível dos particulares para o Estado de forma a reduzir a dívida pública.

Estagnação do Consumo Público em 2021-2030 (e em 2016-2020 no cenário alto), tendo em conta a necessidade de reduzir a dívida pública e assegurar o pagamento dos respetivos encargos.

Crescimento da Formação Bruta de Capital Fixo (investimento produtivo) acima do crescimento do PIB para assegurar a recapitalização da economia e o crescimento do PIB potencial e das Exportações.

Crescimento das Exportações significativamente acima do crescimento do PIB, pressupondo o aumento do grau de abertura da economia portuguesa.

Crescimento também elevado das Importações (também acima do crescimento do PIB e tanto mais elevado quanto o nível do cenário), mantendo-se, no entanto, um saldo positivo da Balança de Bens e Serviços ao longo do período de cenarização; é de salientar que esta variável foi obtida (a partir de 2019) por resíduo, tendo-se, no entanto, verificado que os respetivos valores eram consistentes com as restantes variáveis do cenário.

QUADRO 5

Cenários Macroeconómicos para Portugal (taxas médias de variação anual em volume) desenvolvidos no âmbito dos trabalhos da Comissão para a Reforma da Fiscalidade Verde

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

Fonte: Marvão Pereira, Ana Dias, Manuela Dias, Júlia Seixas, Patrícia Fortes, Margarita Robaina-Alves, «Sobre os Efeitos Ambientais e Económicos de uma Nova Tributação do Carbono em Portugal», Relatório Técnico de Avaliação a submeter à Comissão de Reforma Fiscal Ambiental, 25 junho 2014.

Verifica-se que os resultados deste último exercício de cenarização são um pouco mais otimistas que os apresentados pela DSPP para algumas das variáveis. Contudo, continuam a ter como pano de fundo um enquadramento de forte contenção do consumo público e de fraco crescimento do consumo privado devido à necessidade de fazer face aos défices externo e público.

Por uma questão de segurança, nos planos de recursos hídricos importa avaliar o impacte nas pressões da concretização dos cenários macroeconómicos mais otimistas associados à evolução setorial perspetivada para cada RH.

Os contributos das políticas setoriais e cenários de desenvolvimento identificados no exercício de cenarização desenvolvido no âmbito dos trabalhos do PNA 2010, de acordo com diversos documentos de estratégia e de planeamento disponíveis na altura (e.g. PEAASAR, PENDR, ENDS, PNAC, Regadio), revelam um relevante desfasamento em relação à situação atual. Muitos destes documentos já foram entretanto atualizados, e ajustados à nova realidade financeira, económica e social do país, como se discute no Relatório n.º 1. Assim, recomenda-se que na elaboração dos PGRH seja considerada a informação atualizada existente.

1.7.5 - Implicações para o planeamento de recursos hídricos

Os cenários macroeconómicos para Portugal apresentados resultam no essencial de uma conjuntura internacional pouco favorável e da necessidade de durante um período ainda relativamente longo se adotarem políticas que permitam reduzir a dívida pública. O próximo ciclo de planeamento ainda se desenrolará num contexto económico-financeiro muito difícil que impõe necessariamente algumas condicionantes à capacidade de intervenção dos atores públicos e privados.

Sendo certo que durante o próximo período de planeamento de recursos hídricos a capacidade financeira do Estado vai estar ainda muito limitada, é igualmente esperado que restrições de ordem económico-financeira venham também a condicionar a capacidade de relevantes agentes económicos privados para implementarem algumas das medidas necessárias. O setor produtivo enfrenta uma forte necessidade de se recapitalizar de modo a aumentar a competitividade e contribuir para o crescimento económico e o equilíbrio externo da economia portuguesa. Contudo, a profunda alteração na estrutura produtiva que está a ser operada nalguns setores, e nomeadamente na agricultura, gera uma oportunidade e cria condições para existir uma maior exigência nos novos investimentos nos aspetos relativos a uma gestão eficiente da água, e de forma particular nos investimentos que são cofinanciados por fundos comunitários. Assim, seria dado um passo importante no alinhamento dos objetivos definidos na DQA com os objetivos de outras políticas setoriais.

Esta realidade condicionará em particular o desenvolvimento dos PM nos PGRH, e recomenda uma particular atenção à avaliação dos custos das medidas a propor, incluindo os custos de O&M para além dos custos de investimento, à programação financeira dos investimentos e avaliação da viabilidade dos planos de financiamento, à ponderação da relação custo-eficácia das medidas a propor e à avaliação da capacidade dos agentes económicos para pagarem os impactes tarifários e nos preços dessas medidas. Neste contexto, importa dar uma particular atenção à identificação das condições de viabilização dos investimentos previstos nos Planos setoriais e avaliação da sua contribuição para os objetivos dos PGRH.

1.8 - Considerações finais

A gestão da água implica uma articulação com as políticas setoriais, dada sua natureza fundamental e por esta ser afetada, por vezes negativamente, pelas atividades setoriais. O planeamento aos níveis nacional e da RH exigem por isso um esforço de visão integrada, que considere a relação dos recursos hídricos com os diferentes setores e as áreas políticas que com eles se relacionam. O elevado número de estratégias, planos ou programas que se cruzam com o planeamento de recursos hídricos em Portugal é o reflexo da sua relevância.

Os PGRH atendem a todas as obrigações assumidas pelo Estado português no quadro destes diplomas e fornecem as respostas adequadas, devendo fazer, na definição e calendarização dos objetivos e das medidas, a ponderação entre custos e benefícios que a legislação suporta.

Para que os objetivos ambientais para o setor sejam alcançados é necessário que seja reconhecido o caráter determinante do direito e seja dada prioridade à sua aplicação, com ênfase no combate na fonte às causas da degradação do ambiente, promovendo a alteração dos comportamentos de consumo e a integração das preocupações ambientais nas políticas setoriais, incluindo as políticas económicas, sociais e fiscais.

Estas alterações, assim como o sucesso da aplicação do direito, dependem em grande medida também do despertar da consciência cívica dos cidadãos e por isso se aposta na transparência dos processos, na informação ao público e na elevação do nível da sua participação nas decisões sobre o ambiente.

O sucesso da implementação da LA depende igualmente do comprometimento dos agentes económicos para com ela. O Estado não deve presumir que os resultados pretendidos serão alcançados pela mera utilização dos instrumentos de aplicação coerciva do direito. Esses mesmos agentes económicos deram já, no passado, provas de capacidade de iniciativa e de diligência. A negociação, o compromisso ambiental e a contratualização de PM tendo em vista a prossecução de objetivos quantificados e calendarizados são desejáveis e o quadro legal deve viabilizá-los e assegurar uma base institucional onde o diálogo e a responsabilização dos agentes da sociedade civil possa ter lugar de forma consistente e continuada.

2 - Análise dos principais problemas e diagnóstico da situação

2.1 - Enquadramento

O PNA observa, na sua elaboração e implementação, os princípios que estão consagrados no artigo 3.º da LA e ainda aqueles que mais diretamente respeitam ao ordenamento e planeamento dos recursos hídricos e que estão no seu artigo 14.º:

1) O ordenamento e planeamento dos recursos hídricos visam compatibilizar, de forma integrada, a utilização sustentável desses recursos com a sua proteção e valorização, bem como com a proteção de pessoas e bens contra fenómenos extremos associados às águas;

2) Devem ser planeadas e reguladas as utilizações dos recursos hídricos das zonas que com eles confinam, de modo a proteger a quantidade e a qualidade das águas, os ecossistemas aquáticos e os recursos sedimentológicos.

O PNA 2015 tem por antecedente o PNA 2002, elaborado no quadro de referência do Decreto-Lei n.º 45/94, de 22 de fevereiro, que precedeu a aprovação da DQA, e os trabalhos do PNA 2010 já realizados segundo o figurino e com os objetivos que lhe determina a LA no seu artigo 28.º. Considera também os PGRH do 1.º ciclo, seus objetivos e resultados conhecidos, assim como os trabalhos dos planos do 2.º ciclo.

Os resultados alcançados com a implementação dos PGRH e PM do 1.º ciclo de planeamento foram muito afetados pela tardia aprovação dos planos e pelas circunstâncias macroeconómicas nacionais em que se desenvolveram. OS PGRH fazem a análise dos principais problemas das águas à escala nacional, que fundamenta as orientações estratégicas, as opções e as prioridades de intervenção política e administrativa que são propostas, e realiza o diagnóstico da situação à escala nacional, com a síntese, articulação e hierarquização dos problemas e das potencialidades identificadas.

O PNA não tem o seu enquadramento definido na DQA e não faz a síntese dos PGRH determinados por aquela diretiva: não compila os seus resultados mas apoia-se neles, como situação de referência; não projeta as medidas que devem ser adotadas nos próximos ciclos, antes define estratégias e estabelece as grandes opções da política nacional para o setor, a aplicar naqueles planos. O seu objetivo a longo prazo é assegurar a sustentabilidade de todas as atividades com impacte na água ou que dela dependem, garantindo assim a disponibilidade de água de qualidade adequada para uma utilização sustentável e equitativa. Para isso aprova as suas próprias medidas e propõe a elaboração dos planos específicos a que se refere a LA no seu artigo 31.º

2.2 - Caracterização das Regiões Hidrográficas e das Massas de Água

2.2.1 - Relatórios do artigo 5.º da diretiva-quadro da água

A caracterização pela qual se inicia o planeamento integra a descrição de cada uma das bacias hidrográficas, sua geologia e geomorfologia, das suas águas, do coberto vegetal, hidrologia e climatologia, das pressões sobre as massas de água e sua classificação, programas de monitorização implementados, inventário das disponibilidades e necessidades e análise económica das utilizações, e tudo o mais que se pode esperar em vista aos objetivos visados com o plano, em relatório que precede a elaboração do próprio plano de RH. Porque a gestão da água implica uma articulação estruturada com outras políticas setoriais, dada a natureza deste recurso, e por ser a água afetada, muitas vezes negativamente, pela atividade daqueles setores, este relatório integra a matriz das interdependências e da articulação entre as normas comunitárias relativas à água, à estratégia marinha e à conservação da natureza e biodiversidade que devem ser consideradas pelas autoridades nacionais como de especial importância para assegurar a otimização de obrigações nacionais de reporte, de implementação de medidas e de acesso a financiamentos comunitários (no Relatório n.º 1). Contempla ainda os mecanismos de articulação nas RH internacionais.

Os Relatórios de Caracterização (do artigo 5.º) assumem no processo de planeamento grande relevância, pois eles são a oportunidade para corrigir e atualizar aspetos base dos planos que são determinados pela experiência ou alterações supervenientes no decurso do ciclo de planeamento anterior.

Aqueles relatórios incluem as alterações à caracterização em que se basearam os PGRH do 1.º ciclo, como sejam na delimitação das massas de água, na revisão da designação de MA fortemente modificadas e artificiais, de zonas protegidas, alterações que decorram de planos e programas de ordenamento aprovados, etc., e suas justificações, alterações que se considerem justificadas face às condições observadas ou devidas aos resultados alcançados com a implementação dos PM, a causas naturais, opções de política, razões de direito ou outras. Algumas destas alterações e revisões têm enquadramento em legislação específica, têm periodicidade e obedecem a critérios aí definidos, e são comunicadas à CE, como é o caso da designação das zonas vulneráveis do Decreto-Lei n.º 235/97, de 3 de setembro (DN) e das zonas sensíveis, do Decreto-Lei n.º 152/97, de 19 de junho (DARU).

Estes relatórios reportam ainda as alterações registadas no intervalo entre planos ao nível das pressões, procedendo a uma avaliação tanto quanto possível quantificada das cargas rejeitadas dos principais poluentes por setor de atividade, avaliação das alterações hidromorfológicas (barragens, açudes, esporões, extração de inertes, etc.), das pressões biológicas e das pressões quantitativas, onde se inclui a procura da água para os vários fins (doméstico, agrícola e pecuário, industrial, energético).

A caracterização apoia-se nos resultados da monitorização das variáveis biológicas, hidrológicas e climatológicas, físico-químicas, de sedimentos, quantitativa e da qualidade química e ecológica da água, de acordo com o definido na LA. Esta monitorização compreende o processo sistemático de recolha e processamento de informação sobre as várias componentes do ciclo hidrológico e elementos de qualidade necessários para a classificação do estado das massas de água, bem como o conhecimento do efeito das pressões, visando acompanhar o cumprimento dos objetivos e a eficácia dos PM estabelecidos nos PGRH.

Os relatórios do artigo 5.º procedem ainda à integração das problemáticas das secas e escassez, do risco de inundações, das alterações climáticas, da Estratégia Nacional para a Energia (ENE 2020) e outros planos e programas setoriais relevantes no planeamento dos recursos hídricos, concluindo-se com uma análise da problemática económica.

2.2.2 - Monitorização

A monitorização é uma peça fundamental do processo de planeamento e gestão das águas. São os seus resultados que permitem determinar quais os recursos hídricos disponíveis e o estado quantitativo das massas de água (oferta) para os vários usos (procura) e concomitantemente avaliar da existência de situações de escassez; qual o seu estado (de qualidade química e ecológica); e quais as alterações destes parâmetros ao longo do tempo (variabilidade natural, tendências, nomeadamente devido ao impacte das alterações climáticas, impactes das atividades antropogénicas, resposta às medidas implementadas). São esses resultados que, complementados com a análise da informação do autocontrolo fornecida pelos utilizadores dos recursos hídricos, e resultados da monitorização contratualizada com alguns utilizadores importantes, vão permitir aferir a qualidade das políticas públicas para o setor, os efeitos das pressões e os resultados dos PM.

O artigo 8.º da DQA determina os requisitos para a monitorização das massas de água e estabelece as linhas orientadoras para a definição dos programas de monitorização. São aí estabelecidos programas de monitorização de vigilância, operacional e, onde necessário, de investigação. No caso das zonas protegidas, os programas de monitorização deverão integrar os requisitos especificados na legislação que regula cada uma dessas zonas. Não sendo possível monitorizar todas as massas de água definidas ou todos os parâmetros para as massas de água monitorizadas, as redes de monitorização e critérios da sua operação (localização, instrumentação, periodicidade, oportunidade) devem ser concebidos de forma a garantirem, com economia, através da interpretação da informação assim coligida, de modelização, interpolações e extrapolações e de análise pericial, os resultados de caracterização visados e com o rigor pretendido.

A monitorização assume, então, uma grande importância na obtenção de dados quantitativos e qualitativos sobre o estado das massas de água e sobre a eficácia das medidas de melhoria implementadas, permitindo avaliar os resultados da implementação dos PM e o seu redesenho caso tal seja necessário.

Os programas de monitorização devem ser coordenados e concebidos em rede, coerentes com os objetivos visados, devem ser consistentes, ou seja, devem produzir informação de acordo com as necessidades que se colocam na gestão da água, incluindo a elaboração de PM, devem tomar em linha de conta o estado de partida das massas de água, e devem ser comparáveis, ou seja, devem adotar normas, métodos e métricas uniformes em todo o território (idealmente também a nível da UE).

Vários planos estratégicos e programas no âmbito de outros domínios exigem informação sobre o estado das MA e dos ecossistemas. Por isso, os programas de monitorização integrarão, sempre que possível, os requisitos da monitorização existente no âmbito das zonas protegidas, das diretivas habitats e aves, DQEM e demais legislação pertinente da UE, bem como convenções e outros acordos internacionais. Considerarão ainda outras necessidades setoriais, como é o caso da agricultura em que os investimentos em regadio só serão elegíveis para apoio pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) se o estado da MA, subterrânea ou superficial, não tiver sido identificado como inferior a bom no plano de gestão de bacias hidrográficas, por motivos ligados à quantidade de água. No que toca aos parâmetros que já são monitorizados por qualquer motivo, devem ser excluídas destes programas de monitorização e os resultados daquela outra monitorização devem ficar disponíveis para os efeitos dos PGRH.

Os programas de monitorização devem ser adaptáveis para permitir uma reação apropriada, por exemplo, a alterações no ambiente e a questões emergentes. A frequência da amostragem e a própria monitorização de alguns parâmetros podem evoluir consoante os resultados obtidos e a constatação da inexistência de pressões que possam dar-lhes lugar.

Todos os PGRH do 1.º ciclo e os Relatórios do Artigo 5.º identificam as várias redes e programas de monitorização necessários, que não chegaram a ser implementados em algumas bacias hidrográficas ou foram-no de forma insuficiente, não oferecendo por isso plena garantia de que a informação necessária para a avaliação do sucesso dos PM do 1.º ciclo, para a revisão da classificação das massas de água e para a fixação dos objetivos para os planos do 2.º ciclo, esteja disponível (ver o Relatório n.º 1).

A complexidade das lacunas de monitorização observadas é heterogénea, tanto na sua natureza como nos seus fatores limitantes, uma vez que, se nuns casos (por exemplo, nos elementos associados ao estado químico das MA superficiais) as limitações são eminentemente estruturais (associados aos recursos necessários para a implementação, mas com métricas e métodos conhecidos). Noutros casos, a essas dificuldades acresce a complexidade da aplicação de novos conceitos, métricas e métodos (como é o caso do estado ecológico, que representou um novo paradigma no conceito de «estado» no primeiro ciclo de implementação da LA).

Subsistem, portanto, massas de água sem monitorização cujo estado terá que ser novamente avaliado por via de métodos indiretos (agrupamento/pericial).

No primeiro ciclo de planeamento foram previstas, consoante os casos, medidas de curto prazo para as situações de incerteza, conducentes ao aumento do conhecimento através de monitorização adicional, de levantamento de pressões ou de modelação da qualidade da água, que permitissem uma mais fundamentada tomada de decisões em futuras fases de planeamento.

Nestes casos previram-se também medidas complementares, a serem iniciadas após 2015, para implementação das recomendações resultantes da investigação das causas desconhecidas responsáveis pelo estado «inferior a Bom».

Tendo esta realidade em mente, importa ponderar a investigação de métodos inovadores, mais custo-eficazes e menos intrusivos do que os métodos tradicionais para a monitorização das massas de água (ou pelo menos de alguns elementos críticos), que permitam minimizar estas dificuldades nos próximos ciclos de planeamento (e.g. deteção remota, ferramentas de videovigilância e algoritmos de reconhecimento de espécies, sensores em tempo real, etc.).

Refira-se ainda que, para além da monitorização associada à avaliação do estado das MA, é muito importante implementar sistemas de vigilância e alerta e de atuação e gestão em situações de risco, de modo a salvaguardar em tempo útil eventos como cheias e inundações, secas ou acidentes de poluição, cumprindo a legislação nacional e comunitária sobre essas matérias.

Uma outra vertente que importa destacar é a necessidade de implementação de redes de monitorização de caudal sólido, tendo em conta os efeitos que a alteração do escoamento natural tem ao nível do transporte sedimentar, nomeadamente nos processos de erosão e assoreamento, que podem condicionar de forma decisiva a qualidade dos recursos hídricos e o seu potencial de utilização.

É portanto fundamental um significativo esforço e investimento nas redes de monitorização e em sistemas de vigilância e alerta para os próximos ciclos de planeamento, o que passará por uma otimização e reforço das redes de estações de qualidade e quantidade, tendo em vista a avaliação do estado das massas de água, a eficácia das medidas, o cumprimento dos objetivos ambientais, a melhoria do inventário das pressões e a otimização do controlo de emissões. Este esforço deve ser levado a cabo num quadro de estabilidade de recursos por forma a evitar descontinuidades de investimentos. O investimento de mais de 8 milhões de euros levado a cabo no período após o PGRH do 1.º ciclo deve assim ser a base para passos subsequentes em matéria de monitorização dos recursos hídricos em Portugal no horizonte até 2027.

2.3 - Implementação dos programas de medidas do 1.º ciclo

A definição de um PM é um exercício complexo, não apenas porque nem sempre é possível estabelecer um nexo claro de causalidade entre as pressões e o estado da MA como não é fácil estabelecer a melhor relação custo-eficácia para a seleção do PM mais adequado e o seu faseadamente até 2027.

Na definição dos objetivos ambientais no 1.º ciclo de planeamento optou-se por seguir uma abordagem conservadora, não prevendo uma evolução significativa até 2015, justificada pelas dificuldades associadas à conjuntura económica do país e pelo curto prazo que mediava entre a preparação dos planos (foram finalmente aprovados e publicados em 2013) e o ciclo de planeamento seguinte. A definição dos objetivos para 2015 foi efetuada com base numa avaliação prévia do risco de incumprimento, medido através da estimativa do estado previsível das massas de água em 2015. Por isso, a maior parte das massas de água para as quais se esperava alcançar um bom estado ou melhor em 2015 coincide com as massas de água já com bom estado em 2010, correspondendo o objetivo à manutenção de um estado já verificado. Apenas para um número relativamente reduzido de massas de água se estabeleceu como objetivo para 2015 uma melhoria de estado de razoável, ou pior, para bom, sendo o objetivo de alcançar o bom estado para as restantes massas de água postergado para 2021 (ou mesmo para 2027).

Verificou-se ainda que, em alguns PGRH, houve um número considerável de massas de água para as quais não foram fixados objetivos ambientais, por dificuldades na determinação do seu estado atual. Constata-se ainda que a generalidade dos PGRH do 1.º ciclo não fixou objetivos concretos para assegurar a redução gradual da poluição provocada por substâncias prioritárias e cessação das emissões, descargas e perdas de substâncias prioritárias perigosas, tal como expresso no artigo 46.º da LA.

Por outro lado, as razões invocadas naqueles PGRH para a prorrogação dos prazos de cumprimento prenderam-se sobretudo com a exequibilidade técnica, nomeadamente alegando dificuldades na classificação das massas de água e na inventariação das pressões, bem como o curto prazo para implementação das medidas. Nalguns casos invocam-se, também, as condições naturais que condicionam a recuperação dos ecossistemas até 2015. Apenas no caso da Madeira se invoca o fator «custos desproporcionados» como justificação para a prorrogação dos objetivos ambientais.

Justificava-se, então, uma abordagem pragmática que tirasse partido de:

Ações em curso ou em fase de conclusão com execução controlada e que pudessem ser integradas nos PM;

Ações previstas pertencentes a programas de execução sob responsabilidade de entidades privadas ou da esfera do setor empresarial do Estado, com aparentes boas perspetivas de execução física.

Esta abordagem pragmática teve uma consequência: colocou a administração da água dependente da diligência de terceiros e do seu financiamento aos PM, deixando nas suas mãos apenas as atividades de imposição e fiscalização do cumprimento da lei. Esta dependência de entidades terceiras para a execução dos PM é de alguma forma incontornável e até de saudar, dado o carácter multissetorial da utilização das massas de água e o princípio do poluidor-pagador, mas obriga a mecanismos de monitorização pela APA, I. P., da execução dos PM e capacidade de resposta a desvios.

Esta estratégia adotada nos PGRH do 1.º ciclo, de prorrogação do prazo de cumprimento dos objetivos ambientais, cria um nível acrescido de responsabilidade e exigência para os 2.º e 3.º ciclos de planos, na medida em que tem de ser agora equacionado e implementado um conjunto de medidas que garantam um efetivo cumprimento dos objetivos da DQA e da LA no prazo estabelecido, não sendo razoável admitir-se que tudo fique para ser feito no período 2022-2027.

QUADRO 6

Grau de execução das medidas base, por RH

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

O balanço parcial efetuado, comunicado oportunamente à CE e que pode ver-se nos relatórios das QSiGA, evidencia que alguns PM tiveram uma implementação insuficiente e que uma parte significativa dos resultados visados não será alcançada (Quadro 6, que não inclui ainda a RH10, Região Autónoma da Madeira, por não se encontrar ainda disponível a informação a seu respeito). No que respeita às medidas de base evidencia-se que as intervenções estruturais tiveram um grau de execução muito significativo, que se pode admitir que no final do 1.º ciclo de planeamento (2015) se aproximará dos 70 % a 90 %, dependendo da região. Trata-se em muitos casos de investimentos efetuados em sistemas de tratamento de águas residuais urbanas e estes números refletem o esforço que tem vindo a ser feito pelas entidades gestoras. Este resultado traduz-se na redução das cargas poluentes descarregadas nas MA provenientes do setor urbano e melhoria do seu estado. Mas no que respeita às medidas relativas à aplicação da lei (classificadas como tal nos PGRH do 1.º ciclo) os níveis de execução são bem menos positivos, não ultrapassando na generalidade das RH os 50 %, o que justifica uma reflexão. Quanto às medidas de monitorização, também aqui o grau de execução é insuficiente, não atingindo na maioria das RH os 50 %.

No que diz respeito às medidas suplementares (Quadro 7), a análise que pode ser feita está condicionada pela ausência de uniformidade na formulação dos PM dos PGRH do 1.º ciclo. Pode, no entanto, concluir-se que a situação não é muito diferente da que se pode observar para as medidas de base e para cada tipo de medidas.

QUADRO 7

Grau de execução das medidas suplementares, por RH

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

No que respeita às medidas adicionais e complementares, pode ver-se naqueles relatórios que apenas um número muito limitado de medidas teve alguma implementação, sendo o grau de execução nulo na generalidade das RH e medidas.

Este balanço permite algumas conclusões sobre a estratégia com vista à elaboração e implementação dos PGRH e PM dos próximos ciclos de planeamento que são retiradas adiante. Contribui ainda para a identificação das questões significativas que ficaram por resolver e que transitam para os próximos ciclos de planeamento, que os relatórios das QSiGA analisam com vista à fixação de objetivos e elaboração dos planos e programas respetivos.

Este balanço, com os seus aspetos positivos e negativos, não permite no entanto concluir, por si só, sobre o grau de atingimento dos objetivos ambientais de melhoria dos estado das massas de água que os PGRH se haviam fixado, uma vez que, na ausência de um nexo de causalidade muito forte entre as pressões e o estado das massas de água, não é possível extrapolar o grau de execução dos PM para o grau de atingimento dos objetivos. Este apenas através da caracterização das massas de água baseada em resultados de monitorização pode ser determinado com segurança. De todo o modo, estes resultados são considerados na elaboração dos PGRH do 2.º ciclo de planeamento e do PNA.

2.4 - QSiGA identificadas

Tal como determina a DQA e a LA, no processo de planeamento, à caracterização da região segue-se a identificação das questões significativas (QSiGA). Na elaboração das listas das potenciais QSiGA para os planos dos próximos ciclos de planeamento toma-se como ponto de partida as listas dos planos precedentes, expurgadas das questões entretanto resolvidas e daquelas que os estudos realizados permitiram concluir pela sua insignificância, ao mesmo tempo que são acrescentadas novas questões entretanto identificadas como relevantes.

A lista das QSiGA é ainda alterada de um ciclo de planeamento para outro pela diferente avaliação que possa ter lugar sobre a significância de cada questão. A lista das potenciais QSiGA a atender nos PGRH 2016-2021 em resultado deste trabalho, de entre as quais são selecionadas as que são relevantes em cada RH em função das suas especificidades, é apresentada no Quadro 8.

QUADRO 8

Lista de potenciais QSiGA a atender nos PGRH 2016-2021

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

Para cada QSiGA selecionada e para cada RH é elaborada uma ficha de QSiGA na qual se procede à sua descrição, definição dos impactes sobre as massas de água, identificação das massas de água afetadas na RH, setores utilizadores responsáveis, evolução histórica, objetivos a alcançar, entidades competentes, relação com o anterior ciclo de planeamento e grau de execução alcançado, quais as alternativas de atuação e os resultados que podem ser esperados com cada uma, quais as orientações para o ciclo de planeamento e QSiGA relacionadas.

Em termos gerais, parte-se destas duas listas de potenciais questões, uma relativa a pressões e impactes e outra relativa a questões de ordem normativa, organizacional e económica, às quais são aplicados critérios predefinidos que permitem classificar a questão com significativa ou como não significativa em cada RH. A seleção dos critérios de identificação das questões mais significativas tem em conta:

Os objetivos da legislação nacional e comunitária no domínio da água, em particular os objetivos ambientais da DQA, que são bem conhecidos;

As principais pressões sobre as massas de água, cujo conhecimento já não é tão completo;

O conhecimento disponível sobre o estado das massas de água, onde se observam grandes lacunas.

Neste 2.º ciclo são ainda introduzidas quatro novas questões de âmbito nacional:

ii) Participação pública e envolvimento dos setores insuficiente;

iii) Integração setorial insuficiente da temática da água; e

iv) Insuficiente sistematização e disponibilização de informação relativa às utilizações da água pelos diferentes setores.

Relativamente à primeira questão, não cabe sublinhar a sua importância pois trata-se de uma das lacunas dos planos do 1.º ciclo tanto mais preocupante quanto se trata de um dos pilares da estratégia comunitária para a proteção e melhoria do ambiente aquático (um adequado nível de preços da água que opere uma recuperação dos custos, incluindo custos ambientais e de escassez, incentiva a adoção de comportamentos mais eficazes e eficientes por parte dos respetivos utilizadores, artigo 9.º da DQA).

A participação pública tem um valor instrumental, pois deve servir para confrontar as autoridades competentes pela elaboração e implementação dos PGRH e PM com os compromissos assumidos no quadro da LA, sendo fundamental para uma maior integração e avaliação dos planos, não se destinando apenas a responder formalmente a exigências legais.

A integração setorial, por sua vez, tem a ver com o valor económico da água e desta como fator estruturante e limitante do desenvolvimento e, portanto, potencial fonte de conflitos em algumas zonas do território nacional onde se vivem situações de escassez (a resolver, externalidades negativas) ou potencial complementaridade (a valorizar, externalidades positivas).

Quanto à informação relativa às utilizações da água, ela não afeta igualmente os vários setores utilizadores, sendo mais completa e detalhada para os setores urbano e da grande indústria e mais lacunar para os setores agrícola (excetuando os perímetros de rega organizados) e pecuário.

Da análise já efetuada tendo em vista a identificação das questões significativas em cada RH conclui-se o seguinte:

A questão das afluências provenientes de Espanha (QSiGA 1) é considerada como significativa em todas as RH que integram bacias transfronteiriças (quanto aos aspetos quantitativos como qualitativos das águas);

A questão das alterações da fauna e da flora e da redução da biodiversidade (QSiGA 4) é considerada significativa em todas as RH a sul do Tejo, inclusive. Já a questão da destruição ou fragmentação de habitats (QSiGA 10) apenas não foi considerada significativa nas RH1 e 8. A questão da competição de espécies não nativas com espécies autóctones (QSiGA 7) foi considerada significativa apenas nas RH1 e 8;

A questão dos caudais ecológicos e sua implementação (QSiGA 3) apenas não é considerada significativa na RH8 (e pode admitir-se que o não seja também na RH10). A questão da alteração do regime de escoamento (QSiGA 6) é considerada relevante em todas as RH exceto nas RH1, 8 e 9 (e não deve sê-lo também na RH10);

A questão da degradação de zonas costeiras (QSiGA 9) e alteração da dinâmica sedimentar (QSiGA 5) apenas não foi considerada significativa nas RH6 (Sado e Mira, costa alcantilada) e 7 (Guadiana, cuja faixa litoral associada e as águas costeiras se situam em Espanha);

A questão da escassez de água (QSiGA 11) foi considerada significativa nas RH6, 7 e 8 (Alentejo e Algarve) e na RH3 (Douro) cujas sub-bacias dos rios Côa e Sabor sofrem este problema. A questão das perdas de água nos sistemas de abastecimento público e de rega (QSiGA 18) não aparece identificada como significativa nas RH5 e 8 (o que se questiona, sendo que, no entanto, o PGRH5 apresenta PM visando a redução destas perdas);

A questão da eutrofização (nitratos, fósforo e seus compostos, clorofila e blooms de algas) (QSiGA 12) é considerada significativa nas RH onde se pratica agricultura intensiva a montante de grandes albufeiras de regularização interanual (RH3, 4, 5, 6 e 7, ou seja, do Douro ao Mira);

A questão das inundações (QSiGA 14) é considerada relevante em todas as RH onde se encontram identificadas zonas de risco de inundação, o que deixa de fora apenas a RH7 (Guadiana) cuja zona de risco histórica (Mértola) está hoje protegida pelo empreendimento de Alqueva;

A questão da poluição microbiológica e orgânica (CBO5, azoto amoniacal) (QSiGA 16) é transversal a todas as RH. Já a questão da poluição com substâncias prioritárias e perigosas (QSiGA 15) é considerada relevante em todas as RH com parque industrial de alguma expressão (RH2, 3, 4, 5, 6 e 7);

A questão da sobre-exploração de águas subterrâneas (QSiGA 17) está confinada às RH4 e 8. No entanto a questão da intrusão salina e outros nas águas subterrâneas (QSiGA 13) apenas é considerada relevante na RH8 (Algarve). A questão da contaminação de águas subterrâneas (QSiGA 8) apenas não é considerada significativa nas RH1 e 3, onde as massas de água subterrâneas estão em bom estado;

Quanto às questões de natureza normativa, organizacional e económica (QSiGA 19, 20 e 21), a saber, recursos humanos especializados insuficientes, sistemas de vigilância, alerta e monitorização das massas de água insuficientes ou ineficientes e medição e autocontrolo insuficiente ou ineficiente das captações e das rejeições de águas residuais, são praticamente transversais a todas as RH.

Quanto às QSiGA de âmbito nacional apresentadas atrás, assim classificadas nos relatórios da QSiGA, as respostas terão por isso de ser nacionais e são tratadas adiante.

Quanto à questão da internalização dos custos, o Estado português assumiu o compromisso de realizar a atualização da avaliação económica da utilização da água nos PGRH do segundo ciclo de planeamento, envolvendo todos os setores utilizadores relevantes, nomeadamente o setor agrícola. A avaliação económica deverá incluir um cálculo adequado dos custos ambientais e de recurso, bem como considerar de maneira adequada os subsídios diretos ou indiretos.

No próximo período de programação, relativamente às questões de âmbito nacional consideradas no 1.º ciclo, as Alterações Climáticas são tratadas nos PGRH como um tema próprio, com um PM. Quanto às massas de água impactadas pelo Programa Nacional de Barragens com Elevado Potencial Hidroelétrico, passam a integrar a categoria das massas de água fortemente modificadas (o que os relatórios das QSiGA já contemplam).

2.5 - Pressões sobre as massas de água

Não é demais sublinhar a importância que tem a identificação e quantificação das pressões que se exercem sobre as massas de água. São estas pressões que dão lugar às questões significativas mais importantes e que determinam o estado das massas de água, e é para a superação dos seus impactes, no limite removendo-as, que são desenhados e depois implementados os PGRH e os seus PM.

As pressões que se exercem sobre as massas de água estão classificadas segundo a sua natureza: qualitativas (pontuais e difusas), quantitativas, hidromorfológicas e biológicas. A sua análise detalhada é feita nos relatórios do artigo 5.º da DQA, também neste momento em consulta pública. A situação e as circunstâncias são diversas consoante a RH em causa mas destacam-se as seguintes que relevam para efeitos do diagnóstico e para a 2.ª geração de planos:

No primeiro ciclo de planeamento foram alcançados alguns resultados muito significativos no que toca à redução das pressões qualitativas sobre as massas de água; isto é particularmente evidente no que concerne às pressões com origem nas descargas de águas residuais urbanas (da DARU);

Regista-se no entanto a persistência de pressões qualitativas, algumas pontuais (agropecuárias, industriais e algumas descargas de águas residuais urbanas insuficientemente tratadas que ainda subsistem) e sobretudo difusas (agricultura e, em alguns casos, agropecuária derivada à exploração extensiva ou ao espalhamento de efluentes) que põem em causa os objetivos fixados;

No que respeita à contaminação por nitratos e contaminantes orgânicos, e tendo em conta, nomeadamente, a necessidade de levar a cabo uma análise custo-eficácia das medidas, importa avaliar a quem cabe a responsabilidade pelo estado de qualidade inferior a bom das massas de água, pois embora a DN esteja direcionada para a redução da poluição por nitratos de origem agrícola com a definição de zonas vulneráveis e dos PM e códigos de boas práticas, e a DARU para a redução das descargas de contaminantes orgânicos nas massas de água, incluindo as zonas sensíveis assim classificadas pelo seu estado de eutrofização, não se pode excluir que haja responsabilidades cruzadas entre estes dois setores, sobretudo se considerarmos as fossas sépticas, que são fonte de poluição difusa em vastas regiões do interior rural, e ainda as agroindústrias e a agropecuária;

Particularmente, as pressões qualitativas exercidas pela atividade agropecuária, responsável pela descarga de azoto e fósforo nas massas de água, que são importantes nutrientes, estão por identificar e caracterizar, nomeadamente aquelas unidades que recorrem ao espalhamento e valorização agrícola e que são por isso sujeitas a escasso controlo ambiental;

Identicamente, as pressões exercidas pelas atividades agrícolas estão também insuficientemente documentadas, seja a carga de poluentes específicos, sejam as captações de água, particularmente captações em massas de água subterrâneas;

Subsistem pressões hidromorfológicas que não foram corrigidas (continuidade fluvial, alteração da dinâmica sedimentar, características gerais do escoamento, falta de definição de caudais ecológicos), que devem ser objeto de atenção particular, seja com vista à sua correção neste 2.º ciclo de planeamento, seja com vista à consideração de derrogações devidamente fundamentadas; apenas cerca de 10 % das estruturas transversais estão equipadas com escadas para peixes, o que se considera insuficiente;

As pressões exercidas pelas explorações aquícolas (sobre as massas de água costeiras e de transição) estão insuficientemente documentadas, estando disponível informação sobre as cargas rejeitadas apenas para cerca de metade das explorações;

As pressões quantitativas não sofreram grande evolução neste 1.º ciclo, mas também não são as que mais condicionam o estado das massas de água, com uma ou outra exceção que se encontra devidamente identificada; elas são particularmente relevantes a Sul do Tejo, como se poderia esperar, persistindo alguma ineficiência no uso da água em todos os setores (urbano e agrícola, que são os mais importantes). Os volumes de água utilizados por setor (excluído o setor energético) são os que se apresentam no Quadro 9 para as RH do Continente. Importa, tendo em vista o próximo ciclo de planeamento, determinar os volumes de água captados por RH e por setor que este Quadro não reflete, uma vez que não inclui as transferências de água mais importantes que se podem observar no território nacional: entre as bacias do Douro, RH3, e do Tejo, RH5, através do circuito Sabugal-Meimoa; entre as bacias do Guadiana, RH7, e Sado, RH6, através do circuito Alqueva-Álamos-Loureiro-Alvito; e entre as bacias do Guadiana, RH7, e as ribeiras do Algarve, RH8, através do circuito Odeleite-Beliche-Tavira, uma vez que respondem a necessidades que estão quantificadas nas bacias recetoras e determinam impactes quantitativos sobre as massas de água nas bacias cedentes.

QUADRO 9

Volumes de água utilizados por setor (hm3/ano)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

Uma parte muito importante da carga de fontes pontuais é rejeitada nas águas costeiras e de transição ou nas MA rios imediatamente a montante, o que se deve à concentração das populações e das atividades económicas na orla costeira e mais precisamente nas áreas metropolitanas de Lisboa, Porto e Aveiro e no Algarve;

Pesem embora os progressos registados, subsistem passivos ambientais relevantes, sejam grandes unidades industriais desativadas, aterros sanitários encerrados ou explorações mineiras desativadas, que devem continuar a receber atenção e ser objeto de ações de descontaminação e recuperação ambiental;

A indústria alimentar (vinhos, azeite, leite e derivados, abate de animais) continua a representar uma parcela muito importante da carga rejeitada pelo setor industrial e merece por isso uma atenção particular neste ciclo de planeamento;

Persiste em algumas RH uma preocupante pressão da pesca em águas interiores dirigida a espécies com estatuto de conservação cujo valor pesqueiro e económico é elevado;

Quanto às pressões derivadas de descargas de substâncias prioritárias e outros poluentes específicos, embora a avaliação realizada não evidencie que constituam um problema preocupante determinador do estado das massas de água, vai ser necessário prosseguir com o seu controlo e monitorização, para o que são particularmente relevantes os processos de licenciamento das unidades e o autocontrolo.

A análise das pressões é sempre parte importante na definição dos PM para as massas de água, uma vez que será através do controlo e redução das pressões que os objetivos de qualidade ambiental serão atingidos. Impõe-se então que sejam refinados os métodos de avaliação das pressões, com a sua quantificação por métodos diretos tanto quanto possível, e sejam aprofundadas as relações causa-efeito entre as pressões e o estado das massas de água. Este conhecimento deve ser obtido através do processo de licenciamento das utilizações de maior impacte e reporte de autocontrolo, particularmente pressões qualitativas. Para isso é necessário a aplicação sistemática da legislação, mais precisamente do Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, alterado pelos Decretos-Leis n.os 391-A/2007, de 21 de dezembro, 93/2008, de 4 de junho, 107/2009, de 15 de maio, 245/2009, de 22 de setembro, e 82/2010, de 2 de julho, e pela Lei n.º 44/2012, de 29 de agosto, e, quando esteja em causa a regularização de estabelecimentos industriais, pecuários e outros, do Decreto-Lei n.º 165/2014, de 5 de novembro, já regulamentado pela Portaria n.º 68/2015, de 9 de março (ver Relatório n.º 1).

2.6 - Substâncias prioritárias

A informação quantitativa sobre emissões de substâncias prioritárias e outros poluentes para o meio hídrico baseia-se na informação recolhida das instalações PRTR (dados reportados em 2012), designadas no âmbito do Decreto-Lei n.º 103/2010, de 24 de setembro, que transpõe a Diretiva 2008/105/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, e poluentes específicos. Estes dados correspondem apenas às instalações que excederam os limiares de emissão apresentados no anexo II do Regulamento PRTR, não representando, desta forma, todas as emissões para a água, nem o universo de unidades industriais que emitem estas substâncias. No entanto, esta informação permite ter uma perceção da relevância destas instalações na várias RH e sobre quais as substâncias com maior presença.

Uma análise mais fina, que é feita nos relatórios do artigo 5.º, evidencia que uma parte importante destas emissões (reportadas) se fica a dever a aterros, Estação de Tratamento de Águas Residuais (ETAR) urbanas e centrais térmicas de combustão, faltando saber se é assim porque são estas as fontes emissoras mais importantes ou se isso se deve ao facto de estas fontes estarem devidamente licenciadas e a cumprir com as suas obrigações de autocontrolo.

QUADRO 10

Emissões de substâncias prioritárias mais importantes para as massas de água

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

QUADRO 11

Emissões de poluentes específicos mais importantes para as massas de água

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

2.7 - Estado das massas de água

A avaliação do estado das massas de água (a expressão global do estado de uma massa de água determinada em função do pior dos estados: químico e ecológico, para as massas de água superficiais, químico e quantitativo, para as massas de água subterrâneas) é uma peça fundamental na elaboração dos PGRH, pois representa a sua situação de referência. Nessa avaliação são apreciados vários fatores físicos, químicos, morfológicos e biológicos de caracterização, assim como são consideradas as pressões a que as massas de água estão sujeitas. A própria delimitação das massas de água reflete as diferenças entre estados observados nas águas. Nesta fase são também caraterizadas as pressões a que as massas de água estão sujeitas e que explicam o seu estado (procurando estabelecer um nexo de causalidade entre as pressões e o estado), que dão lugar às QSiGA, são definidos os objetivos de melhoria do seu estado e são desenhados os PM que permitirão que o bom estado seja alcançado no final do prazo de implementação dos planos. Esta caraterização das pressões permite, no limite e como recurso, classificar o estado das massas de água, como já aconteceu no ciclo de planeamento que agora se conclui.

Conjugadamente com a identificação das QSiGA para cada RH há, portanto, uma questão muito relevante: a necessidade de proceder à classificação do estado das massas de água. Ora, por falta de elementos de informação que permitam determinar o estado dos seus parâmetros caracterizadores, não foi possível fazer esta classificação para muitas das massas de água para os planos do 1.º ciclo e dificilmente isso poderá ser feito de forma consistente e credível para os próximos planos. Isto é particularmente patente para a caracterização do estado químico das massas de água superficiais (rios, de transição e costeiras, naturais e fortemente modificadas) e potencial ecológico das massas de água fortemente modificadas e artificiais, o que, devido ao critério comunitário da classificação pelo pior dos estados, faz com que não seja possível classificar o estado de muitas massas de água. Esta questão é transversal a praticamente todas as RH.

A caraterização do estado das massas de água através dos dados obtidos através de monitorização conduz aos resultados que podem ver-se nos quadros seguintes. Toda esta informação se reporta a finais de 2013, quando se iniciaram os trabalhos de elaboração dos PGRH para o período 2016-2021.

Começando pela qualidade química das massas de água de superfície, a análise destes quadros parece evidenciar que apenas um escasso número de massas de água se encontram em estado inferior a bom, o que seria positivo não fosse dar-se o caso de um grande número de massas de água se encontrarem em estado químico desconhecido. Verifica-se ainda que houve, em alguns casos, deterioração do estado de algumas massas de água (que a LA não acolhe se não por exceção e em situações bem definidas) e que outras passaram a estar em estado de qualidade desconhecido. Estes quadros evidenciam que não foram registados progressos significativos na melhoria do estado de qualidade química das massas de água. Excetuam-se as massas de água de transição e costeiras onde se registaram progressos significativos ao nível do conhecimento do seu estado.

QUADRO 12

Estado químico das massas de água superficiais naturais (em percentagem) - rios

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

QUADRO 13

Estado químico das massas de água fortemente modificadas e artificiais (em percentagem) - rios

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

QUADRO 14

Estado químico das massas de água fortemente modificadas e artificiais (em percentagem) - albufeiras

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

QUADRO 15

Estado químico das massas de água naturais (em percentagem) - águas de transição

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

QUADRO 16

Estado químico das massas de água superficiais naturais (em percentagem) - águas costeiras

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

Em algumas importantes RH essa evolução negativa é particularmente expressiva e preocupante, por várias ordens de razões: (i) por evidenciar uma quebra no número de massas de água em bom estado, (ii) por isso se verificar em importantes bacias hidrográficas (Douro e Tejo, sobretudo) e (iii) por se verificar um recuo no estado de qualidade química das massas de água fortemente modificadas e artificiais - rios e albufeiras (que são importantes massas de água no curso principal destes rios e dos seus mais importantes afluentes). Esta degradação é particularmente expressiva nas massas de água albufeiras, o que deve dar lugar à reavaliação das zonas sensíveis em termos de nutrientes e realização da análises custo-eficácia para uma adequada programação de medidas visando a melhoria do seu estado já no próximo período de planeamento.

Quanto ao estado e potencial ecológico das massas de água superficiais, a situação apresenta-se como pode ver-se nos quadros seguintes.

QUADRO 17

Estado ecológico das massas de água superficiais naturais (em percentagem) - rios

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

QUADRO 18

Estado ecológico das massas de água superficiais naturais (em percentagem) - lagos

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

Este «decréscimo» esteve associado essencialmente a ajustes na metodologia da classificação do estado, que levou a que algumas lagoas melhorassem, mas outras piorassem, mas tudo sempre muito próximo dos limites de fronteiras de estado.

QUADRO 19

Potencial ecológico das massas de água fortemente modificadas e artificiais (em percentagem) - rios

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

QUADRO 20

Potencial ecológico das massas de água fortemente modificadas e artificiais (em percentagem) - albufeiras

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

QUADRO 21

Estado ecológico das massas de água naturais (em percentagem) - águas de transição

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

QUADRO 22

Estado ecológico das massas de água superficiais naturais (em percentagem) - águas costeiras

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

O balanço que pode ser feito da evolução do estado e do potencial ecológico das massas de água de superfície é francamente mais positivo do que aquele que é feito sobre o seu estado químico. Observam-se progressos na generalidade das RH e tipos de massas de água de superfície, com a passagem a bom estado ou superior de muitas massas de água e um menor número de massas de água cujo estado se desconhece.

Na RH9 estão definidas massas de água superficiais naturais - lagos, que se encontram em estado classificado como bom, tanto no plano do 1.º como do 2.º ciclo. Nesta RH não foram classificadas massas de água fortemente modificadas ou artificiais no 1.º ciclo, tendo sido agora designadas como fortemente modificadas as águas costeiras portuárias.

Quanto às massas de água subterrâneas, a situação está retratada nos quadros seguintes.

QUADRO 23

Estado quantitativo das massas de água subterrâneas (em percentagem)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

QUADRO 24

Estado químico das massas de água subterrâneas (em percentagem)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

O estado químico das massas de água subterrâneas é bom de um modo geral, tendo-se registado progressos no período de programação dos PGRH do 1.º ciclo, e o mesmo acontece com o seu estado quantitativo.

Quando se procede à integração do conhecimento existente sobre as pressões é, então, proposto o seguinte quadro resumo do estado das massas de água de superfície (Continente):

QUADRO 25

Estado global das massas de água de superfície (em percentagem)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

Quanto ao estado global das massas de água subterrâneas, é geralmente bom, apenas se evidenciando pela negativa as RH2 e 7 (qualidade química).

A situação em que Portugal se encontra de incumprimento dos objetivos de bom estado das massas de água e desconhecimento daquele estado em muitos casos, tem consequências imediatas sobre as condições de acesso pelos agricultores aos fundos do FEADER, se atendermos ao que dispõe o respetivo regulamento a este respeito e a condicionalidade que introduz.

Considera-se prioritário corrigir as lacunas de informação sobre o estado das massas de água, para o que são instalados os postos e realizadas as campanhas de monitorização que sejam necessários, para permitir definir criteriosamente objetivos e PM para os alcançar quando não se conhece a situação de referência.

Esta situação não é nova, já foi assinalada no relatório da CE sobre os planos do 1.º ciclo e muito provavelmente transmite uma imagem global demasiado negativa sobre o verdadeiro estado das massas de água, uma vez que muitas das massas de água que não estão caracterizadas por falta de monitorização adequada estarão em bom estado uma vez que sobre elas não incidem pressões significativas, presunção na qual, aliás, se apoia a classificação final apresentada nos relatórios do artigo 5.º e retratada no Quadro 25.

Estes quadros não transmitem uma imagem suficientemente completa sobre a situação que se observa nas várias RH, uma vez que em cada uma delas há massas de água mais importantes que outras: os cursos dos rios principais, os estuários, os troços terminais dos principais afluentes (mas seria difícil esperar-se outra coisa, uma vez que a descontaminação procede naturalmente de montante para jusante seguindo o continuum hidráulico). Esta informação está no entanto disponível na versão dos PGRH em consulta pública que podem consultar-se na página da APA, I. P., na Internet. Como se pode ali observar, há muitas massas de água importantes em estado inferior a bom.

2.8 - Zonas protegidas

As zonas protegidas assumem, na estratégia de promoção do bom estado das massas de água, uma particular relevância. A proteção e a melhoria do seu estado encontram consagração na legislação nacional desde 1990, pelo menos, quando foi aprovado o Decreto-Lei n.º 74/90, de 7 de março. Este diploma, que operou a transposição para o direito nacional das diretivas comunitárias para o setor que estavam em vigor aquando da adesão de Portugal à CEE, determinava já então a necessidade da designação ou classificação das zonas protegidas e das elaboração e implementação de PM destinadas a evitar a deterioração e promover a melhoria do seu estado.

As zonas protegidas classificadas, por RH (número de zonas e de massas de água envolvidas) no espaço do território de Portugal Continental, podem ver-se no Quadro 26.

De notar a relevância das zonas designadas para a proteção de habitats e da fauna e flora selvagens e a conservação das aves selvagens (SIC + ZPE), nomeadamente em termos do número de massas de água que as integram: 955 em 1593 (total nacional). Esta evidência vem reforçar a importância da articulação entre os diferentes instrumentos de gestão, com a integração das medidas que garantam a valorização e a manutenção num estado de conservação favorável dos habitats e espécies, previstas no PSRN2000 (Diretivas Habitats e Aves), bem como nos POAP (RNAP).

Impõe-se portanto uma articulação, complementaridade e procura de sinergias entre as entidades envolvidas tendo em vista a prossecução dos objetivos inscritos nos vários instrumentos.

A LA e a legislação específica aplicável, que se pode ver no Relatório n.º 1, determina desde logo que devam ser adotados programas de monitorização e definidos objetivos ambientais específicos, em linha com os objetivos que justificaram a sua criação, e que os PM aplicáveis sejam complementados pelas especificações constantes da legislação no âmbito da qual tenha sido criada cada uma delas.

QUADRO 26

Zonas protegidas (Continente)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

2.9 - Planos de gestão de risco de inundação

Os Planos de Gestão de Riscos de Inundações (PGRI) do Decreto-Lei n.º 115/2010, de 22 de outubro, apresentam aspetos inovadores relativamente ao que o nosso quadro jurídico anterior previa. Em relação com estes planos também a APA, I. P., tem vindo a desenvolver as atividades previstas na lei e na diretiva que esta transpôs para o direito interno.

O objetivo dos PGRI é a redução das potenciais consequências prejudiciais das inundações, através de medidas infraestruturais e não infraestruturais, com a ênfase colocada nas segundas pois existe a consciência de que as primeiras têm sempre outros impactes ambientais negativos.

Os trabalhos desenvolvem-se em 4 fases: (i) identificação das zonas de risco potencial dano ambiental e períodos de retorno das inundações; (ii) elaboração das Cartas de riscos de inundações; (iii) elaboração dos planos de gestão dos riscos de inundações, coordenados a nível da RH, e; (iv) implementação das medidas e avaliação da sua eficácia.

O risco de inundação é definido pela intensidade da cheia, que se encontra associada à probabilidade da ocorrência do evento, e pelo dano que pode ocorrer, sendo utilizada para o efeito uma matriz de risco. Estão identificadas no Continente as seguintes 22 zonas com riscos potenciais significativos de inundações, por RH:

RH1 - Ponte Lima e Ponte da Barca (rio Lima);

RH2 - Esposende (rio Cávado);

RH3 - Régua, Porto e Vila Nova de Gaia (rio Douro); Chaves (rio Tâmega);

RH4 - Coimbra (rio Mondego); Águeda (rio Águeda/Vouga); Ria de Aveiro (rio Vouga); Estuário do rio Mondego; Pombal (rio Arunca);

RH5 - Torres Vedras (Ribeiras do Oeste, rio Sizandro); Abrantes, Santarém, Vila Franca de Xira (rio Tejo); Loures e parte de Odivelas (rio Trancão); Tomar (rio Nabão);

RH6 - Setúbal (ribeira do Livramento); Alcácer do Sal (rio Sado); Santiago do Cacém (Alvalade, rio Sado);

RH7 - Alcoutim, Castro Marim, Vila Real de Santo António (rio Guadiana);

RH8 - Aljezur (ribeira de Aljezur); Tavira (rio Gilão); Monchique (ribeira de Monchique); Faro (sistema da Ria Formosa, rio Seco); Silves (rio Arade).

Na RH 9, Região Autónoma dos Açores, foram identificadas cinco zonas com riscos potenciais significativos de inundações.

Na RH10, Região Autónoma da Madeira, regista-se uma elevada magnitude do fenómeno das aluviões que resulta da combinação de um conjunto de fatores desencadeantes, designadamente climáticos, marinhos, geológicos e geomorfológicos. As características físicas da maioria das bacias hidrográficas da ilha da Madeira concorrem para a produção de uma elevada quantidade de material sólido, o qual constitui a componente mais perigosa da chamada «aluvião». Foram identificadas 27 zonas com riscos potenciais significativos de inundações.

O trabalho está a ser desenvolvido pela APA, I. P., e com o envolvimento da Comissão Nacional da Gestão dos Riscos de Inundações, criada pelo Decreto-Lei n.º 115/2010, de 22 de outubro. Tal como dispõe o Decreto-Lei n.º 364/98, de 21 de novembro, as zonas de risco de inundação devem ser incluídas nos Planos Municipais do Ordenamento do Território e os seus regulamentos devem estabelecer as restrições necessárias, proibindo ou condicionando a edificação.

2.10 - Disponibilidades e necessidades de água

Os relatórios do artigo 5.º avaliam, para cada RH em função dos usos consumptivos existentes e projetados, qual o balanço entre as necessidades e as disponibilidades de água, superficiais e subterrâneas, considerando para o efeito a capacidade de armazenamento existente para fazer face à irregularidade sazonal e interanual do escoamento. Para o efeito apoiam-se no índice de escassez WEI+ (Water Exploitation Index), que corresponde à razão entre a média anual da procura de água e os recursos médios disponíveis a longo prazo. Este índice, desenvolvido pela ONU, permite avaliar o stress hídrico a que se encontra sujeito um território. O WEI+ incorpora, no cálculo da vulnerabilidade a situações de escassez, os retornos de água ao meio hídrico, bem como os caudais ecológicos.

O critério WEI+ baseia-se na parcela de recursos consumidos e divide-se em quatro categorias:

Sem escassez - países ou regiões que consomem menos de 10 % dos seus recursos renováveis;

Escassez reduzida - países ou regiões que consomem entre 10 % e 20 % dos seus recursos renováveis;

Escassez moderada - países ou regiões que consomem entre 20 % e 40 % dos seus recursos renováveis;

Escassez severa - países ou regiões que consomem mais de 40 % dos seus recursos renováveis.

O Quadro 27 apresenta os valores do WEI+ para as RH do Continente.

QUADRO 27

Índice de escassez WEI+ (Water Exploitation Index)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

O que se pode concluir desta análise é que, de um modo geral, esse balanço não evidencia situações de stress hídrico dignas de nota, embora evidencie também algumas situações preocupantes (uma análise mais fina exige a realização de balanços hídricos por sub-bacia que, neste momento, ainda não se encontram disponíveis mas para cuja determinação no quadro dos PGRH aponta a Lei n.º 82-D/2014, de 31 de dezembro, que aprovou a reforma da fiscalidade verde). Esta análise deve levar em linha de conta as projeções de evolução dos usos, particularmente dos usos consumptivos, e os cenários das alterações climáticas para os horizontes de planeamento da DQA.

A situação apresenta-se diferente a norte e a sul do rio Tejo. A norte do Tejo, e se excluirmos a pequena bacia do rio Leça, cujas necessidades são supridas com os recursos hídricos das bacias vizinhas, apenas será necessário aumentar o volume dos recursos hídricos disponíveis na bacia do rio Sabor caso seja tomada a decisão de avançar com alguns novos regadios planeados, fundamentalmente, todas as outras situações estando dependentes da reafetação de recursos hídricos já regularizados para outros fins ou da capacidade disponível e não aproveitada em albufeiras existentes.

Na RH5 (Tejo e Ribeiras do Oeste) e a sul deste rio a situação é diferente uma vez que os recursos hídricos são aí mais escassos. Na bacia do rio Tejo, onde estão previstos novos empreendimentos hidroagrícolas importantes, a questão que se coloca é a de saber se esses recursos estão disponíveis lá onde são necessários, uma vez que a maior parte da capacidade de regularização encontra-se nas sub-bacias do Zêzere e do Sorraia.

Já o que se passa nas bacias do Guadiana e do Sado vai depender sobretudo dos desenvolvimentos do aproveitamento do Alqueva que são apresentados adiante.

Como se poderia esperar, a capacidade de regularização instalada nas várias RH, graças aos investimentos em infraestruturas de regularização de caudais realizados pelo Estado e pelas concessionárias de aproveitamentos hidroelétricos (externalidades positivas que devem ser contrapostas a outras negativas aqui identificadas), cresce de norte para sul, visando precisamente suprir e resolver as situações de escassez identificadas (Quadro 28). É exceção a bacia do rio Cávado, com uma elevada capacidade útil instalada em aproveitamentos hidroelétricos construídos na 2.ª metade do século passado.

QUADRO 28

Capacidade útil das albufeiras (Continente)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2016/11/21500/0395104007.pdf))

De todo o modo, também relativamente às pressões quantitativas é necessário que a APA, I. P., possa dispor de dados obtidos através do processo de autocontrolo, em alternativa às estimativas por métodos indiretos. Para isso é necessário que sejam implementados os atos autorizativos para todas as captações de água previstos no Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, alterado pelos Decretos-Leis n.os 391-A/2007, de 21 de dezembro, 93/2008, de 4 de junho, 107/2009, de 15 de maio, 245/2009, de 22 de setembro, e 82/2010, de 2 de julho, e pela Lei n.º 44/2012, de 29 de agosto, incluindo as autorizações de captação de águas subterrâneas que são particularmente relevantes para permitir a avaliação do estado quantitativo destas massas de água.

2.11 - Proteção da natureza

O Plano Setorial da Rede Natura 2000 enuncia as várias listas de sítios e ZPE classificadas ao abrigo da legislação, estabelece orientações para a gestão territorial de ZPE e Sítios, estabelece o regime de salvaguarda dos recursos e valores naturais dos locais, fixando os usos e o regime de gestão compatíveis com a utilização sustentável do território. O plano define as medidas que garantem a valorização e a manutenção num estado de conservação favorável dos habitats e espécies, bem como fornece a tipologia das restrições ao uso do solo tendo em conta a distribuição dos habitats a proteger, entre outros.

O plano vai ao encontro dos objetivos da LA no que toca à proteção e requalificação do estado das massas de água e dos ecossistemas associados. Dentro da lógica comunitária de garantir a articulação entre as várias estratégias setoriais de proteção do ambiente, os vários planos e programas terão de ser devidamente articulados.

As medidas deste plano, que já era conhecido no momento da elaboração dos PGRH e cuja convergência com eles era amplamente reconhecida, foram integradas nos PM daqueles planos, como já foi referido.