Lei n.º 99/2019 — Primeira revisão do Programa Nacional da Política do Ordenamento do Território (revoga a Lei n.º 58/2007, de 4 de…

Em Portugal, as duas áreas metropolitanas e as principais cidades precisam de desenvolver estratégias solidárias com as regiões envolventes tendo em vista fortalecer a sua competitividade e o posicionamento internacional. Trata-se de consolidar um conjunto de cidades que, simultaneamente, estruturem o território nacional e o projetem externamente. Para melhorar a relevância destes contextos urbanos é necessário estimular processos de inovação, promover redes de cooperação e fomentar dinâmicas de crescimento a partir da presença em mercados e espaços de decisão supranacionais, tornando as cidades portuguesas rótulas de internacionalização, competitividade e coesão de toda a base territorial do País.

As metrópoles e as principais cidades portuguesas concentram também os recursos institucionais, infraestruturais e humanos mais qualificados, podem também assumir-se como nós urbanos estratégicos e parte integrante das redes colaborativas à escala transnacional (nomeadamente à escala transfronteiriça), desenvolvendo funções económicas de valia internacional, atraindo investimento, localizando equipamentos de referência e oferecendo um quadro de vida diferenciador e atrativo. As atividades de investigação e desenvolvimento, a experimentação, a formação avançada, o empreendedorismo e o desenvolvimento de novos negócios, bem como a internacionalização e a projeção global das empresas, dos equipamentos e serviços, das universidades e centros de investigação e das próprias cidades, desempenham aqui um papel central. Nas cidades transfronteiriças pode-se criar um modelo de ensino que permita a partilha de culturas e métodos de ensino entre alunos e professores.

Por outro lado, a diplomacia urbana, isto é, o desenvolvimento de canais e práticas sistemáticas de cooperação e intercâmbio entre cidades de diferentes Países, pode desencadear processos de aprendizagem a partir de experiências externas e fortalecer as capacidades urbanas necessárias para impulsionar redes em torno de temas estratégicos para as regiões onde se inserem e para o País.

2.2. Reforçar a cooperação interurbana e rural-urbana como fator de coesão interna

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A interdependência crescente entre áreas urbanas, rurais e de povoamento difuso cria territórios funcionais onde se pode reforçar formas reciprocamente benéficas de cooperação, integração e sinergia, explorando novas oportunidades, aumentando a massa crítica de conjunto (populacional, económica, social e cultural) e contribuindo para uma maior coesão do território nacional. Assim, no futuro, as oportunidades de ação requerem modelos de intervenção mais equilibrados e integradores. Dinamizar o policentrismo ao nível nacional pressupõe aumentar as parcerias interurbanas e rurais-urbanas e estimular novos formatos de governança territorial visando sobretudo o reforço das complementaridades ambientais, económicas e sociais, potenciadoras de benefícios para todas as áreas.

Num cenário de perda demográfica e envelhecimento da população, a cooperação interurbana e rural-urbana pode promover as regiões economicamente mais frágeis, fortalecer a sua resiliência e fomentar padrões de produção e consumo mais sustentáveis, robustecendo as economias de escala necessárias. Assim, as cidades precisam aumentar, ao nível regional e supramunicipal, as suas articulações em torno de funções económicas estratégicas e de projetos de referência de natureza ambiental ou social, sendo ainda necessário reforçar o papel económico dos territórios rurais, valorizador da sua capacidade produtiva e das mais-valias associadas aos serviços que podem prestar às comunidades (sumidouros de carbono, produção de energia, produção de alimentos, exploração de recursos minerais, entre outros). Deste modo, as políticas centradas na cooperação interurbana ou rural-urbana necessitam de integrar as especificidades locais e promover complementaridades institucionais e territoriais, potenciando o desenvolvimento socioeconómico e a sustentabilidade ambiental. As cidades e os pequenos centros urbanos são as âncoras de sustentação dos territórios de baixa densidade e de povoamento difuso, pela oferta de comércio, equipamentos e serviços que garantem, pelas redes sociais e económicas que desenvolvem e pelas oportunidades de sociabilidade que desencadeiam.

Ao nível da cooperação interurbana é fundamental estruturar subsistemas territoriais rentabilizando a oferta de equipamentos e de transporte público, promovendo, desta forma, mais equidade territorial e bem-estar social. No que se refere à cooperação rural-urbana é crucial promover uma maior articulação das cadeias de valor, dinamizar ativos e ofertas complementares e desenvolver serviços de ecossistema com articulações a funções urbanas relevantes (nomeadamente no âmbito do sistema alimentar, do mercado de trabalho, dos fluxos de pessoas e mercadorias, das redes de informação e de investimento, das redes de água, energia e resíduos, e de serviços nas áreas do turismo, lazer e bem-estar).

Os processos de intercâmbio podem basear-se em estratégias de cooperação e experimentação interurbana e rural-urbana. A nível local e regional é preciso reforçar a implementação de projetos que estimulem relacionamentos entre diferentes áreas geográficas, que combatam o isolamento das áreas mais remotas e que fomentem dinâmicas mais integradas e sustentáveis de ordenamento do território. É importante reforçar a implementação de projetos colaborativos entre as áreas de alta e baixa densidade, entre os centros das cidades e as áreas urbanas mais periféricas, entre as cidades e os espaços rurais envolventes. Neste âmbito, os espaços transfronteiriços e os territórios ultraperiféricos devem ser objeto também de estratégias específicas de reforço dos relacionamentos interurbanos e urbano-rurais.

2.3. Promover a qualidade urbana

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Os processos de qualificação e de regeneração urbana são cada vez mais complexos e envolvem múltiplas dinâmicas e atores. Qualificar as cidades passa por promover a qualidade ambiental e funcional, a qualidade de vida dos cidadãos, o direito à cidade, e os usos mistos dos territórios, contrariando tendências de segregação e exclusão espacial e valorizando os recursos naturais, socioculturais e económicos.

As áreas urbanas devem promover modelos urbanos mais compatíveis com as especificidades físicas do território (clima, relevo, recursos hídricos, entre outros), demonstrando maior sensibilidade aos problemas e oportunidades ambientais. As preocupações com a renaturalização das cidades, a reabilitação urbana, a redução do consumo de energia e água, a mobilidade urbana sustentável e a utilização de energias alternativas favorecem o crescimento verde e um desenvolvimento urbano mais sustentável, com repercussões ao nível da saúde e da qualidade de vida dos cidadãos. Os modelos de uso e ocupação do solo devem ainda constituir-se como fatores positivos na promoção de cidades. É fundamental assegurar a coerência e aderência com as políticas e medidas em matéria de emissões e de qualidade do ar.

Monitorizar e qualificar o processo de urbanização em Portugal revela-se fundamental para a melhoria da qualidade urbana. Neste âmbito, é também necessário garantir uma maior articulação entre as diferentes escalas de gestão e de planeamento (local, regional e nacional). O ordenamento do território, o planeamento urbano e o urbanismo, concertadamente, deverão contribuir para a valorização dos espaços urbanos tendo em vista: resolver as deficiências estruturais dos territórios urbanos descontínuos, fragmentados e dispersos; estruturar e reforçar a conetividade dos tecidos urbanos; desenvolver e reforçar centralidades urbanas, estruturando sistemas policêntricos; integrar funcional e ambientalmente os tecidos urbanos e os espaços abertos rústicos; promover a qualidade urbana em matéria de segurança, riscos, eficiência energética e hídrica e mobilidade para todos; promover e incentivar a elaboração de projetos integrados de urbanismos e de planos de urbanização.

A implementação de sistemas inteligentes de mobilidade urbana, energia, água e resíduos que contribuam para a descarbonização da sociedade e para uma utilização mais eficiente dos recursos é prioritária. As novas tecnologias facilitam a qualificação das cidades, podem favorecer a consciência socioecológica dos cidadãos, contribuir para alterar os comportamentos sociais e apoiar o desenvolvimento de novas configurações de governança que tornem as cidades em lugares melhores para viver e trabalhar. Complementarmente, a redução das distâncias e das necessidades de deslocação, a repartição modal mais sustentável e uma melhor gestão da mobilidade são preocupações igualmente importantes para a valorização do ambiente e da qualidade de vida das populações.

Os contextos urbanos e as intervenções institucionais e dos cidadãos podem também promover a coesão e o equilíbrio social, diminuindo as desigualdades e os níveis de exclusão. Assim, é necessário que a regeneração dos territórios dos territórios urbanos desfavorecidos valorize as ações de base comunitária e os processos cocriativos, bem como, os espaços públicos e a imagem urbana, uma vez que são os locais de referência da vida comunitária, propiciando um maior sentimento de pertença e de identidade por parte dos cidadãos. É fundamental superar as carências habitacionais recorrendo à reabilitação de fogos devolutos na malha urbana consolidada, contrariando assim as tendências de segregação territorial e social e valorizando os recursos já investidos no edificado.

Num contexto de crescente competição urbana por captação de residentes e visitantes, as características urbanas intrínsecas (arquitetura, desenho urbano, oferta habitacional, de cultura e lazer, entre outros) podem constituir vantagens diferenciadoras. Deste modo, as cidades devem prosseguir políticas que melhorem as condições e a qualidade de vida dos seus residentes e que visem transformar os visitantes em futuros residentes, captando assim pessoas, investimento e rendimentos externos. De facto, investir na capacidade de atração dos nossos territórios é crucial face a um cenário demográfico em perda.

A regeneração das áreas urbanas, tanto centrais como periféricas, incluindo a reabilitação do edificado, a revitalização comercial e o desenvolvimento de novos serviços e áreas de serviço e indústria bem infraestruturadas e localizadas, continuarão a ser estratégicas e deverão contribuir ativamente para evitar a exposição da população a níveis de ruído e de poluição que afetem a sua saúde. As pequenas empresas e os profissionais criativos, beneficiando das novas tecnologias, podem relacionar-se com a estrutura urbana, interagindo com a cultura, o património, a arte e os locais de emprego e de residência. Os espaços económicos também são importantes, pelo que importa planear a oferta de áreas de serviços, de comércio e de indústria, dotadas de boa localização, infraestruturas adequadas e amenidades atrativas. Neste contexto e no que refere, em especial ao comércio e alguns serviços, a sua localização deve visar não originar novas centralidades, mas favorecer a densificação das áreas comerciais já existentes, otimizando a estrutura comercial e de serviços instalada, contrariando as deslocações pendulares e promovendo economias de aglomeração.

D3 | Promover a inclusão e valorizar a diversidade territorial

Enquadramento

Num contexto de profundas desigualdades territoriais, económicas e sociais, é fundamental o desenvolvimento de abordagens integradas do território que permitam potenciar o uso e o aproveitamento dos recursos territoriais, procurando igualmente promover processos inclusivos e integradores de natureza multiescalar. Este desafio é central no âmbito da política territorial nacional, na medida em que é urgente contrariar as desigualdades socioespaciais tendo como referência princípios de coesão territorial e justiça espacial.

Responder a este desafio passa por reduzir os níveis de pobreza e de exclusão social, aumentando a equidade de oportunidades e a igualdade de direitos dos cidadãos (habitação, saúde, alimentação, educação e emprego), independentemente da sua condição socioeconómica e geográfica, nacionalidade, idade, género, etnia ou situação de deficiência. A acessibilidade (física e digital) a serviços de interesse geral e a acessibilidade ao comércio de proximidade, num quadro de qualificação da qualidade de vida e do bem-estar das populações, são fatores cruciais para um crescimento inclusivo e integrado.

Por sua vez, a dinamização dos diferentes potenciais locais e regionais e do desenvolvimento rural é fundamental para reforçar identidades, gerar valor e criar emprego. É essencial apostar na capacitação das organizações e empresas locais e na qualificação de recursos humanos, de forma a estimular evoluções disruptivas geradoras de uma nova e mais alargada capacidade competitiva por parte do tecido produtivo. Neste contexto, tem também importância a necessidade de desenvolver as artes e os ofícios tradicionais.

Finalmente, é fundamental o desenvolvimento dos territórios transfronteiriços, através do prosseguimento de políticas de cooperação, tanto nas suas componentes mais tradicionais como em novos domínios capazes de responder aos desafios da inovação societal e da internacionalização.

Assim, assume-se que aumentar a inclusão social e o acesso aos serviços de interesse geral, bem como dinamizar os potenciais locais e regionais e o desenvolvimento rural, e promover o desenvolvimento transfronteiriço constituem os três objetivos no quadro da inclusão e dinamização da diversidade territorial.

3.1. Aumentar a atratividade populacional, a inclusão social, e reforçar o acesso aos serviços de interesse geral

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Portugal está em perda demográfica e envelhecido, consequência da evolução negativa do crescimento natural e dos saldos migratórios negativos, aliado ao aumento da esperança de vida dos últimos anos. Esta tendência demográfica só poderá ser contrariada se conseguirmos aumentar a atratividade populacional, nomeadamente de jovens imigrantes, de forma a equilibrar a nossa estrutura demográfica e a necessidade de renovação das gerações. O envelhecimento é uma vantagem para os indivíduos, as famílias e para a sociedade, mas quando combinado com certas problemáticas sociais ou económicas, torna-se um dos fatores mais favoráveis à vulnerabilidade e à exclusão social. Pelo que é necessário implementar medidas que intensifiquem a imigração e/ou contrariem a emigração, que reforcem o as relações intergeracionais. e que promovam a inclusão social. O processo de envelhecimento da população portuguesa representa um desafio social para as políticas públicas. Pelo que é necessário implementar medidas que reforcem a qualidade de vida dos mais idosos, promovam as relações intergeracionais e a inclusão social e intensifiquem a imigração e/ou contrariem a emigração.

Atualmente, no território nacional inscrevem-se formas de injustiça espacial que incorporam processos de exclusão social, conjugados com desequilíbrios na qualidade e no acesso aos serviços e às infraestruturas. Na última década, sobretudo durante a crise pós-2008, emergiu uma paisagem de menor valor, segregação e fragmentação territorial. A aplicação do conceito de desenvolvimento harmonioso, seguindo a missão da política de coesão, considera fundamental proporcionar a todos os europeus, independentemente do local onde residem, a oportunidade de serem incluídos e de poderem fazer escolhas livremente. Em Portugal a segmentação social manifesta-se territorialmente com intensidades e perfis espaciais diferentes. São sobretudo os contextos metropolitanos e urbanos que mais concentram populações excluídas ou pobres. Mas os processos de exclusão apresentam diferentes perfis territoriais, numas áreas dominando o desemprego ou a precariedade do emprego e os baixos rendimentos do trabalho, noutras os processos de envelhecimento e as fragilidades em matéria de saúde e de rendimentos, e noutras ainda os grupos mais vulneráveis, nomeadamente comunidades imigrantes. Estes perfis socioterritoriais sobressaem a dimensão das desigualdades sociais e identificam injustiças espaciais em função dos diferentes fatores que poderão ser levados em conta na territorialização das políticas sociais.

Em termos de inclusão social, é essencial garantir o acesso generalizado à habitação condigna e a serviços de interesse geral, de acordo com os diferentes padrões de povoamento, desenvolvendo o capital social e melhorando as condições de bem-estar da população. Em Portugal, é particularmente relevante que nas regiões pouco povoadas e menos desenvolvidas sejam implementadas políticas que garantam equidade territorial no acesso aos serviços, considerando as complementaridades potenciadas pelo sistema urbano. As diferentes soluções de acessibilidade (física e digital) e de mobilidade (deslocação das pessoas aos serviços ou dos serviços às pessoas) devem procurar garantir aos distintos grupos populacionais o acesso efetivo às funções urbanas. Rentabilizar recursos e afirmar os ativos e as especializações sub-regionais contribuem para a qualidade de vida e o bem-estar das populações e para a sustentabilidade do sistema social, nomeadamente nas áreas rurais ou de baixa densidade.

Promover níveis acrescidos de inclusão implicará igualmente mais inovação social, a qual será particularmente decisiva no que respeita ao desenvolvimento de novos modelos mais colaborativos e partilhados de prestação, acesso e utilização de serviços, assim como ao usufruto de bens públicos e coletivos, que ganham cada vez maior relevância na promoção da qualidade de vida dos cidadãos e na resiliência e criatividade das comunidades locais.

Os serviços públicos e de interesse geral constituem um importante pilar do Modelo Social Europeu, sendo um fator de coesão social, económica e territorial. O acesso a serviços de interesse geral é essencial para melhorar o capital social e as oportunidades de desenvolvimento económico, bem como as condições de bem-estar essenciais para todos os cidadãos.

Não obstante os recentes investimentos nesta matéria, perduram carências e/ou inadequações várias nas redes ou na qualidade dos serviços. Existem também insuficiências na articulação intersectorial e a necessidade de avançar para novos modelos de serviços mais flexíveis e adaptáveis às mudanças em curso e que ignoram um esforço sustentado de inovação social, cultural e simbólica.

3.2. Dinamizar os potenciais locais e regionais e o desenvolvimento rural face à dinâmica de globalização

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As pequenas economias abertas, como a portuguesa, competem e enriquecem, antes de mais se forem capazes de:

• Evoluir a sua oferta ao exterior de bens, serviços, conteúdos e conceitos sintonizando-a com os mercados e os segmentos setoriais de maior crescimento no comércio internacional e se conseguirem reunir as condições para que essa oferta ao exterior possua uma maior componente de valor acrescentado nacional;

• A partir do seu território, gerarem ativos físicos que se tornem atrativos para aplicação de poupanças vindas do exterior graças à combinação de valências naturais, de ofertas que assegurem qualidade de vida e de um património que suporte capital simbólico que muitos cidadãos vindos do exterior desejem compartilhar.

Uma pequena economia aberta como a nossa, para evitar a desarticulação face a um mosaico geográfico global em permanente mudança, necessita de definir estratégias multiescalares. Estas devem atender, simultaneamente, aos elementos diferenciadores do mosaico geográfico nacional (capital humano, institucional, territorial, simbólico) e a uma seleção estratégica dos territórios de amarração a privilegiar no arquipélago global.

As comunidades, as cidades e as regiões têm de conceber estratégias de desenvolvimento baseadas nas características territoriais e na potenciação dos seus recursos, de modo a promover dinâmicas económicas mais equilibradas e policêntricas, valorizando as complementaridades e encarando a diversidade territorial como um ativo. Os clusters económicos e os polos de competitividade e tecnologia (saúde, têxtil, vestuário, calçado, mar, agroindustrial, habitat, automóvel, mobiliário, entre outros), as artes e os ofícios locais (singulares de cada território), os sistemas agroalimentares (vinha, olival, leite e derivados, frutícolas, hortícolas e leguminosas) e agroflorestais (pinhal, montado, eucaliptal), a produção de energia (fotovoltaica, eólica, hídrica, biomassa, petroquímica), os recursos minerais (acautelando devidamente as questões ambientais) e o turismo, moldado e suportado por um património natural, cultural e simbólico diferenciado, constroem mosaicos económicos com funcionalidades diversificadas que precisam ser potenciadas. Importa desenvolver a cooperação entre os diferentes clusters, atividades e atores, de forma a aprofundar as estratégias de especialização inteligente. A intensificação das relações dentro de regiões funcionais, com fronteiras permeáveis, reforça as dinâmicas da inovação nos clusters consolidados e contribui para a germinação de protoclusters.

Para promover o desenvolvimento rural e dinamizar os potenciais locais e regionais e para alcançar a desejada transformação estrutural da economia nacional será decisivo afirmar os territórios enquanto lugares de oportunidades e de qualidade de vida. Neste âmbito, a ação dos governos e das lideranças locais e regionais será decisiva para criar ecossistemas regionais de inovação baseados em colaborações interinstitucionais (público-privadas) e multinível (público-público), que com base na criatividade e no conhecimento (tácito e explícito) acumulado nos lugares e nas regiões, sejam suscetíveis de dinamizar combinações únicas de recursos e de ativos em torno de projetos de futuro. As abordagens territoriais integradas necessitam de ser ativamente promovidas enquanto instrumentos operacionais das estratégias de desenvolvimento e de alinhamento com as prioridades nacionais e regionais.

Portugal precisa de reforçar os processos de inovação regional, intensificando a especialização em torno de tecnologias-chave, intensivas em conhecimento e em ativos territoriais, como são as inovações ambientais, as tecnologias e as infraestruturas verdes e a economia azul. Simultaneamente, podendo-se ativar novos modelos de organização territorial que facilitem o desenvolvimento da indústria 4.0 e da economia circular e que aprofundem as estratégias de especialização inteligente na intrínseca articulação com os territórios alvo de Desenvolvimento Local de Base Comunitária (DLBC). A digitalização da economia, através, nomeadamente, da geração e utilização de dados abertos e de processos baseados em big data e em serviços de cloud, necessita de estar ao serviço da inovação e de dinâmicas mais ajustadas às necessidades dos cidadãos. Assim, cada um dos ecossistemas territoriais de inovação deve progredir no seu ciclo de vida, através de impulsos que acelerem a integração na revolução industrial 4.0 e a valorização das esferas ambiental e da responsabilidade social, enquanto alavancas da inovação e de intensificação dos processos de empreendedorismo.

Nas regiões menos desenvolvidas, as interfaces e infraestruturas empresariais e tecnológicas ligadas à agricultura, à floresta, ao turismo, às energias renováveis, aos recursos natural, arquitetónico, cultural artístico (incluindo as artes e os ofícios tradicionais) e paisagístico precisam de estar conectadas com os principais centros de decisão e inovação, de forma a dinamizarem um desenvolvimento económico mais diversificado através de vantagens comparativas. A agricultura e a floresta devem ser promovidas enquanto atividades com importantes funções económicas, em ligação com as indústrias conexas, devendo garantir-se inovação e diferenciação, gerando produtos de maior valor acrescentado. Neste contexto, é fundamental potenciar o seu contributo para o desenvolvimento dos territórios rurais e para a projeção externa do País, tendo ainda em conta outros valores e vetores como a paisagem, a cultura e o turismo. Também as economias residenciais e de consumo (decorrentes do turismo interno e externo, dos emigrantes em férias ou dos residentes imigrantes) são fundamentais para aumentar a dotação de bens e serviços transacionáveis. Por outro lado, é necessário reforçar a atenção na educação e nas competências, o que significa intervenções centradas na criação de sistemas mais eficientes de educação, emprego e formação, assegurando que as intervenções em matéria de capital humano são diferenciadas e ajustadas de acordo com as necessidades e os desafios de desenvolvimento de cada região.

3.3. Promover o desenvolvimento transfronteiriço

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Os impactos resultantes da ação conjugada dos fatores críticos de mudança emergentes, oportunamente identificados, far-se-ão sentir no espaço transfronteiriço. Este espaço está confrontado, independentemente do lado da fronteira, com alterações significativas do seu enquadramento de referência ao nível ambiental, demográfico, tecnológico, económico e social. Alterações cujas consequências, num cenário de ausência de ação, se aprofundarão inevitavelmente de forma agravada nestes territórios transfronteiriços.

O esbatimento do efeito de fronteira e o reforço das relações transfronteiriças, que historicamente constituíram os principais objetivos estratégicos da cooperação transfronteiriça europeia ainda que não tenham sido integralmente alcançados, mitigaram visivelmente as consequências adversas que decorrem desse efeito.

No futuro, o desafio com que as regiões de fronteira serão confrontadas será mais exigente e justifica uma maior ambição, focando-se sobretudo na promoção do desenvolvimento conjunto destes territórios. A promoção do desenvolvimento das áreas de fronteira precisa de ser prosseguida à escala adequada para cada uma das temáticas ou áreas de intervenção conjunta - macrorregiões europeias, regiões bilaterais NUTS II, cooperação intermunicipal entre NUTS III e eixos interurbanos (Eurocidades). Impõe-se, por isso, um duplo salto qualitativo em matéria de políticas de cooperação transfronteiriça.

O comércio e os serviços são entendidos como uma componente estratégica na dinamização das atividades económicas dos núcleos urbanos, nas suas variadas dimensões, sendo, simultaneamente, um ativo muito relevante para a qualidade de vida dos residentes e para a atração de turistas e de não residentes. Neste contexto, a complementaridade entre os eixos interurbanos é determinante na criação de escala fundamental ao dinamismo empresarial e à afirmação de uma imagem distintiva dos territórios transfronteiriços.

Por um lado, será dada prioridade, visibilidade e notoriedade política à cooperação transfronteiriça para o desenvolvimento, a qual se deverá traduzir em estratégias, ações e iniciativas realmente transfronteiriças em que a ação comum e concertada entre os dois lados da fronteira produz resultados e efeitos positivos que de outra forma não seriam atingíveis, em matérias vitais para a sustentabilidade, integração e competitividade destas áreas.

Por outro, assistir-se-á ao alargamento do âmbito da cooperação transfronteiriça a novos domínios, como as estratégias de especialização inteligente conjuntas, a articulação entre a investigação científica, o ensino superior e as empresas, as novas tecnologias, a internacionalização, a preservação e valorização dos recursos comuns, a gestão e regeneração urbana, os serviços de proximidade, os transportes e a educação, entre outros.

D4 | Reforçar a conetividade interna e externa

Enquadramento

É fundamental otimizar as redes de infraestruturas ambientais e de energia. As redes de água e saneamento são infraestruturas essenciais para a qualidade de vida das populações. Tendo-se assistido a uma infraestruturação generalizada nas últimas décadas, importa agora proceder à sua otimização, garantindo maior eficiência e racionalidade económica num quadro de alterações climáticas e de maior pressão sobre os recursos hídricos. Do mesmo modo, é essencial aprofundar os mecanismos transfronteiriços de gestão das bacias hidrográficas e dos territórios naturais protegidos enquanto infraestruturas naturais por excelência, assegurando níveis adequados de disponibilidade e qualidade da água que mantenham a integridade dos ecossistemas fluviais e ribeirinhos e as necessidades de abastecimento hídrico e de suporte da atividade primária. Ao nível de resíduos é preciso estimular a prevenção e a redução da sua produção e perigosidade, bem como a reutilização/aproveitamento de materiais já existentes, como, por exemplo, provenientes da construção, edificação e demolição, conferindo-lhes uma dimensão de reutilização em todo o território nacional. Importante também é a otimização e qualificação dos sistemas de transporte, recolha e tratamento. As redes de energia devem passar a ser a interface entre a produção e os consumidores, permitindo acolher a produção local de energia e desenvolver as capacidades de interconexão inter-regionais e com os Países vizinhos.

Num quadro de valorização nacional e transnacional é relevante consolidar uma nova perspetiva de conetividade que impende sobre o território - a Conetividade Ecológica - que será estruturada entre os diversos sistemas ecológicos que incluem a rede hidrográfica, com nós de conetividade ao nível dos estuários e troços dos rios internacionais (a chamada rede azul), as principais cumeadas e zonas de cabeceira, os sistemas litorais e as áreas naturais, protegidas e relevantes para a conservação da natureza, nomeadamente a Rede Natura 2000.

Simultaneamente, as conetividades no espaço nacional, ibérico, europeu, atlântico e global são também materializadas pelos sistemas aeroportuário, portuário, fluvial, rodoviário e ferroviário com diferentes níveis de desenvolvimento. O sistema aeroportuário está a ser sobretudo pressionado pela subida da procura turística. O sistema portuário assume um papel cada vez mais relevante enquanto conjunto de plataformas logísticas multimodais cruciais para a conetividade marítima de Portugal com a Europa e o resto do mundo. O congestionamento de tráfego ferroviário evidencia a importância do eixo ferroviário entre os dois arcos metropolitanos. No transporte de passageiros há uma excessiva dependência dos cidadãos do transporte automóvel individual.

As redes digitais poderão constituir importantes instrumentos para a coesão territorial. Em termos de conetividade digital, apesar de Portugal ter um desempenho acima da média da União Europeia, há ainda grandes diferenças territoriais em termos de cobertura de banda larga rápida, com as áreas rurais a necessitarem de um investimento significativo. Uma inadequada resposta tecnológica vai gerar segregação digital, que se pode traduzir num reforço dos níveis de exclusão social e em oportunidades diferenciadas para os indivíduos, as instituições e os territórios. É fundamental que no futuro o País reforce a aposta na infraestruturação e no desenvolvimento de plataformas e ferramentas digitais, impulsionando o desenvolvimento de novos modelos operativos e sistemas inovadores, novos processos produtivos e logísticos, uma maior capacitação da população (smart communities) e novos modelos de governação (smart government).

Assume-se que otimizar as infraestruturas ambientais e de conetividade ecológica, reforçar e integrar redes de acessibilidade e de mobilidade e dinamizar as redes digitais constituem os objetivos tendo em vista conectar o País interna e externamente.

4.1. Otimizar as infraestruturas ambientais e a conetividade ecológica

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Apesar de Portugal deter um assinalável grau de cobertura, colocam-se ainda alguns desafios em matéria de infraestruturas ambientais (água e saneamento) que se prendem com o equilíbrio económico e financeiro dos sistemas, a redução das perdas nas redes, baixando a intensidade da pressão sobre os recursos (captação de água) e promovendo a reutilização da água antes da sua devolução ao meio natural.

Por outro lado, a transição para a circularidade passa por prevenir a produção de resíduos, pelo que será relevante a divulgação de redes que se dediquem à reparação e reutilização de equipamentos/produtos, redes de simbioses industriais em que se estabelecem relações entre empresas de setores distintos numa abordagem coletiva à aquisição de vantagens competitivas, que envolvem a transação de materiais, energia, água e/ou resíduos (concretizada nomeadamente através do desenvolvimento de ecoparques industriais). Uma oportunidade está associada à quantidade de materiais que existe atualmente em stock na economia, em edifícios, infraestruturas e bens duráveis, que pode ser vista como fonte futura de materiais e não de resíduos.

Importa também progredir na otimização das redes de recolha, transporte e valorização dos vários fluxos específicos de resíduos, criando possíveis sinergias e efeitos de escala entre entidades gestoras de gestão de fluxos específicos de resíduos bem como de outros emergentes, aportando-lhes uma dimensão de reutilização e remanufatura, a qual deverá assegurar a cobertura de todo o território nacional, tendo em conta critérios de densidade populacional e de acessibilidade.

Os sistemas de recolha e tratamento devem promover a qualificação das suas infraestruturas e a otimização da sua gestão, através da adoção de melhores processos e tecnologias de tratamento, visando o uso sustentável dos recursos naturais e enquadradas nas opções estratégicas delineadas nos instrumentos de gestão territorial em vigor.

As redes de conetividade que se estabelecem através da rede hidrográfica, dos rios nacionais e internacionais, das principais cabeceiras das linhas de água, do sistema litoral e da rede fundamental de áreas protegidas, traçam no território os corredores ecológicos fundamentais para a manutenção, valorização e salvaguarda dos processos inerentes ao funcionamento saudável dos territórios e da conservação da biodiversidade, sendo indispensáveis para o bem-estar da sociedade e da competitividade nacional. Conectando o País, a nível nacional, ibérico, europeu e, em alguns casos, mundial, a rede de conetividade ecológica nacional revela a sua expressão no território nacional e sinaliza a relevância de compreender, valorizar e assumir a interdependência entre as fronteiras naturais, terrestres e marítimas do território nacional.

A transição energética permitirá a descentralização da produção e a centralização dos fluxos de energia, pois as redes elétricas serão a interface entre a produção e os consumidores, tornando possível integrar novas fontes de energias e melhorar a eficiência energética. Isto exige a adaptação e o desenvolvimento das redes elétricas. Por um lado, para permitir acolher novos meios de produção local de eletricidade e, por outro, para desenvolver capacidades de interconexão com as regiões e os países vizinhos. Assim, criam-se condições para alargar a geografia da produção e do consumo de energia, conectando diferentes regiões e permitindo diluir desigualdades territoriais. O desenvolvimento das capacidades de interconexão alarga o perímetro geográfico de difusão das energias renováveis entre os países europeus e permite mitigar a intermitência da produção. Isto representa uma abertura dos mercados e cria novas oportunidades para o desenvolvimento dos vários territórios.

4.2. Reforçar e integrar redes de acessibilidades e de mobilidade

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Os diferentes sistemas de transportes de articulação interna e externa do espaço continental português apresentam estados de desenvolvimento distintos, consoante se posicionam para responder às conetividades no espaço nacional, ibérico, europeu, atlântico e global. No espaço nacional é necessário melhorar os sistemas de transportes ao nível da mobilidade metropolitana e urbana, mas também nos territórios de baixa densidade. O relacionamento transfronteiriço é também uma prioridade.

O sistema aeroportuário é objeto de uma pressão de tráfego com origem no aumento da procura turística, pelo que é premente reforçar as infraestruturas existentes no âmbito de uma estratégia a médio/longo prazo, considerando sobretudo o cordão litoral Porto-Lisboa-Faro. Sobressai neste domínio a situação do aeroporto de Lisboa, cujo nível de saturação torna premente a construção de uma nova infraestrutura aeroportuária na região que permita aliviar a pressão sobre o atual Aeroporto Humberto Delgado. A banalização do transporte aéreo trouxe novas e facilitadas opções de deslocação internacional, mas acentua desigualdades territoriais em face das assimetrias de acessibilidade aos principais aeroportos.

O sistema portuário deve aprofundar as vocações e as complementaridades entre os portos nacionais e reforçar o papel destes enquanto portas de entrada na Europa e futuras âncoras do desenvolvimento das autoestradas do mar. O movimento nos portos tem crescido e existem constrangimentos em virtude da evolução no volume de carga e nas caraterísticas dos navios. Só uma visão integrada rodoferroviária e ferro-portuária permitirá estabelecer uma estratégia que resulte na efetiva diminuição do transporte comunitário por rodovia. O objetivo é posicionar Portugal como referência nas cadeias logísticas internacionais. O sistema ferroviário deverá ampliar as suas infraestruturas, induzindo crescimento de tráfego de passageiros e de mercadorias em articulação com as infraestruturas portuárias, estancando o crescimento da procura na rodovia, designadamente no transporte de mercadorias na Península Ibérica.

Terminado um extenso ciclo de construção da infraestrutura rodoviária, designadamente a de altas prestações, as prioridades poderão agora jogar-se ao nível da manutenção e conservação das extensas redes de diferentes níveis hierárquicos (com uma redução dos níveis de sinistralidade rodoviária). Haverá também que articular ligações locais que ainda faltam, quer as que visam potenciar a atividade económica, quer as que garantam igualdade de oportunidades no acesso ao emprego, serviços e equipamentos. A descarbonização dos transportes (veículos elétricos), a economia de partilha, os veículos autónomos e novas formas de prestação de serviços irão mudar a mobilidade de pessoas e mercadorias. Estas transformações em curso na mobilidade poderão trazer ganhos de eficiência ao modo rodoviário, mas não eliminarão as externalidades do transporte individual, em particular nos que respeita ao congestionamento e consumo de espaço urbano. Neste contexto, é necessário reforçar e expandir a rede de carregamento de veículos elétricos e continuará a prosseguir políticas que promovam a melhoria de eficiência em todos os modos, mas que diminuam a taxa de utilização automóvel.

No transporte de passageiros há um desequilíbrio da repartição modal, com excessiva dependência dos cidadãos relativamente ao transporte automóvel individual, o que dificulta progressos significativos na evolução do padrão de mobilidade, com custos ambientais e energéticos e implicações em matéria de saúde pública e sinistralidade rodoviária. Nos arcos metropolitanos de Lisboa e do Porto há espaço de progressão para o desenvolvimento das infraestruturas e dos serviços de passageiros em transporte coletivo em canal dedicado, promovendo o policentrismo e o papel das cidades na rede urbana nacional. Nas áreas metropolitanas, os sistemas de metro e elétrico existentes também poderão ser incrementados, densificando a oferta nos núcleos centrais de maior compacidade. A intermodalidade e a multimodalidade são muito importantes nos âmbitos metropolitanos para o transporte de passageiros e mercadorias. As cidades precisam de apostar na organização da oferta de transportes coletivos rodoviários, regular e flexível (mais personalizada). O espaço urbano está sobrerrodoviarizado, impedindo a multimodalidade e perpetuando as situações de congestionamento, ainda que venha a ser diminuído pelos impactos tecnológicos. É estratégico melhorar o desempenho ambiental dos transportes e acelerar os programas urbanos e interurbanos de curta distância com relevância para a articulação entre os modos suaves, o transporte público rodoviário de passageiros (incluindo o transporte flexível) e os serviços partilhados (táxi coletivo, van, car e bike-sharing). Neste âmbito, é de grande importância os principais centros urbanos reforçarem a aposta na pedonalização dos espaços urbanos centrais.

4.3. Dinamizar as redes digitais

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As redes digitais poderão constituir importantes instrumentos para a coesão territorial. Atualmente, a acessibilidade digital não é ainda um fator de equidade territorial em Portugal. Os níveis de acessibilidade são mais fortes nos contextos metropolitanos e urbanos e existe um vasto território que está insuficientemente infraestruturado. No futuro, haverá mais projetos que integram o espaço físico e a tecnologia digital, fomentando a conetividade entre pessoas, instituições e empresas. A revolução digital está já a transformar os nós e os fluxos com expressão no território e a desenvolver uma nova organização da sociedade e da economia. Neste sentido, a integração dos mundos físico e virtual vai-se intensificar.

Portugal surge numa posição central no contexto dos cabos submarinos de fibra ótica, que ligam o continente aos territórios insulares e o País a todo o mundo e permitem controlar a transmissão de dados e as redes de ligação entre os países. Portugal pode ganhar competitividade com a sua posição geoestratégica na rede mundial de autoestradas marítimas de fibra ótica, acrescentando valor à grande quantidade de dados de informação que vão chegar de outros países e continentes. Portugal precisa de gerar novas oportunidades de afirmação internacional, de desenvolvimento de novos projetos e de captação de investimento estrangeiro, se conseguir tirar partido das infraestruturas existentes, da capacidade tecnológica e do capital humano.

Internamente o País segue a tendência positiva da UE28 ao nível das comunicações, apresentando das melhores coberturas de redes de nova geração (nomeadamente, na fibra ótica e no 4G). No futuro, para que a revolução tecnológica e a transformação digital sejam uma realidade é fundamental que o País continue a reforçar a aposta na infraestruturação e no desenvolvimento de plataformas e ferramentas digitais.

A forma como nos relacionamos, trabalhamos e executamos tarefas de rotina será cada vez mais baseada nas redes tecnológicas de informação e numa maior interação entre as pessoas e os dispositivos tecnológicos. Deste modo, deverá haver um maior investimento na capacitação digital do capital humano e da sociedade em geral (smart communities), tendo em vista acompanhar o acelerado desenvolvimento tecnológico e o aparecimento de novas ferramentas e produtos digitais.

O setor empresarial reconhece cada vez mais a importância do digital. O aumento da densidade digital contribuirá para agilizar os processos produtivos e logísticos e para dinamizar novos processos de inovação e cooperação territorial. A revolução das redes digitais ao nível do setor económico representará uma 4.ª Revolução Industrial assente em modelos de produção com uma forte conetividade entre máquinas (por meio de sensores, dispositivos e internet). A revolução das redes digitais e da conetividade (big data, internet das coisas, serviços de cloud) tornará os principais agentes económicos mais eficazes e eficientes, contribuindo para o aparecimento de novos modelos de negócio, de consumo e de inovação. Neste âmbito são, especialmente, relevantes os impactos nos setores cujos modelos de negócio dependem da sua dimensão espacial, tais como o comércio e alguns serviços.

As redes tecnológicas e digitais ao serviço da comunidade e dos diversos setores poderão impulsionar também maiores níveis e novos formatos partilhados de participação.

D5 | Promover a governança territorial

Enquadramento

A qualidade dos sistemas de governança e das instituições influencia decisivamente a capacidade de desenvolvimento dos territórios. A Política de Coesão consagrou, a partir da reforma de 2013, as abordagens integradas de desenvolvimento de base local, capazes de promover a inovação e o escrutínio público, a apropriação das estratégias pelos diferentes atores relevantes, a mudança organizacional e a capacitação institucional. A necessidade de adoção de modelos de governança mais eficazes, eficientes, transparentes e responsáveis resulta da crescente importância dos seguintes aspetos:

. Complexidade dos problemas e respetivas soluções (soluções multiparceiro, multinível e multiescala);

. Necessidade de cooperação entre Estado, setor privado, sociedade civil e terceiro setor;

. Necessidade de coordenação entre políticas e respetivos instrumentos, sobretudo quando territorializados;

. Exigência decorrente de uma nova geração de instrumentos de programação financeira de base territorial que não se enquadram funcionalmente nas circunscrições administrativas existentes;

. Articulação com um quadro legislativo em mutação no que diz respeito à administração do território: descentralização, funções das Comunidades Intermunicipais (CIM), entre outros;

. Necessidade de incrementar uma melhor liderança e de responder às exigências de uma sociedade civil mais informada, mobilizada e interventiva.

A política de planeamento e ordenamento do território deve ser estável e influenciar os quadros financeiros plurianuais, nomeadamente o financiamento da União Europeia, tendo em vista os desafios do período pós-2020 e os compromissos e prioridades nacionais no quadro da Agenda das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável (2030).

Por um lado, os territórios deverão ser organizados tendo por base uma estrutura político-administrativa eficiente, flexível, com capacidade de colaborar institucionalmente e de envolver os cidadãos nos processos de decisão. Isto implica processos de desconcentração, e sobretudo, descentralização, que desenvolvam as competências e os recursos a nível municipal, intermunicipal e regional, bem como instituições públicas abertas e transparentes, capazes de operacionalizar políticas mais ajustadas, coerentes e sustentáveis. É fundamental fomentar a cooperação nacional e internacional (nomeadamente os relacionamentos transfronteiriços).

Por outro, é fundamental a adoção de processos e metodologias iterativos e amplamente participados, estabelecidos a partir de dinâmicas e redes locais, sub-regionais e regionais, multiescalares e intersectoriais, baseadas na confiança entre agentes e suportadas por plataformas colaborativas que promovam a cooperação e a inovação na cocriação, desenho, teste e experimentação de novas abordagens de políticas públicas e na sua territorialização.

Por fim, é necessário aumentar a cultura territorial. A "cultura de território" corresponde à cultura cívica dos membros de uma comunidade face ao território e ao seu ordenamento, a qual reflete as suas orientações políticas, ideológicas e socioculturais. Por sua vez, a "cultura de ordenamento do território" corresponde ao saber adquirido e partilhado pelos membros da comunidade técnico-profissional deste domínio de intervenção. Aumentar a cultura territorial pressupõe uma educação, um sistema e uma prática de planeamento que esteja de acordo com as expectativas coletivas e as necessidades de valorização sustentável do território. O ordenamento do território é um desígnio para o desenvolvimento do País.

Assim, assume-se que reforçar a cooperação intersectorial e multinível, promover redes colaborativas de base territorial e aumentar a cultura territorial constituem três objetivos essenciais para promover uma governança territorial mais eficaz, eficiente, transparente e responsável.

5.1. Reforçar a descentralização de competências e a cooperação intersectorial e multinível

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A necessidade de uma reforma administrativa orientada para a descentralização das funções do Estado e para o reforço das competências das autarquias locais, com o fortalecimento e a legitimação democrática dos níveis de governação regionais e supramunicipais, é cada vez mais evidente. Isto vai traduzir-se ao nível da articulação intergovernamental e intersectorial, bem como na coordenação entre os vários níveis de governação territorial: nacional, regional, metropolitano e intermunicipal e municipal. A par da descentralização administrativa, é necessária mais desburocratização, mais e melhor fiscalização ex post e mais e melhor divulgação das atuações públicas e dos resultados que vão sendo alcançados.

A Política de Coesão destaca, em matéria de Governança Territorial, a necessidade de existirem sistemas de gestão partilhada, baseados em parcerias e instrumentos territoriais que não têm de estar obrigatoriamente associados a um determinado enquadramento institucional. Esses sistemas de gestão partilhada podem definir novas configurações e extravasar limites administrativos e implicar abordagens institucionais mais flexíveis.

A governança territorial depende de contextos institucionais e governamentais cujas culturas não mudam rapidamente, pois as alterações são processos longos e complexos, exigindo capacidade administrativa e compromissos a médio e longo prazo. Por isso, é necessário estimular processos de colaboração entre atores e de coordenação entre políticas e respetivos instrumentos. Sistematizando, é crucial promover:

. Uma nova cultura nos serviços da administração pública, mais pró-ativa e focada na obtenção de resultados e na resolução de problemas;

. Processos de governança ascendentes (bottom-up), que partam da identificação das necessidades locais e regionais e do papel que os diversos atores devem desempenhar, tendo em vista aprofundar ou complementar as políticas nacionais ou europeias;

. A diversidade de soluções, em função dos problemas a abordar, das características dos stakeholders e dos contextos de desenvolvimento;

. O empoderamento de um maior número de indivíduos ou de recursos humanos institucionais capazes de dinamizar e liderar processos de governança territorial, de tomar iniciativas e desencadear processos inovadores, rentabilizando as respetivas redes de contactos e os conhecimentos e competências adquiridas;

. A capacidade administrativa, técnica e financeira para gerir os processos de tomada de decisão.

Para tal, será essencial dinamizar novas plataformas de colaboração capazes de sustentar e facilitar os novos processos de desenvolvimento envolvendo uma maior diversidade de agentes. Destacamos, entre outros, a criação de estratégias territoriais partilhadas, processos de governança colaborativa, comunicação orientada para o envolvimento de diferentes públicos, adoção de processos de aprendizagem institucional contínua, maiores níveis de responsabilização institucional (accountability) e modelos de oferta de serviços alternativos (multifunções e público-privados, entre outros).

As novas tecnologias podem contribuir também para aumentar a participação, fomentando modelos de governação mais transparentes e eficientes (smart government) através da redução da burocracia e da criação de novas oportunidades de auscultação e de colaboração entre agentes de diferentes esferas. A utilização das tecnologias digitais facilitará assim a participação e possibilitará a colaboração à distância, contribuindo para o desenvolvimento de novas formas de criação de valor e riqueza.

5.2. Promover redes colaborativas de base territorial

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Em termos de governança territorial procura-se um maior equilíbrio estratégico, nas várias áreas do País, entre os efeitos das diversas políticas e um desenvolvimento sustentável apoiado em soluções mais sistémicas, dando maior atenção à dimensão territorial. Este objetivo assenta numa maior descentralização das decisões públicas e implica a necessidade de se desenvolverem soluções de base local e regional para encarar os desafios da coesão, da sustentabilidade, da competitividade e do desenvolvimento.

São cada vez mais importantes as novas alianças funcionais, pró-ativas e com geografias flexíveis de governança, entre atores públicos e a sociedade civil, como é o caso das bacias hidrográficas, das áreas classificadas, das designadas infraestruturas verdes e azuis, das estratégias de eficiência coletiva ou das regiões urbanas funcionais. São geografias de geometria variável em função das escalas geográficas e dos atores e instituições a envolver.

Os novos modelos de governação regional e sub-regional precisam de agregar atores, formais e informais, dos setores público e privado, organizados e comprometidos que interagem - em concertação ou em conflito - para realizar um objetivo, um conjunto de objetivos ou uma estratégia. É importante criar condições que permitam aos atores pertinentes dos vários espaços regionais e sub-regionais agir num conjunto de tópicos e áreas tão diversas como aquelas que cruzam a competitividade, a sustentabilidade e a inclusão.

Em concreto, torna-se necessário, por um lado, reforçar e valorizar o papel dos Grupos de Ação Local enquanto agentes de mudança dinamizadores de desenvolvimento dos territórios nas suas múltiplas configurações e naturezas (rural, costeiro e urbano). Tendo de se assegurar em simultâneo um modelo, de governação dos instrumentos de política financiadores, adequado à prossecução dos objetivos e metas a atingir, definidos pelas comunidades locais nas suas Estratégias de Desenvolvimento Local. Por outro lado, é fundamental continuar a apoiar a afirmação das Comunidades Intermunicipais (CIM), correspondentes a NUTS III, enquanto espaços de racionalidade estratégica, de cooperação e de intervenção intermunicipal, com escala adequada para uma vasta gama de áreas de atuação das políticas públicas.

Para cumprir estes desígnios, é fundamental a adoção de medidas específicas de política destinadas a capacitar e a mobilizar o tecido institucional, tendo em vista a qualificação da sua atuação no apoio ao ordenamento do território, traduzidas na afetação de recursos e de competências, na disponibilização de plataformas de cooperação e na legitimação da interlocução com os diferentes níveis de governo e com a administração.

A consolidação de parcerias, redes e alianças regionais e sub-regionais, ao nível institucional, comunitário e empresarial, deverá ser incentivada, de forma a apoiar a construção, consensualização e apropriação de estratégias e a sua implementação, bem como a monitorização e avaliação dos resultados. Simultaneamente, a contribuição das empresas para a vida das comunidades é irrefutável. Independentemente da dimensão ou da natureza das empresas, as estratégias de gestão que fomentem o envolvimento e a participação de todos, promovam a não discriminação, o respeito pela igualdade e diversidade, e incorporem valores e bens da sociedade, conseguem maximizar o impacto positivo nas comunidades onde se inserem e onde operam. Assim, a incorporação de objetivos ambientais, sociais e culturais nos objetivos económicos torna-se uma parte indispensável do modelo de desenvolvimento de uma sociedade sustentável. Uma abordagem de base territorial constitui um forte incentivo à criação de sinergias, traduzidas em ganhos de sustentabilidade.

A busca sistemática de soluções inovadoras para problemas, obstáculos e constrangimentos sentidos nos vários territórios exige a adoção de metodologias mais experimentais, com base em processos de "aprender fazendo", em ferramentas e metodologias novas (design thinking, prototipagem, cenarização, service design, entre outros), e na criação de espaços e oportunidades para o diálogo e a cocriação de novas abordagens. Neste contexto, merece destaque a criação de Laboratórios de Políticas Públicas focados na cocriação, desenho, teste e experimentação de novas abordagens de política e na promoção de plataformas de diálogo e de inovação de processos de governança territorial.

5.3. Aumentar a Cultura Territorial

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Em Portugal, o Ordenamento do Território é uma política relativamente recente, cuja apropriação social é ainda muito marcada pelos valores de uma sociedade rural que assistiu a um forte processo de urbanização. A cultura de ordenamento do território dominante é sobretudo administrativa e regulamentar, relacionada essencialmente com o uso, ocupação e transformação do solo. No entanto, o ordenamento do território tem de contribuir para a resolução de problemas complexos a nível espacial, face às incertezas que influenciam as perspetivas de desenvolvimento. De facto, as dinâmicas de transformação atuais coexistem e/ou conflituam com a resiliência do sistema e das culturas de território e de ordenamento do território prevalecentes.

Ou seja, o sistema e a prática de planeamento têm de se adequar de forma rápida e flexível às necessidades coletivas de mudança. O ordenamento do território tem de procurar integrar uma componente de participação e cocriação, fruto da articulação entre o Estado, os privados, a sociedade civil e o terceiro setor, num processo colaborativo, e contribuir para o cumprimento sistemático dos instrumentos de gestão territorial. Em matéria de gestão territorial é também necessário reforçar a fiscalização, pois também contribui para a cultura do ordenamento do território. Assim, o futuro depende da capacidade da sociedade se articular e potenciar os seus recursos para um melhor ordenamento do território.

As políticas públicas devem potenciar as capacidades da sociedade e ajudar a construir ambientes que favoreçam o despoletar de processos adaptativos de mudança. Refletir e planear passam por um conhecimento profundo da diversidade espacial do nosso País. Mais do que dicotomias territoriais existem complementaridades que potenciam relacionamentos interurbanos, urbano-rurais, inter ou intrarregionais e internacionais, que se desejam benéficos para os vários territórios envolvidos. O Portugal polissémico - o norte e o sul, o litoral e o interior, o atlântico e o mediterrâneo, o natural e o cultural, o urbano e o rural, o macrocéfalo e o bipolar, os territórios de alta e de baixa densidade - sublinha a diversidade territorial e gera sobretudo desafios e oportunidades.

Mobilizar uma sociedade em torno de um compromisso territorial exige tempo para assimilar nova informação e conhecimento e para estimular um processo de mudança. Esse compromisso não se esgota, pois, no período de conceção do PNPOT, necessitando de ter continuidade. Assim, reforçar a cultura territorial passa por um conjunto de processos que contribuam para adequar as crenças, os valores e as orientações subjacentes à apropriação do território e ao seu ordenamento de modo a que este seja um instrumento de resposta efetivo aos desafios de desenvolvimento locais e regionais. Assim, aumentar a cultura de território e a cultura de ordenamento territorial passam por intervenções a vários níveis:

Introdução

O Modelo Territorial estabelece um compromisso de organização do território reconhecendo o valor dos recursos e da diversidade territorial e antevendo a necessidade de adaptação às mudanças críticas emergentes. Deve por isso traduzir os desafios territoriais enunciados, contribuindo para aumentar a capacidade de resiliência dos diferentes territórios num quadro de coesão territorial.

O Modelo Territorial irá também contribuir para uma maior coerência entre as políticas setoriais e as políticas de base territorial.

O Modelo Territorial apoia-se em cinco sistemas territoriais fundamentais - o Sistema Natural, o Sistema Urbano, o Sistema Social, o Sistema Económico e o Sistema de Conetividade - e identifica, num quadro prospetivo, os territórios especialmente vulneráveis às mudanças críticas, que importam contrariar. Para cada sistema é apresentado um esquema territorial (cartograma) que procura sintetizar os respetivos elementos estratégicos fundamentais.

Com base nesta abordagem multidimensional e prospetiva é definido no final o Modelo Territorial.

O Modelo Territorial representa a tradução espacial da estratégia de desenvolvimento do País, para o qual concorre um conjunto de sistemas que irão informar o ordenamento do território.

Sistema Natural - Um País que conhece e compreende os seus recursos naturais valoriza os serviços prestados pelos ecossistemas em prol do bem-estar social e procura afirmar a sua diversidade territorial e construir estratégias de atratividade e de competitividade diferenciadoras, retirando partido da especificidade dos seus recursos, da sua cultura e das identidades socioterritoriais.

Sistema Social - Um país que valoriza as pessoas, a igualdade de oportunidades e a igualdade de direitos aos cidadãos, em matéria de habitação, saúde, educação, apoio social, justiça, cultura, desporto e lazer, independentemente da sua situação socioeconómica e geográfica, da nacionalidade, idade, género, etnia ou situação de deficiência, eleva a qualidade de vida e o bem-estar social.

Sistema Económico - Um país que valoriza a diversidade e as especificidades territoriais como elementos de desenvolvimento e competitividade baseia-se num sistema territorial que procura retirar partido dessa variedade, apoiando o potencial de articulação entre distintos tipos de territórios, as estratégias estruturadas em clusters e com base em lógicas de especialização inteligente e, ainda, a importância dos ativos dos territórios urbanos e rurais.

Sistema de Conetividade - Um país bem conectado em infraestruturas verdes, azuis e cinzentas, que tira proveito da sua posição geográfica e da facilidade de relação com outros povos, reconhece e valoriza as ligações e interconexões territoriais no espaço nacional e para além dele, assumindo a relevância da gestão dos ecossistemas e das redes naturais, viárias e digitais.

Sistema Urbano - Um país que reconhece a importância da coesão e da equidade territorial afirma a sua estratégia de organização territorial num sistema urbano mais policêntrico, promovendo os centros urbanos enquanto âncoras do desenvolvimento regional e competitividade externa, e dinamizando subsistemas territoriais capazes de gerar massas críticas que favoreçam ganhos de sustentabilidade e acessibilidade em relação aos serviços de interesse geral.

Vulnerabilidades Críticas - Um país resiliente e com capacidade adaptativa consegue alcançar maior sustentabilidade territorial através do conhecimento rigoroso dos problemas, da prevenção e mitigação das vulnerabilidades existentes e do exercício de planeamento, tornando-se assim mais eficiente na aplicação e utilização dos investimentos públicos.

Os Sistemas do Modelo Territorial respondem aos Desafios de Base Territorial, de forma coerente e articulada:

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Sistema Natural

A territorialização do capital natural é um dos pilares do Modelo Territorial do PNPOT. Ela visa identificar e espacializar, à escala nacional, as principais ocorrências dos recursos naturais - água, solo e biodiversidade - enquanto recursos naturais fundamentais para o bom funcionamento dos ecossistemas, para a qualidade dos seus serviços e para a sustentabilidade e solidariedade intergeracional. Com a representação espacial do capital natural, o PNPOT visa dar expressão territorial à macrodistribuição de recursos naturais no País, identificando as áreas onde a sua presença é mais expressiva ou potencial e onde existem maiores necessidades de gestão integrada e de compatibilização de usos.

A água é um dos recursos mais estratégicos para a presença das atividades humanas no território. As áreas de concentração deste recurso vital e previsivelmente mais escasso no futuro incluem: a rede hidrográfica de nível superior, que garante a presença terrestre do ciclo da água e presta serviços de base ecológica e económica essenciais; as principais reservas de água superficiais, asseguradas pelas albufeiras de águas públicas; os sistemas aquíferos principais e mais produtivos, que constituem as grandes reservas de água subterrânea.

O recurso solo, por vezes entendido como mero suporte da ocupação humana artificializada e nem sempre adequadamente valorizado enquanto recurso natural essencial, escasso e potencialmente finito, é assumido no PNPOT como sendo da maior relevância nas suas valências quer pedológicas e de potencial produtivo primário quer ecológicas e de suporte da biodiversidade e dos ciclos biogeoquímicos, como os da água, carbono, azoto e matéria orgânica, através da representação espacial dos solos de elevado e muito elevado valor nestas valências.

As áreas mais ricas em biodiversidade, associada aos recursos solo e água e ligada aos usos do solo, constituem ativos estratégicos para a sustentabilidade, atratividade e competitividade dos territórios. Assim, integram-se no capital natural as áreas protegidas e as áreas da Rede Natura, por definição áreas fundamentais da presença de biodiversidade, o sistema litoral onde ocorrem valores naturais únicos e indispensáveis ao equilíbrio da zona costeira o sistema agroflorestal de sobreiro e azinho, dadas as suas características de adaptação e multifuncionalidade, e a demais vegetação arbórea de interesse para a conservação da natureza, que inclui as florestas puras ou mistas como as de pinheiro manso, castanheiro e carvalhos, as áreas de montanha, pela sua associação potencial a ecossistemas e as espécies de elevado valor ecológico.

Integram-se ainda no capital natural os territórios intensivamente florestados, aqui designados por áreas florestais a valorizar, por corresponderem a territórios que merecem a atenção de políticas públicas para reforçar a sua valia ecológica no contexto da valorização do interior e da minimização do perigo de incêndio, reconhecendo-se que a floresta é um ativo natural fundamental quando adequadamente ordenada, gerida e conduzida.

O mapeamento da ocorrência dos solos de elevado e muito elevado valor pedológico e ecológico inclui as principais áreas salvaguardadas como Reserva Agrícola Nacional e poderá ser revisto quando da consolidação de nova informação suportada numa cartografia uniformizada em escala e metodologia de classificação para todo o território nacional. O sistema hídrico e o sistema litoral integram as grandes áreas associadas ao ciclo da água, salvaguardadas pela Reserva Ecológica Nacional. Em qualquer dos casos, a identificação genérica dos recursos à escala nacional não prejudica nem desvaloriza a necessidade de reconhecimento de muitas outras áreas de interesse, definidas à escala própria da delimitação destas restrições de utilidade pública.

Sistema Natural do Modelo Territorial

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Sistema Social

O Sistema Social do Modelo Territorial para 2030 deve refletir, em primeiro lugar, as dinâmicas sociodemográficas que o País vai registar. E aqui, merece especial destaque a severa redução demográfica da população residente em Portugal. Em segundo, mapear as vulnerabilidades sociais justifica uma política de inclusão social de base territorial seguindo as diferentes configurações e geografias dos problemas sociais cada vez mais complexos. Em terceiro lugar, o acesso aos serviços de interesse geral é substancial para melhorar o capital social e as condições de bem-estar essenciais para todos os cidadãos.

Tendo como horizonte 2030, a evolução esperada da população residente em Portugal deverá conduzir a uma redução demográfica. Este declínio será acompanhado pelo prolongamento do acentuado processo de envelhecimento. Em termos regionais, apenas as regiões de Lisboa e do Algarve poderão continuar a crescer - mas muito timidamente -, bem como a envelhecer. As regiões do Norte e Centro Litoral, atendendo ao cenário de decréscimo e envelhecimento, irão registar uma forte diminuição de ativos. As regiões de baixa densidade dos territórios rurais continuarão em perda, associada ao envelhecimento e ao isolamento. Os desequilíbrios demográficos do País manter-se-ão ou poderão mesmo vir a agravar-se. Em matéria de migração e despovoamento podem-se adotar abordagens proativas, incentivando a migração de retorno ou adotando medidas de diáspora para facilitar o investimento de comunidades no desenvolvimento local, ou melhorando a conetividade aos serviços culturais/sociais/educativos para atrair novas famílias. As intervenções que abordam o envelhecimento da população podem centrar-se na melhoria da oferta de infraestruturas, de serviços sociais e de cuidados de saúde, ativando as oportunidades de negócio e de emprego nestes setores. Aqui, poderão ter um papel decisivo os imigrantes ou populações flutuantes (incluindo refugiados) que poderão ajudar a compensar as perdas demográficas e a dinamizar estratégias proativas de inovação social, económica e cultural.

As vulnerabilidades sociais prefiguram-se, no horizonte 2030, como complexas, não só pelos seus conteúdos e temáticas, mas sobretudo pelos seus contornos múltiplos, contraditórios e mesmo imprevisíveis. Estamos, assim, numa teia de geografias entrecruzadas que ultrapassa as tradicionais dicotomias norte-sul, litoral-interior ou metrópoles-territórios de baixa densidade. São as duas áreas metropolitanas que condensam em termos absolutos mais problemas sociais e grupos vulneráveis, mas simultaneamente é no interior dessas mesmas áreas que encontramos maior acessibilidade a recursos e aos serviços da inclusão social. Por outro lado, nos territórios rurais, e de forma contrária, verifica-se uma monovulnerabilidade associada ao forte envelhecimento da população que tem e terá repercussões intensas em termos de despovoamento, isolamento, envelhecimento desprotegido, insuficiências de suporte médico e social, entre outros. Alguns territórios de baixa densidade salientam-se de forma muito intensa pelos indivíduos em situação de vulnerabilidade social, como o litoral-sul alentejano.

No Arco Metropolitano do Porto (e também de algumas áreas de Lisboa) evidencia-se uma forte vulnerabilidade associada sobretudo a situações de desemprego e baixos rendimentos e precariedade social - muito fruto dos impactos da crise económico-financeira pós-2008. Associadas ao desemprego, surgem recorrentemente outros problemas sociais: a dependência do apoio social para a subsistência dos agregados familiares, os baixos níveis de qualificação da população e a precariedade do trabalho e, consequentemente, menores rendimentos e um baixo poder de compra.

A confirmar a complexidade das geografias das vulnerabilidades sociais, é pertinente mostrar as áreas menos vulneráveis socialmente, no litoral e nas cidades médias. Mas, e de forma paradoxal, vão-se descobrindo nestes territórios - sobretudo nas cidades médias, níveis de desemprego significativos - ou de emprego precário, sobretudo junto da população com escolaridade superior, situações de maior fragilidade familiar pela ocorrência de insolvências das famílias e pela composição familiar (mães a residir só com filhos). Concluindo, as políticas de base territorial devem privilegiar a diversidade e complexidade de geografias dos problemas sociais, seus contextos, atores, consequências e impactos.

A oferta de serviços públicos e de interesse geral deve contribuir para garantir a equidade de oportunidades e iguais direitos aos cidadãos (na saúde, educação, apoio social, justiça, cultura, desporto, entre outros), independentemente da sua situação socioeconómica e geográfica, da nacionalidade, idade, género, etnia ou situação de deficiência e/ou desfavorecimento. Assim, a acessibilidade a estes serviços é um fator de inclusão e integração, e de promoção da qualidade de vida e bem-estar das populações.

Em Portugal, as redes de equipamentos experimentaram um desenvolvimento assinalável nas últimas décadas, fruto do aumento das preocupações sociais, dos investimentos realizados pela administração central e local, e dos significativos apoios financeiros disponibilizados pelos últimos Quadros Comunitários de Apoio. Apesar disso, persistem algumas carências, desfasamentos nas redes ou na qualidade dos serviços, face às dinâmicas demográficas, sociais e económicas e de ocupação do território. Existem também insuficiências na articulação intersectorial e a necessidade de avançar para novos modelos de serviços. As ações políticas dirigidas a fornecer serviços de interesse geral devem ser integradas como parte das políticas de desenvolvimento local e regional. Para os transportes e outros serviços de interesse geral, os intervenientes no mercado, muitas vezes, não oferecem espontaneamente um nível satisfatório de prestação de serviços em alguns territórios. A intervenção pública é, portanto, importante, mas a despesa tem de ser cuidadosamente ponderada em relação aos potenciais ganhos de qualidade de vida ou atratividade residencial. No futuro adotar e implementar uma estratégia digital na prestação de serviços vai ser central. Mapear e priorizar os serviços que devem ser digitalizados em nível local. Alguns serviços já são ou serão fornecidos ao nível regional ou nacional, com base em diferentes jurisdições, capacidades e procuras. Outros serviços podem ser entregues e organizados em colaboração com os municípios vizinhos.

Sistema Social do Modelo Territorial

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Sistema Económico

Refletir o Sistema Económico para o Modelo Territorial passa por ter presente que Portugal no contexto da globalização é uma pequena economia aberta. Enquanto pioneiros da 1.ª fase da globalização, somos detentores de uma rede internacional de património cultural (material e imaterial), relacional e afetivo que pode ser valorizado e convertido em capital económico diferenciador, a par dos recursos endógenos do País, como são o capital territorial, o capital humano, o capital institucional e organizacional, o capital cultural, o capital ambiental ou mesmo o capital emocional e outras amenidades.

O modelo territorial não pode ignorar que o desenvolvimento do País tem sido assimétrico, evidenciando disparidades territoriais nos níveis de progresso económico. No futuro as áreas menos desenvolvidas têm de ter mais possibilidades de recuperar tanto no plano social como económico. Simultaneamente, as regiões e as cidades mais desenvolvidas a nível nacional vão competir com as suas congéneres externas. Assim, o País deverá crescer na produtividade global e aumentar na perspetiva da inclusão. É preciso repensar o desenvolvimento tendo como objetivo uma maior produtividade geral. Deste modo, as políticas não devem ser conduzidas para reduzir as diferenças entre as regiões, mas para alargar a base territorial da competitividade, o que significa estimular a inovação tendo como desafio aumentar a produtividade em todas as regiões. As intervenções devem-se concentrar no reforço das vantagens concorrenciais dos subsistemas territoriais, apoiando investimentos integrados, fundadas em partenariados que reforcem as capacidades locais, os relacionamentos interurbanos e entre áreas urbanas e rurais. O reforço dos partenariados entre a administração pública, as empresas com fins lucrativos ou sociais, as organizações não-governamentais e a sociedade civil deve ser incrementado. Os contextos territoriais são diversificados, os fatores de atratividade económica são distintos, logo as políticas devem diferenciar-se.

Em termos de política económica, a tendência é para o reforço da especialização inteligente nos espaços subnacionais a partir dos recursos produtivos instalados, dos clusters existentes ou emergentes e das redes de interação entre as diferentes atividades, organizações e territórios, isto é, a partir do fortalecimento dos ecossistemas territoriais de inovação. Apostar na especialização inteligente significa investir nos ativos locais, através de estratégias que assentam num quadro adaptável aos contextos e às especificidades de cada região (nomeadamente os sistemas transnacionais de inovação nas regiões transfronteiriças). Mas é preciso também entender que o território é um bem transacionável, as suas cidades, as paisagens, os recursos naturais e culturais, a gastronomia, o clima e as amenidades urbanas e rurais. O território tem um valor económico, que é preciso valorizar, são ativos territoriais dos particulares, das empresas e do Estado que atraem visitantes e novos residentes e investimentos externos.

Em termos territoriais, o sistema económico organiza-se em torno de um mosaico de atividades, ordenadas em ecossistemas territoriais de inovação, um conjunto de infraestruturas e serviços, e um capital humano ainda com níveis de qualificação insuficientes face aos desafios que se colocam em matéria de aumento de produtividade e de inovação. Em termos de estrutura de atividades os perfis territoriais são muito diversificados, podendo-se destacar nomeadamente:

• As regiões metropolitanas assumem uma elevada centralidade, enquanto nós estruturadores do sistema económico nacional, desempenhando um papel central na inserção global, e potenciando o capital económico, financeiro, institucional, organizacional e humano, num reforço da sua capacidade centrípeta internacional. As centralidades urbanas sobressaem face aos territórios envolventes pela concentração de atividades e organizações, sobretudo terciárias e, nalguns casos, industriais. Estas centralidades organizam as especificidades territoriais, valorizando complementaridades e ligando os ativos existentes. Funcionam ainda como centros locais e regionais de spillover do conhecimento e inovação, e como nós de polarização das redes económicas regionais, de articulação com as redes nacionais e, nalguns casos, possibilitando a inserção nas escalas internacionais para a competitividade.

• Os espaços rurais, caracterizados fundamentalmente pelas atividades do setor primário apresentam ainda uma base económica mais frágil, menos diversificada e pouco empregadora. Importa promover um novo paradigma dirigido à agricultura e floresta enquanto geradoras de bens transacionáveis e criar valor acrescentado através do incentivo à inovação e à transformação (reconhecendo que a agroindústria e as indústrias de base florestal são já setores fundamentais em várias regiões), assim como gerar valor a partir do seu capital ambiental nos contextos dos paradigmas das economias verdes e circulares. Enquadram-se ainda nestes territórios a capitalização dos recursos minerais, a exploração de recursos energéticos e a redução do impacto ambiental resultante da atividade agrícola. Os espaços rurais deverão gerir os ativos físicos, combinando o capital natural, a paisagem, a oferta de serviços e o capital simbólico de modo a produzirem bens, serviços e conteúdos transacionáveis e atraírem populações externas (turistas e novos residentes). Neste âmbito, potenciam-se as complementaridades rurais-urbanas à escala local, regional e global. A 4.ª Revolução Industrial ao reduzir as externalidades positivas do efeito de escala (vantagens que se verificam nas grandes cidades) pode favorecer estes territórios, sendo importante promover a inteligência destes territórios.

Em matéria de infraestruturas, colocam-se dois tipos de desafios territoriais: é fundamental reforçar a importância das infraestruturas das comunicações e do conhecimento, do apoio à aprendizagem ao empreendedorismo e à inovação (ensino superior, laboratórios e unidades de investigação, incubadoras e centros tecnológicos), pois terão um papel fundamental na potenciação dos recursos locais e regionais e na inserção deste mosaico de atividades económicas nos desafios da 4.ª revolução industrial. O crescente papel do ciberespaço como espaço de informação, colaboração interinstitucional, de transações e de entretenimento torna crucial a disponibilização de acesso às comunicações e à Internet como fator de desenvolvimento e competitividade dos territórios. A crescente intensidade de conhecimento subjacente aos processos de produção emergentes, reforçam a importância das organizações de ensino e a necessidade de acautelar os riscos que representam as assimetrias territoriais relativas aos níveis de qualificação do capital humano. Deste modo, é importante antecipar as necessidades de qualificações/competências, envolvendo as empresas e privilegiando uma eficiente articulação entre as entidades intervenientes nestas matérias. Assim, dever-se-á apostar na formação dos ativos, na reconversão profissional e na inclusão na economia digital, o que se irá traduzir em mais emprego qualificado e numa maior inclusão social. O papel das infraestruturas de transportes e logística permanecerá fundamental. Para além das ligações internas de conetividade, é indiscutível o lugar estratégico que ocupam, possibilitando as exportações para um mercado cada vez mais globalmente integrado. No entanto, no futuro aumentará a importância das infraestruturas de comunicação de última geração para a inserção nas redes globais de conhecimento, inovação, comércio e serviços digitais.

Sistema Económico do Modelo Territorial

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Sistema de Conetividade

Em termos de modelo territorial, as redes de conetividade são cruciais para o ordenamento do território, promovendo a interconexão dos ecossistemas, das pessoas e das atividades, contribuindo para a valorização dos recursos e para um modelo de organização territorial mais sustentável. Assim, o sistema territorial integra conetividades de natureza distinta: as infraestruturas e redes verde e azul, as infraestruturas e redes de mobilidade e as redes digitais.

No âmbito da gestão das redes de conetividade ecológica, importa referenciar a escala ibérica, quer na partilha de grandes rios quer na continuidade das áreas de conservação da natureza. Em qualquer dos casos, as ações de ordenamento e gestão territorial e de política setorial nos domínios da água e da conservação da natureza em cada um dos países têm impactos que ultrapassam as suas fronteiras. O modelo territorial sublinha ainda a imprescindível ligação mar-terra (estuários) e a importância do planeamento e gestão integrada das zonas costeiras enquanto interfaces fundamentais do ponto de vista ecológico, social e económico. Por outro lado, evidencia-se a conetividade ecológica garantida pela rede hidrográfica principal, o sistema de cabeceiras das principais bacias hidrográficas, o sistema litoral e as áreas de conservação da natureza classificadas, incluindo áreas e corredores de ligação entre elas.

O esquema de conetividade ecológica nacional é a base macro de uma infraestrutura verde. Esta rede de conetividade deve ser desenvolvida e detalhada nos instrumentos de planeamento e de política setorial mais adequados, permitindo a articulação com as Estruturas Regionais de Proteção e Valorização Ambiental, no âmbito regional, e com as Estruturas Ecológicas Municipais, no âmbito municipal. Esta rede de conetividade deve ainda respeitar os objetivos da Reserva Ecológica Nacional, na sua qualidade de estrutura biofísica, e da rede nacional de áreas classificadas, nos seus objetivos de conservação da natureza e biodiversidade.

Releva-se que, às escalas adequadas, a rede de conetividade ecológica é uma importante via de interligação entre os meios urbano e rural, podendo apoiar funções de produção de bens alimentares e de fornecimento de áreas de recreação e lazer. Releva-se, ainda, o papel das redes de conetividade para a mitigação de vulnerabilidades territoriais face a perigos potenciais e para a adaptação dos territórios aos seus impactos, bem como o seu contributo para o desenvolvimento e a qualidade de vida das populações

O modelo territorial incorpora também a rede de infraestruturas fundamental, tendo em vista um desenvolvimento territorial mais equilibrado, concorrendo para sistemas territoriais mais integrados às escalas metropolitana, regional e nacional. Um sistema de conetividade estruturado em corredores transversais e longitudinais presentes em todo o território nacional reforçará a equidade espacial. A consolidação destes corredores (redes de ligações rodoviárias e/ou ferroviárias) e de importantes nós de conetividade (infraestruturas logísticas, aeroportos e portos) contribuirá para a diminuição das disparidades regionais e para a coesão territorial. Ao proporcionar-se uma maior equidade de oportunidades de acesso a equipamentos e serviços e aos locais de emprego contribui-se para a competitividade e a coesão dos territórios.

Complementarmente, a consolidação do sistema de conetividade poderá revelar-se uma mais-valia no combate ao isolamento das regiões mais marginais e isoladas, sobretudo localizadas nos territórios menos densos e transfronteiriços. As zonas críticas em termos de mobilidade são sobretudo as áreas metropolitanas e o corredor densamente povoado entre Setúbal, Lisboa e Braga, revelando a necessidade de qualificar o corredor ferroviário. A diminuição da dependência do transporte individual e a intensificação da mobilidade suave são prioritárias. À escala internacional, as ligações portuárias e aéreas deverão ter um papel crucial no enquadramento de Portugal nas principais redes europeias e internacionais, sobretudo tendo em consideração as dinâmicas económicas e de atratividade turística. O papel das infraestruturas de transportes e de logística permanecerá fundamental no estabelecimento das ligações para a circulação material nas redes nacionais e internacionais. Para além da importância nas ligações internas, é indiscutível o lugar estratégico em termos de ligações ao exterior, face a um mercado cada vez mais global e integrado, como é o caso da rede de transporte de energia (gás, eletricidade). A interoperabilidade entre as redes é estratégica à escala nacional e internacional.

Através das redes digitais a conetividade territorial tem registado um crescimento exponencial em todo o País, constituindo um importante contributo para o reforço da coesão e da integração territorial. Num futuro próximo, as redes digitais integradas nos processos de produção, de prestação de serviços e na maioria das tarefas do quotidiano facilitarão o estabelecimento de ligações entre territórios, pessoas, serviços e organizações, desencadeando novos modelos de governação.

Sistema de Conetividade do Modelo Territorial

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Sistema Urbano

O sistema urbano a desenvolver baseia-se numa estratégia de reforço do policentrismo enquanto modelo territorial. A construção deste sistema urbano policêntrico deve reforçar o desenvolvimento urbano e a integração entre territórios (relações interurbanas e rurais-urbanas) de forma a atenuar as disparidades socioeconómicas inter e intrarregionais. O reforço horizontal e vertical das interações no âmbito do sistema urbano depende de uma distribuição de equipamentos e serviços que atenda às especificidades e níveis de especialização de cada um dos espaços urbanos.

O sistema urbano nacional organiza-se em torno dos seguintes elementos:

. Os centros urbanos, que estruturam a organização do território e garantem uma oferta diversificada de funções urbanas

. Os subsistemas territoriais que articulam relacionamentos de proximidade e são o suporte da equidade territorial na prestação de serviços de interesse geral;

. Os corredores de polaridades, que proporcionam o desenvolvimento de eixos favoráveis à cooperação e à integração entre diferentes territórios.

O primeiro daqueles elementos, os centros urbanos, inclui três situações complementares: as duas áreas metropolitanas, um conjunto de centros urbanos regionais e um leque diversificado de outros centros urbanos. A AML e a AMP são os principais polos do País, âncoras da estrutura urbana nacional e rótulas essenciais dos processos de internacionalização. Os centros urbanos regionais destacam-se pela concentração de população residente, pela importância da base económica e pela atratividade das suas funções urbanas. A construção de um compromisso entre os objetivos de competitividade e de coesão regional deverá ancorar-se nas áreas metropolitanas e nos centros urbanos regionais. Simultaneamente, um conjunto de outros centros urbanos, com funções de âmbito municipal ou supramunicipal, constitui uma rede de suporte básico à organização do território. As centralidades médias urbanas (e não só as grandes regiões metropolitanas) para além de disponibilizarem um leque mínimo de serviços urbanos, os chamados serviços de interesse geral, devem igualmente oferecer, em função da sua estratégia de especialização e internacionalização, serviços de diferenciação, como por exemplo serviços de apoio ao investimento e às empresas, investigação e desenvolvimento, serviços culturais, de apoios à organização de eventos, de lazer, saúde e bem-estar e de educação, porque estes serviços adicionam valor aos territórios.

A consolidação de um sistema urbano policêntrico nacional assenta ainda na existência de diversos subsistemas, sustentados em mobilidades, interações e parcerias de base territorial envolvendo os três tipos de centros urbanos acima referidos. Posicionam-se enquanto espaços de cidadania, de valorização de recursos, de quadros de vida e de integração territorial, nomeadamente nas dimensões interurbanas e rurais-urbanas, devendo garantir uma distribuição de serviços e uma oferta de equipamentos que promova a polivalência e a complementaridade funcional bem como a equidade territorial, o que justifica a distinção entre os subsistemas a valorizar, a consolidar e a estruturar. A oferta de serviços é fundamental para a qualidade de vida dos residentes e para a atração/fixação de novos residentes, contribuindo para a sustentabilidade dos territórios, nomeadamente os de baixa densidade demográfica, económica e institucional. Os subsistemas apresentam atualmente configurações e níveis diferenciados de consolidação e abrangência territorial, o que justifica a distinção entre sistemas urbanos estruturados e sistemas urbanos a estruturar. Nestes contextos espaciais é possível organizar a oferta de serviços em função da natureza da mobilidade a incrementar (o utente desloca-se ao serviço ou os serviços deslocam-se aos utentes) e das infraestruturas a mobilizar (através da mobilidade física ou digital). Os diferentes Ministérios, através da organização da oferta dos serviços públicos e de interesse geral devem contribuir para a consolidação do Sistema Urbano.

A estruturação do sistema urbano apoia-se também num conjunto de corredores a potenciar, capazes de constituir uma rede promotora de desenvolvimento territorial. A estruturação destes eixos de relacionamento pressupõe a intensificação das ligações de intermediação e conetividade entre os principais centros urbanos regionais, enfatizando a importância dos eixos transversais e longitudinais na integração territorial do País. Assim, estes corredores podem ser instrumentos de potenciação de ativos regionais e de reforço da cooperação para a coesão territorial.

Sistema Urbano do Modelo Territorial

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Vulnerabilidades Críticas

O mapeamento dos perigos atuais e a cenarização da sua expressão futura em contexto de alterações climáticas é um dos objetivos do PNPOT, visando, a partir desta abordagem macro, fomentar o detalhe do mapeamento dos perigos e aprofundar o seu conhecimento, no âmbito dos planos territoriais e dos programas especiais ou setoriais de várias escalas. Neste sentido, relevam-se os perigos de erosão costeira, inundação, movimentos de massa em vertente, incêndio rural, escassez de água, ondas de calor, desertificação do solo e sismos.

Considerando que é função do ordenamento do território ponderar a relação entre os perigos naturais e os usos do solo, sobrepõe-se a este mapeamento, com base na informação da COS (2015), as ocupações do solo que, pela sua natureza, podem induzir preocupações de gestão e a necessidade de encetar ações de prevenção e de adaptação que reduzam vulnerabilidades. Para o efeito, apresenta-se um mapeamento que evidencia a relação de territórios suscetíveis a determinados perigos com as intensidades e formas de ocupação do solo que neles ocorrem.

Relevam-se:

. Os territórios com perigosidade elevada e muito elevada de incêndio rural, em que os povoamentos florestais contínuos e densos ocupam uma percentagem de pelo menos 60% da área concelhia, para os quais são necessárias novas políticas de ordenamento florestal que reduzam as vulnerabilidades existentes e sejam perspetivadas face a eventos extremos de seca, calor e vento.

. Os territórios ocupados com agricultura em mais de 40% da área do concelho, inseridos em áreas suscetíveis à seca e à desertificação do solo, merecem ações reforçadas para a gestão eficiente da água e para a proteção e enriquecimento do solo.

. Os territórios densamente urbanizados e edificados suscetíveis à ocorrência de sismos de intensidade muito elevada impõem uma chamada de atenção para medidas de proteção do edificado, incluindo a adoção de soluções estruturais especiais e outras medidas de acréscimo da resiliência dos elementos expostos em caso de catástrofe.

. Os territórios urbanizados e edificados sujeitos a perigos de inundação e galgamento costeiro e as áreas de potencial perda de território por rompimento de cordões dunares e recuo de arribas por constituírem situações de vulnerabilidade extrema onde os princípios da precaução e da prevenção devem ser maximizados e onde se exigem soluções de adaptação e acréscimo da resiliência dos elementos expostos e soluções no âmbito da defesa e valorização costeira.

. Os territórios tradicionalmente ocupados por urbanização fragmentada e edificação dispersa, onde se verificam extensas e imbricadas fronteiras entre os aglomerados, as edificações e a floresta que apresentam grande vulnerabilidades face ao perigo de incêndio rural, onde são fundamentais a gestão das interfaces e a adoção de medidas de adaptação.

Com o mapeamento macro dos perigos naturais o PNPOT visa dar especial expressão às situações em que a perigosidade conflitua com a ocupação e usos do solo, sem desvalorizar a importância de se detalhar posteriormente estes e outros perigos naturais, bem como os perigos tecnológicos diagnosticados.

Aos perigos e vulnerabilidades destacados impõe-se a consideração dos cenários de alteração climática, que ao alterar as situações de referência de temperatura e precipitação e ao propiciar eventos extremos de grande magnitude agravam perigos e intensificam as vulnerabilidades dos elementos expostos. Pela sua posição geográfica Portugal apresenta-se como um território significativamente exposto às alterações do clima, o que conjugado com as vulnerabilidades de partida aponta para a necessidade de adoção de políticas de adaptação e mitigação dos efeitos das alterações climáticas em todos os setores.