Resolução do Conselho de Ministros n.º 125/2026 — Procede à revisão da Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e Biodiversidade 2030 (ENCNB 2030)

Acrónimos:

AG PEPAC - Autoridade de Gestão do PEPAC no Continente.

AICEP - Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal.

AMA - Agência para a Modernização Administrativa.

ANMP - Associação Nacional de Municípios Portugueses.

APA - Agência Portuguesa do Ambiente.

APD - Ajuda Pública ao Desenvolvimento.

ASAE - Autoridade de Segurança Alimentar e Económica.

AT - Autoridade Tributária.

BCSD - Business Council for Sustainable Development (Portugal).

CDB - Convenção sobre Diversidade Biológica.

CCDR - Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional.

CEJ - Centro de Estudos Judiciários.

CITES - Convenção sobre o Comércio Internacional das Espécies da Fauna e da Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção.

CPLP - Comunidade dos Países de Língua Portuguesa.

DGADR - Direção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural.

DGAL - Direção-Geral das Autarquias Locais.

DGAV - Direção-Geral de Alimentação e Veterinária.

DGC - Direção-Geral do Consumidor.

DGE - Direção-Geral da Educação.

DGEco - Direção-Geral da Economia.

DGEG - Direção-Geral de Energia e Geologia.

DGPE - Direção-Geral de Política Externa.

DGPM - Direção-Geral de Política do Mar.

DGRM - Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos.

DGS - Direção-Geral da Saúde.

DGT - Direção-Geral do Território.

DQA - Diretiva-Quadro da Água.

DQEM - Diretiva-Quadro Estratégia Marinha.

EDM - Empresa de Desenvolvimento Mineiro.

ENCDA - Estratégia Nacional de Combate ao Desperdício Alimentar.

ENCNB - Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e Biodiversidade.

ENCPE - Estratégia Nacional para as Compras Públicas Ecológicas.

ENAAC - Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas.

ENEA - Estratégia Nacional de Educação Ambiental.

ENF - Estratégia Nacional para as Florestas.

ESTAMO - Participações Imobiliárias, S. A.

FAO - Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura.

FCT - Fundação para a Ciência e a Tecnologia.

FEADER - Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural.

FEAMP - Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas.

GNR - Guarda Nacional Republicana.

GPP - Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral.

IA-Saúde - Instituto de Administração da Saúde.

IAPMEI - Agência para a Competitividade e Inovação.

ICNF - Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas.

IFAP - Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas.

IGAMAOT - Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território.

IGT - Instrumentos de Gestão Territorial.

INA - Instituto Nacional de Administração.

INE - Instituto Nacional de Estatística.

INIAV - Instituto Nacional de Investigação Agrária e Veterinária.

INSPIRE - Infraestrutura de Informação Geográfica na Europa.

IPMA - Instituto Português do Mar e da Atmosfera.

LNEG - Laboratório Nacional de Energia e Geologia.

MAE - Ministério do Ambiente e Energia.

ME - Ministério da Educação.

MF - Ministério das Finanças.

MJ - Ministério da Justiça.

MNE - Ministério dos Negócios Estrangeiros.

OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico.

OECM - Outras Medidas Efetivas de Conservação Baseadas na Área.

OMS - Organização Mundial da Saúde.

ONG - Organizações Não Governamentais.

ONU - Organização das Nações Unidas.

PAC - Política Agrícola Comum.

PAEC - Plano de Ação para a Economia Circular.

PANCD - Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação.

PC, I. P. - Património Cultural, I. P.

PCP - Política Comum de Pescas.

PDR - Programa de Desenvolvimento Rural.

PEPAC - Plano Estratégico da Política Agrícola Comum.

PGF - Plano de Gestão Florestal.

PGR - Procuradoria-Geral da República.

PJ - Polícia Judiciária.

PNAC - Programa Nacional para as Alterações Climáticas.

PNDFCI - Plano Nacional de Defesa da Floresta contra Incêndios.

PNEC - Plano Nacional de Energia e Clima.

PNPOT - Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território.

PNRN - Plano Nacional de Restauro da Natureza.

PO - Programa Operacional.

PSOEM - Plano de Situação do Ordenamento do Espaço Marítimo.

PRR - Plano de Recuperação e Resiliência.

PSE - Pagamento por Serviços dos Ecossistemas.

PSP - Polícia de Segurança Pública.

RGVAA - Recursos Genéticos para a Alimentação e a Agricultura.

RJ CNB - Regime Jurídico da Conservação da Natureza e da Biodiversidade.

RJAIA - Regime Jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental.

RJIGT - Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial.

RJLPRRA - Regime Jurídico da Prevenção e Reparação de Danos Ambientais.

RNAAT - Registo Nacional dos Agentes de Animação Turística.

RNFB - Regime de Neutralidade Fiscal Brasileira.

RN2000 - Rede Natura 2000.

SEEA-EA - System of Environmental-Economic Accounting - Ecosystem Accounting.

SEPNA - Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente (da GNR).

SG - Secretaria-Geral.

SNAC - Sistema Nacional de Áreas Classificadas.

UE - União Europeia.

ZEE - Zona Económica Exclusiva.

5 - Financiamento e Recursos

5.1 - Enquadramento

O presente capítulo sistematiza os principais instrumentos financeiros hoje disponíveis para concretizar as medidas de concretização.

Para além do reforço de recursos de proximidade que importa dotar a autoridade nacional para a conservação da natureza e biodiversidade, um dos aspetos mais relevantes é a necessidade da existência de quadros estratégicos e programáticos, contendo conjuntos de ações estruturadas e articuladas entre si, e que permitam a otimização na mobilização de recursos financeiros necessários.

A necessidade de uma ação perseverante na elaboração de planos de gestão coerentes para as áreas classificadas, de planos de ação para as espécies e outras intervenções ao nível dos habitats que sejam transversais ao território é reforçada. Trata-se de uma ação fundamental por parte da autoridade nacional para a conservação da natureza e biodiversidade, a que se deve juntar, na mesma lógica, a definição de planos consistentes de monitorização e de vigilância.

Não obstante a elevada especificidade do tema e a escala do País, é também relevante fomentar a criação de uma base alargada de entidades, que complementem a autoridade nacional para a conservação da natureza e biodiversidade, permitindo melhorar a capacidade de execução dos objetivos da ENCNB 2030.

Para este efeito, é necessário assegurar estabilidade no financiamento ao longo do tempo para os múltiplos projetos, de modo a permitir dar perenidade e segurança às diferentes organizações. É importante ainda apostar na qualificação e capacitação de tais organizações para que possam reunir condições de elegibilidade e capacidade de gestão perante os requisitos dos diferentes programas, em particular quando esteja em causa o financiamento por via de fundos comunitários.

5.2 - Situação atual do financiamento público da conservação da natureza

5.2.1 - Programas Internacionais de Financiamento

Portugal dispõe de acesso a um conjunto de programas internacionais onde são enquadráveis projetos e ações no âmbito da conservação da natureza e da biodiversidade, entre os quais se destacam os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI).

5.2.1.1 - Quadro de Ações Prioritárias da Rede Natura 2000

O Prioritized Action Framework (PAF)/Quadro de Ação Prioritária (QAP) para a Rede Natura 2000 é um instrumento estratégico de planeamento plurianual que define as prioridades de intervenção e investimentos para a consolidação e gestão da Rede Natura 2000 em Portugal. O documento atual estabelece as prioridades para o período 2021-2027, em conformidade com o artigo 8.º da Diretiva Habitats e alinhado com o atual ciclo de financiamento da União Europeia.

O PAF 2021-2027 fornece uma visão global das medidas necessárias para implementar e gerir a rede Natura 2000 e suas infraestruturas verdes, especificando as necessidades de financiamento destas medidas e estabelecendo a ligação com os correspondentes programas de financiamento da UE. As medidas identificadas destinam-se essencialmente a garantir a conservação e o restabelecimento dos habitats naturais e das espécies de importância comunitária num estado de conservação favorável, tendo em consideração as exigências económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais.

As principais áreas de intervenção prioritárias do atual PAF incluem: (i) medidas horizontais e custos administrativos ligados à Rede Natura 2000; (ii) medidas de conservação e restabelecimento de espécies e habitats, tanto dentro como fora da Rede Natura 2000, e (iii) medidas adicionais específicas por espécie não ligadas a ecossistemas ou habitats específicos.

Para Portugal continental e Regiões Autónomas (Madeira e Açores), o PAF 2021-2027 representa um instrumento fundamental para assegurar a integração do financiamento da Rede Natura 2000 nos diversos programas e fundos comunitários, como o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas (FEAMP), o programa LIFE, entre outros.

5.2.1.2 - Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

O Acordo de Parceria - Portugal 2030 materializa o acordo entre Portugal e a Comissão Europeia, fixando os grandes objetivos estratégicos para a aplicação, entre 2021 e 2027, do montante global de 23 mil milhões de euros, e consagra a política de desenvolvimento económico, social, ambiental e territorial que estimulará o crescimento e a criação de emprego nos próximos anos em Portugal.

Este Acordo é implementado através do Portugal 2030, que engloba o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) - 11,5 mil milhões de euros, acrescidos de 139 milhões de euros relativos à Cooperação Territorial Europeia (CTE); o Fundo Social Europeu Plus (FSE+) - 7,8 mil milhões de euros; o Fundo de Coesão - 3,1 mil milhões de euros; o Fundo para Uma Transição Justa - 224 milhões de euros e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos, das Pescas e da Aquicultura (FEAMPA) - 393 milhões de euros. A estes valores junta-se ainda a transferência para o Mecanismo Interligar Europa - 1 048 milhões de euros.

O Portugal 2030 é operacionalizado através de 12 programas: 4 de âmbito temático (demografia, qualificações e inclusão; inovação e transição digital; ação climática e sustentabilidade, e mar), 5 regionais correspondentes às NUTS II do continente, 2 das Regiões Autónomas e 1 de assistência técnica. A estes acrescem os Programas de Cooperação Territorial Europeia (11) em que Portugal participa, a par com outros Estados-Membros. Dos programas operacionais, destacam-se os seguintes para o financiamento da execução desta Estratégia:

Programa Sustentável 2030 - financiado pelo Fundo de Coesão, com um total de 3,1 mil milhões de euros, dará resposta aos desafios decorrentes da sustentabilidade e transição climática;

Programa para o Ambiente e a Ação Climática (LIFE 2021-2027) - único programa da UE dedicado exclusivamente ao ambiente, conservação da natureza e ação climática, com um orçamento total de 5,4 mil milhões de euros para o período de sete anos, distribuído por quatro subprogramas;

Programas Regionais - financiados pelo FEDER e FSE+, com um foco particular nas políticas territoriais;

Programa Mar 2030 - financiado pelo FEAMPA, com 393 milhões de euros, visa potenciar os investimentos na área do mar e contribui em particular para o Objetivo Estratégico 2;

Horizonte Europa - programa-quadro de investigação e inovação da UE para o período 2021-2027, com um orçamento de 95,5 mil milhões de euros;

Programa COMPETE 2030 - dedicado à inovação e transição digital, com dotação de 3,9 mil milhões de euros (FEDER e FSE+).

Para a execução da Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e Biodiversidade (ENCNB 2030), revelar-se-ão determinantes os investimentos do atual quadro comunitário de apoio Portugal 2030, tendo como enquadramento estratégico a Estratégia Portugal 2030, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 98/2020, de 13 de novembro, estruturada em torno de quatro agendas temáticas centrais para o desenvolvimento da economia, da sociedade e do território de Portugal no horizonte de 2030.

5.3 - Fundos e fontes de financiamento nacionais

Destacam-se neste capítulo os meios financeiros, oriundos de fundos nacionais, para o desenvolvimento da presente Estratégia.

5.3.1 - Orçamento das autoridades

As fontes de financiamento nacional ou regional asseguram o financiamento de meios humanos e de projetos de investimento quando não é possível o recurso a fontes de financiamento alternativas, designadamente o recurso a fontes de financiamento europeu. Está em causa uma panóplia vasta de ações que requerem esforço de investimento e um apoio constante do ponto de vista operacional.

Importa destacar que o ICNF congrega a autoridade nacional para a conservação da natureza e a autoridade nacional para a floresta, partilhando os recursos humanos que dão apoio transversal a estas duas áreas, a que se somam a caça e a pesca.

Desde o processo de fusão ocorrido em 2012, o ICNF procura criar uma cultura transversal e potenciar sinergias com um modelo de gestão que não destrinça a afetação de recursos para as suas diferentes missões. De igual modo, a gestão dos seus ativos, nomeadamente áreas protegidas, matas nacionais, reservas de caça e de pesca, integram-se indiferenciadamente ao nível do controlo de gestão, no âmbito global do instituto.

5.3.2 - Fundo Ambiental

Em funcionamento desde o início de 2017, o Fundo Ambiental, criado pelo Decreto-Lei n.º 42-A/2016, de 12 de agosto, na dependência do membro do Governo responsável pela área do ambiente, tem por finalidade apoiar políticas ambientais para a prossecução dos objetivos do desenvolvimento sustentável, e explicitamente da Agenda 2030, contribuindo para o cumprimento dos objetivos e compromissos nacionais e internacionais, designadamente os relativos à conservação da natureza e biodiversidade, a par com as alterações climáticas, os recursos hídricos e os resíduos.

A gestão integrada das receitas que convergem no Fundo Ambiental tem permitido resolver desequilíbrios em algumas áreas tradicionalmente subfinanciadas, como tem sido o caso da conservação da natureza.

Pretende-se que o recurso ao Fundo Ambiental confira maior estabilidade ao financiamento dos projetos, designadamente aqueles que têm sido prosseguidos pela autoridade nacional para a conservação da natureza e biodiversidade. Tal permitirá também comparticipar projetos, cuja tipologia será previamente especificada pela mencionada autoridade, ainda que estes sejam desenvolvidos por outras entidades diretamente beneficiárias, visto que prossigam objetivos que se insiram na sua missão, estejam enquadrados em Planos de Ação de Espécies, ou que se revelem estruturantes à concretização da ENCNB 2030 revista.

Pretende-se recorrer ao Fundo Ambiental para apoiar integralmente projetos que não reúnam condições de elegibilidade em programas de financiamento comunitário, sendo que o fundo poderá participar na contrapartida nacional de projetos que reúnam tais condições.

5.3.3 - Fundo Azul

O Fundo Azul, criado pelo Decreto-Lei n.º 16/2016, de 9 de março, cuja condução estratégica incumbe ao membro do Governo responsável pela área do mar, prossegue quatro objetivos: o desenvolvimento da economia do mar, a investigação científica e tecnológica, a segurança marítima e a proteção e monitorização do meio marinho. O último objetivo concretiza-se do seguinte modo: (i) Garantir o «Bom Estado Ambiental» do domínio público marítimo; (ii) prevenir e combater a poluição do meio marinho; (iii) proteger ou recuperar ecossistemas e biodiversidade marinha; (iv) responder a situações de emergência de salvaguarda dos interesses nacionais marítimos, e (v) a consciencialização social sobre a importância do mar.

5.3.4 - Programa Crescer com o Turismo

O Programa Crescer com o Turismo, criado pela Portaria n.º 50/2025/1, de 20 de fevereiro, ou outro programa de financiamento que lhe venha a suceder, a criar pelo Turismo de Portugal, com objetivos análogos, visa apoiar projetos que contribuam para a qualificação e desenvolvimento sustentável dos territórios. Enquadrado no Programa Acelerar a Economia, dispõe de 30 milhões de euros provenientes do Turismo de Portugal, divididos igualmente entre apoio reembolsável e não reembolsável.

Abrangendo todo o território nacional, com discriminação positiva para zonas de baixa densidade, podem candidatar-se entidades públicas, associações sem fins lucrativos e PMEs integradas em projetos estratégicos. As áreas de intervenção incluem desenvolvimento de produto turístico, territórios inteligentes, valorização patrimonial, sustentabilidade, regeneração urbana, formação de grupos vulneráveis e iniciativas turísticas comunitárias.

5.3.5 - Fundo de Inovação, Tecnologia e Economia Circular

O Fundo de Inovação, Tecnologia e Economia Circular, criado pelo Decreto-Lei n.º 86-C/2016, de 29 de dezembro, na dependência do membro do Governo responsável pela área da economia, tem por finalidade apoiar políticas de valorização do conhecimento científico e tecnológico e a sua transformação em inovação, de estímulo à cooperação entre instituições de ensino superior, centros de interface tecnológico e o tecido empresarial e de capacitação para um uso mais eficiente dos recursos. Deste modo, preserva a sua utilidade e valor ao longo de toda a cadeia de produção e utilização, nomeadamente através da eficiência material e energética.

5.3.6 - Papel dos Parceiros

As ações a desenvolver no domínio da conservação da natureza têm sido concretizadas, de uma forma generalizada, no perímetro direto da gestão das autoridades públicas.

Não obstante, estas autoridades têm sido apoiadas na sua missão por outras entidades, nas quais se destacam as ONG, a Academia, os municípios e as próprias empresas.

Essa realidade tem tido maior expressão na gestão de habitats, devendo ser alargada a outras áreas como sejam a conservação ativa de espécies (esta ocorre de forma mais expressiva para alguns grupos de avifauna e também no caso do lince-ibérico) e sua monitorização, bem como ações no âmbito do património geológico. O papel estruturante da autoridade nacional para a conservação da natureza e biodiversidade, numa estratégia de envolvimento de outros parceiros, incide na avaliação e ponderação da capacidade (competência e estrutura) de resposta dos parceiros. Compete-lhe ainda o papel determinante na elaboração de especificações técnicas, a definição de condições de habilitação para tais atividades e o apoio na estruturação e identificação de linhas de financiamento.

O papel dos Parceiros tem-se mostrado muito importante em matérias como sejam projetos de intervenção em habitats, na concretização de esquemas de monitorização, na produção de informação científica e técnica de suporte a processos de tomada de decisão sobre o SNAC e na sensibilização para a conservação da natureza.

Não obstante, reconhece-se ainda a importância e a necessidade de robustecer a capacidade instalada, para a execução de ações no domínio da conservação da natureza e biodiversidade, por parceiros que complementem a ação da autoridade nacional para a conservação da natureza e biodiversidade.

5.3.7 - Instrumentos económicos

Interessa desenvolver um referencial de enquadramento que integre um pacote articulado de instrumentos económicos e financeiros para a conservação da natureza e biodiversidade a serem concretizados de um modo faseado e num horizonte temporal de médio prazo.

Como instrumentos fiscais há que retomar o estabelecido na Lei das Finanças Locais, que abrange as transferências fiscais para os municípios em função da superfície do território abrangida por áreas classificadas, através do Fundo Geral Municipal (integrado no Fundo de Equilíbrio Financeiro), nas quais os municípios veem alocados 5 % ou 10 % da dotação do Fundo, em função de serem abrangidos até ou por mais de 70 % de áreas classificadas, respetivamente.

5.4 - Principais linhas para um novo paradigma

As origens de financiamento para a conservação da natureza deverão manter-se estáveis em breve, destacando-se o Estado, diretamente por via do seu orçamento e do Fundo Ambiental.

Antecipa-se que permanecerá um apoio aos municípios, às ONG e às empresas, muito estimulado pela possibilidade de apresentar projetos que possam ser alvo de cofinanciamento comunitário.

As receitas geradas pela conservação da natureza têm um caráter difuso e assentam em dois pilares económicos complementares e igualmente essenciais para os territórios de conservação.

O primeiro pilar centra-se na manutenção e valorização de sistemas produtivos tradicionais compatíveis com a conservação, em particular os sistemas agrícolas extensivos - montados, lameiros, prados seminaturais, pastoreio extensivo, sistemas agrossilvopastoris - que durante séculos preservaram habitats e biodiversidade em áreas fulcrais do País, nomeadamente em zonas da Rede Natura 2000. Estes sistemas, para além de assegurarem a produção de bens alimentares e florestais de qualidade, constituem a base ecológica que sustenta a própria existência de muitas espécies e habitats protegidos. A sua continuidade depende da viabilidade económica das explorações que os praticam, sendo fundamental assegurar que as políticas de apoio ao desenvolvimento rural, a certificação de produtos de qualidade (através da marca Natural.pt e de Denominações de Origem Protegida), os pagamentos por serviços dos ecossistemas e os instrumentos da Política Agrícola Comum reconheçam e remuneram adequadamente o papel destes sistemas na conservação da natureza. A valorização económica destes sistemas tradicionais não é apenas uma questão de justiça com os produtores e gestores do território - é uma condição indispensável para a conservação efetiva da biodiversidade nacional.

O segundo pilar assenta no desenvolvimento de atividades económicas complementares que valorizam o património natural, em particular o turismo de natureza, o alojamento, a restauração e outras atividades de serviços, quando geridos com critérios rigorosos de sustentabilidade. Estas atividades, embora economicamente relevantes, dependem da preservação dos valores naturais e paisagísticos que apenas os sistemas produtivos tradicionais conseguem manter.

O emprego gerado por estas atividades é, em si, fonte de receita, pela cobrança de impostos sobre o rendimento de empresas e pessoas. Acrescem os impostos municipais que possam incidir sobre o património ou sobre as atividades locais. Há ainda que considerar o rendimento que advém de taxas, rendas por contrapartida da utilização do património edificado e as receitas geradas pela venda de bens e produtos, assim como de serviços associados ao património natural.