Resolução do Conselho de Ministros n.º 172-A/2026 — Publicação da aprovação do Programa Setorial das Zonas de Aceleração da Implantação de Energias Renováveis

• Existência de municípios, comunidades intermunicipais, grupos de ação local e outras estruturas com capacidade de informação, mediação e mobilização. Estes agentes podem facilitar a participação das comunidades, a adequação dos projetos às especificidades locais e uma repartição territorialmente mais justa dos benefícios.

Fraquezas

• Fragmentação dos procedimentos de licenciamento elétrico, ambiental e urbanístico, envolvendo múltiplas entidades sem coordenação efetiva. A tramitação frequentemente sequencial, a redundância documental, a emissão tardia ou omissão de pareceres e a ausência de uma decisão integrada aumentam a duração e a imprevisibilidade dos processos.

• Instabilidade e complexidade do quadro jurídico, marcado por alterações frequentes, regimes excecionais e transitórios, conceitos urbanísticos insuficientemente consolidados e práticas municipais diferenciadas. Esta situação reduz a segurança jurídica e dificulta a estabilização de procedimentos administrativos uniformes.

• Interoperabilidade limitada entre plataformas e sistemas de informação. A digitalização dos procedimentos não foi acompanhada por uma verdadeira integração institucional, mantendo-se a necessidade de apresentar informação semelhante junto de diferentes entidades e impedindo a utilização partilhada dos dados ao longo do ciclo de vida dos projetos.

• Assimetrias na disponibilidade e capacitação dos recursos humanos e técnicos da Administração, especialmente à escala municipal. Estas limitações tornam-se mais relevantes perante a crescente complexidade dos projetos, que combinam diferentes tecnologias, sistemas de armazenamento, infraestruturas de ligação e múltiplos regimes territoriais e ambientais.

• Desatualização de muitos planos diretores municipais e a ausência de um enquadramento explícito das energias renováveis nos respetivos regulamentos. A incompatibilidade ou ambiguidade dos regimes de uso do solo pode constituir um obstáculo adicional à implementação das ZAER.

• Modelo de acesso à rede pouco eficiente, com elevada capacidade atribuída e não concretizada, falta de prazos máximos para algumas decisões e desalinhamento entre o planeamento energético, o planeamento territorial e a programação dos investimentos nas redes.

• Capacidade limitada dos territórios de baixa densidade para reter o valor económico produzido, num contexto de fragilidade demográfica, pobreza energética, reduzida diversificação económica e ausência de mecanismos estáveis de partilha de benefícios.

Oportunidades

• Criação de uma janela única nacional com decisão integrada, conferência procedimental, plataforma interoperável e coordenação efetiva pela entidade licenciadora. Este modelo permitiria substituir a simplificação excecional e temporária por uma reforma estrutural baseada na concentração de atos, proporcionalidade e previsibilidade.

• Reforço das capacidades humanas e técnicas da administração, através de formação especializada, equipas multidisciplinares, partilha de conhecimento e criação de critérios comuns para a apreciação dos projetos. Esta capacitação poderá reduzir as assimetrias entre entidades e aumentar a qualidade das decisões.

• Priorização de projetos de menor dimensão, autoconsumo e comunidades de energia, em complementaridade com a produção centralizada necessária ao cumprimento das metas nacionais. A aproximação entre produção e consumo pode reduzir conflitos territoriais, aliviar as redes e tornar os benefícios mais percetíveis para as populações.

• Aproveitamento da hibridização, reequipamento, sobre-equipamento, armazenamento e gestão ativa da rede para utilizar melhor as ligações existentes, aumentar o fator de utilização das infraestruturas e reduzir a necessidade de construir novas linhas e subestações.

• Desenvolvimento de soluções agrovoltaicas, projetos em superfícies artificializadas e recuperação de áreas degradadas, associando a produção energética à manutenção de atividades agrícolas, ao restauro ecológico, à valorização paisagística e à diversificação das economias locais.

• Articulação entre as ZAER e os planos territoriais de âmbito municipal e as respetivas estratégias de desenvolvimento territorial, considerando ainda as estratégias regionais, criando condições para orientar os projetos para localizações mais adequadas em compatibilização com os usos do solo e os critérios de sensibilidade a nível municipal.

• Institucionalização de programas de benefícios territoriais, participação comunitária e monitorização adaptativa. Estes mecanismos podem reforçar a justiça energética, a confiança das populações e a aprendizagem sobre os impactes reais dos projetos e a eficácia das medidas de mitigação.

Ameaças

• Saturação das redes, custos e prazos imprevisíveis de ligação, depressão dos preços nas horas de maior produção solar e remuneração insuficiente da flexibilidade. Estes fatores podem inviabilizar investimentos mesmo quando os projetos se localizam em áreas territorial e ambientalmente adequadas.

• Persistência de capacidade de injeção atribuída, mas não concretizada, limitando a entrada de projetos mais maduros ou com maior utilidade sistémica e comprometendo a correspondência entre o planeamento da produção renovável e o desenvolvimento das redes.

• Concentração excessiva de projetos de grande escala, com risco de monofuncionalidade territorial, impactes cumulativos, fragmentação ecológica, transformação da paisagem, pressão fundiária e apropriação externa dos benefícios económicos.

• Contestação social quando as comunidades não participam nas decisões, não reconhecem benefícios concretos ou suportam desproporcionalmente os encargos territoriais, ambientais e paisagísticos. A insuficiente aceitação local pode atrasar projetos, aumentar a litigância e impedir uma aceleração efetiva.

• Conhecimento incompleto sobre a distribuição de espécies e habitats sensíveis, os impactes acumulados dos projetos existentes e a eficácia das medidas de mitigação. Estas lacunas podem originar decisões menos robustas e dificultar a proteção dos valores naturais.

• Agravamento das alterações climáticas, dos incêndios rurais, da propagação de espécies invasoras e dos fenómenos meteorológicos extremos, aumentando a vulnerabilidade dos ecossistemas e a complexidade da compatibilização entre produção energética, conservação da natureza e resiliência territorial.

• Persistência de bloqueios administrativos, resistência institucional à integração decisória, instabilidade regulatória e crescimento da litigância. A conjugação destes fatores pode reduzir a confiança dos investidores, transferir investimentos para outros países e comprometer o cumprimento das metas energéticas, climáticas e de neutralidade carbónica.

4 - Estratégia e Opções de Base Territorial

4.1 - Enquadramento estratégico

Um programa de natureza estratégica deve orientar-se por uma Visão que constitui um referencial objetivo. O PSZAER assume uma Visão que aponta para um prazo coincidente com os objetivos de neutralidade carbónica, para os quais a aceleração de energias renováveis é estratégica. A Visão adotada no PSZAER é a seguinte:

Complementarmente à Visão, o PSZAER identifica um conjunto de princípios estratégicos, partilhados com a AAE, designadamente:

1 - O PSZAER e a AAE são instrumentos de política pública que se orientam inteiramente pelo que é interesse público.

2 - As energias renováveis são uma necessidade da sociedade e não apenas uma opção política.

3 - São excluídas da delimitação das zonas de aceleração em áreas onde se localizem os valores naturais e culturais mais importantes, que integram o Sistema Nacional de Áreas Classificadas, que abrange as seguintes áreas nucleares de conservação da natureza e da biodiversidade: as áreas protegidas integradas na Rede Nacional de Áreas Protegidas; as Zonas Especiais de Conservação (ZEC) e Zonas de Proteção Especial (ZPE) integrados na Rede Natura 2000, as demais áreas classificadas ao abrigo de compromissos internacionais ambientais assumidos pelo Estado Português e ainda outras áreas relevantes para a conservação da biodiversidade e do património cultural claramente identificadas.

4 - O mapeamento das áreas com potencial para serem municipalmente delimitadas como ZAER é estabelecido à escala nacional própria do PSZAER e identifica as áreas abrangidas pelo regime de aceleração, não correspondendo, contudo, ao perímetro de implantação potencial dos projetos. A localização e a configuração de cada projeto deverão continuar a ser definidas à escala adequada, após a aferição da delimitação das ZAER à escala municipal, e demonstrar conformidade com as diretrizes do Programa, incorporadas nos PDM, e com as demais disposições legais aplicáveis.

5 - As ZAER não serão zonas exclusivas para o desenvolvimento de energias renováveis, podendo outras zonas do território continuar a acolher projetos de energias renováveis nos termos do regime geral aplicável, incluindo a sujeição a AIA quando legalmente exigível.

O problema de decisão que se colocou ao PSZAER e à respetiva AAE é o seguinte:

4.2 - Estratégia territorial adotada no PSZAER

A estratégia do PSZAER estabelece o quadro nacional de organização, delimitação e concretização das ZAER, articulando as metas de produção de energia renovável com a aptidão energética do território, a capacidade do sistema elétrico, a salvaguarda dos valores ambientais, territoriais e patrimoniais e a simplificação dos procedimentos administrativos.

A aceleração da produção renovável não se concretiza através de uma única modalidade de implantação, de uma única escala de projeto ou de um único regime de licenciamento. A estratégia adotada combina três vias complementares: a produção descentralizada em edifícios e estruturas artificiais; a otimização dos centros eletroprodutores e das ligações existentes; e a instalação de nova produção centralizada em ZAER. Estas vias apresentam incidências territoriais, exigências técnicas e mecanismos jurídicos distintos, devendo ser mobilizadas de forma articulada para o cumprimento das metas nacionais de energia e clima.

4.2.1 - Hierarquia das vias de aceleração

A primeira via corresponde à instalação de equipamentos solares em edifícios e estruturas artificiais existentes ou futuras cuja finalidade principal não seja a produção ou o armazenamento de energia, designadamente coberturas, fachadas, parques de estacionamento, equipamentos, infraestruturas de transporte e outras superfícies construídas.

A sua promoção constitui uma prioridade da Diretiva RED III e da política energética nacional, por reduzir a pressão sobre o solo rústico, aproximar a produção do consumo e aproveitar estruturas e ligações existentes. Esta prioridade não depende, em regra, da integração dessas superfícies em ZAER. A reduzida dimensão, fragmentação e dispersão territorial da maioria destas instalações, bem como o regime específico de aceleração aplicável à instalação solar em estruturas artificiais, justificam uma via própria de concretização, apoiada na simplificação procedimental, na mobilização das superfícies públicas e privadas, no autoconsumo individual e coletivo, nas comunidades de energia, no armazenamento e em instrumentos técnicos, regulamentares e financeiros adequados.

A segunda via consiste na consolidação e otimização dos territórios energéticos existentes, através do reequipamento, sobre-equipamento, hibridização e armazenamento colocalizado. Ao aproveitar pontos de ligação, acessos, corredores e infraestruturas existentes, esta via permite aumentar a produção e a flexibilidade do sistema com menor expansão territorial, sem dispensar a avaliação dos impactes adicionais e cumulativos.

A terceira via corresponde à delimitação e concretização de novas ZAER destinadas à produção centralizada de energia solar fotovoltaica e eólica terrestre. É sobre esta componente que incidem diretamente o Modelo Territorial, e as orientações e diretrizes de planeamento (Normas Gerais) e de gestão (Normas Específicas). A delimitação destas zonas complementa as duas vias anteriores e deve observar critérios exigentes de recurso energético, ligação à rede, compatibilidade territorial, salvaguarda ambiental e viabilidade de execução.

4.2.2 - Escolhas estratégicas para a delimitação das ZAER

A delimitação das ZAER assenta, em primeiro lugar, na diferenciação entre a produção solar fotovoltaica e a produção eólica terrestre. As duas tecnologias apresentam geografias de recurso, necessidades de superfície, padrões de implantação, condições de ligação e impactes territoriais e paisagísticos distintos. Por esse motivo, foram aplicados critérios específicos e produzidos modelos territoriais autónomos para cada tecnologia.

Para a produção solar fotovoltaica, a estratégia privilegia áreas com recurso energético adequado, organizadas em polígonos SIG com dimensão superior a 100 ha e localizadas a menos de 10 km de uma subestação da Rede Nacional de Transporte (RNT) ou da Rede Nacional de Distribuição (RND). O limiar de 100 ha respeita à dimensão e continuidade das áreas cartograficamente elegíveis, não significando que cada projeto tenha necessariamente de ocupar integralmente essa superfície. A implantação deve ser modular, descontínua e ajustada à capacidade de carga territorial, evitando grandes manchas energéticas contínuas e monofuncionais.

Para a produção eólica terrestre, foram consideradas áreas com recurso energético adequado e dimensão superior a 20 ha, sem aplicação de um limiar de distância às subestações. Esta opção decorre da maior concentração espacial do recurso eólico, da configuração territorial dos parques e da diferente relação entre os centros eletroprodutores e as infraestruturas de ligação.

A proximidade à rede constitui um indicador da possibilidade e do custo previsível de ligação, mas não substitui a verificação da capacidade efetivamente disponível. A existência de capacidade de receção e a obtenção de Título de Reserva de Capacidade (TRC) constituem condições essenciais para a execução dos projetos, devendo orientar a programação e a ativação das ZAER.

Atendendo ao carácter dinâmico da capacidade disponível e ao facto de o TRC respeitar a projetos e promotores concretos, esta matéria não deve ser tratada exclusivamente como uma exclusão cartográfica permanente. Deve antes articular-se com o planeamento das redes, com a programação dos investimentos e com a monitorização periódica da capacidade atribuída e efetivamente utilizada.

A estratégia assenta igualmente na exclusão prévia das áreas de elevada sensibilidade ambiental, ecológica, paisagística e patrimonial. Foram excluídas, nomeadamente, não só as áreas formalmente classificadas de conservação da natureza, mas também as áreas material e especialmente relevantes para a biodiversidade, assim como os geossítios, o património cultural e arqueológico classificado, as paisagens culturais, as áreas sujeitas a riscos ou condicionantes biofísicas incompatíveis e outras áreas identificadas no capítulo 5. A exclusão cartográfica reduz os conflitos potenciais, mas não dispensa a avaliação dos valores locais, dos impactes cumulativos e da conformidade com os instrumentos de gestão territorial à escala adequada.

A condição de área artificializada, transformada ou degradada não determina automaticamente a sua aptidão para integrar uma ZAER. Os solos artificializados, as áreas industriais desativadas, as minas, pedreiras, aterros, escombreiras e outros espaços profundamente transformados devem ser privilegiados quando apresentem dimensão e continuidade adequadas, recurso energético suficiente, possibilidade realista de ligação à rede e compatibilidade com os valores ambientais, territoriais e patrimoniais existentes. Esta seleção deve considerar igualmente a estabilidade geotécnica, a contaminação, as necessidades de remediação, os valores ecológicos, entretanto instalados e os usos futuros programados.

A distribuição das ZAER deve contribuir para o cumprimento das metas nacionais e para os objetivos de descarbonização sem gerar concentrações territoriais desproporcionadas. A programação deve considerar a superfície já ocupada por centros eletroprodutores, as infraestruturas existentes e previstas, os impactes cumulativos, a capacidade de acolhimento dos territórios e a possibilidade de retenção local dos benefícios económicos e sociais.

4.2.3 - Relação entre superfícies artificializadas e a aceleração

A prioridade atribuída às superfícies artificializadas, edificadas, infraestruturadas ou profundamente transformadas constitui um princípio estruturante da estratégia territorial do PSZAER. Esta orientação decorre da Diretiva RED III e responde a um objetivo de eficiência no uso do solo, designadamente de acelerar a produção de energia renovável aproveitando, sempre que possível, superfícies já ocupadas ou alteradas, reduzindo a necessidade de mobilizar novos solos agrícolas, florestais ou naturais e limitando os conflitos com funções ecológicas, produtivas, paisagísticas e culturais.

Esta prioridade não estabelece, contudo, uma correspondência automática entre as superfícies artificializadas e as ZAER, nem determina que a implantação em solo rústico não artificializado fique dependente do aproveitamento prévio de todo o potencial existente em contexto urbano, industrial ou infraestruturado.

As duas componentes respondem a condições técnicas, escalas de intervenção e modelos de produção distintos e devem ser entendidas como vias complementares da aceleração renovável. As superfícies edificadas e infraestruturadas favorecem sobretudo a produção descentralizada e de proximidade, enquanto as ZAER se destinam principalmente a organizar territorialmente a produção centralizada, sem prejuízo da possibilidade de integrarem áreas artificializadas com dimensão e características adequadas.

Mais de 60 % das áreas edificadas residenciais em Portugal são predominantemente horizontais e descontínuas, cuja fragmentação, estrutura de propriedade e integração no tecido urbano são incompatíveis com a lógica territorial de uma central eletroprodutora de grande dimensão. O seu aproveitamento deve realizar-se fundamentalmente em coberturas, fachadas, anexos, estruturas de sombreamento ou pequenas superfícies associadas aos edifícios, através de UPACs, autoconsumo coletivo, comunidades de energia renovável e outras modalidades de produção descentralizada.

A evolução recente do autoconsumo fotovoltaico confirma a relevância desta trajetória, mas também demonstra que a existência física das superfícies não é suficiente. O seu aproveitamento depende das condições estruturais dos edifícios, da capacidade de investimento dos proprietários, das regras aplicáveis à propriedade horizontal e da possibilidade de ligação, partilha e valorização da eletricidade produzida.

As áreas industriais e logísticas apresentam uma situação mais diversificada. As coberturas de edifícios industriais e comerciais, os parques de estacionamento e as estruturas associadas devem ser prioritariamente mobilizados para autoconsumo, produção de proximidade ou fornecimento direto a grandes consumidores. A proximidade a consumidores industriais pode reduzir a necessidade de novas infraestruturas de transporte e apoiar a descarbonização das atividades económicas existentes.

Também os aterros, instalações de tratamento de resíduos e águas residuais, áreas portuárias, infraestruturas de transporte, pedreiras, escombreiras, áreas mineiras abandonadas e outros espaços profundamente transformados podem constituir oportunidades de integração em ZAER. A reutilização energética destes espaços pode reduzir a pressão sobre os solos não artificializados, conferir uma nova função produtiva a áreas subaproveitadas e, em determinadas situações, apoiar processos de regeneração ambiental, reconversão económica ou transição justa. Esta possibilidade assume particular relevância quando aproveita acessos, infraestruturas, servidões ou ligações elétricas.

A AAE examinou alternativas relativas à dimensão e concentração dos projetos, às tecnologias, à articulação com os usos do solo, à ligação ao sistema elétrico e aos modelos de licenciamento. Os seus resultados fundamentam as OBT adotadas pelo PSZAER e confirmam que a valorização das superfícies artificializadas deve ser articulada com a otimização das infraestruturas existentes e com uma seleção territorial exigente das novas áreas de produção centralizada. A relação entre superfícies artificializadas e ZAER traduz-se, assim, numa hierarquia de preferência territorial, mas não numa regra automática de inclusão nem numa sequência rígida de ocupação.

4.2.4 - Estratégia de implementação e governança

A aceleração pretendida pelo PSZAER deve assentar num licenciamento ágil, integrado e previsível, assegurando a articulação entre as decisões de natureza energética, ambiental e urbanística. A simplificação procedimental não elimina a necessidade de demonstrar a conformidade dos projetos com o Modelo Territorial, com as normas do Programa, com os planos territoriais e com as demais disposições legais aplicáveis.

A delimitação nacional das ZAER não corresponde à delimitação das mesmas à escala do planeamento municipal a que se encontram sujeitos os projetos de energias renováveis. A localização, dimensão, configuração e faseamento de cada centro eletroprodutor devem ser definidos à escala adequada, considerando a aferição que os PDM façam dos usos existentes, dos valores locais, das servidões e restrições de utilidade pública, da estrutura ecológica e dos valores paisagísticos, considerando ainda os impactes cumulativos e a capacidade de carga territorial, nos termos das orientações e diretrizes de planeamento do PSZAER (Normas Gerais).

A concretização das ZAER exige ainda um modelo de governança multinível que articule a Administração central, as CCDR, I. P., os municípios, os operadores das redes, os promotores e as comunidades locais. Este modelo deve assegurar informação geográfica partilhada, programação da execução, acompanhamento da capacidade de ligação, monitorização ambiental e territorial, participação pública e revisão periódica das áreas e prioridades do Programa.

4.3 - Opções de Base Territorial

4.3.1 - Enquadramento das Opções de Base Territorial

As OBT constituem o núcleo de orientação espacial do PSZAER. A sua função é traduzir a visão, os princípios e os objetivos nacionais de transição energética em escolhas explícitas sobre a forma como a produção solar fotovoltaica e eólica terrestre deve relacionar-se com a organização, os valores, as funções e as dinâmicas do território.

Não correspondem por isso a uma enumeração de tecnologias, tipologias de projeto ou procedimentos administrativos. Definem, antes, o sentido da transformação territorial pretendida, estabelecendo as prioridades, os equilíbrios e as condições que devem orientar a delimitação, a integração e a ativação das ZAER.

A formulação destas opções parte do diagnóstico territorial e das conclusões da AAE, responde aos desafios identificados e antecede o modelo territorial e as orientações e diretrizes de planeamento (Normas Gerais) e de gestão (Normas Específicas). Esta sequência assegura que a cartografia não é um resultado autónomo ou a conversão automática de áreas tecnicamente aptas em zonas destinadas à implantação imediata. O mapeamento identifica o universo de referência, enquanto as opções estratégicas determinam como esse potencial deve ser selecionado, estruturado e gerido no tempo e no espaço.

Sendo um programa de âmbito nacional, o PSZAER estabelece uma direção suficientemente clara para assegurar coerência, previsibilidade e equidade na expansão renovável. A delimitação das ZAER foi efetuada à escala e com o grau de detalhe próprios de um programa setorial nacional, devendo os respetivos limites ser aferidos à escala municipal para efeitos da sua integração nos planos territoriais municipais, sem que essa delimitação corresponda ao perímetro de implantação de cada projeto.

A concretização das zonas exige, por isso, verificação à escala adequada da conformidade territorial, das servidões e restrições, dos valores locais e das condições definidas pelo Programa, sem pôr em causa a coerência com as metas e os princípios nacionais, mas no quadro de um modelo de governança territorial multinível.

Esta abordagem permite ainda relacionar a ambição energética nacional com a diversidade dos territórios, evitando que a simplificação procedimental se sobreponha ao ordenamento, à sustentabilidade ou à legitimidade das decisões públicas em qualquer escala territorial.

4.3.2 - Desafios territoriais da aceleração das energias renováveis

A aceleração das energias renováveis ocorre num território marcado por fortes assimetrias na distribuição dos recursos, das infraestruturas, da população, da atividade económica e da capacidade institucional.

O potencial solar apresenta maior disseminação territorial, embora seja mais favorável no Sul e no interior, enquanto o recurso eólico se concentra sobretudo no Norte e no Centro. Esta diferenciação impede a aplicação de um modelo uniforme e exige que cada tecnologia seja programada segundo a sua geografia própria, as necessidades do sistema elétrico e as características dos territórios de acolhimento.

O principal constrangimento não decorre da escassez de recurso ou de superfície disponível. Resulta da articulação insuficiente entre o potencial energético, a capacidade efetiva de ligação, o armazenamento e a procura. A existência de áreas tecnicamente aptas não garante a concretização dos projetos quando a rede se encontra congestionada, a capacidade está reservada, mas não utilizada, as ligações exigem corredores extensos ou a produção não coincide com os perfis de consumo. A definição das ZAER deve, por isso, integrar o planeamento da rede com flexibilidade, aproximando a produção e o consumo, evitando a criação de um stock administrativo sem tradução em capacidade instalada.

A incidência das áreas potenciais ocorre predominantemente em solo rústico e, de forma particularmente expressiva, em espaços florestais. Esta configuração aumenta os conflitos possíveis com a agricultura, os sistemas agroflorestais, a gestão do risco de incêndio, os recursos hídricos, a conservação da biodiversidade, a conectividade ecológica, a paisagem, o património cultural, o turismo e os modelos municipais de desenvolvimento. A exclusão prévia das áreas de maior sensibilidade reduz o risco, mas não elimina valores locais, usos estratégicos ou impactes cumulativos que apenas podem ser reconhecidos a escalas territoriais mais detalhadas, mormente a municipal.

A pressão é especialmente relevante nos territórios de baixa densidade, onde se combinam maior disponibilidade fundiária, fragilidades demográficas e económicas e menor capacidade para reter os benefícios gerados. Sem mecanismos de integração económica e social, a produção renovável pode assumir a forma de economia de enclave: ocupa o território, altera a paisagem e utiliza infraestruturas locais, mas exporta energia, rendimento e decisão. O crescimento da superfície ocupada por infraestruturas solares entre 2018 e 2023 confirma que a transformação já está em curso e exige programação, acompanhamento e prevenção de concentrações excessivas.

A resposta passa também pelo aproveitamento prioritário de superfícies artificializadas, edificadas, infraestruturadas e degradadas. Coberturas, zonas industriais, parques de estacionamento, áreas portuárias, infraestruturas de transporte, minas, pedreiras e outros espaços transformados podem aproximar a produção da procura e reduzir a competição pelo solo rústico. Esta via deve complementar, e não substituir integralmente, a produção centralizada necessária ao cumprimento das metas.

O reequipamento, o sobre-equipamento, a hibridização e o armazenamento oferecem oportunidades adicionais para aumentar a produção e utilizar melhor os pontos de ligação, acessos e corredores existentes. Contudo, a otimização de territórios energéticos já instalados não dispensa a avaliação dos novos impactes tecnológicos e cumulativos.

Finalmente, a execução das ZAER depende da efetiva compatibilização com os PDM, da articulação entre administrações e da confiança das comunidades. A aceitação social é dinâmica e relaciona-se com a transparência, a participação precoce, a adequação da escala, a distribuição dos benefícios e o cumprimento dos compromissos durante todo o ciclo de vida. A monitorização ambiental, social, territorial e energética deve permitir detetar desvios, corrigir medidas e rever o programa numa lógica de gestão adaptativa.

Acresce que a cartografia nacional foi construída com a informação disponível para todo o continente e não incorpora integralmente o conteúdo dos instrumentos de planeamento municipais, nem todos os valores, projetos e estratégias reconhecidos localmente. A seleção das áreas deve, por isso, distinguir elegibilidade cartográfica de viabilidade territorial e admitir exclusões ou ajustamentos fundamentados.

A inexistência de AIA ao nível de muitos projetos nas ZAER reforça a responsabilidade do planeamento prévio, das regras de mitigação, da verificação de conformidade e da monitorização posterior independente.

4.3.3 - Opções de Base Territorial

Com base na estratégia territorial adotada, nos resultados do diagnóstico e nas conclusões da AAE, o PSZAER estabelece 11 OBT. Estas opções definem as prioridades e as condições fundamentais para a organização, delimitação, programação e implementação das ZAER, articulando a produção de energia renovável com a rede elétrica, os usos do solo, a capacidade de carga territorial e a salvaguarda dos valores ambientais, paisagísticos, culturais, económicos e sociais.

As OBT devem ser interpretadas e aplicadas de forma integrada, uma vez que nenhuma opção produz isoladamente uma solução territorial adequada. A concretização das ZAER exige a ponderação conjunta da aptidão energética, das condições de ligação, dos impactes cumulativos, da compatibilidade com os usos existentes e dos benefícios para os territórios de acolhimento.

O quadro seguinte apresenta uma síntese das 11 OBT, que serão posteriormente concretizadas através do Modelo Territorial, das normas de planeamento e de gestão e do sistema de monitorização do PSZAER.

Quadro 2 - Síntese das Opções de Base Territorial

4.4 - Enquadramento e ponderação das Opções de Base Territorial na Avaliação Ambiental Estratégica

4.4.1 - Enquadramento da articulação

A AAE integrou a formação das escolhas do PSZAER, avaliando as oportunidades e os riscos associados à estratégia, às opções estratégicas e ao mapeamento das ZAER. A avaliação foi estruturada pelos fatores críticos para a decisão «Licenciamento ágil e previsível», «Benefícios sociais locais», «Legado ecológico-paisagístico-cultural» e «Rede e mercado de energia», considerando os respetivos objetivos e critérios de avaliação.

As opções examinadas pela AAE organizaram-se em cinco categorias: «Dimensão e continuidade dos projetos» (OE1.1 a OE1.3), «Tipologia de projeto» (OE2.1 a OE2.3), «Articulação com usos do Território» (OE3.1 a OE3.3), «Ligação ao sistema elétrico» (OE4.1 a OE4.4) e «Tipo de licenciamento» (OE5.1 a OE5.4). Estas opções representam tipologias, modalidades de implantação e soluções procedimentais suscetíveis de combinação, não correspondendo diretamente às 11 OBT adotadas pelo PSZAER.

As OBT traduzem territorial e programaticamente os resultados da avaliação. Algumas retomam diretamente matérias avaliadas, enquanto outras combinam opções ou incorporam conclusões e recomendações de natureza transversal.

4.4.2 - Matriz de articulação entre as Opções de Base Territorial e a AAE

Quadro 3 - Articulação entre as Opções de Base Territorial e as Opções Estratégicas da AAE

Legenda: OE1.1 - Projetos de grande dimensão; OE1.2 - Concentração espacial de projetos; OE1.3 - Projetos de pequena dimensão; OE2.1 - Hibridização (eólica com solar, solar com eólica, ou ambas com armazenamento); OE2.2 - Reequipamento de centrais e parques existentes; OE2.3 - Sobre-equipamento de centrais e parques existentes; OE3.1 - Projetos de autoconsumo individual ou coletivo; OE3.2 - Solar fotovoltaico agrovoltaico; OE3.3 - Solar fotovoltaico e eólico em zonas ou áreas artificializadas e desclassificadas; OE4.1 - Extensão e nível de tensão da linha elétrica (Muito alta tensão (MAT), alta tensão (AT) ou média tensão (MT)); OE4.2 - Tipo de linha elétrica (aérea ou subterrânea); OE4.3 - Armazenamento associado ao projeto; OE4.4 - Proximidade a grandes consumidores; OE5.1 - Licenciamento com janela única nacional, apenas através da DGEG, e licenciamento municipal; OE5.2 - Licenciamento com janela única nacional, através da DGEG e da APA, I. P., e licenciamento municipal; OE5.3 - Licenciamento municipal precedido de plano municipal de produção de energia renovável; OE5.4 - Institucionalização de um processo de monitorização, acompanhamento e verificação por entidades públicas após a implementação.

4.4.3 - Síntese conclusiva

A AAE reforçou as opções associadas ao autoconsumo, às áreas artificializadas e transformadas, ao reequipamento, à hibridização, ao armazenamento, à proximidade entre produção e consumo e à monitorização pós-implementação. Estas soluções revelaram maior potencial para reduzir a ocupação adicional do solo, aproveitar infraestruturas existentes, limitar os impactes das ligações e aumentar a retenção territorial dos benefícios.

A avaliação condicionou as soluções assentes em projetos de grande dimensão, elevada concentração espacial, sobre-equipamento, agrovoltaico e novas linhas elétricas. A concentração espacial entendida como continuidade indiferenciada não foi acolhida como orientação territorial, sendo substituída por um modelo modular e descontínuo. Do mesmo modo, o licenciamento exclusivamente centrado numa entidade nacional não constitui uma solução autónoma, prevalecendo a integração das decisões energéticas, ambientais e urbanísticas.

A diferenciação entre solar fotovoltaico e eólico terrestre, a exclusão das áreas de elevada sensibilidade e a articulação entre recurso, rede, armazenamento e procura constituem traduções territoriais de resultados convergentes dos vários fatores críticos. A distância à rede funciona como critério de seleção, enquanto a capacidade efetiva e o TRC, pela sua natureza dinâmica, condicionam a programação e a ativação das ZAER.

Existe, assim, coerência global entre a avaliação realizada e as 11 OBT. A sua eficácia ambiental dependerá, contudo, da aplicação conjugada do Modelo Territorial, das normas, do licenciamento integrado, da governança multinível e da monitorização dos efeitos territoriais e cumulativos.

5 - Modelo Territorial das Zonas de Aceleração

5.1 - Antecedentes e evolução do processo de mapeamento

A identificação das ZAER prevista no PSZAER tem como antecedente o trabalho desenvolvido pelo Grupo de Trabalho para a definição das Áreas de Aceleração de Energias Renováveis (GTAER). Este exercício constituiu a primeira abordagem nacional sistemática à identificação de áreas potencialmente adequadas à implantação acelerada de projetos de produção de energia solar fotovoltaica e eólica terrestre, em resposta às orientações da Diretiva RED III.

O GTAER desenvolveu os seus trabalhos entre novembro de 2023 e fevereiro de 2024, integrando organismos públicos com competências nos domínios da energia, ambiente, conservação da natureza, território e redes elétricas. Os resultados foram sistematizados no relatório técnico Resultados e conclusões do GTAER, concluído em março de 2024.

O trabalho assentou na identificação e integração de condicionantes ambientais, territoriais, patrimoniais e infraestruturais suscetíveis de impedir ou limitar a instalação de projetos. A aplicação diferenciada dessas condicionantes permitiu construir vários cenários de áreas potencialmente aptas, com graus distintos de restrição, bem como estimar o potencial técnico de produção solar e eólica em áreas naturais, artificializadas e em reservatórios.

Foram igualmente analisadas matérias relevantes para a concretização dos projetos, designadamente a proximidade às redes de transporte e distribuição, as áreas industriais, a capacidade de reequipamento dos parques eólicos e o potencial de produção fotovoltaica em superfícies artificializadas. O exercício assumiu uma natureza exploratória, destinada a apoiar a preparação da resposta nacional à RED III, não constituindo um instrumento de gestão territorial nem procedendo à delimitação formal de ZAER.

A elaboração do PSZAER retomou o conhecimento, as bases de informação e os critérios desenvolvidos pelo GTAER, submetendo-os a revisão e atualização. O Cenário A do GTAER, de natureza menos restritiva, constituiu o ponto de partida para o novo exercício, tendo sido objeto de adaptações decorrentes da evolução do enquadramento jurídico, da atualização da informação geográfica, dos estudos temáticos e dos resultados da AAE.

No âmbito do PSZAER, os critérios foram diferenciados para as tecnologias solar fotovoltaica e eólica terrestre e complementados por limiares de recurso, dimensão mínima das áreas e, no caso solar, proximidade às subestações. Foram ainda aprofundadas as componentes relativas à biodiversidade, paisagem, património cultural, recursos hídricos, uso do solo, rede elétrica e compatibilidade territorial.

Deste modo, o Modelo Territorial do PSZAER não corresponde à adoção direta de qualquer cenário do GTAER. Resulta de um processo autónomo de planeamento e avaliação ambiental, que utiliza aquele trabalho como antecedente técnico, revê os respetivos pressupostos e transforma a análise exploratória inicial numa proposta de delimitação de ZAER integrada num programa setorial de âmbito nacional.

5.2 - Exclusões das Zonas de Aceleração

O trabalho de mapeamento das ZAER realizado identificou as áreas de baixa sensibilidade ambiental e patrimonial com potencial de produção de eletricidade para solar FV e parques eólicos a partir do Cenário A (menos restritivo) do mapa do GTAER, de novembro de 2024, com diversas adaptações.

Uma das principais diferenças face ao trabalho anterior feito pelo Laboratório Nacional de Energia e Geologia (LNEG) para Portugal no tema é o facto de se terem aplicado diferenciadamente os critérios de exclusão para solar FV e eólica, o que resulta em dois mapas, um para solar FV e um para eólico.

Os critérios de exclusão considerados são sintetizados no Quadro 4.

Quadro 4 - Síntese dos critérios de exclusão considerados no mapeamento para solar FV e eólico

X: assinala critério de exclusão considerado.

Em termos de potencial de produção de eletricidade foram considerados como limiares mínimos de recurso para solar FV as áreas com a irradiação solar com um valor de GHI «Global Horizontal Irradiance» de pelo menos 1600 kWh/m2/ano. Para a eólica consideraram-se as áreas com a possibilidade de pelo menos 2100 NEPS por ano, i.e., número de horas equivalentes de funcionamento à potência nominal de uma turbina eólica de referência. Face ao trabalho anteriormente realizado, diminuiu-se o limiar das NEPS considerado, uma vez que a evolução na tecnologia eólica permite a viabilidade económica com menor recurso eólico.

Foi ainda considerada a proximidade a subestações da RNT ou da RND, tendo-se considerado limiares de distância de 10 km e de 20 km. Outro aspeto importante considerado foi a dimensão das áreas resultantes tendo em conta a viabilidade económica dos projetos de solar FV e eólica e o contexto de aceleração no quadro legal nacional. Por esse motivo foram analisadas várias classes de dimensão de áreas obtidas.

Foi ainda efetuada uma análise das possibilidades de reequipamento e sobre-equipamento de parques eólicos, bem como da hibridização de solar FV e eólico.

A informação foi toda processada recorrendo a um software de Sistema de Informação Geográfica (SIG). Foi considerada a informação disponível até julho de 2026.

5.3 - Modelo Territorial de ZAER solar

A aplicação dos critérios de exclusão definidos para a energia solar fotovoltaica permitiu identificar cerca de 153 613 ha de áreas contínuas sem condicionantes de exclusão, com recurso energético adequado e organizadas em polígonos SIG de dimensão superior a 100 ha. As áreas identificadas apresentam uma distribuição diferenciada por classes de dimensão, conforme sistematizado no quadro seguinte.

Quadro 5 - Síntese das áreas obtidas sem condicionantes de exclusão para solar FV

n.d. - não disponível.

No caso do solar FV obtêm-se cerca de 153 613 ha considerando apenas áreas com uma dimensão superior a 100 ha. Estas distribuem-se em cerca de 500 polígonos, sendo que a maioria tem entre 100 a 500 ha.

Figura 1 - Modelo Territorial das Zonas de Aceleração de Energias Renováveis - solar FV

87814 - https://ssaigt.dgterritorio.pt/i/Pec_Graf_87814_ZAER_Solar.jpg

Se dentro destas áreas se tomar em conta apenas as áreas a menos de 10 km de uma subestação da RNT, obtém-se 60 283 ha e 201 polígonos. No caso das áreas a menos de 10 km de uma subestação da RND, obtém-se 150 865 ha e 485 polígonos. Ou seja, apenas 39 % e 98 % da área anterior, respetivamente para o caso da RNT e RND, onde não se considerava a proximidade a subestações.

Os valores anteriores não consideram a capacidade de ligação disponível às subestações mapeadas. Se esta for considerada, então a área de ZAER solar reduz-se para 15 %/26 % do valor de 153 613 ha conforme se trata de capacidade de ligação à RNT ou RND, respetivamente para uma distância inferior a 10 km. Para uma distância de menos de 20 km estes valores são de 26 %/49 %.

As áreas resultantes distribuem-se de forma desigual por Portugal Continental conforme o mapa seguinte (Figura 1). Consideram-se como ZAER de solar FV as áreas que resultam da aplicação dos critérios de exclusão combinados com as áreas com valor de recurso solar acima do valor limiar (GHI>1600 kWh/ano), com mais de 100 ha e a menos de 10 km de uma subestação da RNT/RND.

5.4 - Modelo Territorial de ZAER eólico

A aplicação dos critérios de exclusão definidos para a energia eólica terrestre permitiu identificar cerca de 44 622 ha de áreas contínuas maiores do que 20 ha. Obtêm-se assim cerca de 44 622 ha de ZAER considerando apenas áreas com uma dimensão superior a 20 ha. Estas distribuem-se em cerca de 385 polígonos. As áreas identificadas apresentam uma distribuição diferenciada por classes de dimensão, verificando-se uma predominância dos polígonos com áreas compreendidas entre 20 e 50 ha, conforme sistematizado no quadro seguinte.

Quadro 6 - Síntese das áreas obtidas sem condicionantes de exclusão para eólico

n.d. - não disponível.

Se dentro destas áreas se tomar em conta apenas as áreas a menos de 10 km de uma subestação da RNT, obtém-se 6544 ha. Se se considerar menos de 10 km de uma subestação da RND, obtém-se 23 366 ha. Ou seja, apenas 15 % a 52 % da área anterior onde não se considerava a proximidade a subestações, respetivamente para RNT e RND. Se o limiar passar a ser 20 km de distância a uma subestação então tem-se praticamente toda a área mapeada (26 091 ha/41 798 ha ou cerca de 75 %/100 % para RNT/RND).

Figura 2 - Modelo Territorial das Zonas de Aceleração de Energias Renováveis - Eólico

87814 - https://ssaigt.dgterritorio.pt/i/Pec_Graf_87814_ZAER_Eolica.jpg

Os valores anteriores não consideram a capacidade de ligação disponível às subestações mapeadas. Se esta for considerada, então a área de ZAER eólica reduz-se para 2 %/3 % do valor de 44 622 ha conforme se trata de capacidade de ligação à RND ou RNT, respetivamente, para uma distância inferior a 10 km.

As áreas resultantes distribuem-se de forma desigual por Portugal continental conforme o mapa seguinte (Figura 2). Importa referir que o recurso eólico tem uma distribuição bastante mais desigual ao longo do território de Portugal Continental do que o recurso solar, o que explica as menores áreas comparativamente ao solar FV.

Pelo exposto, consideram-se como ZAER as áreas que resultam da aplicação dos critérios de exclusão combinado com as áreas com valor de recurso eólico acima do valor limiar (NEPS>2100 h/ano), com mais de 20 ha. No caso do eólico não se considera a distância a uma subestação da RND/RNT.

5.5 - Expressão Municipal das ZAER

A aptidão para acolher ZAER está localizada em 147 municípios de Portugal Continental evidenciando uma distribuição territorial desigual. Entre os municípios abrangidos verifica-se uma maior aptidão da componente solar, presente na generalidade dos concelhos, enquanto a componente eólica assume uma expressão mais seletiva e concentrada.

Para efeitos da determinação da expressão municipal do Modelo Territorial e da identificação dos municípios abrangidos, não foram contabilizados os concelhos em que a área total com aptidão para integrar ZAER é inferior a 5 ha. Estas situações correspondem, em regra, a áreas residuais ou a pequenas parcelas resultantes da interseção dos polígonos de aptidão com os limites administrativos municipais, sem dimensão e expressão territorial suficientes para justificar a consideração do município como abrangido pelo Programa e a consequente necessidade de integração das ZAER no respetivo PDM. O limiar adotado constitui, assim, um critério técnico de representatividade territorial e de racionalidade administrativa, não correspondendo a uma área mínima de projeto nem impedindo a instalação de unidades de produção de energia renovável nesses municípios ao abrigo dos regimes gerais aplicáveis fora das ZAER.

Em termos absolutos, Mortágua apresenta a maior área com aptidão para a produção de solar fotovoltaico, com 9201,65 ha, seguida de Castelo Branco, Sertã, Abrantes e Proença-a-Nova. A maior incidência relativa ocorre igualmente em Mortágua, onde a aptidão para a produção de solar fotovoltaico abrange 36,63 % do território municipal, destacando-se ainda Salvaterra de Magos, Sertã, Proença-a-Nova, Pedrógão Grande e Vila Nova da Barquinha, todos acima de 14 %. Na componente eólica, a Chamusca sobressai claramente, com 8998,35 ha e 12,06 % da superfície municipal, seguindo-se a Covilhã, Abrantes, Castelo Branco e Santiago do Cacém em área absoluta.

A maioria dos municípios apresenta, contudo, valores eólicos inferiores a 1 % ou ausência de aptidão para acolher esta tecnologia.

Esta territorialização revela, assim, forte heterogeneidade na dimensão e intensidade territorial das ZAER, refletindo diferenças no recurso energético, nas condicionantes ambientais e territoriais, na disponibilidade de áreas contínuas e na proximidade às redes elétricas, exigindo soluções de integração municipal diferenciadas.

Quadro 7 - Síntese da expressão municipal das ZAER (ha e %)