Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/2026 — Elaboração do Programa Regional de Ordenamento do Território do Norte

Apoiar a agricultura periurbana, promovendo as cadeias curtas de abastecimento (oferta local para procura local) envolvendo, por um lado, as organizações agrícolas, designadamente as cooperativas e, por outro, as estruturas comerciais locais, assegurando uma produção agroalimentar de proximidade para venda nos centros urbanos mais próximos. Pretende-se igualmente reforçar a agricultura familiar, com uma produção de pequena área, orientada para a venda do excedente, de baixa intensificação tecnológica, com um renovado interesse na produção biológica ou de baixo impacte agroquímico, sobretudo de hortícolas, fruta, pequena criação, cogumelos, etc., promovendo os canais de consumo de caráter eminentemente social, baixando custos de transporte, organizando e concentrando/controlando a produção de frescos, orientada sobretudo para o consumo em contexto coletivo (cantinas escolares, de IPSS, de entidades públicas, grandes empresas, etc.), onde a responsabilidade social das empresas/instituições se possa coordenar com esta produção local, aumentando o rendimento destas pequenas empresas familiares, conservando a paisagem e mantendo os recursos naturais num uso sustentável.

Promover a gestão ativa do território agroflorestal e rural do Norte para a sua ocupação sustentável, dando resposta às preocupações crescentes quanto à necessidade de humanização dos territórios e de promoção da sua competitividade, como forma de assegurar a sustentabilidade demográfica e ambiental. Os sistemas agrícolas mais ou menos extensivos são responsáveis pelas várias DOP e IGP vegetais e animais já referidas, mas igualmente pela preservação de áreas nucleares de conservação da natureza, a que acrescem o reconhecimento internacional não só pela certificação como biorregião do território do Alto Tâmega e dos Lagos do Sabor, como ainda da classificação do Barroso, como sítio GHIAHS/SIPAM, pela Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO), à qual se acrescenta o Alto Douro Vinhateiro Património Mundial. Assim, importa assegurar o desenvolvimento sustentável dos sistemas agrossilvopastoris, combinando as suas naturais funções produtivas com as suas funções de conservação e proteção (dos recursos hídricos, do solo, da erosão, da biodiversidade, etc.), de armazenamento e sequestro de carbono, mitigando os efeitos das alterações climáticas, e de produção de biocombustíveis e de novos materiais sustentáveis (biomateriais), e a remuneração dos serviços de ecossistemas, a promoção de produtos DOP, IGP e ETG, com margem de manobra para se constituírem como fazedores de preços (price-makers). A ruralidade de oportunidades e a gestão ativa do território tem ainda de ser capaz de integrar outras valências do território rural, de forma compatível e sustentável, designadamente a exploração dos recursos geológicos, minerais e hidrominerais, a produção de energias renováveis (eólica e fotovoltaica) e de todos os serviços associados ao turismo de natureza e rural.

Bacias de produção animal

Bacias de produção vegetal

Bacias de produção agropecuária

Principais bacias de produção agropecuária, em área e VPP

7.5 - Atribuir uma nova centralidade à floresta

A Norte, o espaço florestal domina o uso do solo (61 %, quase 1.3 Mha). É eminentemente privado, com os terrenos comunitários (baldios) a representarem quase 1/4 desse espaço. Corresponde a 24 % da área total nacional, 51 % das empresas do setor da madeira e cortiça, 56 % das do papel e do cartão, e 64 % das do mobiliário estão sediadas no Norte, contabilizando cerca de 47 % do VAB nacional florestal (dados de 2017). Os incêndios rurais e a sua recorrência ameaçam significativamente o setor, com a diminuição da área de produção ao longo dos anos, da produtividade e perda de biodiversidade, mas sobretudo com uma patente diminuição do investimento em novos povoamentos. Por seu turno, a ausência de soluções de curto prazo para o retorno dos investimentos obriga, de futuro, a políticas públicas dedicadas e principalmente com continuidade. Para promover a valorização do espaço florestal e a salvaguarda dos recursos naturais importa:

Gerir com eficiência a área florestada, os produtos nela originados e o seu valor. A produção de madeira de qualidade, em particular de folhosas poderá alimentar a importante indústria do mobiliário do Norte, importadora desta matéria-prima, algo que não tem sido aproveitado, apesar do potencial edafoclimático existente na Região. Para o efeito, importa: (i) promover modelos técnicos de gestão e de produção adequados; (ii) promover iniciativas de demonstração e de certificação florestal; (iii) aumentar a área florestada, seja por via da regeneração natural ou de novas plantações, repondo o ativo florestal perdido nas últimas décadas; e (iv) agregar e mobilizar os pequenos proprietários e melhorar o conhecimento cadastral. A profissionalização da gestão da florestal revela-se também indispensável, assim como o reconhecimento definitivo das externalidades positivas geradas, que ainda não são compensadas ao proprietário florestal de uma forma justa e inequívoca.

Aumentar o rendimento dos produtores florestais e reforçar as suas organizações, (i) garantindo transparência e liquidez do mercado e gestão da floresta, promovendo a certificação; (ii) introduzindo mecanismos de regulação e estimulando uma cadeia de valor de madeiras nobres de maior valor, nas industrias do mobiliário e da construção; (iii) promovendo fontes de rendimento adicionais para produtores (p. ex., no setor energético sustentável) e integrando funções da floresta na cadeia de valor; (iv) remunerando os produtores pelo valor direto e indireto da sua propriedade florestal; (v) desenvolvendo um sistema integrado e simplificado de incentivos fiscais ou outros para apoio à floresta e silvopastorícia; (vi) aumentando a visibilidade aos produtos, melhorando a sua valorização, a agregação e o rendimento dos produtores que estejam mais próximas dos seus principais agentes; (vii) desenvolvendo novas soluções tecnológicas e incorporando conhecimento na produção, através de plataformas colaborativas de proprietários (as Organizações de Produtores Florestais prestam serviços de aconselhamento técnico e jurídico ao produtor no investimento e na gestão); e (viii) escalando as necessidades das pequenas propriedades; representando os interesses dos produtores na fileira, entre outras, o que se revela indispensável.

Priorizar a intervenção no espaço florestal das Áreas Submetidas a Regime Florestal (ASRF) e reconhecer os Baldios como as maiores explorações agroflorestais do Norte, renovando os propósitos da sua criação em 1901, atendendo à sua sobreposição (51 %) com as figuras legais que privilegiam a conservação da natureza (RNAP e RN2000), criando assim uma oportunidade soberana para o relançamento desta figura pela (i) florestação adequada à condição de cada espaço (com espécies pioneiras, nobres, autóctones, etc.); (ii) manutenção de boas condições de pastoreio à pecuária extensiva, em particular no caso das produções certificadas DOP e IGP e, simultaneamente, consagrando o modo de produção biológico de pastos, e contribuindo para uma melhor gestão da água e do solo; e (iii) valorização de todo o espaço para as atividades complementares que promovem a visitação ao território e são a base de outras fontes de rendimento. Os baldios representam mais de 300 kha, sendo das maiores propriedades florestais do Norte. Pelo seu estatuto legal, são “empresas” sociais e, ao representarem 98 % das ASRF são, por direito próprio, os parceiros privilegiados para operar qualquer mudança nestes territórios. Novos modelos de gestão sustentável do território podem e devem desenvolver-se, fomentando o associativismo, onde os distintos usos e valências destes espaços possam ter uma justa remuneração, contribuindo diretamente para o aumento do rendimento dos seus compartes, agentes efetivos da mudança que se deseja.

Gerar condições para uma gestão ativa à escala da paisagem - um setor florestal sólido implica uma clara articulação com a agricultura, seja pela coincidência do proprietário, seja pela estrutura da propriedade, de pequena dimensão, em especial no mosaico do Noroeste que condiciona o planeamento, mas é condição de sobrevivência pela limitação da propagação/controlo dos incêndios rurais. Contudo, a questão essencial é a criação de condições para essa gestão ativa à escala da paisagem (através dos Programa de Reordenamento e Gestão da Paisagem - PRGP, e das Áreas Integradas de Gestão da Paisagem - AIGP/Operações Integradas de Gestão da Paisagem - OIGP), qualificando a gestão florestal, utilizando novas tecnologias, agregando a gestão em plataformas colaborativas, sem prejuízo de manter a individualidade da propriedade, designadamente pelo reforço das Zona de Intervenção Florestal (ZIF) e dos Agrupamentos de Baldios.

Consolidar o Sistema de Gestão Integrada dos Fogos Rurais, como pilar da sustentabilidade para um novo setor florestal, implementando o respetivo Programa Regional de Ação do Norte, em particular com as Orientações Estratégicas “Valorizar os Espaços Rurais” e “Cuidar dos Espaços Rurais”, em que são definidas um conjunto de ações que vão estruturar, em larga medida, o setor.

Principais áreas do espaço florestal

D8. Um Norte mais conectado, acessível, digital e descarbonizado

Enquadramento

A digitalização, em termos práticos, consiste num conjunto de tecnologias interdependentes que resultam em desenvolvimentos que se reforçam mutuamente, ampliando os seus efeitos económicos e sociais, implicando esforço permanente de investimento em I&D&i, de adaptação das instituições, públicas e privadas, de mudança como novo normal e de acumulação de capital humano em áreas científicas e tecnológicas relevantes. Esta transição tecnológica não é neutra, reproduz-se no atual contexto económico e social, alterando a produção e a formação primária do rendimento, gerando assimetrias de poder de mercado, mudando a forma como se trabalha e se sociabiliza e o trabalho enquanto elemento identitário, pessoal e profissional.

A Internet como bem de mérito também se encontra implicitamente nos objetivos de conectividade europeus (European Gigabit Society) para 2025, designadamente: (i) todos os agregados familiares disporem de acesso a redes de internet com pelo menos 100 Mbps, com possibilidade de expansão para maiores velocidades; (ii) todos os principais atores socioeconómicos (e.g. escolas, universidades, centros de investigação, hospitais, administração pública e empresas) estarem conectados por conectividade gigabit; (iii) existir cobertura 5G ininterrupta em todas as áreas urbanas e em todas as ligações rodoferroviárias; (iv) existir acesso a dados móveis em todos os locais onde a população vive, trabalha e para onde viaja. Ao mesmo tempo, o Plano de Ação para a Educação Digital Europeu e na Agenda Europeia de Competências também estabelece que, em 2030, pelo menos 80 % da população entre 16 e 74 anos deve dispor competências digitais básicas.

No Norte, em 2021, o recurso aos serviços públicos digitais ainda era muito insuficiente, como se verifica pela proporção de indivíduos com idade entre 16 e 74 anos que preencheram e enviaram pela internet formulários oficiais para organismos da administração pública para fins privados (29,4 %), valor bastante reduzido e abaixo o indicador nacional (34,2 %). Esta reduzida proporção é explicada pela procura, pela ausência de competência e literacia digital, mas também pela oferta, sobretudo aquela que tem expressão territorial, cuja provisão é assegurada pelos municípios. De facto, a oferta de serviços públicos digitais de natureza local ainda apresenta insuficiente maturidade e com marcadas assimetrias regionais.

De acordo com o Digital Economy and Society Index, de 2019, a acessibilidade digital nacional encontra-se especialmente condicionada pelo capital humano e competências e literacia digitais. Este indicador demonstra que ainda não se encontra garantida a equidade de acesso às tecnologias digitais para obter informações, comunicar e interagir (com outras pessoas e instituições). Além das disponibilidades infraestruturais, esta dificuldade de acesso é explicada de sobremaneira pelas desigualdades (socioeconómicas e de qualificações) e pelo envelhecimento populacional, apesar dos progressos registados nos últimos anos. De facto, o relatório da ANACOM (2020), refere que o Norte apresenta boa cobertura 2G e adequada cobertura 3G e 4G, verificando-se desempenhos diferenciados entre operadores e áreas territoriais. Nas áreas predominantemente rurais, inexiste cobertura 3G e 4G em muitas circunstâncias. Já o leilão para a instalação do serviço 5G terminou em finais de outubro de 2021, tendo começado a ser disponibilizado pelos operadores sendo patente que no litoral do Norte a disponibilização de serviços 5G é comparativamente mais elevado do que no seu interior. As designadas zonas brancas ou áreas-alvo do Norte, nas quais se verifica a ausência de cobertura de redes públicas de comunicações eletrónicas de capacidade muito elevada, apresentam padrões dicotómicos litoral-interior e urbano-rural.

No contexto das conectividades físicas, nas últimas décadas, a mobilidade de pessoas e mercadorias sofreu um forte crescimento que, em parte, está relacionado com o modelo territorial em presença e com o forte dinamismo económico da Região, cuja grelha locacional é geradora de inúmeros fluxos de natureza urbana e interurbana, de curtas e de médias distâncias.

A grande dificuldade em ajustar ofertas de diferentes modos e meios de transporte às escalas territoriais em presença acentuou a opção pela densificação da rede rodoviária e, consequentemente, pela excessiva dependência do transporte individual motorizado. Sem “carro próprio” é a própria viabilidade das famílias e das empresas que estará em causa, caso um novo paradigma não seja criado na oferta de infraestrutura e serviços de transporte.

A persistência de um modelo centrado no “automóvel” perpetua a insustentabilidade em geral, apesar da motorização elétrica, razão pela qual é necessário alterar a situação, através da promoção da multimodalidade, assente no incremento da oferta de transporte coletivo rodo e ferroviário, e na maior utilização dos modos “a pé” e bicicleta/outros, o que pressupõe uma tarefa muito difícil e de grande amplitude, relacionada com a reconfiguração da infraestrutura urbana de transportes, por eliminação da sobreocupação automóvel da superfície das cidades.

Mas, tão ou mais importante do que a reforma infraestrutural para a multimodalidade, acompanhada do reforço dos sistemas ferroviários, será a própria reorganização de redes e serviços de transportes coletivos, em adequação com os modelos de ocupação territorial em presença: (i) núcleo central da conurbação urbana; (ii) outras áreas urbanas compactas; (iii) ligações entre espaços urbanos rarefeitos e de relativa proximidade; (iv) ligações interurbanas de maior distância e que organizam o policentrismo regional; e, (v) conectividade da Região com o exterior, designadamente em termos de ferrovia de altas prestações.

Não sendo possível intervir profundamente em todas as dimensões elencáveis, haverá que escolher os aspetos essenciais e prioritários sabendo-se que, se esses passos forem dados de forma consistente, então haverá mais probabilidade de, no futuro, se prosseguir nos objetivos estratégicos enunciados.

8.1 - Promover a transição tecnológica melhorando a acessibilidade digital e as telecomunicações

A Internet constitui e constituirá cada vez mais um bem de mérito, isto é, um serviço cuja generalização do seu acesso em boas condições de segurança, de fiabilidade e de desempenho é fundamental para a igualdade de oportunidades na aprendizagem e conhecimento, no desenvolvimento pessoal e profissional, no exercício da cidadania, respeitando direitos cívicos e políticos dos cidadãos. Assim, o seu acesso, com níveis de qualidade adequados, pode dispor de preço, mas esse preço não pode ser suficientemente elevado que impeça esse acesso pela população com menores rendimentos.

Tendo em consideração as principais tendências de médio e longo prazo, devem ser prosseguidos os seguintes objetivos:

Generalizar o acesso à internet, enquanto bem de mérito, em boas condições de segurança, de fiabilidade e de desempenho enquanto elemento fundamental para a igualdade de oportunidades na aprendizagem e conhecimento, no desenvolvimento pessoal e profissional, no acesso aos serviços de interesse geral, na atividade económica, na sociabilização, no exercício da cidadania, independentemente do local de residência ou de trabalho e da sua condição económica e social.

Acelerar a transformação digital como processo assente num conjunto de tecnologias interdependentes cujos desenvolvimentos se reforçam mutuamente, ampliando os seus efeitos económicos e sociais, que implica esforço permanente de investimento em investigação e desenvolvimento, de adaptação das instituições, públicas e privadas, à mudança como novo normal e de acumulação de capital humano em áreas científicas e tecnológicas relevantes.

Universalizar o acesso aos serviços digitais aos cidadãos e às empresas por via eletrónica, através de balcões interoperáveis e tendencialmente unificados, assegurando a partilha e reutilização de dados entre as instituições e os utentes, a inclusão e acessibilidade digital, nomeadamente de públicos-alvo como idosos e pessoas portadoras de deficiência, simultaneamente apoiando e promovendo territórios inteligentes e conectados, em áreas como os transportes, a energia, a educação, a saúde ou a cultura.

Alargar o mercado digital, que tende para a hegemonia em áreas como a dos serviços (como os serviços financeiros) ou a da distribuição de bens desmaterializáveis (música, cinema, vídeo, livros, jornais, etc.), promovendo a redução de custos, tanto os resultantes das transações em si mesmas, como os resultantes de atritos de mercado (distância, informação assimétrica), e minimizando o impacte ambiental dessas transações.

Reforçar as competências digitais da mão-de-obra e adaptar a resposta nos diversos graus de ensino, na formação profissional e na requalificação dos trabalhadores, a par de processo profundo de criação e de destruição de emprego e da emergência de novas formas de relação laboral, potenciadas pela automação e a desagregação do trabalho em tarefas específicas e o trabalho remoto e ocasional, nomeadamente em plataformas, com estatutos profissionais pouco ou nada convencionais e maior polarização de rendimentos entre pessoas e territórios.

Promover a literacia digital como condição de sucesso para a prosperidade, implica o apoio a iniciativas orientadas para a capacitação dos cidadãos, sobretudo nas camadas da população mais atingidas pelas desigualdades (socioeconómicas e de qualificações) e pelo envelhecimento, permitindo aumentar a percentagem de cidadãos que utilizam internet. Simultaneamente, a capacitação da população ativa com as competências necessárias para o mundo e mercado de trabalho digitais permitirá, ainda, a reconversão profissional de trabalhadores com formação em áreas de baixa empregabilidade e, mesmo, em situação de desemprego.

Acessos à Internet em banda larga em local fixo

Acessos à Internet em banda larga em local fixo, por 100 habitantes

Áreas sem cobertura de redes de elevada capacidade e níveis de compactação e densidade urbana

8.2 - Reforçar as infraestruturas para a internacionalização

O Norte representa, no contexto nacional, uma potência económica vital para a internacionalização da economia portuguesa. Mas este papel da Região carece da manutenção de um complexo sistema de oferta de soluções de transportes e logística, adequado aos modos de transporte que viabilizam o seu posicionamento geoestratégico.

As ligações ao exterior por mar (Portos de Leixões e Viana), e por ar (Aeroporto Internacional Francisco Sá Carneiro - AIFSC), a que acresce a Via Navegável do Rio Douro, são cruciais, e baseiam-se em infraestruturas que souberam progredir em antecipação às necessidades e têm elevados padrões de eficiência. À escala regional, a densa rede rodoviária de altas prestações já garante uma adequada integração ibérica. Contudo, no que toca ao sistema ferroviário de passageiros e mercadorias, ainda não há condições que garantam a competitividade regional, tanto no eixo litoral Atlântico (Faro-Sines-Lisboa-Porto-Vigo-Ferrol), como em eixos terrestres de ligação à Europa (Leixões-Irun), e em articulação com o transporte marítimo de curta distância. A vocação atlântica e continental do Norte terá de ter respostas adequadas através de alternativas ao modo rodoviário.

Internamente, a AMP debate-se com um problema grave associado ao tráfego comercial/logística, que afunila num sistema rodoviário altamente congestionado no que respeita aos atravessamentos litorais do rio Douro entre Porto-Gaia (a designada Via de Cintura Interna - VCI).

Neste enquadramento, deverão assumir-se os seguintes objetivos:

Acompanhar a resolução de estrangulamentos regionais de importância nacional, contribuindo para a (re)organização dos processos de decisão que garantam a resolução das acessibilidades rodoviárias metropolitanas às infraestruturas de transportes e logística internacionais, bem assim como assegurar um processo de monitorização sobre as acessibilidades rodoviárias às áreas empresariais estratégicas para a exportação de bens transacionáveis, e também sobre as acessibilidades de atravessamento em alguns centros urbanos de menor dimensão. Noutra escala, deverá atender-se às prioridades que decorrem do incremento das relações transfronteiriças com a Galiza e Castela-Leão.

Promover a monitorização da evolução das infraestruturas de transportes para a internacionalização à escala regional, assegurando um processo de auscultação continuada dos agentes e dos gestores das principais infraestruturas que garantem a competitividade regional, no quadro da crescente internacionalização da economia, bem como a respetiva monitorização.

Influenciar a revisão dos planos setoriais nacionais a partir de uma visão regional robusta, que resulta da prossecução dos dois objetivos anteriores sendo essencial, também, contribuir para a próxima revisão do PNPOT, assim como consolidar uma estratégia que possa ser atualizada na preparação do próximo ciclo de programação.

Redes de conectividades na região Norte (PNPOT, 2019)

8.3 - Organizar redes e serviços de transportes coletivos rodoviários adequados aos modelos de ocupação territorial

A transferência da autoridade de transportes do governo central para as autarquias cria condições para um novo quadro de organização da oferta do transporte coletivo rodoviário às diferentes escalas territoriais, perspetivando o paradigma da mobilidade para uma lógica de organização à escala local e regional.

A monitorização dos resultados da organização das redes e serviços à escala das EIM e de alguns concelhos isolados deverá ser a tónica decorrente da primeira geração de concessões, em curso. Será determinante para perceber o funcionamento da articulação entre as cidades mais relevantes e os territórios de influência direta, incluindo os respetivos movimentos pendulares, e também entre serviços rodoviários interurbanos que servem mais do que uma EIM e dependem, linha a linha, de distintas autoridades. Esta abordagem visa o incremento da procura no transporte coletivo através da eficiência na sua oferta, baseada em planos de redes e serviços, na criação de corredores dedicados e na operacionalização da intermodalidade.

Neste contexto, assumem-se como objetivos:

Preparar a segunda geração de avisos para o transporte coletivo rodoviário, no âmbito do próximo ciclo de vigência do PORTUGAL2030 equacionando, entre outros, (i) a reorganização das unidades funcionais de concessão de redes e serviços por “bacias de pendularidade”; (ii) a definição de diferentes tipologias de linhas/serviços, assegurando a formatação de uma oferta integrada entre serviços regulares e serviços flexíveis, mais personalizados; e (iii) atribuir a uma entidade regional a autoridade sobre linhas e serviços que cruzem mais do que uma entidade intermunicipal, ou através de outro modelo de idêntica eficiência.

Elaborar planos de corredores dedicados para meios de transportes específicos, equacionando-se planos de expansão para a ferrovia ligeira/ultraligeira, para Corredores de Autocarros de Alta Qualidade (CAAQ) e canais dedicados para BRT (Bus Rapid Transit), de ligação entre grandes geradores de viagens, e atravessando espaços urbanos de densidade e compactação relevantes em termos da procura.

Criar uma rede de interfaces de transportes, promovendo a intermodalidade entre diferentes modos de transporte, através da definição de uma rede de interfaces pensada para as referidas “bacias de pendularidade”, e atendendo ao modelo territorial de cada uma.

A conjugação destes objetivos visa o incremento da procura no transporte coletivo através da eficiência na sua oferta, baseada em planos de redes e serviços, na criação de corredores dedicados e na operacionalização da intermodalidade a que se deverá acrescentar uma integração bilhética regional, inter-regional, ou mesmo de escala nacional.

Bases para a definição de ‘bacias de mobilidade pendular’

Movimentos pendulares entre municípios

8.4 - Diminuir a dependência dos cidadãos do transporte individual motorizado nas deslocações de proximidade e nas ligações interurbanas

Na mobilidade das pessoas e mercadorias anteveem-se tendências gerais que enquadram a formatação dos objetivos de atuação no futuro próximo, relacionadas com a eventual diminuição das viagens pendulares, pelo reforço do teletrabalho, o crescimento das viagens por “outros motivos”, e o aumento da quota de utilização do transporte público.

Será determinante perceber até que ponto a reconfiguração da oferta pelas novas “autoridades de transportes” contribui para um novo impulso no aumento da procura no transporte público rodoviário, sendo claro o aumento da oferta de serviços partilhados em automóvel e em modos suaves, bem como a consolidação do aumento do e-comércio com impacto significativo nas entregas ao domicílio.

Contextualizam-se, assim, os seguintes objetivos:

Reorganizar a oferta de transportes coletivos, de acordo com o definido no ponto 8.3.

Aumentar o peso dos modos suaves, através da criação de ciclovias de interconexão, de contiguidade e intraurbanas, e criação de redes e percursos pedonais estruturantes dos espaços urbanos.

Reestruturar o espaço público nas cidades, tendo em vista a redução da superfície automóvel, dando lugar a corredores para outros modos de transporte (coletivo e suaves), e para o sistema ‘azul+verde’ de bioclimatização.

Promover o aumento de acessibilidade a atividades e serviços, por via das políticas locacionais de urbanismo.

Reforçar o transporte ferroviário suburbano, de modo a fortalecer e a aumentar a quota do transporte ferroviário nas deslocações interurbanas de maior distância (até 70 km), assim como o tráfego de mercadorias, acompanhada da criação de interfaces logísticos de rebatimento rodoferroviário em locais capazes de incrementarem a coesão territorial, a intermodalidade (abaixamento da quota do transporte rodoviário de mercadorias), e o incremento da logística inversa, considerando uma economia gradualmente mais circular.

Ativar a oferta de serviços ambulantes e o transporte a pedido, para prestação de cuidados ao domicílio, assim como serviços de transporte mais personalizados, que podem ou não estar associados a serviços regulares.

Meta proposta para a repartição modal em 2035 (tendo por base um inquérito à mobilidade abrangente)

Movimentos pendulares em Transporte Individual motorizado (TIm)

Movimentos pendulares em Modos Suaves (MS)

Movimentos pendulares em Transporte Coletivo (TC)

Portugal Ciclável (PC2030)

Rede Ferroviária

(Plano Ferroviário Nacional aprovado)

8.5 - Organizar e gerir uma rede rodoviária regional de intermediação entre a rede nacional e as redes municipais

A hierarquia das redes rodoviárias no território nacional apresenta debilidades que não têm sido equacionadas nas últimas décadas. O Plano Rodoviário Nacional (PRN), datado de 1998, e sujeito a posteriores alterações, garantiu a concretização da nova rede de Itinerários Principais (IP) e de Itinerários Complementares (IC), mas tem por resolver a organização, de forma coerente, de uma rede de intermediação entre esses dois níveis e as redes municipais. Tanto assim que o PRN sentiu a necessidade de criar duas categorias de estradas herdadas do Plano de 1945: uma categoria, a das Estradas Complementares (antigas EN); e outras duas categorias, a das Estradas Regionais (ER) e as EN(d), desclassificadas, ou seja, as estradas com interesse supramunicipal e complementares às EN, mas que (ainda) não conseguiu transferir para as redes municipais.

A criação de uma rede regional de estradas deveria, em princípio, absorver: a) as vias que não integram a rede nacional por terem sido desclassificadas, mas que mantêm uma importância relevante para os movimentos entre EIM; b) as estradas regionais (ER), assim designadas na atual rede nacional; c) assim como outras estradas municipais que integrem ligações importantes no território das respetivas EIM e entre estas; d) e ainda, eventualmente, variantes urbanas que constituam percursos determinantes para as ligações interurbanas de maior proximidade.

Teria como principais objetivos:

• Eliminar estrangulamentos no atravessamento de centros urbanos mais pressionados, visando a melhoria da segurança e a redução do congestionamento rodoviário, bem como a melhoria do ambiente, da qualidade do ar e do ruído urbanos, como é o caso dos atravessamentos de Matosinhos-Maia-Porto-Vila Nova de Gaia e Braga.

• Garantir um adequado nível de acessibilidade aos equipamentos regionais de hierarquia superior, como sejam áreas empresarias consolidadas, parques de ciência e tecnologia, polos de ensino superior ou rede hospitalar, reforçando desta forma a competitividade e coesão territoriais.

• Completar algumas ligações ainda em falta, pese embora o elevado nível de execução do PRN2000, que persistem ainda, quer ao nível da rede nacional complementar, quer a um nível regional na intermediação entre essa rede e as redes municipais ou na integração transfronteiriça dos territórios raianos. A concretização destas ligações reforça a competitividade e coesão territoriais e contribuiu para a organização da oferta pública de serviços de interesses geral.

• Ampliar a rede de fornecimento de combustíveis alternativos de suporte ao nível de intermediação regional e promover o tratamento de pontos acumulação de acidentes, contribuindo dessa forma para os objetivos de transição climática e redução das externalidades da mobilidade regional, cuja matriz assenta ainda excessivamente no modo rodoviário.

Para isso revela-se indispensável estabilizar um nível regional de estradas e elaborar um plano para essa rede, consolidando uma rede de “estradas nacionais”, tutelada pela Infraestruturas de Portugal (IP), e a sua articulação com uma rede supramunicipal, em parceria com os Municípios e as Entidades Intermunicipais.

Rede rodoviária da região Norte

D9. Um Norte mais policêntrico para um sistema territorial mais coeso

Enquadramento

A política urbana deve contribuir para as metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e refletir os desafios que se colocam aos centros urbanos e respetivas áreas de influência. Estes centros influenciam fortemente a prosperidade e o bem-estar dos seus residentes, mas também dos que residem nas áreas rurais envolventes. As políticas urbanas têm de ser coerentes, de forma a tornarem os territórios mais habitáveis, mas também mais resilientes e menos vulneráveis, de forma a potenciarem a prosperidade e o bem-estar a todos os cidadãos e a todos os territórios. Além disso, responder aos sistemas de transição em curso exige processos de inovação que preparem os territórios para os desafios do futuro.

Em matéria de políticas, deve-se procurar (OCDE, 2019):

• Adequar a política urbana aos desafios do futuro, atendendo aos impactos da globalização, às transições em curso (sócio-tecnológicas, sócio-ecológicas, sócio-institucionais), mas também ao declínio demográfico e ao envelhecimento populacional;

• Adaptar a ação política a cada local, em função das aspirações e das necessidades das pessoas, que lá residem ou trabalham;

• Promover políticas que incentivem interdependências e cooperações interurbanas e urbano-rurais, de forma a dinamizar-se abordagens mais integradas de desenvolvimento territorial;

• Alinhar e articular políticas setoriais para potenciar o desenvolvimento e a qualidade de vida e o bem-estar, nos centros urbanos e nos territórios envolventes;

• Promover a participação e o envolvimento institucional no co-desenho, co-implementação e co-monitorização das políticas urbanas.

Isto significa que os processos de transformação urbana envolvem mudanças fundamentais nas formas de fazer (práticas), nas formas de pensar (culturas) e nas formas de organizar o território (estruturas).

Refletir as políticas urbanas passa por desenvolver abordagens multiescalares. Os centros urbanos quando interconectados de forma intensa formam subsistemas, que se vão ligando a outras escalas, criando redes urbanas multipolares e intercalares. A identificação destas redes permite perspetivar trajetórias de desenvolvimento a várias escalas, à medida que os centros urbanos evoluem num mundo progressivamente mais policêntrico e global, pois as dinâmicas estão cada vez mais enraizadas em diferentes contextos (locais, regionais, nacionais e internacionais), em função das interações multidimensionais e multiescalares. Assim, é preciso estruturar e potenciar os diferentes sistemas urbanos, nas diferentes escalas geográficas, e contrariar dinâmicas regressivas, que deixam territórios “para trás”.

Seguindo estas preocupações, o PNPOT, nos objetivos estratégicos de base territorial, estabelece que o Sistema Urbano se desenvolve em torno de três escalas (PNPOT, 2019): na escala nacional e internacional, reforçando as redes de inovação e relacionamento externo; na escala regional, promovendo uma melhor estruturação territorial, interurbana e urbano-rural; na escala local, potenciando a habitabilidade e a eficiência intraurbana. Neste contexto, o PROT-NORTE considera, também, três escalas em matéria de OEBT para a região Norte.

Tendo presente este enquadramento, o primeiro objetivo, foca-se na inovação e internacionalização e na dinamização de processos de transformação regional. O segundo objetivo, aponta para a melhoria do acesso aos serviços de interesse geral para uma maior justiça socioespacial. O terceiro objetivo, dirige-se ao reforço das redes verticais e horizontais, promovendo mais cooperação interurbana e urbano-rural, a partir de geometrias espaciais variáveis, focadas nas estruturas supramunicipais (NUTS III), mas também em cooperações sub-regionais e inter-regiões (com a NUTS II da região Centro e com as regiões transfronteiriças). O quarto objetivo, dirige-se à escala local, aos contextos intraurbanos, e pretende promover a inovação e a prosperidade, e contrariar vulnerabilidades existentes.

9.1 - Reforçar o papel dos centros urbanos enquanto âncoras de inovação, atratividade e afirmação externa

O PNPOT refere que Portugal tem um sistema urbano com duas áreas metropolitanas demasiado “grandes” para o contexto nacional, mas claramente “pequenas” à escala europeia e global. Perante esta aparente contradição, as políticas têm de procurar escalar os territórios para que ganhem massa crítica. Assim, as centralidades do Norte devem, através de redes locais, supramunicipais e nacionais, reforçar as suas ligações com outras centralidades e enriquecer as diferentes escalas territoriais, ganhando dimensão e ancorando o desenvolvimento local e regional. Devem igualmente relacionar-se com contextos internacionais e “arrastar” novas dimensões e oportunidades para os contextos territoriais regionais. Estes relacionamentos são fundamentais no reforço da competitividade e da coesão territorial da Região. Neste sentido, parece crucial criar plataformas territoriais para a internacionalização.

A inovação quer-se transversal a todas as polaridades do sistema urbano, pois o futuro da Região depende da sua capacidade de inovar. Os processos de mudança envolvem múltiplos atores de várias origens institucionais (e. g., o Governo, a ciência, o mercado, a sociedade civil), e várias geometrias de poder e diversas constelações de papéis, envolvendo os diferentes tipos de atores.

Para projetar estas múltiplas escalas geográficas é necessário desenvolver uma abordagem em que as redes se evidenciem e se reforcem, com foco nas centralidades urbanas e para o seu espaço de relacionamento. Este objetivo estratégico dirige-se à organização do território tendo em vista o desenvolvimento da inovação e de redes de afirmação externa a partir de todas as polaridades urbanas do Norte. Em matéria de fluxos e redes de cooperação, identificam-se dois tipos de territórios: (i) o Noroeste, que evidencia, nas redes de colaboração para a inovação, ligações institucionais intensas, que se estendem em direção a outras aglomerações urbanas nacionais (nomeadamente, a Lisboa, Aveiro e a Coimbra), mas também internacionais; internamente, destacam-se as polaridades do grande Porto, e também do Quadrilátero Urbano do Minho - Braga, Barcelos, Guimarães e V.N. Famalicão, e Viana do Castelo; (ii) o Nordeste, com redes para a inovação pouco densas, mas que têm vindo a intensificar-se, na sua maioria polarizadas por Bragança, Vila Real e, mais recentemente, Chaves.

Nestes processos, as polaridades urbanas são nós de polarização externa e articulação interna. Por um lado, promovem as suas relações no quadro do seu sistema regional (do Norte), inovando e ampliando complementaridades e sinergias regionais diferenciadoras. Por outro, e no quadro externo, reforçam as suas relações com outros espaços nacionais e internacionais, ampliando as relações e as trocas, alargando as escalas geográficas de penetração das suas redes e posicionando-se face à crescente globalização e competição entre centros urbanos e regiões. Os processos de mudança, ou de inovação e transformação, devem:

Reforçar a dimensão inovadora das polaridades para ganhar escala, identificar as especificidades diferenciadoras e promover complementaridades. As polaridades devem selecionar as áreas estratégicas que as podem posicionar nas redes de conectividade dos circuitos globais. A dimensão institucional (envolvendo uma diversidade de organizações) é estratégica para o posicionamento nestas redes. É também importante investir nos contextos, de forma a criar ambientes (de negócio, de cultura ou de usufruto urbano ou ambientais) e níveis de qualidade de vida atrativos, estimulando processos de inovação e promovendo redes de cooperação que acrescentem massa crítica. Importa aumentar as externalidades positivas que reforcem a imagem e a centralidade urbana, bem com a capacidade de articulação com as redes globais.

Promover redes de inovação e internacionalização, posicionando os centros urbanos da Região nos sistemas globais e/ou continentais de inovação, investimento, atração de talento e logística, incluindo as redes globais de comércio e de comunicação. Trata-se de transformar as redes de cooperação, com geometrias variadas, em rótulas de internacionalização da base territorial do Norte, consolidando a estrutura e a dimensão inovadora do território regional e projetando a Região externamente. As prioridades estratégicas devem focar-se nos vários tipos de inovação e dirigir-se para o bem-estar comum, logo podem dirigir-se para a economia, a cultura, o património, a conservação da natureza, o turismo ou para outras redes de inovação urbana.

Consolidar o Sistema Regional de Inovação, reforçando a dinâmica cooperativa do sistema institucional da Região para a inovação e internacionalização. Os diferentes agentes regionais devem organizar-se e coordenar esforços tendo em vista mobilizar e estruturar recursos que favoreçam mudanças sociotécnicas. Os gestores do território (a CCDR Norte, IP, as CIM e os Municípios), as entidades do conhecimento (instituições de ensino superior e centros de I&D), e o tecido produtivo (empresas e suas associações, hospitais e outras instituições), devem dinamizar plataformas e ferramentas que acelerem os processos de transição, consubstanciado modelo de hélix tripla. A capacidade de agenciamento será crucial para desencadear processos de inovação, sendo necessário promover a paradiplomacia, enquanto instrumento de governança para a promoção de um desenvolvimento mais sustentável.

Rede de projetos CORDIS (H2020) envolvendo organizações localizadas em Portugal

Hotspots das organizações que participam na CORDIS no programa H2020

Fonte: CORDIS Datalab (2022).

População residente por área urbana funcional

Sistema urbano peninsular

Estudantes do ensino superior e fluxos casa-universidade (2022)

Instituições e redes inovação económica (2020)

9.2 - Melhorar o acesso aos serviços de interesse geral para uma maior justiça socioespacial

A região Norte é caracterizada por diferentes realidades geográficas, cada uma exigindo abordagens específicas para a prestação de serviços, e por um território com desequilíbrios na qualidade e no acesso aos serviços. Para promover um desenvolvimento harmonioso, seguindo a missão da política de coesão, é fundamental proporcionar o acesso aos serviços de interesse geral a todos os cidadãos. Os diferentes centros urbanos, em função das múltiplas funcionalidades que oferecem, ligam-se por um sistema de conectividades aos territórios envolventes. Assim, no território desenham-se centralidades urbanas e pendularidades que constroem áreas funcionais ou áreas de influência (na educação, na saúde, no emprego, na cultura e nos outros serviços). Os sistemas de mobilidade contribuem para estruturar os espaços de relacionamentos interurbanos e urbano-rurais. Desta forma, fomentam-se vivências interurbanas e rurais-urbanas e constroem-se configurações territoriais. Esta geografia relacional constitui a base territorial para desenhar políticas de concertação de serviços de interesse geral. São territórios de fluxos, onde os vínculos funcionais vão sendo diariamente construídos, potenciando laços interurbanos e urbano-rurais. Existem três tendências a considerar:

• A tendência colaborativa, assente em acordos de prestação de serviços entre entidades públicas (intermunicípios) e entre intervenientes das esferas pública e privada, bem como iniciativas da sociedade civil;

• A tendência para uma maior digitalização, oportunidade para as áreas urbanas e os espaços rurais, nomeadamente na desmaterialização de processos e na prestação os serviços à distância, exigindo a melhoria da infraestrutura digital, sobretudo nas áreas rurais. Na digitalização dos cuidados de saúde, a expectativa é de reforço da qualidade, acessibilidade, flexibilidade e eficiência. Mas é necessário acautelar que os grupos vulneráveis que precisam de uma prestação contínua não sejam excluídos e que as soluções encontradas não causem uma carga administrativa para as autoridades locais;

• A tendência para a concentração geográfica de serviços, através da prestação polivalente centrada num local, garantindo equidade territorial na medida em que todas as populações, independentemente donde residem, podem aceder aos serviços essenciais. Os centros de serviços contribuem para minimizar as grandes distâncias aos serviços, que pode ser resolvida através de soluções de transporte a pedido ou de soluções móveis para levar temporariamente os serviços às áreas mais distantes.

Nem todos os serviços podem ser digitalizados, nem todos podem ser abrangidos por acordos locais de colaboração, e nem sempre a concentração geográfica é desejável. Assim, são necessárias soluções de base local para adaptar a prestação dos serviços às necessidades específicas, do território, município ou lugar. A atual dinâmica de descentralização de alguns serviços para os municípios foca-se essencialmente na escala local e dirige-se para uma gestão de proximidade. Os sistemas centralizados estão a ser combinados com sistemas descentralizados, procurando encontrar meios alternativos, mais fiáveis e sustentáveis, que promovam uma melhoria na prestação dos serviços.

Neste âmbito, interessa valorizar as NUTS III enquanto territórios ativos no reforço da qualidade dos serviços de interesse geral. A oferta de serviços aliada à melhoria das redes de mobilidade pode desencadear no território grandes mudanças, capazes de influenciar diariamente o modo como os indivíduos e as organizações se relacionam.

No Norte, identificam-se diferentes perfis territoriais, em função da oferta e da procura de serviços existentes. Nos territórios mais densos do Noroeste, existe uma oferta policêntrica que tenta responder a uma procura densa e heterogénea (na idade, na escolaridade e nas aspirações). Nos territórios de menor densidade, é preciso garantir, não só os serviços básicos a nível local, mas também os serviços superiores, que devem estar alocados em aglomerações de maior dimensão, mas onde se deve garantir o acesso.

A estruturação dos serviços deve também atender ao envelhecimento da população e à perda de ativos e jovens. Por outro lado, é crucial incorporar a emergência do ciberespaço e a digitalização do funcionamento dos centros urbanos e dos serviços de saúde, educação, serviços pessoais, cultura e lazer. Esta linha estratégica dirige-se às EIM, sendo as NUTS III a base territorial para a concertação espacial em termos de serviços de interesse geral. Neste âmbito, devem-se identificar as carências, as redes de cooperação a potenciar e definir que funções devem ser operacionalizadas a partir de processos de governança territorial que envolva relacionamentos intermunicipais (NUTS III ou várias NUTS III). A intervenção em matéria dos serviços de interesse geral deve incorporar as reflexões integradas nos OEBT da Demografia, Saúde, Educação, Cultura, Vulnerabilidades Sociais e Conectividades.

Serviços de Interesse Geral: polaridades urbanas e níveis de acessibilidade (2021)

Comunidades e níveis de relacionamento de proximidade - movimentos pendulares (2021)

Acessibilidade às escolas básicas (2020)

Acessibilidade aos centros urbanos (2021)

Oferta de serviços e habitação: desafios territoriais diferenciados

Na oferta de serviços de educação, saúde, apoio social, cultura e habitação, identificam-se cinco perfis territoriais:

• Contextos A, B e C, a oferta de serviços é superior, mas os serviços são fortemente pressionados pela procura. A habitação, a educação e a saúde são domínios prioritários em matéria de qualificação da oferta.

• Contexto D, a oferta de serviços piora face aos territórios A, B e C. São territórios de transição, com uma oferta razoável e uma procura relativamente limitada.

• Contextos E e F, a situação piora significativamente, sobretudo nos concelhos da classe F. Nestes casos, é preciso avaliar se os serviços básicos estão garantidos.

9.3 - Melhorar as articulações interurbanas e rurais-urbanas

O policentrismo ajuda a fortalecer os centros urbanos, ao mesmo tempo que proporciona um desenvolvimento territorial mais equilibrado, suportado em ligações interurbanas e urbano-rurais mais cooperativas e interfuncionais. Reforça a importância de partilhar objetivos, promovendo dinâmicas colaborativas e soluções mais integradas. O seu aprofundamento e consequente consolidação das potencialidades dos diferentes locais (urbanos, rurais, periferias, locais específicos), exige a intensificação de vínculos e intercâmbios, bem como a compreensão das ligações e das interdependências entre os lugares e da capacidade para desenvolver iniciativas que reforcem a massa crítica regional.

Assim, dinamizar o policentrismo a nível regional pressupõe: (i) compreender os diferentes contextos e aumentar a cooperação interurbana e rural-urbana, estimulando novos modelos de desenvolvimento e de governança territorial; (ii) favorecer a cooperação e o reforço de complementaridades, explorando oportunidades, contrariando fragilidades e contribuindo para um maior desenvolvimento social, económico e ambiental da Região; e (iii) incentivar a cooperação e o apoio mútuo, dinamizando sinergias e interações territoriais.

Neste racional, o desenvolvimento sustenta-se em territórios que integram funções urbanas e rurais, conectando a oferta e a procura, promovendo um contínuo urbano-rural e diminuindo as disparidades sociais, económicas e territoriais.

As articulações e as complementaridades devem reforçar-se e simultaneamente estender-se territorialmente (litoral-interior; norte-sul; inter-fronteira). Não existe, ainda, uma coincidência entre os territórios funcionais e as respetivas regiões administrativas. Além do mais, a existência de possíveis sistemas funcionais transnacionais implica também uma maior articulação externa.

Estas articulações suportam-se em subsistemas territoriais que refletem contextos de proximidade, muito sustentados nos movimentos pendulares (casa-escola e casa-trabalho) e em mobilidades associadas às práticas de consumo e ao acesso aos serviços essenciais. Apresentam configurações e níveis de consolidação diferentes, implicando abordagens específicas. Uma grande diversidade de ativos e conhecimentos devem combinar-se para orientar uma mudança social, capaz de criar condições geradoras de maior vitalidade e viabilidade territorial. Seguindo o PNPOT, o Norte identifica como principais subsistemas territoriais da Região:

1 - Subsistemas territoriais a valorizar, apostam na qualificação - Têm níveis elevados de polarização urbana, com morfotipologias urbanas diversificadas, onde há uma elevada conflitualidade de usos e fluxos. A grande capacidade de atração capitaliza oportunidades de desenvolvimento decorrentes de uma urbanização que precisa de ser mais inclusiva e sustentável. As soluções têm de ser mais baseadas na natureza, construídas com uma gestão territorial mais próxima das pessoas.

2 - Subsistemas territoriais a consolidar, apostam no reforço da massa crítica - São estruturas interurbanas e urbano-rurais que necessitam de consolidação, reforçando as sinergias e complementaridades. As respetivas estratégias devem ser mais integradas e as intervenções mais concentradas em investimentos articulados e sustentáveis, envolvendo diferentes domínios de ação, vários perfis institucionais e dirigidas a territorialidades mais pertinentes. Assim, as parcerias reforçam as capacidades locais e constroem massas críticas sub-regionais.

3 - Subsistemas territoriais a estruturar, apostam numa maior afirmação - Existem nos contextos de baixa densidade urbana, onde as pequenas centralidades têm fraca capacidade de polarização, sendo necessário garantir a prestação de serviços urbanos essenciais, para o bem-estar das populações residentes e para o apoio à economia local. São territórios pouco povoados, onde a fragilidade institucional dificulta a montagem de processos estratégicos colaborativos. É crucial valorizar os ativos territoriais existentes e promover uma maior cooperação territorial, promovendo complementaridades e interações entre espaços urbanos e rurais e desencadeando estratégias integradas em diferentes domínios. Sendo territórios pouco povoados, o reforço das articulações externas é também crucial.

Relações interurbanas e rurais-urbanas

Acessibilidades das Viaturas Médicas de Emergência e Reanimação (VMER)

Mobilidade pendular: fluxos intracomunidades (2021)

Mobilidade pendular: fluxos intercomunidades (2021)

Estudantes nos estabelecimentos de ensino superior e fluxos casa-universidade (2022)

Comunidades do ensino superior e fluxos casa-universidade (2022)

9.4 - Promover a inovação e a qualidade intraurbana

O conjunto de transições em curso e a conjugação de crises e choques determinam uma atenção muito cuidada na habitabilidade urbana. Isso significa, por um lado, promover a otimização das condições de vida dos cidadãos e, por outro, aumentar a capacidade de relacionamento dos residentes com o meio em que se movem. Para isso, é preciso melhorar as características dos lugares em matéria de habitabilidade urbana: habitações com conforto e segurança, espaços públicos de qualidade (pontos de encontro e convívio social), multifuncionalidade (oferta de equipamentos e serviços básicos de proximidade, com acessibilidade pedonal); diversidade social (a mistura de pessoas, com rendimentos, idades e culturas diversificadas favorece a convivência social); e biodiversidade (parques, jardins, pomares, hortas, etc.). É fundamental preparar os territórios para a emergência de riscos sistémicos e, para isso, é preciso conceber políticas urbanas diferenciadas em função dos contextos, pois os locais requerem respostas integradas a problemáticas distintas. As políticas urbanas têm de mobilizar os diferentes atores, as partes interessadas, no co-desenho, co-implementação e co-monitorização das intervenções urbanas.

Intervir à escala intraurbana permite considerar os contextos e favorecer as escalas de proximidade, pois o contexto condiciona o urbanismo. Assim, é essencial, ponderar as propostas de intervenção intraurbana, em função dos subsistemas territoriais enquadradores, reconhecendo sempre a necessidade de qualificar e requalificar o edificado e o espaço público, promover modelos urbanos saudáveis e ambientalmente sustentáveis, aumentar o acesso à habitação e à reabilitação do edificado, favorecer a inclusão social e incrementar o comércio e os serviços e a mobilidade urbana e intraurbana. Qualquer intervenção no espaço urbano deve ter em conta a eficiência do sistema urbano e a sua habitabilidade, atendendo às seguintes prioridades:

Qualificar o edificado e o espaço público: qualificar o património edificado (conjuntos urbanos e elementos singulares) e o edificado corrente, de forma conjugada, entre si e com a qualificação e requalificação dos espaços públicos, numa lógica de valorização, pelo desenho urbano e pelo aumento da superfície de espaço público e do arvoredo urbano, dos diferentes tecidos urbanos, considerando as suas especificidades, as suas características (arquitetura, desenho urbano, etc.), os seus valores intrínsecos e o seu caráter, bem como a sua posição urbana (central, pericentral, periférica) e a situação geográfica (zonas costeiras, margens e foz de rio, encostas, etc.).

Promover o acesso à habitação e a inclusão social: a promoção da coesão e do equilíbrio social, a diminuição das desigualdades e da exclusão, passam nomeadamente pela eliminação ou minimização das carências habitacionais, particularmente críticas nas áreas centrais dos espaços de caráter metropolitano ou poli-urbano, bem como nas aglomerações urbanas polarizadoras das áreas sub-regionais. Importa apostar na reabilitação de fogos devolutos na malha urbana consolidada, contrariando a degradação e as segregações urbano-sociais, valorizando o edificado e contribuindo para a diversificação social e a multifuncionalidade.

Incrementar a atividade económica intraurbana, favorecendo a dinamização e a revitalização do comércio e dos serviços: a aposta em espaços urbanos qualificados num planeamento que crie as condições para a oferta de áreas de comércio e de serviços de proximidade em áreas privilegiadas em termos de localização (quer nos tecidos pericentrais consolidados, quer nas franjas periféricas a consolidar) ou para a revitalização comercial e o desenvolvimento de novos serviços. Incrementar a diversidade e a mistura funcional, promove funcionamentos de proximidade e contraria deslocações pendulares.

Apostar em modelos urbanos saudáveis e ambientalmente sustentáveis: promover um desenvolvimento urbano (mais) sustentável, favorecendo propostas sensíveis à saúde e à qualidade de vida dos cidadãos, implica optar por soluções compatíveis (respeitadoras e adaptadas) com as especificidades físicas do território (condições topográficas e climáticas, características geológicas, redes hídricas superficiais e subterrâneas, entre outros). Apostar na qualificação ambiental urbana, inclui naturalizar ou “rurizar” (Cerdà, 1861) os espaços urbanos, bem como evitar intervenções que contribuam para a degradação ambiental e para a artificialização do solo. Importa melhorar a eficiência e fiabilidade energética e hídrica dos sistemas urbanos, incrementando a articulação dos sistemas verde e azul e implementando sistemas inteligentes para a gestão da energia, da água e dos resíduos, que contribuam para a descarbonização e para uma utilização mais eficiente dos recursos.

Fomentar e favorecer a mobilidade intraurbana: o incremento da mobilidade intraurbana deve ser favorecido com soluções arquitetónicas e de desenho urbano que apostem na estruturação e articulação dos espaços públicos, promovendo sistemas mais integrados, que promovam o convívio harmonioso das várias mobilidades, com preferência para as mobilidades suaves, que aprofundem a porosidade e permeabilidade dos tecidos urbanos. Contrariando, assim, o domínio do automóvel, reforçando a mobilidade pedonal geral e de proximidade, e facilitando a inclusão de pessoas com mobilidade reduzida ou outras incapacidades.

Compactação e densidade urbana (2021)

Perfis sociais (2021)

Tecidos urbanos densos e compactos e territórios agrícolas e florestais (2021)

Alojamentos vagos nas áreas urbanas mais densas e compactas, por concelho (2021)

Alojamentos servidos por sistemas de drenagem de águas residuais, por concelho (2021)

Idosos a residir sós nas áreas urbanas mais densas e compactas, por concelho (2021)

D10. Um Norte que reforça o sistema de gestão territorial e a sua governança

Enquadramento

A coesão territorial é um grande desígnio nacional na medida em que, subjacente ao conceito, está uma estratégia de efetiva sustentabilidade e desenvolvimento social, económico e ambiental, sem descurar a incontornável dimensão cultural, bem como a segurança e à paz social. Territorializar políticas públicas coloca no mesmo patamar o desenvolvimento e o ordenamento e gestão do território. São essas as duas dimensões do PROT- NORTE: a primeira, colocando o território ao serviço do desenvolvimento, a segunda posicionando-o no seu sistema de gestão.

Territorializar as políticas públicas significa conferir-lhes especificidade geográfica, diminuindo os custos e aumentando os benefícios, sendo o primeiro passo para um modelo de desenvolvimento que reflita políticas integradas de base territorial, amplificando a eficiência da ação pública.

As bases gerais de política pública de solos, do ordenamento do território e do urbanismo são estabelecidas pela Lei n.º 31/2014, de 30 de maio (LBGPPSOTU), que promoveu uma reforma estruturante, consolidando um planeamento multinível e multi-escalar, traduzido na visão conjunta e conjugada do sistema de planeamento e dos instrumentos de política de solos. A clarificação do Sistema de Gestão Territorial (SGT) corporiza-se através da distinção entre programas e planos, com fundamento na diferenciação material entre, por um lado, opções justificadas por interesses de índole nacional e, por outro, as opções, vinculativas dos particulares, que incumbe à administração local tomar em função dos específicos interesses, balizados por aqueles outros.

Desse SGT, os PDM são os planos com maior maturidade, porque precursores do ordenamento do território em Portugal - com forte incremento na década de 90 - e, por isso, aqueles em que melhor é possível avaliar a evolução operada no seu conteúdo substantivo. Independentemente dos princípios que lhe serviram de base em matéria de ordenamento do território, na sua génese, os PDM cuidaram sobretudo da edificabilidade, estabelecendo as regras e os parâmetros urbanísticos a aplicar tanto em solo urbano como rural, em pouco ou nada interferindo de forma inovadora sobre a regulação dos usos do solo rústico limitando-se, na maioria das vezes, a reproduzir o regime das restrições de utilidade pública ou das servidões administrativas que sobre ele incidiam.

A pouca atenção que mereceu a efetiva aptidão dos recursos em presença por parte destes Instrumentos de Gestão Territorial (IGT) é um traço comum à generalidade dos PDM vigentes - fruto da manutenção do entendimento de que o seu escopo era, sobretudo, orientar a ação municipal em sede do controlo sobre a edificabilidade e as suas características não levando, designadamente, em conta, o significativo alargamento das competências municipais, cujo exercício igualmente se reflete sobre o território.

Verifica-se, por outro lado, que as próprias opções tomadas em matéria de edificabilidade nem sempre se revelaram adequadas, assim acontecendo sempre que redundaram em manifestas situações de desordenamento do território as quais, para além de envolverem a depredação de recursos (sempre escassos), fazem aumentar os riscos, perigar a qualidade de vida dos cidadãos pondo até em causa, a justiça intergeracional.

Hoje, os grandes problemas do ordenamento do território já não têm a ver, somente, com a pressão urbanística, mas muito mais com a falta de urbanidade do solo, dito urbano, com a ocupação dispersa, com o desordenamento das atividades agrícolas e florestais e com os riscos naturais, agravados pelas alterações climáticas.

Por seu turno, os Planos Especiais de Ordenamento do Território (PEOT), já com o objetivo de salvaguardar os recursos e valores de interesse nacional existentes em específicas parcelas do território (orla costeira, albufeiras de águas públicas, áreas protegidas e estuários), assentaram em metodologias similares às seguidas nos PDM, de alguma forma utilizando a prevalência de que dispunham sobre estes mais como um “travão” às soluções edificatórias ali contidas do que prosseguindo na sua plenitude os objetivos para que foram criados. A LBGPPSOTU veio pôr termo a este modelo sem que, contudo, o SGT tenha ainda conseguido estabilizar nesta matéria as novas soluções que consagra - bastando para esta conclusão ter presente que no Norte foram aprovados dois únicos programas especiais, relativos à orla costeira e à albufeira de Foz Tua, mantendo-se em vigor todos os demais PEOT, na sua generalidade anteriores à segunda geração de PDM.

10.1 - Acelerar os ciclos de planeamento cometidos à Administração Central

A política de ordenamento do território e de urbanismo assenta no SGT, que se organiza nos âmbitos nacional, regional e municipal, em função da natureza e da incidência territorial dos interesses públicos prosseguidos. Enquanto sistema - conjunto integrado de elementos interdependentes entre si -, o seu efetivo funcionamento pressupõe o conhecimento das soluções ditadas pelos vários níveis de interesses públicos a que se fez menção. Contudo, este desiderato ainda não foi conseguido, desde logo, pela falta do nível regional: só agora está a ser elaborado o Programa Regional (a proposta de 2009 não veio a ser aprovada pelo Governo). Por outro lado, ao nível nacional, faltam os programas especiais - que visam a prossecução de objetivos considerados indispensáveis à tutela dos interesses públicos e de recursos de relevância nacional com repercussão territorial. No Norte, foram aprovados o da orla costeira de Caminha-Espinho e o da Albufeira de Foz Tua, mantendo-se os demais PEOT desatualizados, seja por que a dinâmica histórica disso se encarregou, seja ainda por estarem já desprovidos da vinculatividade com que foram pensados.

Há, assim, como que uma dificuldade na elaboração e conclusão dos programas especiais, porventura causada pelo distanciamento da administração central (à qual incumbe esta tarefa), da concreta realidade regional e local.

Com este enquadramento interessa:

Elaborar os Programas Especiais da Região - começando por desenvolver esta tarefa relativamente às áreas sobre que incidem os PEOT mais antigos, estabelecendo os mecanismos de atualização e adaptação. Deve-se acautelar a avaliação e a ponderação dos programas e planos em vigor e/ou em preparação na sua área de incidência, de forma a assegurar a necessária compatibilidade e coordenação dos processos, atendendo às dinâmicas territoriais em curso e às aspirações das comunidades, como bem explicita o n.º 3 do artigo 22.º da LBGPPSOTU ”A coordenação entre entidades da Administração Pública constitui um imperativo de atuação, tendo em vista o desenvolvimento nacional, regional, sub-regional e municipal, comprometendo soluções de compatibilização expedita entre programas e planos territoriais, cuja aprovação e entrada em vigor se sucedam no tempo”.

Progredir no sentido de uma maior adequação dos programas aos seus objetivos - cada IGT tem uma identidade própria, e um objetivo concreto, que não se deve sobrepor ou mimetizar ao dos outros. A materialização desta distinção dotaria o SGT da necessária fluidez. Para tal, interessa adotar metodologias de elaboração que consubstanciem, efetivamente, a salvaguarda e valorização dos recursos e funções naturais em causa e a proteção de pessoas e bens face aos riscos, identifiquem e hierarquizem esses valores, funções e riscos, procedam à integração de outras políticas públicas com expressão territorial, tendo em conta as estratégias de desenvolvimento económico e social preexistentes, e acautelem os princípios da cooperação e da participação, com recurso a processos de elaboração mais próximos das comunidades e mais colaborativos.

Sincronizar, no espaço e no tempo, a elaboração de programas e planos - travando a clivagem temporal na elaboração entre os níveis de planeamento. Continuar a tentar conciliar o novo, o dos PMOT, com o anterior, o dos PEOT, e a impor que o PDM cumpra o que dispõem os planos desatualizados induz incongruências, ineficiências e deseconomias no sistema. A credibilização do SGT passa sobretudo pela boa operacionalização e sincronização do ciclo de planeamento multinível e multiescalar. Ao mesmo tempo, revela-se indispensável incorporar equidade na atribuição de prazos e sanções para o seu não cumprimento que, a existirem, não se devem cingir ao nível local do planeamento. Acreditamos que uma ação pela positiva, premiando quem elabora em vez de sancionar quem não cumpre prazos, muito contribuiria para uma melhor aceitação do SGT pelos seus diversos tomadores.

Processo de adequação dos PDM aos novos critérios/conceitos de classificação e qualificação do solo (jan2022 a ago2024)

Programas e planos especiais na região Norte (novembro, 2023)

10.2 - Reforçar a dimensão estratégica e programática dos PDM

Como referido, os PDM são os planos com maior maturidade, mas também os mais fustigados pelas sucessivas alterações legislativas que se têm verificado nas últimas décadas. Tais alterações traduzem-se numa extensão do seu conteúdo material e documental, pelo conjunto das temáticas que sistemática e continuadamente lhes é imposto abordar, tornando os processos de elaboração morosos, dispendiosos e muitas vezes ineficientes, na medida em que, não raras vezes, quando os PDM são aprovados, já se encontram ultrapassados pelas dinâmicas territoriais observadas. No âmbito das sucessivas gerações de PDM, tem-se vindo a verificar progressivo e significativo aumento dos conteúdos regulamentares em detrimento dos conteúdos mais estratégicos. Por outro lado, a LBGPPSOTU vem instituir uma visão ex-novo do sistema de classificação e qualificação do solo, eliminando a categoria do solo urbanizável, em que a reclassificação do solo como urbano é limitada ao indispensável, e traduz uma opção de planeamento que tem de ser programada, revelando-se essenciais os mecanismos de execução e financiamento. Assim, são de adotar as seguintes medidas:

Assegurar a disponibilização de informação sobre as Servidões e Restrições de Utilidade Pública (SRUP) por parte das autoridades nacionais que as tutelam - determinante no contexto dos procedimentos de elaboração dos PDM e têm-nos condicionado temporal e substantivamente, travando o avanço dos trabalhos. Zelando por cuidar do interesse público que lhe é atribuído, por muitas vezes se verifica a necessidade de os Municípios procederem a trabalho de campo, exaustivo, para proceder à correção de erros que as várias SRUP apresentam, ou mesmo ao seu aprofundamento. Compreendendo a necessidade de, progressivamente, podermos dispor de uma cartografia rigorosa de elementos estruturantes do território, o que consideramos também é que tal não deve ser cometido aos Municípios em sede de um processo complexo e oneroso como é a elaboração, alteração, ou revisão de um PDM.

Reforçar a dimensão estratégica do PDM - em função das aspirações do Município, traduzindo o conteúdo estratégico da visão política para o território concelhio, na qual declina toda a escala do SGT, focando os conteúdos regulamentares e aliviando a sua rigidez, só assim sendo possível progredir num ordenamento adaptativo e para uma gestão mais ativa do território, pela via de instrumentos mais atualizados e capazes de acolher as dinâmicas territoriais. Neste contexto merece referência o recurso à elaboração dos Relatórios do Estado do Ordenamento do Território (REOT) que, enquanto resultado de um processo de monitorização e avaliação continuada, marcará o arranque de novo ciclo de planeamento, com o fundamento necessário da adaptação dos PDM às novas dinâmicas territoriais.

Potenciar as ferramentas de Ordenamento Territorial - da mudança operada pela LBGPPSOTU, extrai-se o Regime económico e financeiro, o Financiamento de infraestruturas, e os Instrumentos equitativos, que geram ponderação de equilíbrio entre cidadãos/proprietários que importa aprofundar na determinação da classificação e/ou requalificação do solo. Com efeito, é no âmbito da aplicação das ferramentas de operacionalização dos PDM que se centraliza toda a intervenção concelhia, e que se suporta e dá concretização às opções de planeamento.

Usar o Fundo Municipal de Sustentabilidade Ambiental e Urbanística (FMSAU) - criado na pela LBGPPSOTU, prevê que os Municípios possam constituir um fundo municipal de sustentabilidade ambiental e urbanística, ao qual são afetas receitas resultantes da redistribuição das mais-valias com vista a promover a reabilitação urbana, a sustentabilidade dos ecossistemas e a prestação dos serviços ambientais, sem prejuízo de o Município poder afetar outras receitas urbanísticas a este Fundo, com vista a promover a criação, manutenção e reforço de infraestruturas, equipamentos ou áreas de uso público, e estabelecer instrumentos de redistribuição equitativa de benefícios e encargos resultantes de planos territoriais.

10.3 - Qualificar a gestão territorial

Anos de sucessivos de exercícios de ordenamento do território, mormente dos PDM, colocaram o foco nesse exercício, em detrimento da função de gestão que foi sendo enfraquecida e desprestigiada. Assim, importa:

Trabalhar novos paradigmas, através de uma “gestão adaptativa”, flexível nos procedimentos e sustentada em processos de monitorização eficazes. Gestão assente na recuperação do conceito de planeamento que deve:

(i) incorporar práticas da monitorização e avaliação sucessiva como pilares da elaboração dos REOT, com subsequentes novos ciclos de planeamento; (ii) ser menos normativo e mais operativo; e (iii) antecipar problemas e promover uma gestão mais colaborativa, tendente a otimizar recursos e economias de escala.

Agilizar a tramitação administrativa - impulsionando uma maior articulação e cooperação entre serviços sempre que os procedimentos envolvam vários intervenientes na sua tramitação, no intuito de recíproca poupança de recursos e tempo disponibilizados na análise dos processos e na conformação da decisão, especialmente em procedimentos nos quais estejam envolvidas as autarquias locais. A CCDR Norte, I. P., na sua qualidade de entidade responsável pela elaboração de um único parecer final que vincula toda a administração central adotará, com maior frequência, a figura da conferência decisória, certa que permitirá ganhos significativos no encurtamento dos prazos de decisão e, sobretudo, na convergência de decisões importantes para a vida dos particulares, empresas e administração pública. As inúmeras plataformas de tramitação digital e desmaterializada de processos carecem da atualização decorrente de alterações legislativas, para uma efetiva simplificação de procedimentos. Têm que evoluir no sentido da interoperabilidade digital para garantirem maior eficiência dos serviços da administração, melhor articulação com os gestores últimos do território e o reforço da transparência funcional da governança territorial pela desmaterialização de procedimentos em que todos os intervenientes tenham conhecimento automático.

Reforçar a cultura do ordenamento e os territórios dialógicos - importa reforçar o conceito e a prática de uma gestão territorial integrada e colaborativa, onde a informação é base do conhecimento da situação de referência, suporte do planeamento e programação, fundamento das decisões que em cada momento devem ser tomadas, bem como base da transparência da administração e das organizações, perante o cidadão. Mas implica também considerar e articular as múltiplas perspetivas e interesses que nele se conjugam, num diálogo que recomenda a cooperação institucional e mesmo o estabelecimento de parcerias.

Reforçar o conhecimento, monitorizar e avaliar - o conhecimento que detemos do nosso território é frágil e desatualizado. Não foram constituídos instrumentos sistémicos e perenes de monitorização, pelo que a informação em que hoje nos baseamos para determinar o estado atual do nosso território, o grau de implementação dos IGT ou a avaliação das políticas públicas com impacto sobre o território, é quase de base pericial. O desafio do conhecimento é incontornável, assim como é indispensável inovar nos métodos e nas práticas, para progredir nas mudanças que se impõem. Atuar no domínio do planeamento e gestão territorial implica, necessariamente, monitorizar e avaliar, de forma sistemática, a concretização de objetivos e de resultados, sendo neste aspeto determinante a programação e a execução, que se exigem mais realistas e adequadas aos recursos e aos meios disponíveis.

Modelo Territorial

O Modelo Territorial da região Norte concretiza os 10 Desafios Territoriais e sustenta-se nos 5 Sistemas Territoriais. Para além disso, atende a um conjunto de Vulnerabilidades Críticas que o podem condicionar:

Síntese para o Modelo Territorial

Sistema Natural

Afirmar o capital natural do Norte, por inteiro, significa abranger todo o território não impermeabilizado, constituindo um “chão de assentamento” onde se conciliam usos e recursos locais de forma sustentável e perene. São claras as interdependência e interação, de cuja boa gestão depende, a longo prazo, a sobrevivência económica, social e ambiental de todo o Norte - natural, rural e urbano.

O Sistema Natural tem de ser capaz de fazer a síntese que articula fatores fundamentais (água e solo, biodiversidade, património geológico, neutralidade carbónica e energia), com a economia rural, baseada no setor primário (agropecuária, floresta e recursos minerais), a que não é estranha a dimensão cultural, mas também na produção de fontes de energia renováveis (hídrica, eólica, fotovoltaica, biomassa e ondas) e no turismo de natureza e rural. A todas estas atividades acresce a expansão das áreas urbanas e de infraestruturas que, apesar dos benefícios que aportam, sempre deduzem à área deste “chão natural”. Essa é a grande complexidade e desafio do PROT-NORTE, pois todas as formas de ocupação do território têm uma relação direta, positiva ou negativa, com os fatores fundamentais referidos. A estas dimensões humanas, inerentes à ocupação do território, associam-se as alterações climáticas, comportando mudanças significativas e episódios extremos tendencialmente mais severos, pondo em evidência a necessidade de uma intervenção pró-ativa em todos os territórios, em especial nos mais vulneráveis.

Este Sistema Natural, como exercício de síntese que é, identifica os macro territórios, de contrastes ditados pela natureza biofísica, a considerar no tratamento destas interações. Assim, o Norte distingue-se por três contextos territoriais, com oportunidades, riscos e vulnerabilidades próprias e diferenciadas, que são:

• Área Nordeste, maioritariamente integrada na APAF, correspondendo ao interior de Trás-os-Montes e Alto Douro, na qual se encontram as maiores bacias de produção agropecuária (vinha, olival, castanha, amêndoa), a quase totalidade da produção de leite de pequenos ruminantes e uma parte importante da pecuária extensiva de montanha. Este território é por excelência o da produção agropecuária, em termos de área e de valor da produção. É também uma área relevante para o turismo rural e de natureza. Tem ainda um grande potencial de produção de energia fotovoltaica. As emissões de GEE são baixas, bem como os stocks de carbono. Os riscos de desertificação do solo e a escassez de água tornam este território particularmente vulnerável, se se pretender que a agropecuária continue a ter peso no seu modelo económico-social.

É imperioso identificar os investimentos estratégicos que, suportados nas melhores tecnologias de produção e transformação conhecidas, nas espécies e cultivares mais adaptadas, permitam aumentar o valor acrescentado gerado e, simultaneamente, a proteção e a regeneração do solo, a fixação de carbono e a retenção, armazenamento e infiltração de água, diminuindo o risco de ocorrência de incêndios rurais. O fogo rural é igualmente pertinente, de forma negativa, no balanço de carbono deste território.

• Área Central de Transição, em cota alta, constituída sobretudo AEN, que congrega os valores fundamentais do capital natural, e que corresponde à maior ocorrência regional da RNAP, da RN2000 e da ASRF, das áreas de apanhamento em alta altitude e das reservas estratégicas de água, e dos principais stocks de carbono, e onde ocorrem as menores emissões de GEE. Nesta área pretendem-se priorizar as medidas de conservação dos ativos naturais estáveis, bem como a promoção da atividade agrossilvopastoril, de que a pecuária extensiva de montanha e a produção de pinheiro-bravo são os maiores ativos. Estas atividades contribuem positivamente para promover a retenção e infiltração da água, a manutenção e fixação dos stocks de carbono no solo, exceto quando ocorrem fogos rurais. É também uma área relevante para o turismo de natureza. O restauro de habitats do lobo, dos carvalhais e das demais quercíneas, e a continuidade funcional destes espaços, que se processa através de corredores ecológicos, permitirá o cumprimento das metas internacionais de conservação da natureza, e melhorará as condições de refúgio e de circulação das espécies faunísticas, tornando os territórios mais resilientes à mudança climática.

• Área Noroeste litoral, mais pequena mas multifuncional. Não obstante concentrar a maior parte da área urbana impermeabilizada da Região, incorpora a grande área de produção de eucalipto e as bacias da produção intensiva de leite e carne, com um importante contributo em valor para o total regional. É um território onde as emissões de GEE são elevadas e os stocks de carbono são baixos. A intensificação produtiva, associado a questões ambientais de que a Zona Vulnerável Esposende-Vila do Conde é exemplo, obrigam a agropecuária encontrar um novo equilíbrio nos seus sistemas de produção. Importa assinalar o potencial das áreas envolventes dos grandes aglomerados urbanos que, através de uma gestão ativa, contribuem para amortizar os efeitos das ilhas de calor, aumentar a capacidade de retenção e infiltração das águas e, assim, promover a melhoria da qualidade de vida urbana, diminuindo os riscos associados ao aumento da temperatura e às irregularidades do ciclo hidrológico. Pretende-se, também, proporcionar a fruição da natureza, em contexto de proximidade, tornando-a acessível a todos. Simultaneamente, estes espaços podem constituir importantes bolsas de produção de alimentos frescos para abastecimento de cadeias de distribuição e consumo curtas, contribuindo para a segurança alimentar e para a redução da pegada carbónica. Por todas estas razões, estes são os espaços que devem constituir a Rede Periurbana de Espaços Naturais. As características de dispersão urbana e a sua proximidade aos espaços florestais e agrícolas é determinante para um macro regime de fogo específico, agravando o balanço negativo de carbono.

Comum a todos estes contextos territoriais, são os espaços dominantemente florestais sem povoamento (matos, vegetação herbácea espontânea e superfícies sem vegetação), que correspondem a áreas de pastoreio extensivo, coincidentes ou não com a RNAP e/ou RN2000, e a áreas florestais ardidas, ainda com regeneração natural ou já sem ela, em função da recorrência do fogo, e representam 600 kha na Região. Uma parte da área remanescente será aquela que, à partida, melhor se adequa à instalação de novas infraestruturas para produção de energias renováveis, atenta à futura delimitação das Áreas de Aceleração de Energias Renováveis, entre outras, bem como para a exploração de recursos minerais.

Sistema Natural da Região Norte

Informação de suporte ao Sistema Natural Áreas de conectividade natural

Área de Excelência Natural

Áreas de apanhamento a alta altitude Perfis do balanço de carbono

Principais bacias agropecuárias e florestais

Bacias de produção agropecuária

Síntese para o Modelo Territorial

Sistema Social

O Sistema Social da região Norte deve refletir, em primeiro lugar, as dinâmicas e as estruturas sociodemográficas, considerando não só as tendências de perda e o envelhecimento demográfico, mas também a existência de estruturas populacionais mais jovens e os potenciais de atração de população residente. Em segundo lugar, importa identificar e territorializar os perfis de vulnerabilidade social existentes e refletir as diferentes configurações dos problemas sociais, que são cada vez mais complexos e heterogéneos. Em terceiro lugar, é necessário considerar a oferta e a qualidade dos serviços de interesse geral, atendendo às alterações das estruturas populacionais e à importância de melhorar os níveis de qualidade de vida e bem-estar de todos os cidadãos.

As tendências demográficas evidenciam a permanência de uma acentuada concentração urbana e um progressivo despovoamento dos espaços rurais, de menor densidade populacional e de fronteira. As projeções demográficas apontam para uma redução populacional generalizada. Contudo, esta tendência de retração pode vir a perder expressão pois as dinâmicas recentes mostram um vasto território com capacidade de atração de população externa. Ainda assim, o aumento da população idosa é cada vez mais significativo e expande-se territorialmente, levantando inúmeras preocupações sociais sobretudo quando o envelhecimento é acompanhado por um conjunto de problemáticas sociais.

No Norte coexistem contextos territoriais de grande diversidade, emergindo vulnerabilidades sociais com características e intensidades diferenciadas:

• É no núcleo mais denso da área metropolitana e nos principais centros urbanos do Noroeste onde se concentram em termos absolutos mais problemas sociais e uma significativa presença de grupos vulneráveis. Os problemas são sobretudo associados às fragilidades do mercado de trabalho, pela precaridade do emprego, pelas situações potenciais de desemprego e os baixos rendimentos, aos quais se associam as baixas qualificações dos ativos. Coexistem situações de vulnerabilidade familiar e individual, nomeadamente famílias numerosas ou monoparentais, com dificuldades económicas, situações de dependência social e falta de integração social, particularmente da população imigrante. Mas é também nestes territórios que os níveis de acessibilidade e de oferta de serviços sociais são mais elevados, ainda que cada vez mais pressionados pela procura e pela crescente necessidade de qualificação dos serviços e dos recursos. Os serviços de educação, saúde e apoio social são matérias prioritárias de intervenção.

• Nalguns centros urbanos e numa coroa de transição, entre o Alto Minho e o Tâmega e Sousa, surge uma oferta de serviços relativamente razoável. As situações de vulnerabilidade social são diferenciadas, registando-se alguns problemas associados com situações de precaridade laboral, baixos rendimentos, dependência e desintegração social.

• Depois, num vasto território que se estende até à fronteira sobressaem os elevados níveis de vulnerabilidade social, marcados pelo forte envelhecimento da população, a que se associam fracos rendimentos e forte dependência social (ex. CSI, apoio alimentar). O próprio envelhecimento significa também fragilidade individual derivada do aumento dos níveis de incapacidade física e mental. Nos territórios mais remotos, o envelhecimento torna-se mais desprotegido devido aos níveis de despovoamento e isolamento e ao insuficiente suporte em matéria de saúde e cuidados sociais. Revela-se a necessidade de se avançar para novos modelos de serviços de forma a aumentar a equidade e a coesão territorial.

As políticas de base territorial devem atender a esta diversidade e complexidade de geografias sociais, com características diferentes tanto em termos sociodemográficos, mas também reveladas pelas vulnerabilidades sociais e pela configuração da oferta de serviços de interesse geral. Neste âmbito, as políticas públicas devem ser capazes de garantir igualdade de oportunidades aos cidadãos, independentemente da sua localização geográfica, da situação sociodemográfica ou de qualquer outra condição social e individual.

Sistema Social da Região Norte

Informação de suporte ao Sistema Social

Estrutura social

População residente estrangeira

Acessibilidade aos centros urbanos

Acessibilidade aos serviços de nível superior

Síntese para o Modelo Territorial

Sistema Económico

O Sistema Económico para o Modelo Territorial do Norte traduz uma Região que tem um importante peso na economia nacional. Tem contributos muito significativos para o VAB e para a internacionalização da economia portuguesa, pela capacidade do seu tecido produtivo, inserido em cadeias de valor internacionais e nas redes globais de comércio, bem como pelas suas redes multiescalares de conhecimento e inovação. A Região é detentora de capital humano, institucional, organizacional, cultural e ambiental diversificado que criam mosaicos de capital territorial com potencial de valorização económica. A diáspora, com raízes na Região, mantém vínculos fortes com os lugares de origem o que, associado ao capital cultural, afetivo e a outras amenidades, pode reforçar o investimento estrangeiro.

O modelo territorial também deve ter em consideração que a Região evidencia disparidades internas, particularmente vincadas pelas assimetrias que resultam do perfil de atividades económicas predominantes em cada território que faz emergir uma estrutura dual: o Noroeste alargado, polarizado pela oferta de serviços de nível superior da AMP e pelos serviços e indústria de densos polígonos de cidades médias; e o Nordeste dominado por atividades como a agricultura, silvicultura e alguma indústria da construção, apoiadas em serviços oferecidos por poucas cidades de média dimensão que claramente necessitam de reforçar a sua capacidade de estruturação do desenvolvimento social e do crescimento económico deste território.

As trajetórias de desenvolvimento futuro devem possibilitar o reforço da coesão territorial do Norte, mas também com o resto das regiões do país e da União Europeia, para se posicionar entre o grupo das regiões fortemente inovadoras. Para tal, todos os territórios devem contribuir para o desenvolvimento social e para o crescimento económico da Região (e do país), a partir das suas potencialidades endógenas e do reforço da sua capacidade de mobilização de recursos exógenos.

Devem ser robustecidas algumas trajetórias económicas em curso, por exemplo, a estratégia de especialização inteligente e os clusters territoriais existentes, em paralelo com a implementação de novos vetores de desenvolvimento que atendam à diversidade de características sub-regionais que configuram o mosaico da Região.

A AMP é o nó estruturador do sistema económico regional, desempenhando um papel central na inserção da Região às escalas europeia e global, pelo que as políticas devem reforçar a sua capacidade centrípeta internacional. O coração da área metropolitana, com a sua densidade e diversidade de serviços de nível superior e atividades de maior complexidade revela potencial para originar trajetórias a partir da variedade relacionada com maior nível de complexidade (o que não impede a importação de novas trajetórias por via da variedade não relacionada). A norte da Área Metropolitana sobressaem centralidades urbanas com dimensão, densidade e diversidade de atividades económicas, como são os casos de Braga, Guimarães ou Viana do Castelo, associadas a outras centralidades urbanas, organizando uma estrutura territorial urbano-industrial, com uma oferta diversificada de serviços, por vezes raros e de nível superior. O Alto Minho com dinâmicas industriais recentes fortes, associadas ao sistema transfronteiriço de inovação com a Galiza, pode aprofundar e diversificar as suas trajetórias. O Cávado, em crescente diversificação industrial, orienta-se para o reforço da produção tecnológica, devendo intensificar as ligações entre o sistema I&D e as empresas. O Ave muito enraizado no têxtil, calçado e vestuário, deve persistir na incorporação de inovação e criação de marcas. O Tâmega e Sousa emerge como área de expansão para a localização empresarial, para além das trajetórias de desenvolvimento baseadas na indústria do mobiliário e da construção. No sul da metrópole afirmam-se trajetórias de crescimento económico em torno da indústria dos moldes e das máquinas e equipamentos, com capacidade revelada para desenvolverem processos de inovação. A envolver todo este território, emerge uma coroa de transição, onde predomina a construção e alguma indústria, e que funciona como nova área de expansão industrial. Este Noroeste, um dos mais importantes “distritos” da indústria de manufatura europeia, tem hoje como principal atividade económica e exportadora a indústria automóvel, pelo que as evoluções associadas à substituição da motorização baseada em combustíveis fósseis e ou funções de condução autónoma, são de primordial importância para este território.

A estrutura económica do Nordeste encontra sustentação em cidades médias como Vila Real, Bragança, Mirandela e Chaves, cujo desenvolvimento se faz sobretudo pela oferta de serviços e alguma indústria (sobretudo em Bragança e Vila Real). Complementarmente, os pequenos lugares urbanos (sedes de concelhos) oferecem serviços de proximidade. O Nordeste deve encarar as transições verde e digital como oportunidades para alavancar trajetórias de desenvolvimento, pelo que a infraestrutura de redes digitais deve ser uma prioridade.

A agricultura, pecuária e floresta são a principal ocupação do território, confirmam a vocação exportadora da Região (Douro e Vinhos Verdes), têm larga gama de produtos de excelência agroalimentar (DOP e IGP) de reconhecimento comunitário, contribuem para a segurança alimentar do País, e suportam a paisagem associada ao turismo de natureza e rural. Nas 14 bacias de produção agropecuária, do olival tradicional de Trás-os-Montes até à bacia leiteira, são 500 kha em produção que geram uma riqueza de mil milhões de euros. Contudo, o espectro das alterações climáticas exige um planeamento do futuro. Com efeito, o Nordeste coincide com o território do Norte mais suscetível à desertificação, com elevada ocorrência de seca e elevada suscetibilidade a ondas de calor, e ainda com uma condição desfavorável quanto à neutralidade carbónica com solos muito empobrecidos. Acrescem ainda a diminuição de população e mão-de-obra, o que não impediu que tivesse ocorrido um forte investimento no setor nos últimos anos.

As principais fileiras florestais, eucalipto e pinheiro-bravo, ocupam cerca de 300 kha, o primeiro no litoral e o segundo na zona alta de transição, coincidente com as ASRF. Ambas contribuem para as indústrias regionais de papel, cartão e mobiliário. Como na agricultura, estão intimamente interdependentes do sistema natural (água, biodiversidade e carbono) e das alterações climáticas, mas têm um risco ainda mais relevante, o dos fogos rurais, que condicionam o património atual e futuro, pelo que urge uma gestão eficiente desta questão. Por último, referir a importância dos espaços florestais não arborizados (vulgo matos), quase 1 Mha, sobretudo na zona de transição e no Nordeste, pela importância no suporte forrageiro da pecuária extensiva de carne, no valor ambiental e de biodiversidade destes espaços já classificados, no contributo à economia do turismo de natureza/rural, na produção de energia renovável, mas ainda pela oportunidade que representam no reforço deste último objetivo, na exploração de recursos minerais e na recuperação de antigas áreas florestais ardidas.

O setor primário ocupa um papel fundamental no contributo que dá para a economia regional, para a manutenção das populações no território, para o balanço positivo nos ciclos da água e do carbono, pelo que a agropecuária e a floresta devem ser assumidos como solução e não como problema, que as politicas públicas devem promover de forma contínua.

Sistema Económico da Região Norte

Informação de suporte ao Sistema Económico

Estrutura das atividades económicas

Peso das exportações

Valor acrescentado bruto

SC&T e infraestruturas económicas

Principais bacias agropecuárias e florestais

Principais bacias de produção agropecuária, em área e VPP

Síntese para o Modelo Territorial

Sistema de Conectividades

Importa assegurar o investimento em infraestruturas digitais de banda larga (fixa e móvel) seguras, eficientes e sustentáveis em todos os territórios, garantido a existência de redes de comunicações eletrónicas de elevada capacidade (Gigabit) nos territórios não cobertos pelo mercado de telecomunicações (e.g. zonas brancas ou áreas-alvo), onde estas operações comerciais não são rentáveis. De facto, o investimento público deve suprir, nas componentes grossista e (parte) retalhista, a oferta de serviços não coberta pelas obrigações decorrentes do recente leilão 5G e de iniciativas semelhantes que possam ocorrer no futuro. Sem redes de comunicação eletrónica de alto débito, não é possível desenvolver atividades produtivas intensivas em conhecimento e tecnologia como a agricultura de precisão (ou agricultura 4.0), através do recurso a tecnologias digitais, de sistemas de informação geográfica, de digitalização do território, de sensorização, de automação ou de robotização que aumentem a eficiência económica dos inputs intermédios (relação entre o nível de utilização de inputs e o nível de produção), como os fertilizantes, os fitofármacos, a água ou a energia, através da sua utilização na quantidade, no tempo e na localização mais adequadas. Sem esta rede também não é possível desenvolver os necessários serviços públicos digitais num contexto de envelhecimento e despovoamento, nomeadamente na área da saúde e a consequente reorganização da oferta em qualidade (e.g. modernização tecnológica de equipamentos de diagnóstico e de terapêutica, altamente avançados e especializados), e em quantidade (e.g. novas tecnologias de informação para facilitar cuidados centrados na família e de proximidade).

A componente acessibilidades, transportes e mobilidade deverá constituir um referencial para: (i) a formação de um pensamento/estratégia próprio da Região; (ii) a revisão dos planos setoriais e dos planos das entidades que gerem as principais infraestruturas que garantem a internacionalização da economia regional; e (iii) a revisão dos planos de ordenamento municipais. Esse referencial deve traduzir a visão de como as conectividades estruturam os diferentes espaços urbanos e as respetivas complexidades territoriais.

O futuro privilegiará, por certo, a importância da organização/gestão de serviços de transportes de pessoas e bens num quadro de oferta multimodal adequada a diferentes escalas territoriais; e menorizará a construção de infraestruturas, sobretudo no interior das áreas urbanas. As maiores lacunas infraestruturais são agora de dois tipos muito distintos; (i) construção de uma rede ferroviária moderna, bem conectada com o exterior e servindo o fortalecimento do policentrismo regional; (ii) reestruturação dos espaços-canal nas áreas urbanas tendo em vista a redução da superfície automóvel e o equilíbrio da repartição modal, essencial ao incremento de um padrão de mobilidade mais sustentável e baseado na multimodalidade, na fiabilidade do transporte público e da micromobilidade, assim como na bioclimatização.

No que respeita à organização/gestão de serviços, a segunda geração de concursos para o transporte público rodoviário, integrando oferta regular e oferta flexível em moldes a captar uma maior dimensão de procura, é o grande desafio que a Região tem pela frente. Deve ser formatado numa lógica supramunicipal/regional.