Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales

Entre las principales novedades introducidas por el capítulo III se encuentra la regulación exhaustiva del deber de información al cliente de productos de seguros, detallándose la información general previa a proporcionar por la entidad aseguradora, la información previa que debe facilitar el mediador de seguros, la información y asesoramiento previos a la suscripción del contrato de seguro, y el documento de información previa en el contrato de seguro distinto al seguro de vida. Al respecto, es importante destacar las diferencias entre venta informada, entendida como aquella que se realiza conforme a las exigencias y necesidades del cliente, basándose en informaciones obtenidas del mismo, y que busca facilitarle información objetiva y comprensible del producto de seguro para que el cliente pueda tomar una decisión fundada; y venta asesorada, entendida como aquella que se basa en la existencia de una recomendación personalizada hecha al cliente, a petición de este o a iniciativa del distribuidor de seguros, respecto de uno o más contratos de seguro.

Un aspecto importante lo constituye la obligación del distribuidor de seguros de informar al cliente, antes de la celebración del contrato de seguro, acerca de la naturaleza de la remuneración recibida en relación con el mismo. Esta obligación se completa, para el caso de los mediadores de seguros, con la obligación de informar si, en relación con el contrato, trabajan a cambio de un honorario, de una comisión, de cualquier otro tipo de remuneración, incluida cualquier posible ventaja económica ofrecida u otorgada en relación con el contrato de seguro, o sobre la base de una combinación de cualquiera de los tipos de remuneración. Cuando el cliente acuerde por escrito con el mediador de seguros el abono de honorarios, este informará al cliente del importe de los mismos o, cuando ello no sea posible, el método para calcularlos.

A mayor abundamiento, y con la finalidad primordial de proteger a los clientes, las entidades aseguradoras y los mediadores de seguros ofrecerán a los clientes de productos de inversión basados en seguros, orientaciones y advertencias sobre los riesgos conexos a dichos productos o a determinadas estrategias de inversión propuestas, información sobre todos los costes y gastos asociados y, en su caso, un análisis de idoneidad, garantizando de esta forma la adecuación del producto de seguro al cliente, de tal manera que se ajuste, entre otros aspectos, a su nivel de tolerancia al riesgo y a su capacidad para soportar pérdidas. Para ello, las entidades aseguradoras y los mediadores, cuando lleven a cabo actividades de distribución de seguros realizando labores de asesoramiento, deberán recabar información sobre los conocimientos financieros y experiencia del cliente, su situación financiera y los objetivos de inversión perseguidos. En el caso de no ofrecer asesoramiento, deberán, como mínimo, obtener información sobre los conocimientos y experiencia del cliente, excepto cuando se cumplan todas las condiciones exigidas en el real decreto-ley que permitan realizar la distribución de seguros mediante venta en ejecución. En cualquier caso, si el mediador de seguros o la entidad aseguradora consideran que el producto no es adecuado para el cliente, le advertirán de ello.

Al margen de las obligaciones genéricas de información, se establecen una serie de requisitos adicionales en relación con la distribución de productos de inversión basados en seguros, buscando evitar o, en su caso, prevenir, potenciales conflictos de interés. Para ello, las entidades aseguradoras y los mediadores de seguros deberán adoptar medidas organizativas eficaces destinadas a detectar e impedir que estas perjudiquen los intereses de sus clientes. Igualmente, deberán informar a los mismos, con suficiente antelación a la celebración del contrato de seguro, de aquellas situaciones en las que las medidas no sean suficientes para evitar los riesgos de conflicto.

El título I del Libro segundo del real decreto-ley regula en el ámbito asegurador las prácticas de ventas combinadas y vinculadas, estableciendo la obligación para el distribuidor de seguros de informar al cliente, cuando el contrato de seguro se ofrezca conjuntamente con servicios o productos auxiliares, si los distintos componentes pueden adquirirse separadamente, y los correspondientes justificantes de los costes y gastos de cada componente. Se ahonda en la protección al usuario de seguros al señalar que, cuando un contrato de seguro sea auxiliar a un bien o servicio que no sea de seguros, como parte de un paquete o del mismo acuerdo, el distribuidor de seguros deberá ofrecer al cliente la posibilidad de adquirir el bien o servicio por separado, salvo que sea complementario de un servicio o producto de inversión de los previstos expresamente, pudiendo prohibir la comercialización de determinados productos la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, cuando considere que se vulneran los derechos de los usuarios de seguros. En cualquier caso, la entidad aseguradora o el mediador de seguros deberán determinar las exigencias y las necesidades del cliente respecto de los contratos de seguro que forman parte del conjunto del mismo paquete o acuerdo.

Se refuerzan los requisitos en el diseño, aprobación y control de productos y en materia de gobernanza. Así, con carácter previo a su comercialización, y de manera proporcional a la naturaleza del producto de seguro, los distribuidores de seguros que diseñen productos para su venta deberán elaborar, mantener y revisar un proceso de aprobación para cada uno de los productos, así como para las modificaciones significativas que estos pudieran sufrir con el paso del tiempo. En el proceso se especificará el mercado al que se destina el producto, se evaluarán todos los riesgos para dicho mercado y se adoptarán medidas para garantizar que el producto se distribuye en el mercado destinatario definido. Los productos de seguro comercializados deberán ser objeto de revisiones periódicas, teniendo en cuenta cualquier hecho que pudiera afectar sustancialmente al riesgo potencial para el mercado destinatario definido, evaluando, al menos, si el producto sigue respondiendo a las necesidades de dicho mercado y si la estrategia de distribución prevista continúa siendo la adecuada.

En consonancia con el aumento de la información a los usuarios de seguros, los distribuidores que diseñen sus propios productos de seguros pondrán a disposición de los comercializadores la información adecuada sobre estos y sobre su proceso de aprobación, incluyendo el mercado destinatario previsto.

Se incluyen en el capítulo III las competencias de ordenación y supervisión, el deber de secreto profesional y el de colaboración con otros supervisores, la responsabilidad frente a la Administración y el régimen de infracciones y sanciones. Este último se refuerza, en particular fijando unas sanciones de carácter pecuniario adaptadas y en línea con el marco general establecido por la Directiva (UE) 2016/97 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de enero de 2016. Finaliza el capítulo con las normas sobre la protección de datos de carácter personal y una referencia a los Colegios de mediadores de seguros y su Consejo General.

El capítulo IV se refiere a la actividad en España de los distribuidores de seguros y de reaseguros residentes o domiciliados en otros Estados miembros de la Unión Europea. En aras igualmente de incrementar la protección al usuario de seguros, se establece que las disposiciones sobre obligaciones de información y normas de conducta previstas en este real decreto-ley, tendrán en todo caso la consideración de normas de interés general, debiendo ser observadas por aquellos distribuidores residentes o domiciliados en otros Estados miembros de la Unión Europea cuando distribuyan productos de seguros en territorio español.

V

El título II del Libro segundo transpone parcialmente la Directiva (UE) 2016/2341 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativa a las actividades y la supervisión de los fondos de pensiones de empleo.

La Directiva 2003/41/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de junio de 2003, relativa a las actividades y supervisión de los fondos de pensiones de empleo, estableció una armonización mínima en orden a las actividades transfronterizas de dichos fondos y representó el primer paso normativo en el camino hacia un mercado interior de la previsión ocupacional para la jubilación, que sigue siendo crucial para el crecimiento económico y la creación de empleo en la Unión Europea y para hacer frente al envejecimiento de la sociedad.

La Directiva (UE) 2016/2341 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, constituye una versión refundida de la originaria Directiva 2003/41/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de junio de 2003, a la cual deroga, y a la vez introduce novedades y modificaciones, especialmente en las siguientes materias: procedimiento para iniciar una actividad transfronteriza de los fondos de pensiones de empleo y transferencias transfronterizas de planes de pensiones de empleo entre fondos, normas de inversión aplicables, sistema de gobierno, externalización de funciones, información a los potenciales partícipes, a los partícipes y a los beneficiarios y supervisión prudencial.

Este título consta de un artículo, con 38 apartados, que modifica el texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, con el objetivo de transponer las novedades de la Directiva (UE) 2016/2341 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, que afectan a la regulación contenida en dicha ley, realizándose asimismo algunas modificaciones puntuales de mejora de la sistemática normativa y de actualización de referencias a normas de la Unión Europea.

Una de las principales finalidades de la norma es garantizar un elevado nivel de protección y seguridad a los partícipes y beneficiarios de los planes de pensiones.

En materia de información a los potenciales partícipes, a los partícipes y a los beneficiarios, la Directiva (UE) 2016/2341 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, establece en su título IV una regulación más detallada respecto de la previa Directiva 2003/41/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de junio de 2003, al objeto de garantizar un elevado nivel de transparencia respecto de la información que debe proporcionarse a aquellos durante todas las fases de un plan de pensiones, en especial, sobre los derechos de pensión devengados, el nivel previsto de las prestaciones de jubilación, los riesgos y garantías y los costes. Para ello se introduce un nuevo artículo 10 bis en el texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, relativo a los principios generales que rigen la información (entre otros, actualización, claridad y gratuidad para los partícipes), e incluye, a fin de completar la transposición, una habilitación para su desarrollo reglamentario.

La Directiva (UE) 2016/2341 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, dedica su título V a la supervisión prudencial por las autoridades competentes, señalando en su artículo 45, como objetivos principales, la protección de los derechos de los partícipes y beneficiarios y la garantía de estabilidad y la solvencia de los fondos de pensiones de empleo. Para lo cual los Estados miembros velarán para que las autoridades competentes dispongan de los medios necesarios y de los conocimientos, capacidades y mandato pertinentes. Su transposición se realiza mediante ciertos ajustes y nuevos artículos en el capítulo VII del texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones.

Con el fin de reducir la inseguridad jurídica generada por el hecho de que un fondo de pensiones deba cumplir la normativa prudencial de su Estado miembro de origen y, al mismo tiempo, la legislación social y laboral del Estado miembro de acogida, mediante esta transposición se aclaran los ámbitos que se consideran parte de la supervisión prudencial en aras a la mejor protección de partícipes y beneficiarios y se enumeran las materias objeto de esta, que engloban, entre otras, las provisiones técnicas y su financiación, la exigencia de margen de solvencia, las normas de inversión, la gestión de inversiones, el sistema de gobierno y la información que debe proporcionarse a los partícipes y beneficiarios.

El título II del Libro segundo introduce asimismo la regulación general del sistema de gobierno, fortaleciendo la gobernanza y adaptándola al nuevo esquema de la Directiva (UE) 2016/2341 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016. Para ello modifica el título y contenido del capítulo VIII del texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, que contenía disposiciones de carácter fiscal de los planes y fondos de pensiones. Dicho capítulo VIII pasa a denominarse Sistema de gobierno y consta de nueve artículos, del 27 al 30 sexies.

El artículo 2.1 de la Directiva (UE) 2016/2341 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, dispone que la misma se aplicará a los fondos de pensiones de empleo, si bien, cuando, de acuerdo con la legislación nacional, los fondos carezcan de personalidad jurídica, los Estados miembros la aplicarán a los fondos de pensiones o a las entidades autorizadas responsables de gestionarlos y de actuar en su nombre. En este real decreto-ley se opta debido a su positivo impacto en la protección de partícipes y beneficiarios por que el sistema de gobierno en su conjunto abarque también la gestión de los fondos de pensiones personales, que desarrollan planes de pensiones del sistema individual y asociado, salvo algunos aspectos concretos limitados a los fondos de empleo.

Fortaleciendo el sistema de gobierno regula también las funciones clave de las que deberán disponer las entidades gestoras de fondos de pensiones de forma proporcionada a su tamaño y su organización interna y a sus actividades. Estas comprenderán la función de gestión de riesgos, la de auditoría interna y, en su caso, una función actuarial cuando la entidad gestora preste servicios actuariales respecto de los planes de pensiones. Esta última función se regula dentro del ámbito de los servicios actuariales requeridos para el funcionamiento del plan de pensiones, correspondiendo a la comisión de control la selección de los prestadores de dichos servicios.

Este mismo título transpone el artículo 31 de la Directiva (UE) 2016/2341 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, que autoriza a los Estados miembros a permitir que los fondos de pensiones registrados o autorizados en su territorio encomienden cualesquiera actividades, incluidas las funciones clave, en su totalidad o en parte, a prestadores de servicios que actúen en su nombre. No obstante, establece los requisitos a los que debe ajustarse tal externalización, entre ellos, la necesidad de un acuerdo escrito con el prestador de servicios que determine claramente las obligaciones y derechos de las partes y, si se trata de externalizar funciones clave, la comunicación a la autoridad competente antes de la firma del acuerdo. La externalización en ningún caso trasladará la responsabilidad de la entidad gestora respecto del cumplimiento de sus obligaciones legales.

Por otra parte, se modifican algunos preceptos del capítulo IX del texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, relativos a las medidas de control especial y el régimen de infracciones y sanciones administrativas, para incorporar las deficiencias en el sistema de gobierno como causa de adopción de las citadas medidas y como nuevos tipos de infracciones administrativas.

Por último, se han introducido modificaciones en el capítulo X del texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, que regula la actividad trasfronteriza de los fondos de pensiones de empleo, por la cual, los planes de pensiones de empleo pueden ser gestionados en fondos de pensiones de empleo de cualesquiera Estados miembros. Se ha añadido una sección 4.ª nueva relativa a las transferencias transfronterizas, integrada por tres artículos que regulan los aspectos generales y los procedimientos de transferencias en las que intervenga un fondo de pensiones de empleo autorizado y registrado en España como transferente o como receptor.

VI

El título III del Libro segundo del real decreto-ley transpone parcialmente la Directiva (UE) 2017/828 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2017, por la que se modifica la Directiva 2007/36/CE en lo que respecta al fomento de la implicación a largo plazo de los accionistas, en las materias que afectan directamente al sector asegurador.

Su transposición aportará mejoras en el ámbito del gobierno corporativo de las sociedades cotizadas en España, con la finalidad última de favorecer la financiación a largo plazo que reciben las sociedades a través de los mercados de capitales.

Se trata de evitar presiones cortoplacistas en la gestión de las sociedades, de forma que se puedan tener en consideración objetivos de crecimiento y sostenibilidad a medio y largo plazo, lo cual resulta positivo para la propia empresa, el bienestar de grupos de interés distintos a los accionistas, como los trabajadores; y para la economía en general, mejorando su resistencia a las crisis y su potencial de crecimiento agregado.

Considera esta directiva que, a menudo, los inversores institucionales y los gestores de activos no son transparentes ni sobre sus estrategias de inversión y políticas de implicación, ni sobre la aplicación de las mismas. La publicación de esta información podría tener un efecto positivo en la concienciación de los inversores, permitir a los beneficiarios finales, por ejemplo, futuros pensionistas, optimizar sus decisiones de inversión, facilitar el diálogo entre las sociedades y sus accionistas, fomentar la implicación de estos y mejorar su rendición de cuentas a los interesados y a la sociedad civil.

En lo concerniente al sector asegurador, se procede para su transposición parcial a la modificación de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades aseguradoras y reaseguradoras mediante la incorporación de dos nuevos artículos, 79 bis y 79 ter, relativos a la política de implicación y estrategia de inversión, que han de seguir las entidades aseguradoras autorizadas para operar en el ramo de vida así como las entidades reaseguradoras que cubran obligaciones de seguros de vida.

En otro orden de cosas, la Ley 20/2015, de 14 de julio, es objeto de modificación también para incluir el Acuerdo Bilateral entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América sobre medidas prudenciales en materia de seguros y reaseguros.

El artículo 9 del Acuerdo, relativo a su implementación, señala que «las Partes alentarán a las autoridades pertinentes a abstenerse de adoptar medidas que sean incompatibles con alguna de las condiciones u obligaciones del presente Acuerdo, en particular en relación con la eliminación de los requisitos relativos a las garantías reales y a la presencia local, de conformidad con el artículo 3».

Si bien dicho Acuerdo, tras haber sido aprobado por la Decisión (UE) 2018/539 del Consejo de 20 de marzo de 2018 y una vez que ha entrado en vigor, ha pasado a formar parte del Derecho de la Unión Europea constituyendo, por tanto, norma inmediata y directamente aplicable en España, se ha estimado oportuno, en razón a la deseable claridad y al principio de buena regulación, modificar el artículo 64 de la Ley 20/2015, de 14 de julio, eliminando los requisitos relativos a la presencia local.

VII

El Libro tercero en su título I prevé la transposición de la Directiva (UE) 2018/1910, del Consejo, de 4 de diciembre de 2018, por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que se refiere a la armonización y la simplificación de determinadas normas del régimen del impuesto sobre el valor añadido en la imposición de los intercambios entre los Estados miembros, y la Directiva (UE) 2019/475 del Consejo, de 18 de febrero de 2019, por la que se modifican las Directivas 2006/112/CE y 2008/118/CE en lo que respecta a la inclusión del municipio italiano de Campione d’Italia y las aguas italianas del Lago de Lugano en el territorio aduanero de la Unión y en el ámbito de aplicación territorial de la Directiva 2008/118/CE.

Con tal fin, se modifica la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales, así como el Reglamento del Impuesto sobre el Valor Añadido, aprobado por el Real Decreto 1624/1992, de 29 de diciembre.

VIII

El título II del Libro tercero transpone la Directiva (UE) 2017/1852 del Consejo de 10 de octubre de 2017, relativa a los mecanismos de resolución de litigios fiscales en la Unión Europea, armonizando así el marco de resolución de procedimientos amistosos y reforzando la seguridad jurídica. Con tal fin se lleva a cabo la modificación del texto refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, así como de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

IX

El real decreto-ley consta asimismo de diecisiete disposiciones adicionales. En ellas se establece la cláusula de trato no menos favorable; el Impuesto sobre el Valor Añadido; Responsabilidad del personal al servicio de las entidades contratantes pertenecientes al Sector Público; Accesibilidad; Régimen jurídico aplicable a los contratos excluidos del ámbito de este real decreto-ley que se celebren por entidades del Sector Público; Actualización de cifras fijadas por la Unión Europea; Pagos directos a los subcontratistas; Remisión de contratos y de información al Comité Técnico de Cuentas Nacionales; Principios aplicables a los contratos de concesión de servicios del anexo I y a los contratos de servicios de carácter social, sanitario o educativo del anexo I; Autorizaciones del artículo 324 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, la tasa por inscripción de los mediadores de seguros, mediadores de seguros complementarios, corredores de reaseguros, y de altos cargos de los distribuidores de seguros y reaseguros en el registro administrativo de distribuidores de seguros y reaseguros; los requisitos y principios básicos de los programas de formación para los distribuidores de seguros y corredores de reaseguros y demás personas que participan en la distribución de los seguros y reaseguros privados; la conservación de la documentación precontractual; la reasignación de recursos, establece que las obligaciones derivadas del cumplimiento de este real decreto-ley se atenderán mediante reasignación de los recursos ordinarios del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, sin requerir dotaciones adicionales, la adaptación a las normas del sistema de gobierno por parte de las entidades gestoras de fondos de pensiones, el régimen de puertos del Estado y de las autoridades portuarias en contratación y las normas específicas de contratación de servicios de carácter intelectual, respectivamente.

El real decreto-ley, además, contiene ocho disposiciones transitorias que regulan el tránsito al nuevo régimen jurídico, una disposición derogatoria única, dieciséis disposiciones finales y doce anexos.

Las disposiciones finales prevén, de la primera a la quinta, modificaciones normativas. Asimismo, establecen una cláusula de salvaguardia, los títulos competenciales, disposiciones para la Comunidad Foral de Navarra y del País Vasco, legislación supletoria, la incorporación del Derecho de la Unión Europea, así como habilitaciones normativas y entrada en vigor.

Por último, se prevén doce anexos, once relativos a contratación y el anexo XII que detalla los requisitos mínimos en materia de competencia y conocimientos profesionales.

X

Este real decreto-ley es coherente con los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

De lo expuesto en los párrafos anteriores se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia. El real decreto-ley es acorde al principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados, e igualmente se ajusta al principio de seguridad jurídica.

En cuanto al principio de transparencia, no se ha realizado el trámite de consulta pública, ni el trámite de audiencia e información públicas tal y como excepciona el artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. No obstante, procede destacar como singularidad de este Libro I del presente real decreto-ley, que el mismo ha seguido toda la tramitación administrativa propia de un Anteproyecto de Ley en materia de contratación, llegando incluso a ser objeto de aprobación por parte de la Ponencia designada por la Comisión de Hacienda con competencia legislativa plena en el Congreso de los Diputados. El texto legal articulado aprobado por esta Ponencia es el que ahora se incorpora a este real decreto-ley, a salvo de contados ajustes técnicos que se han realizado para garantizar la coordinación con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, siguiendo la doctrina del Consejo de Estado, Dictamen 1209/2006, y una correcta transposición de las Directivas 2014/23/UE y 2014/25/UE. También se ha incluido la modificación del artículo 118 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, que recogió el decaído proyecto ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2019 (BOC de 16 de enero de 2019), al resultar urgente y necesario por razones de seguridad jurídica solucionar los graves problemas técnicos que el actual artículo 118.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, plantea al exigir, para celebrar un contrato menor, que el contratista no haya suscrito más contratos menores que individual o conjuntamente superen las cifras que establece el artículo 118.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre. Asimismo, se ha procedido a revisar los umbrales que recogía el texto legal aprobado por la Ponencia en coherencia con la modificación de las Directivas 2014/23/UE y 2014/25/UE realizada, respectivamente, mediante dos Reglamentos de la Comisión n.º 2019/1827 y n.º 2019/1829, ambos de 30 de octubre de 2019.

En el mismo sentido, tanto el anteproyecto de Ley de distribución de seguros y reaseguros, como el Anteproyecto de Ley de modificación del texto refundido de la Ley de planes y Fondos de Pensiones, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, para la transposición de la Directiva (UE) 2016/2341 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativa a las actividades y la supervisión de los fondos de pensiones de empleo y el Anteproyecto de Ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, y otras normas financieras, en lo que respecta al fomento de la implicación a largo plazo de los accionistas en las sociedades cotizadas fueron previamente sometidas al trámite de consulta pública establecido en el artículo 26.2 de la ley citada, y al trámite de audiencia e información públicas contenido en el artículo 26.6 de la misma, al afectar a los derechos e intereses legítimos de las personas. Por último, con respecto al principio de eficiencia, si bien supone un ligero aumento de las cargas administrativas, estas resultan imprescindibles y en ningún caso innecesarias.

Con respecto al principio de seguridad jurídica, el texto articulado en materia de contratación que aprobó la Ponencia en el Congreso, tal y como se indica en su Informe (BOCG de 28/1/2019), ya incorpora los ajustes necesarios como consecuencia de la adaptación técnica de esta norma a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre. Asimismo, se ha garantizado la coherencia del texto con el resto del ordenamiento jurídico nacional, así como con el de la Unión Europea. De hecho, aquel responde a la necesidad de trasposición de las aludidas Directivas al Derecho español.

Por último, de acuerdo con el principio de eficiencia, las medidas reguladas en el presente real decreto-ley se ha procurado que la norma genere las menores cargas administrativas para los ciudadanos, así como los menores costes indirectos, fomentando el uso racional de los recursos públicos, es más, incluso alguna de las medidas que se incorporan conllevan una reducción de tales cargas. En este sentido, las exigencias de información y documentación que se requieren de los contribuyentes son las estrictamente imprescindibles para garantizar el control de su actividad por parte de la Administración tributaria.

Este real decreto-ley se dicta al amparo del artículo 149.1.6.ª, 8.ª, 11.ª,13.ª, 14.ª y 18.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre legislación mercantil; civil; las bases y coordinación de los seguros; las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; la Hacienda general y en materia de legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas, respectivamente.

Por todo ello, por su finalidad y por el contexto de exigencia temporal en el que se dicta, concurren en este real decreto-ley las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad requeridas por el artículo 86 de la Constitución.

En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta de la Ministra de Hacienda y de la Ministra de Asuntos Económicos y Transformación Digital, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 4 de febrero de 2020,

DISPONGO:

LIBRO PRIMERO. Transposición de la Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y la Directiva 2014/23/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión

TÍTULO I. Disposiciones generales

CAPÍTULO I. Objeto y definiciones

Artículo 1. Objeto del Libro primero del real decreto-ley.

1. El presente real decreto-ley, en su Libro primero, tiene como objeto la regulación del procedimiento de adjudicación de los contratos de obras, de suministro y de servicios, cuando contraten las entidades públicas y privadas a las que se refiere el artículo 5, en el ámbito de una o más actividades contenidas en los artículos 8 a 14 de este real decreto-ley, siempre que su valor estimado sea igual o superior a los siguientes umbrales:

2. Asimismo este real decreto-ley será de aplicación a los procedimientos de adjudicación de los contratos de concesión de obras y de los contratos de concesión de servicios que liciten las entidades a que se refiere el artículo 5.1, cuando refiriéndose estos contratos a una o más de las actividades recogidas en los artículos 9 a 14 de este real decreto-ley, los mismos tengan un valor estimado que sea igual o superior al umbral de 5.404.000 de euros.

En todo caso quedan fuera del ámbito de aplicación de la presente real decreto-ley los siguientes contratos de concesión:

La atribución de un derecho exclusivo de este tipo deberá ser objeto de publicación en el «Diario Oficial de la Unión Europea». A estos efectos el concepto de derecho exclusivo no incluye los derechos exclusivos a que se refiere el artículo 6.2.

No obstante lo anterior, cuando la legislación sectorial de la Unión Europea a que se refiere el párrafo precedente no prevea obligaciones de transparencia, se aplicará el artículo 79 relativo al anuncio de formalización.

Cuando una entidad contratante conceda a un operador económico un derecho exclusivo para el ejercicio de una de las actividades contempladas en los artículos 9 a 14 de este real decreto-ley, deberá informar de ello a la Comisión Europea en el plazo de un mes contado a partir del día en que se concedió dicho derecho.

Se modifican los apartados 1.b), 1.c) y 2 por el art. único.2 de la Orden HAC/1517/2025, de 18 de diciembre. Ref. BOE-A-2025-26605

Se modifican los apartados 1.b), 1.c) y 2 por el art. único.2 de la Orden HFP/1352/2023, de 15 de diciembre. Ref. BOE-A-2023-25764

Se modifican los apartados 1.b), 1.c) y 2 por el art. único.2 de la Orden HFP/1499/2021, de 28 de diciembre. Ref. BOE-A-2021-21885

Artículo 2. Definiciones.

A efectos del Libro primero del presente real decreto-ley se entenderá por:

1.º La ejecución de una obra, aislada o conjuntamente con la redacción del proyecto, o la realización de alguno de los trabajos enumerados en el anexo II.

2.º La realización, por cualquier medio, de una obra que cumpla los requisitos fijados por la entidad contratante que ejerza una influencia decisiva en el tipo o el proyecto de la obra.

También se considerará «obra» la realización de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o de su vuelo o de mejora del medio físico o natural.

Este riesgo abarcará el riesgo de demanda o el de suministro o ambos. A estos efectos se entenderá por «riesgo de demanda» el que se debe a la demanda real de las obras o servicios objeto del contrato; y por «riesgo de suministro» el relativo al suministro de las obras o servicios objeto del contrato, en particular el riesgo de que la prestación no se ajuste a la demanda.

1.º La adquisición de suministros y/o servicios destinados a entidades contratantes.

2.º La adjudicación de contratos o la celebración de acuerdos marco de obras, suministros o servicios destinados a entidades contratantes.

1.º Infraestructuras técnicas que permitan a las entidades contratantes adjudicar contratos públicos o celebrar acuerdos marco de obras, suministros o servicios.

2.º Asesoramiento sobre la realización o la concepción de los procedimientos de contratación.

3.º Preparación y gestión de los procedimientos de contratación en nombre y por cuenta de la entidad contratante de que se trate.

ñ) «Central de compras»: una entidad contratante que realiza actividades de compra centralizadas y, en su caso, actividades de compra auxiliares. A los efectos de este decreto-ley las centrales de compras tendrán la consideración de entidades contratantes.

Las contrataciones realizadas por una central de compras para efectuar actividades de compra centralizadas se considerarán contrataciones para el ejercicio de las actividades reguladas en este real decreto-ley.

Artículo 3. Nomenclatura.

A los efectos de identificar las prestaciones que son objeto de los contratos regulados en este real decreto-ley, se utilizará el «Vocabulario común de contratos públicos (CPV)» aprobado por el Reglamento (CE) n.° 2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de noviembre de 2002, por el que se aprueba el Vocabulario común de contratos públicos (CPV).

Artículo 4. Métodos para calcular el valor estimado de los contratos, de los acuerdos marco y de los sistemas dinámicos de adquisición.

1. A todos los efectos previstos en este real decreto-ley, el valor estimado de los contratos será determinado como sigue:

2. En el cálculo del valor estimado deberán tenerse en cuenta como mínimo, además de los costes derivados de la aplicación de las normativas laborales vigentes, otros costes que se deriven de la ejecución material de los servicios, los gastos generales de estructura y el beneficio industrial. Asimismo, deberán tenerse en cuenta:

En los contratos de servicios y de concesión de servicios en los que sea relevante la mano de obra, en la aplicación de la normativa laboral vigente a que se refiere el párrafo anterior se tendrán especialmente en cuenta los costes laborales derivados de los convenios colectivos sectoriales de aplicación.

3. Adicionalmente a lo previsto en el apartado anterior, en el cálculo del valor estimado de los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios se tendrán en cuenta, cuando proceda, los siguientes conceptos:

4. La elección del método para calcular el valor estimado no podrá efectuarse con la intención de sustraer el contrato a la aplicación de las normas de adjudicación que correspondan.

5. El método de cálculo aplicado por la entidad contratante para calcular el valor estimado en todo caso deberá figurar en los pliegos de condiciones.

6. Cuando una entidad contratante esté compuesta por unidades funcionales separadas, se tendrá en cuenta el valor total estimado para todas las unidades funcionales individuales.

No obstante lo anterior, cuando una unidad funcional separada sea responsable de manera autónoma respecto de su contratación o de determinadas categorías de ella, los valores podrán estimarse al nivel de la unidad de que se trate.

En todo caso, se entenderá que se da la circunstancia aludida en el párrafo anterior cuando dicha unidad funcional separada cuente con financiación específica y con competencias respecto a la adjudicación del contrato.

7. La estimación deberá hacerse teniendo en cuenta los precios habituales en el mercado, y estar referida al momento del envío de la convocatoria de licitación o, en caso de que esta no esté prevista, al momento en que la entidad contratante inicie el procedimiento de adjudicación del contrato.

8. En los contratos de obras el cálculo del valor estimado debe tener en cuenta el importe de las mismas, así como el valor total estimado de los suministros o servicios necesarios para su ejecución que hayan sido puestos a disposición del contratista por la entidad contratante.

9. En los contratos de suministro que tengan por objeto el arrendamiento financiero, el arrendamiento o la venta a plazos de productos, el valor que se tomará como base para calcular el valor estimado del contrato será el siguiente:

10. En los contratos de suministro o de servicios que tengan un carácter de periodicidad, o de contratos que se deban renovar en un período de tiempo determinado, se tomará como base para el cálculo del valor estimado del contrato alguna de las siguientes cantidades:

11. En los contratos de servicios, a los efectos del cálculo de su valor estimado, se tomarán como base, en su caso, las siguientes cantidades:

12. Cuando la realización de una obra, la contratación de unos servicios o la obtención de unos suministros destinados a usos idénticos o similares pueda dar lugar a la adjudicación simultánea de contratos por lotes separados, se deberá tener en cuenta el valor global estimado de la totalidad de dichos lotes.

Igualmente, cuando una obra o un servicio propuestos puedan derivar en la adjudicación simultánea de contratos de concesión de obras o de concesión de servicios por lotes separados, deberá tenerse en cuenta el valor global estimado de todos los lotes.

En el supuesto previsto en el primer párrafo de este apartado cuando el valor acumulado de los lotes en que se divida el suministro, los servicios o la obra iguale o supere la cantidad indicada en el artículo 1, se aplicarán las normas de este real decreto-ley a la adjudicación de cada lote.

No obstante lo dispuesto en el primer y tercer párrafo de este apartado, las entidades contratantes podrán exceptuar de estas normas a los lotes cuyo valor estimado sea inferior a un millón de euros para las obras o a 80.000 euros para los suministros o los servicios, siempre que el importe acumulado de los lotes exceptuados no sobrepase el 20 por 100 del valor acumulado de la totalidad de los mismos.

13. Para los acuerdos marco y para los sistemas dinámicos de adquisición se tendrá en cuenta el valor máximo estimado, excluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, del conjunto de contratos previstos contemplados durante la duración total del acuerdo marco o del sistema dinámico de adquisición.

14. En el procedimiento de asociación para la innovación se tendrá en cuenta el valor máximo estimado, excluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, de las actividades de investigación y desarrollo que esté previsto que se realicen a lo largo de la duración total de la asociación, y de los suministros, servicios u obras que esté previsto que se ejecuten o adquieran al final de la asociación prevista.

CAPÍTULO II. Ámbito de aplicación subjetiva

Artículo 5. Entidades sujetas a este real decreto-ley en materia de contratación.

1. Quedan sujetas al presente real decreto-ley las entidades contratantes que realicen alguna de las actividades enumeradas en los artículos 8 a 14.

Asimismo, quedarán sujetas al presente real decreto-ley las asociaciones formadas por varias entidades contratantes.

2. A los efectos de este real decreto-ley se entenderá por:

Se considerará que los poderes adjudicadores ejercen una influencia dominante, directa o indirecta, sobre una empresa, cuando se dé alguna de las circunstancias siguientes:

1.º Que tengan la mayoría del capital suscrito de la empresa.

2.º Que dispongan de la mayoría de los votos correspondientes a las participaciones emitidas por la empresa.

3.º Que puedan designar a más de la mitad de los miembros del órgano de administración, de dirección o de vigilancia de la empresa.

3. Quedan excluidos del ámbito de aplicación de este real decreto-ley los contratos que celebren las entidades que, con arreglo a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, tengan la consideración de Administraciones Públicas, que se regirán por la mencionada ley, en todo caso. Únicamente se les aplicará el presente real decreto-ley para determinar si los contratos que celebren estas deben considerarse sujetos a regulación armonizada.

Artículo 6. Derechos especiales o exclusivos.

1. A los efectos de este real decreto-ley se considera que una entidad contratante goza de derechos especiales o exclusivos en el sentido definido en el artículo 2, letras y) y z), cuando estos sean concedidos por los órganos competentes de una Administración Pública en virtud de cualquier disposición legal, reglamentaria o administrativa que siendo compatible con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea tenga como efecto limitar a una o más entidades el ejercicio de una actividad contemplada en los artículos 8 a 14, y que afecte sustancialmente a la capacidad de las demás entidades de ejercer dicha actividad.

2. Los derechos que se hayan concedido mediante un procedimiento que haya sido objeto de una publicidad adecuada, con arreglo a criterios objetivos y que no contravenga el Derecho de la Unión Europea no constituirán derechos especiales o exclusivos a los efectos de este real decreto-ley.

CAPÍTULO III. Ámbito de aplicación objetiva

Sección 1.ª De las actividades reguladas

Artículo 7. Disposiciones comunes.

A los efectos de los artículos 8, 9 y 10 siguientes, el suministro incluirá la generación (producción), la venta al por mayor y la venta al por menor. No obstante, la producción de gas por extracción entra en el ámbito de aplicación del artículo 14.

Artículo 8. Agua.

1. El presente real decreto-ley se aplicará a las actividades siguientes:

2. El presente real decreto-ley se aplicará, asimismo, a los contratos y a los concursos de proyectos adjudicados u organizados por las entidades que ejerzan una actividad contemplada en el apartado 1, siempre y cuando tales contratos estén relacionados con alguna de las actividades siguientes:

3. No se considerará como una actividad con arreglo al apartado 1 el suministro de agua potable a redes destinadas a prestar un servicio al público por parte de una entidad contratante distinta de los poderes adjudicadores, cuando se cumplan todas las condiciones siguientes:

Artículo 9. Gas y calefacción.

1. El presente real decreto-ley se aplicará a las actividades siguientes:

2. No se considerará una actividad pertinente a efectos del apartado 1 el suministro de gas o calefacción a redes destinadas a prestar un servicio al público por una entidad contratante distinta de los poderes adjudicadores cuando se cumplan todas las condiciones siguientes:

Artículo 10. Electricidad.

1. El presente real decreto-ley se aplicará a las actividades siguientes:

2. No se considerará como una actividad con arreglo al apartado 1 el suministro de electricidad a redes destinadas a proporcionar un servicio al público por parte de una entidad contratante distinta de los poderes adjudicadores cuando se cumplan todas las condiciones siguientes:

Artículo 11. Servicios de transporte.

1. El presente real decreto-ley se aplicará a las actividades de puesta a disposición o explotación de redes que presten un servicio al público en el campo del transporte por ferrocarril, sistemas automáticos, tranvía, trolebús, autobús o cable.

2. Se considerará que existe una red en los servicios de transporte cuando el servicio se preste con arreglo a las condiciones operativas establecidas por la autoridad competente. Estas condiciones harán referencia a los itinerarios, a la capacidad de transporte disponible, a la frecuencia y puntualidad del servicio, a sus infraestructuras, sus vehículos y combustibles, y a la incorporación en el transporte de los sistemas inteligentes de transportes (ITS), entre otros.

Artículo 12. Puertos y aeropuertos.

El presente real decreto-ley se aplicará a las actividades de explotación de una zona geográfica determinada con el fin de poner aeropuertos, puertos marítimos o interiores, u otras terminales de transporte a disposición de los transportistas aéreos, marítimos o fluviales.

Artículo 13. Servicios postales.

1. El presente real decreto-ley se aplicará a las actividades relacionadas con la prestación de los siguientes servicios:

2. A los efectos de este real decreto-ley tendrán la consideración de «servicios distintos de los servicios postales» los siguientes:

Artículo 14. Prospección y extracción de petróleo, gas, carbón y otros combustibles sólidos.

El presente real decreto-ley se aplicará a las actividades de explotación de una zona geográfica determinada con alguna de las siguientes finalidades:

Artículo 15. Contratos mixtos.

1. Se entenderá por contrato mixto aquel que contenga prestaciones correspondientes a otro u otros de distinta clase. Solo podrán fusionarse prestaciones correspondientes a diferentes contratos en un contrato mixto cuando esas prestaciones se encuentren directamente vinculadas entre sí y mantengan relaciones de complementariedad que exijan su consideración y tratamiento como una unidad funcional dirigida a la satisfacción de una determinada necesidad o a la consecución de un fin institucional propio de la entidad contratante.

2. Para la determinación de las normas que regirán la adjudicación de los contratos mixtos cuyo objeto contenga prestaciones de varios contratos regulados en este real decreto-ley, se estará a las siguientes reglas:

En el caso de los contratos mixtos que comprendan en parte servicios contemplados en el anexo I y en parte otros servicios, o cuando se trate de contratos mixtos que tengan por objeto servicios y suministros, el objeto principal se determinará teniendo en cuenta cuál es el mayor de los valores estimados de los respectivos servicios o suministros.

1.º Si las distintas prestaciones no son separables se atenderá al carácter de la prestación principal.

2.º Si las distintas prestaciones son separables y se decide adjudicar un contrato único, se aplicarán las normas relativas a los contratos de obras, suministros o servicios cuando el valor estimado de las prestaciones correspondientes a estos contratos supere las cuantías establecidas en el artículo 1 del presente real decreto-ley. En otro caso, se aplicarán las normas relativas a los contratos de concesión de obras y servicios.

3. Cuando un contrato contenga prestaciones propias de un contrato sujeto a este decreto-ley y prestaciones de contratos que no lo estén, se aplicará el presente real decreto-ley, con la excepción de los contratos en los ámbitos de la defensa y de la seguridad a que se refiere el artículo 23.2.a).

Artículo 16. Régimen jurídico de los contratos destinados a la realización de varias actividades.

1. Para la determinación de las normas que regirán la adjudicación de un contrato destinado a la realización de varias actividades, cuando al menos una de ellas esté sujeta al presente real decreto-ley, se estará a las siguientes reglas:

1.º El contrato se adjudicará de conformidad con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, cuando al menos una de las actividades objeto del contrato esté sujeta al presente real decreto-ley y otra u otras estén sujetas a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre.

2.º En los demás casos el contrato se adjudicará de conformidad con el presente real decreto-ley.

2. Cuando un contrato esté destinado a la realización de varias actividades, estando una de ellas sujeta a este real decreto-ley y otra u otras a la legislación en los ámbitos de la defensa y de la seguridad, se estará a lo dispuesto en el artículo 23.2.b).

Sección 2.ª Exclusiones

Subsección 1.ª Exclusión de actividades sometidas directamente a la competencia

Artículo 17. Exclusión de actividades sometidas directamente a la competencia.

1. El presente real decreto-ley no se aplicará a los contratos destinados a hacer posible la prestación de una actividad contemplada en los artículos 8 a 14, siempre que tal actividad esté sometida directamente a la competencia en mercados cuyo acceso no esté limitado. Tampoco se aplicará a los concursos de proyectos que se organicen para el ejercicio de esa actividad.

2. A efectos del apartado 1, para determinar si una actividad está sometida directamente a la competencia, se utilizarán criterios que sean conformes a las disposiciones del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en materia de competencia, y entre ellos las características de los bienes o servicios de que se trate, la existencia de bienes o servicios considerados sustituibles en el lado de la oferta o en el de la demanda, los precios y la presencia real o potencial de más de un proveedor de los bienes o servicios de que se trate.