Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro

Apéndice 11.2 Objetivos medioambientales para masas de agua superficial muy modificadas.

Apéndice 11.3 Objetivos medioambientales para las masas de agua superficial artificiales.

Apéndice 11.4 Objetivos medioambientales para las masas de agua subterránea.

Apéndice 11.5 Nuevas modificaciones o alteraciones en el estado de las masas de agua.

APÉNDICE 12. Síntesis de las inversiones del programa de medidas

Apéndice 12.1 Resumen del Programa de Medidas por tipo de actuación.

Apéndice 12.2 Resumen del Programa de Medidas por finalidad de las actuaciones.

Apéndice 12.3 Resumen del Programa de Medidas por administración competente.

APÉNDICE 13. Umbrales máximos promedio de excedentes de nitrógeno para cultivos en regadío

APÉNDICE 14. Integración de la declaración ambiental estratégica

I. Introducción.

La Declaración Ambiental Estratégica con la que se resuelve la evaluación ambiental del plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del Júcar, fue aprobada por resolución de la Directora General de Calidad y Evaluación Ambiental con fecha 10 de noviembre de 2022, y posteriormente publicada en el «Boletín Oficial del Estado» del día 21 de noviembre de 2022.

El artículo 26.1 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, establece que el promotor, en este caso la Confederación Hidrográfica del Júcar, debe incorporar el contenido de la declaración ambiental estratégica en el plan y, de acuerdo con lo previsto en el TRLA y demás legislación sectorial aplicable, someterlo a la aprobación por el órgano sustantivo.

Además, el artículo 26.2 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, dispone que:

En el plazo de quince días hábiles desde la adopción o aprobación del plan o programa, el órgano sustantivo remitirá para su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o diario oficial correspondiente la siguiente documentación:

1.º De qué manera se han integrado en el plan o programa los aspectos ambientales.

2.º Cómo se ha tomado en consideración en el plan o programa el estudio ambiental estratégico, los resultados de la información pública y de las consultas, incluyendo en su caso las consultas transfronterizas y la declaración ambiental estratégica, así como, cuando proceda, las discrepancias que hayan podido surgir en el proceso.

3.º Las razones de la elección de la alternativa seleccionada, en relación con las alternativas consideradas.

El apartado a) de los requisitos señalados queda completado con la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» del presente real decreto aprobatorio, cuya disposición adicional segunda indica las direcciones electrónicas a través de las que se puede acceder al contenido íntegro del plan hidrológico.

Las siguientes páginas exponen el contenido señalado en los apartados b) y c) del citado precepto, incidiendo especialmente en cómo se ha tomado en consideración la declaración ambiental estratégica y los nuevos compromisos que adopta el plan hidrológico en atención a la misma.

Por otra parte, este apéndice, integrado en la parte normativa del plan hidrológico del que forma parte, que se publica en el «Boletín Oficial del Estado», también incorpora obligaciones vinculantes derivadas de la declaración ambiental estratégica y que, como tales, causan los correspondientes efectos.

II. Resultado de la integración de los aspectos ambientales en el plan hidrológico o en el programa de medidas contenido en dicho plan.

A continuación, se identifican, de forma sintética, aquellos contenidos de este plan hidrológico en su revisión para el periodo 2022-2027 que han resultado merecedores de una atención específica en la declaración ambiental estratégica, explicando la forma en que las determinaciones que establece dicha declaración se han integrado en el plan hidrológico. Para ello se ha tenido en cuenta, de acuerdo con la declaración ambiental, que dichas determinaciones «se formulan como sugerencias concretas sobre sus contenidos, y en su caso como sugerencias para mejorar, en la medida que sea posible y sin perjuicio de la normativa prevalente, la integración de los aspectos medioambientales en las normas que los enmarcan».

Las determinaciones ambientales aparecen en la declaración referidas a los siguientes aspectos:

Con todo ello, seguidamente se explica la forma en que este plan hidrológico asume la integración de las determinaciones, medidas y condiciones finales concretadas en la declaración ambiental sobre los temas indicados.

La declaración ambiental incide en la importancia de desarrollar estudios para completar el conjunto de indicadores requeridos por la Directiva Marco del Agua para la evaluación del potencial ecológico de estas masas de agua. A este respecto es preciso tomar en consideración que el desarrollo de indicadores, y en general del sistema de evaluación del estado o potencial de las masas de agua superficial, no se realiza independientemente por cada ámbito de planificación y por cada plan hidrológico, sino de una forma común, coordinada y centralizada, regulada por normas de carácter reglamentario. Los resultados se concretan en normas generales, como es el caso del Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las masas de agua superficial, y las normas de calidad ambiental. Dicha norma habilita al Secretario de Estado de Medio Ambiente (SEMA) para la aprobación de protocolos, instrucciones y documentos guía con los que completar el detalle de requisitos de la evaluación de las masas de agua. Entre dichos documentos puede mencionarse la Instrucción del SEMA, de 22 de abril de 2019, por la que se aprueban la revisión del «Protocolo de caracterización hidromorfológica de masas de agua de la categoría río» y el «Protocolo para el cálculo de métricas de los indicadores hidromorfológicos de las masas de agua de la categoría río», o la Instrucción del SEMA de 14 de Octubre de 2020 por la que se establecen los Requisitos Mínimos para la Evaluación del Estado de las Masas de Agua en el tercer ciclo de la Planificación Hidrológica.

Junto a esta última Instrucción se aprobaron y publicaron por parte del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico la «Guía para la evaluación del estado de las aguas superficiales y subterráneas», y de forma muy particular para considerar en este caso la «Guía del proceso de identificación y designación de las masas de agua muy modificadas y artificiales de la categoría río». Este documento se preparó en consonancia con el Reglamento de la Planificación Hidrológica, la Instrucción de Planificación Hidrológica y la Guía CIS nº 37. No parece oportuno que los planes hidrológicos se aparten singularmente del procedimiento general reglamentariamente establecido. En cualquier caso, de cara a la próxima revisión de la caracterización de estas masas de agua que deberá abordarse en el momento de la actualización del Estudio General de la Demarcación (artículo 78 de Reglamento de la Planificación Hidrológica), se incidirá en analizar los problemas de continuidad y franqueabilidad que se destacan en la declaración ambiental estratégica.

Por otra parte, en atención a la declaración ambiental, se han revisado las fichas donde se justifica la caracterización de ciertas masas de agua clasificándolas como muy modificadas o artificiales, así como la documentación generada a lo largo de todo el proceso, verificándose los extremos previamente establecidos y, por consiguiente, manteniendo su definición.

Sin perjuicio de lo anterior, se realizará una nueva revisión de esta caracterización en el marco de la revisión del Estudio General de la Demarcación, que como se ha indicado debe llevarse a cabo antes de formalizar la siguiente revisión del plan hidrológico. En dicha revisión se tomarán de forma preferente en consideración los casos concretos y las indicaciones recogidas en la declaración ambiental, siempre y cuando no resulten contrarias a las normas prevalentes o a los acuerdos que sobre estas metodologías de clasificación de las masas de agua se definan en el seno de la Estrategia Común de Implantación de la DMA dirigida por la Comisión Europea.

El programa de medidas incluye numerosas actuaciones dirigidas a la restauración y mejora del espacio fluvial y ribereño, enmarcadas conceptualmente en la Estrategia Nacional de Restauración de Ríos que impulsa el Gobierno y se alinea con la Estrategia Europea de Biodiversidad. Asimismo, se prevén actuaciones de mejora de la continuidad fluvial en aquellas masas de agua que se encuentran en riesgo por conectividad, como por ejemplo, en determinadas masas de los tramos del río Júcar, entre los embalses de Alarcón y El Molinar, y del río Mijares, entre Valbona (Teruel) y Cirat (Castellón).

En esta línea de trabajo se han valorado las capacidades de restaurar masas de agua muy modificadas para, finalmente y después de reevaluar la situación, declarar como tales las que se indican en el plan hidrológico.

De cara al futuro, en la próxima revisión de esta caracterización y de la consiguiente actualización de la designación de masas de agua muy modificadas, se analizará, como recomienda la declaración ambiental, la posible finalización de las actividades socioeconómicas de las que trae causa la modificación, y con ello la consiguiente renuncia a recuperar las condiciones naturales previas a la modificación.

Se ha revisado el cálculo de asignaciones y reservas de recursos hídricos en la demarcación, tomando en consideración las recomendaciones de la declaración ambiental, siempre que no fueran contrarias a la normativa prevalente. Como resultado de todo ello no puede asumirse que sea preciso, en cualquier situación y de forma genérica, reducir las asignaciones de recursos planteadas en el proyecto de plan hidrológico. Este planteamiento establecido de forma general sería contrario a la normativa vigente, y además parece poco coherente con un análisis específico de los problemas existentes y con todo el proceso metodológico y participativo de elaboración del plan hidrológico. No se deben descartar de manera indeterminada distintas soluciones de aportación de recursos que no supongan el incremento de las presiones por extracción. Entre esas posibles soluciones pueden considerarse acciones tales como la aportación a determinados sistemas de explotación de nuevas fuentes de recursos alternativos, convencionales o no convencionales. Es preciso recordar que existe un mandato legal (art. 40.1 del TRLA) que señala entre los objetivos de la planificación hidrológica, el de incrementar la disponibilidad del recurso, acción que evidentemente debe contextualizarse en el marco de la necesaria adaptación al cambio climático y del logro de los objetivos ambientales.

Las asignaciones que se recogen en el plan hidrológico son coherentes con los objetivos ambientales que el propio plan plantea, y resultado de verificar que se cumplen los criterios de garantía correspondientes al tipo de uso de que se trate, en los términos definidos en la Instrucción de Planificación Hidrológica. Se ha revisado y comprobado la adecuación del plan al detallado proceso metodológico establecido en el apartado 3.5 de dicha Instrucción, según el cual las asignaciones y reservas se establecen mediante el empleo de balances entre recursos y demandas en cada uno de los sistemas de explotación definidos, teniendo en cuenta los derechos y prioridades existentes, y bajo la configuración que esos sistemas adoptan para el horizonte temporal del año 2027, al que se refieren las asignaciones.

En cuanto la asignación de la masa de agua subterránea Mancha Oriental, la normativa del Plan asigna un máximo de 300 hm³/año al regadío, que deberá ir reduciéndose hasta los 275 hm³/año durante el presente ciclo de planificación. Respecto a la evaluación del estado cuantitativo, en el plan se han aplicado, además de la Instrucción de Planificación Hidrológica aprobada por Orden ARM/2656/2008, las instrucciones más recientes, como son la instrucción del Secretario de Estado de Medio Ambiente de 14 de octubre de 2020, por la que se establecen los «Requisitos Mínimos para la Evaluación del Estado de las Masas de Agua en el tercer ciclo de la Planificación Hidrológica» y por la que se aprueba la «Guía para la evaluación del estado de las aguas superficiales y subterráneas». En dicha guía se establece que el mal estado de una masa de agua subterránea, según el test de balance hídrico, puede estar causado por una de las siguientes situaciones: por un descenso piezométrico a largo plazo detectado en redes de seguimiento, por un índice de explotación igual o superior a 1,0 o por la combinación de un índice de explotación igual o superior a 0,8 acompañado de un descenso piezométrico, pudiendo ser evaluado este último mediante modelo. Por tanto, la recuperación de la masa de agua y su buen estado estará condicionado por dichas situaciones.

Entre las medidas para la integración de recursos no convencionales se han considerado, tal y como plantea la declaración ambiental estratégica, las posibilidades de reutilización de aguas residuales regeneradas, valorando el impacto de la reducción de los retornos que esta solución puede condicionar conforme a los criterios que a este respecto señala el Plan DSEAR, aprobado por la Orden TED/801/2021, de 14 de julio.

Por otra parte, en el marco de la asignación y reserva de recursos, se ha verificado su coherencia con las Orientaciones Estratégicas sobre Agua y Cambio Climático, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 19 de julio de 2022, en cumplimiento del artículo 19.2 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética.

En relación con el cambio climático, este plan hidrológico estudia el comportamiento de los balances al horizonte temporal del año 2039 para valorar el impacto del cambio climático sobre las asignaciones, pero en ningún modo compromete derechos de utilización de agua para esa fecha. Las distintas soluciones de adaptación que se valoren para la próxima revisión del plan hidrológico, de acuerdo a las Orientaciones Estratégicas antes citadas, darán respuesta a este tipo de problemas.

Con el marco jurídico vigente en el momento de aprobación de este plan hidrológico, los regímenes de caudales ecológicos deben fijarse en los planes hidrológicos conforme a lo señalado en el Reglamento de la Planificación Hidrológica y, a mayor detalle, siguiendo los requisitos indicados en el apartado 3.4 de la Instrucción de Planificación Hidrológica. Además, el Reglamento del Dominio Público Hidráulico establece criterios sobre la exigibilidad, control y aplicación de estos regímenes de caudales ecológicos. Este conjunto de requisitos reglamentarios fija, entre otras particularidades, las componentes del régimen de caudales ecológicos que deben establecerse, su aplicación en situaciones de normalidad hídrica y de sequía prolongada, la no aplicación de regímenes menos exigentes por sequía en espacios de la Red Natura 2000, etc. Existe además una importante jurisprudencia establecida sobre estas bases.

Este conjunto de normas está en proceso de actualización; ya se modificó el Reglamento de la Planificación Hidrológica, está en proceso la reforma del Reglamento del Dominio Público Hidráulico y se prevé una próxima reforma del TRLA de la que, muy posiblemente, se derivará otra futura actualización reglamentaria. El régimen jurídico de los caudales ecológicos es, previsiblemente, uno de los temas que puede ser objeto de revisión. En este marco, y no en otro, será posible valorar las indicaciones recogidas en la declaración ambiental estratégica al respecto de nuevas componentes, o de obligaciones distintas a las recogidas en la vigente reglamentación.

No es posible, en este momento y salvo casos muy específicos, modificar de manera generalizada el régimen de caudales ecológicos definido en el plan hidrológico para atender fines peculiares señalados por la declaración ambiental. Sin perjuicio de ello, en el plan hidrológico se han tomado en consideración muchos criterios orientadores de los que se indican, tales como la revisión o completado de componentes del régimen de caudales ecológicos en la mayor parte de las masas de agua, o la incorporación de necesidades hídricas para algunos lagos y zonas húmedas donde ha sido posible su establecimiento. De cara a la siguiente revisión del plan hidrológico se avanzará en la definición de las necesidades hídricas de este tipo de espacios tomando en consideración, en la medida en que sea posible, las orientaciones señaladas en la declaración ambiental.

La implantación del régimen de caudales ecológicos es una medida de mitigación frente a las presiones por extracción y las alteraciones hidrológicas, no un objetivo ambiental. En este contexto, carece de funcionalidad la fijación de una componente de caudales medios mensuales como parece sugerir la declaración ambiental.

Por otra parte, no debe olvidarse que es el plan hidrológico quien fija los caudales ecológicos; en consecuencia, no es posible una determinación individualizada en cada solicitud de concesión que, simplemente, deberá acomodarse a las restricciones prevalentes establecidas (ver artículo 59.7 del TRLA). Tampoco es posible negar concesiones de forma generalizada, hay que estudiarlas caso a caso y valorarlas específicamente. Previamente al otorgamiento de cualquier nueva concesión, la Confederación Hidrográfica analizará su compatibilidad con el plan hidrológico, valorando entre otros aspectos la necesidad de respetar los regímenes de caudales ecológicos fijados en el plan. Si no es posible acreditar esa compatibilidad la concesión no será otorgada. No corresponde a la declaración ambiental definir el procedimiento para otorgar o tramitar concesiones, cuestión establecida en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, norma reglamentaria de carácter prevalente sobre la declaración ambiental.

Es también importante destacar que no es necesario, a priori, modificar las concesiones para implantar el régimen de caudales ecológicos. Este es un aspecto que guarda relación con los posibles derechos indemnizatorios y que ha sido reiteradamente juzgado por el Tribunal Supremo asentando una significativa jurisprudencia.

Por otra parte, tal y como indica la declaración ambiental, se han incluido en los programas de medidas trabajos de seguimiento adaptativo del régimen de caudales ecológicos, previstos en los términos que señala la Instrucción de Planificación Hidrológica.

Además, en el marco de los trabajos de elaboración del plan hidrológico de cuarto ciclo también se incluirá un análisis específico para las masas de agua naturales que, aun habiendo dispuesto en el segundo ciclo de un régimen de caudales ecológicos, siguen en el tercero sin alcanzar el buen estado y continúan presentando presiones significativas por extracciones por alteraciones de caudales o desconocidas. Todo ello con el objetivo de analizar la posibilidad de reducir dichas presiones o revisar el régimen de caudales cuando se estime que de esta forma se podrá revertir la situación de incumplimiento.

A pesar de lo que indica la declaración ambiental, no es posible asumir que el objetivo de los caudales ecológicos sea aproximar el régimen real alterado al régimen natural. El objetivo perseguido es el buen estado o potencial ecológico y el buen estado químico, tal y como señalan tanto la DMA como el TRLA. Las distintas componentes de los caudales ecológicos mitigan los impactos para mantener la fauna piscícola y la vegetación de ribera, y dar el necesario soporte al buen estado de las masas de agua.

También es erróneo interpretar que con el régimen de caudales ecológicos se asuma pérdida alguna de biodiversidad. El plan hidrológico no admite las pérdidas de biodiversidad ni el deterioro que conllevan. No es correcto relacionar esa hipotética pérdida con el porcentaje de HPU que se usa para determinar las componentes del régimen de caudales ecológicos que, simplemente, persiguen mitigar las afecciones en un rango razonable y reglamentariamente establecido, que el plan hidrológico está obligado a utilizar.

En relación con este asunto también la declaración ambiental estratégica insiste en la importancia de disponer de dispositivos de medida que permitan controlar el caudal realmente circulante en los tramos afectados por las concesiones. A este respecto se recuerda la obligatoriedad de control de los caudales derivados y los retornos, de naturaleza reglamentaria, que ya existe y, por otra parte, el impulso que se da a todos estos procedimientos de control con el Proyecto Estratégico para la Recuperación y la Transformación Económica (PERTE): Digitalización del ciclo del agua, aprobado por el Gobierno en marzo de 2022.

Es posible que algunos caudales ecológicos de los definidos, algunas de las componentes, o las necesidades hídricas de lagos y zonas húmedas fijados en el plan hidrológico, no cuenten con el respaldo mayoritario de todas las partes interesadas en el plan hidrológico, incluso que existan informes contradictorios procedentes de distintas fuentes. Los planes hidrológicos no se aprueban por consenso, el Gobierno asume la responsabilidad de aprobarlos en los términos que estima procedentes, en función del interés general. En todo caso, la problemática relacionada con los caudales ecológicos fue considerada como uno de los Temas Importantes de la demarcación hidrográfica, y ha sido uno de los aspectos que han requerido una mayor atención y esfuerzo en los procesos participativos desarrollados a lo largo de la elaboración del plan.

El plan hidrológico aborda el establecimiento de los plazos de las concesiones, bajo el marco que para ello dispone a partir de la habilitación recogida en el TRLA. Sin embargo, no es posible en este momento reducir dichos plazos a la longitud temporal del plazo de revisión de los planes hidrológicos (seis años), como propone la declaración ambiental. No debe interpretarse que este hecho de recorte de concesiones pueda facilitar el incremento de los caudales ecológicos mínimos. Su cálculo es independiente de esa realidad, y su fijación, sometida a un proceso de concertación, no debe alterar los valores establecidos.

De la misma forma, el plan hidrológico no puede modificar los instrumentos económicos que se aplican a los usuarios del agua para la recuperación de determinados costes. Por tanto, no puede atenderse la inclusión de un coste ambiental específico asociado a la necesidad de controlar el régimen de caudales circulante. Dicho cambio propuesto en la declaración ambiental aconseja un tratamiento común para todo el territorio y no singularizado por demarcación hidrográfica que, en el caso de que se estimase procedente, deberá abordarse desde la reforma del TRLA y el RDPH.